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origen y tránsito de los flujos migratorios que se dirigen a Europa resulta esencial para la construcción de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la UE. Abordar esta temática desde una perspectiva jurídica exige acometer un análisis del

la UE. La presente obra ofrece una lectura renovada de la jurisprudencia del TJUE en materia de competencias externas, codificada en el de Lisboa, y procede a su aplicación a los ámbitos de la política migratoria de la UE como la readmisión, el control de fronteras, los visados o la gestión de la migración legal.

Con ello, se pretende contrastar la convencional, así como verificar si el “Enfoque Global de la Migración y la Movilidad”, que ha de inspirar migratoria europea, es jurídicamente viable.

La acción exterior de la Unión Europea en

entre la Unión y sus Estados miembros, compleja cuestión dentro del

tirant monografías

La acción 936 exterior de la Unión Europea en materia migratoria Un problema de reparto de competencias

Paula García Andrade

LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA MIGRATORIA Un problema de reparto de competencias

PAULA GARCÍA ANDRADE

Valencia, 2015

Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor.

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© Paula García Andrade

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráicas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-716-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

A mis padres A JesĂşs

Índice ABREVIATURAS UTILIZADAS .........................................................................

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AGRADECIMIENTOS .......................................................................................

17

PRÓLOGO .........................................................................................................

19

INTRODUCCIÓN ..............................................................................................

25

Capítulo preliminar LOS RETOS DEL DESARROLLO DE UNA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA MIGRATORIA 1. Las resistencias de los Estados miembros a ceder su soberanía .............................

1.1. El marco institucional de la política migratoria de la UE .............................

1.2. El marco institucional de la acción exterior de la UE...................................

2. La coniguración de la dimensión exterior de la política migratoria de la UE........

2.1. El enfoque a seguir y los objetivos a alcanzar ..............................................

2.2. Los principios que han de guiar su aplicación .............................................

32 32 37 43 43 56

PARTE I EL REPARTO DE COMPETENCIAS EXTERNAS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UE Y SU APLICACIÓN A LA POLÍTICA MIGRATORIA Capítulo 1 LA EXISTENCIA DE COMPETENCIAS EXTERNAS DE LA UE Y SU APLICACIÓN A LA POLÍTICA MIGRATORIA 1. Aproximación teórica a la existencia de competencias externas de la UE..............

1.1. Las competencias externas expresas ............................................................

1.2. Las competencias externas implícitas ..........................................................

2. Aplicación de la teoría de las competencias externas a la política migratoria ........

2.1. Control de la migración irregular ................................................................

2.1.1. La readmisión ................................................................................

2.1.2. El control de fronteras ................................................................... a) El control de las fronteras exteriores desde un punto de vista normativo ............................................................................... b) El control de las fronteras exteriores desde un punto de vista operacional .............................................................................

2.1.3. Otras medidas de lucha contra la inmigración irregular .................

2.2. Organización y promoción de la movilidad y la migración legal .................

2.2.1. Los visados para estancias de corta duración .................................

2.2.2. La admisión legal de nacionales de terceros países .........................

2.2.3. La integración de nacionales de terceros países ..............................

Conclusiones al capítulo 1...........................................................................................

73 77 80 98 101 101 104 105 107 114 118 118 123 128 137

10

Índice

Capítulo 2 LA NATURALEZA DE LAS COMPETENCIAS EXTERNAS DE LA UE Y DE SUS ESTADOS MIEMBROS Y SU APLICACIÓN A LA POLÍTICA MIGRATORIA 1. Aproximación teórica a la naturaleza de las competencias externas de la UE .......

1.1. Categorización de las competencias externas según su naturaleza ...............

1.1.1. Competencias externas exclusivas .................................................. a) Exclusividad originaria o por naturaleza ................................. b) Exclusividad derivada de la preemption .................................. i) Exclusividad AETR .......................................................... ii) Exclusividad por ejercicio de la competencia externa........

1.1.2. Competencias externas no exclusivas ............................................. a) Competencias concurrentes ..................................................... b) Competencias paralelas ...........................................................

1.2. Los efectos de las competencias de la UE sobre los poderes de los Estados miembros ....................................................................................................

1.2.1. Los efectos sobre el treaty-making power futuro de los Estados miembros ....................................................................................... a) Exclusividad originaria y exclusividad AETR .......................... b) Exclusividad por ejercicio externo-competencias externas concurrentes .................................................................................

1.2.2. Los efectos sobre los acuerdos estatales anteriores ......................... a) Acuerdos anteriores a la airmación de una competencia externa exclusiva de la Unión pero compatibles con las reglas sustantivas del Derecho de la UE.................................................. b) Acuerdos anteriores celebrados por los Estados miembros que devienen incompatibles con las reglas sustantivas del Derecho de la UE ..................................................................................

2. Aplicación de la teoría de las competencias externas a la política migratoria ........

2.1. Control de la migración irregular ................................................................

2.1.1. La readmisión ................................................................................

2.1.2. El control de fronteras ...................................................................

2.1.3. Otras medidas de lucha contra la inmigración irregular .................

2.2. Organización y promoción de la movilidad y la migración legal .................

2.2.1. Los visados de corta estancia ......................................................... a) La exención de visados Schengen ............................................ b) La facilitación de la expedición de visados Schengen ...............

2.2.2. La admisión legal de nacionales de terceros países ......................... a) Admisión de nacionales de terceros países por motivos no económicos................................................................................... i) La reagrupación familiar .................................................. ii) La admisión a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas y voluntariado ......................... b) Admisión legal de nacionales de terceros países por motivos económicos ............................................................................. i) Admisión por motivos de investigación cientíica.............. ii) Admisión para ines de empleo altamente cualiicado .......

143 143 145 146 148 151 166 182 182 189 195 196 196 200 205 205 210 215 219 219 228 236 240 240 240 244 248 251 251 253 254 255 256

11

Índice

iii) Un permiso único para residir y trabajar en los Estados miembros.......................................................................... c) Cláusulas relativas a disposiciones nacionales más favorables .

2.2.3. La integración de nacionales de terceros países .............................. a) Derecho a la residencia de larga duración ............................... b) Derecho a la igualdad de trato de los nacionales de terceros países residentes legales en la UE .............................................

Conclusiones al capítulo 2...........................................................................................

257 259 264 265 266 272

Capítulo 3 LOS ACUERDOS MIXTOS Y LA POLÍTICA MIGRATORIA: ¿EXIGENCIA JURÍDICA O EXIGENCIA POLÍTICA? 1. El recurso a los acuerdos mixtos en el ámbito de la UE: concepto y categorías según el reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros.............

1.1. Los acuerdos mixtos en ámbitos de competencias concurrentes ..................

1.2. Una categoría particular de acuerdos mixtos: los acuerdos de asociación ....

2. Las diicultades derivadas de la negociación, conclusión e implementación de los acuerdos mixtos....................................................................................................

Conclusiones al capítulo 3...........................................................................................

278 283 299 306 318

PARTE II EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS EXTERNAS EN MATERIA MIGRATORIA POR PARTE DE LA UE Y DE SUS ESTADOS MIEMBROS Capítulo 4 LA ACCIÓN EXTERIOR RELATIVA AL CONTROL DE LA MIGRACIÓN IRREGULAR 1. La acción exterior de la UE y de sus Estados miembros en materia de readmisión 1.1. Las cláusulas de readmisión incluidas en los acuerdos de asociación y cooperación de la UE............................................................................................

1.1.1. Análisis de la práctica ....................................................................

1.1.2. Valor de las cláusulas de readmisión ..............................................

1.2. Los acuerdos de readmisión concluidos por la UE .......................................

1.2.1. Negociación, conclusión y contenido de los acuerdos de readmisión de la UE .........................................................................................

1.2.2. Relaciones entre los acuerdos de readmisión de la UE y los acuerdos bilaterales de los Estados miembros con el mismo país tercero....... a) Relación con los acuerdos estatales anteriores ......................... b) Relación con los acuerdos estatales a celebrar con posterioridad 1.3. Los acuerdos estatales de readmisión ..........................................................

2. La acción exterior de la UE y de sus Estados miembros en materia de control de fronteras exteriores ...............................................................................................

2.1. Los acuerdos internacionales en materia de tráico fronterizo menor ..........

2.2. La acción exterior para la gestión operacional de los controles fronterizos .

326 326 327 330 333 333 343 344 347 349 359 360 363

12

Índice

2.2.1.

2.2.2.

La dimensión exterior de las funciones de la Agencia FRONTEX ..

Las operaciones conjuntas de control y vigilancia de fronteras: FRONTEX y los acuerdos estatales de vigilancia marítima ............

3. La acción exterior de la UE y de sus Estados miembros para luchar contra la inmigración irregular ...................................................................................................

3.1. La ratiicación, por parte de la UE y de sus Estados miembros, de los Protocolos de Palermo contra el tráico de migrantes y la trata de personas.........

Conclusiones al capítulo 4...........................................................................................

365 372 387 388 404

Capítulo 5 LA ACCIÓN EXTERIOR RELATIVA A LA MOVILIDAD Y LA MIGRACIÓN LEGAL 1. La acción exterior de la UE y de sus Estados miembros en materia de exención y facilitación de visados de corta estancia ................................................................

1.1. La acción exterior de la UE en materia de visados .......................................

1.1.1. La exención de visados: poder negociador y acuerdos internacionales a) La gestión de las situaciones de no reciprocidad ...................... i) Estados Unidos de América .............................................. ii) Brasil ................................................................................ iii) Los acuerdos de exención de visados celebrados con los micro-Estados del Caribe .................................................. b) El Convenio de la OIT sobre los documentos de identidad de la gente de mar............................................................................

1.1.2. La facilitación de visados a través de acuerdos de la UE ................ a) Los acuerdos de facilitación de visados concluidos por la UE .. b) El caso especial del Acuerdo ADS entre la UE y China ............

1.2. La acción exterior de los Estados miembros en materia de visados..............

1.2.1. Los acuerdos estatales de exención de visados ...............................

1.2.2. Los acuerdos estatales de facilitación de visados ............................

2. La acción exterior de la UE y de sus Estados miembros en materia de admisión legal e integración de nacionales de terceros países ...............................................

2.1. La inclusión de la migración legal y la integración en los acuerdos de asociación y cooperación celebrados por la UE y sus Estados miembros ...............

2.1.1. Los acuerdos de asociación: ¿libre circulación de trabajadores o política de inmigración? .....................................................................

2.1.2. Los derechos reconocidos a los nacionales de los países asociados . a) Entrada y residencia ................................................................ b) Igualdad de trato en materia de condiciones de trabajo ........... c) Acceso al empleo ..................................................................... d) Seguridad Social ......................................................................

2.2. Los acuerdos estatales de gestión de la migración laboral............................

2.2.1. La admisión de nacionales de países terceros en virtud de los acuerdos bilaterales de los Estados miembros.........................................

2.2.2. El estatuto jurídico de los migrantes en virtud de los acuerdos bilaterales de los Estados miembros .....................................................

Conclusiones al capítulo 5...........................................................................................

410 410 410 412 412 419 425 428 430 430 442 444 444 452 456 458 460 463 463 465 467 469 475 476 484 488

Índice

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Capítulo 6 LOS NUEVOS INSTRUMENTOS DEL ENFOQUE GLOBAL DE LAS MIGRACIONES EN LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UE Y DE SUS ESTADOS MIEMBROS 1. Los diálogos migratorios de la UE con países terceros ..........................................

1.1. Los diálogos migratorios y sus aspectos institucionales ...............................

1.2. Las controversias suscitadas por los diálogos migratorios ...........................

2. Las asociaciones de movilidad entre la UE, sus Estados miembros y países terceros 2.1. Naturaleza de las asociaciones de movilidad ...............................................

2.2. Análisis y valoración del contenido de las asociaciones de movilidad ..........

2.3. Los “acuerdos de nueva generación” celebrados por España y Francia con terceros países .............................................................................................

2.3.1. La migración legal y la movilidad en los “acuerdos de nueva generación”...........................................................................................

2.3.2. El control de la inmigración irregular en los “acuerdos de nueva generación”....................................................................................

2.4. La relación entre la acción bilateral de los Estados miembros y las asociaciones de movilidad .........................................................................................

Conclusiones al capítulo 6...........................................................................................

494 495 501 506 509 513

536 545

CONCLUSIONES FINALES...............................................................................

549

BIBLIOGRAFÍA CITADA ...................................................................................

563

JURISPRUDENCIA ............................................................................................

585

ACUERDOS INTERNACIONALES ...................................................................

589

525 529 532

Abreviaturas utilizadas ACP AFV AG art.

ADPIC AGCS ARUAEPS ARUE BOCG BOE CAAS CDE

CE CEDH CFS CIJ CMLR CNUDM COREPER CPJP CV DG DO EGM EGMM E. L. Rev EFAR EJIL EJML ELSJ GANAM ICLQ JAI JORF

África, Caribe, Pacíico Acuerdo de Facilitación de Visados de la UE Abogado General artículo Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Acuerdo de Readmisión de la UE Boletín Oicial de las Cortes Generales Boletín Oicial del Estado Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen Cahiers de Droit Européen Comunidad Europea Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales Código de Fronteras Schengen Corte Internacional de Justicia/Cour Internationale de Justice Common Market Law Review Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Comité de Representantes Permanentes Cooperación Policial y Judicial Penal Código de Visados Dirección General (Comisión Europea) Diario Oicial de las Comunidades Europeas/Diario Oicial de la Unión Europea (referencias posteriores a 1 de febrero de 2003) Enfoque Global de la Migración Enfoque Global de la Migración y la Movilidad European Law Review European Foreign Affairs Review European Journal of International Law European Journal of Migration and Law Espacio de libertad, seguridad y justicia Grupo de Alto Nivel “Asilo y Migración” International and Comparative Law Quarterly Justicia y Asuntos de Interior Journal Oficiel de la République Française

16 LOEx OJLS p./pp.

PESC PEV PTMA RCADI RDCE REDMEX RGDE RIE RLOEx RTDE SEAE ss.

TCE TCEE TCEEA TFUE TJCE TJUE TUE UE YEL

Abreviaturas

Ley Orgánica de Extranjería Oxford Journal of Legal Studies página/páginas Política Exterior y de Seguridad Común Política Europea de Vecindad Programa Temático sobre Migración y Asilo Recueil des Cours de l’Académie du Droit International Revista de Derecho Comunitario Europeo Revista de Derecho Migratorio y Extranjería Revista General de Derecho Europeo Revista de Instituciones Europeas Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería Revue Trimestrielle de Droit Européen Servicio Europeo de Acción Exterior siguientes Tratado de la Comunidad Europea Tratado de la Comunidad Económica Europea Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tratado de la Unión Europea Unión Europea Yearbook of European Law

Agradecimientos La presente monografía es una versión revisada del trabajo de tesis doctoral que defendí en la Facultad de Derecho de la Universidad Pontiicia Comillas el 10 de enero de 2012, ante un tribunal compuesto por los Profesores Doctores D. José Manuel Sobrino Heredia, D. Jean-Victor Louis, D. Henri Labayle, D. José Martín y Pérez de Nanclares y Dña. Cristina Gortázar Rotaeche. A todos y cada uno de ellos deseo dirigir mis primeras palabras de agradecimiento, reiterándoles mi enorme gratitud por concederme el honor de leer mi trabajo, juzgarlo y enriquecerlo con sus brillantes y exigentes miradas. Hago extensible este agradecimiento a las Profesoras Elspeth Guild y Marianne Dony, quienes evaluaron el trabajo de tesis con carácter previo a su defensa, tal y como exige la Mención Europea en el Título de Doctor.

A continuación, mi más profundo agradecimiento, como no podía ser de otro modo, se dirige a mis directores de tesis. Estoy enormemente agradecida al Prof.

Dr. Emiliano García Coso por haber coniado en mí, por su disponibilidad constante y su dedicada labor de tutela durante estos años, así como por haberme mostrado, con paciencia y abnegación, el camino a seguir tanto en la investigación como en la docencia. Con el Prof. Dr. Philippe De Bruycker he contraído una deuda de gratitud que no podré saldar, al haberme concedido el privilegio de trabajar bajo su dirección, por su generosidad en horas, ideas y argumentos y por compartir conmigo la pasión y el rigor que imprime a su labor de investigación.

Además, este trabajo de investigación y la presente publicación no habrían sido posibles sin la valiosa ayuda y apoyo de la Universidad Pontiicia Comillas y su Facultad de Derecho, agradecimiento que desearía personalizar en los Profesores Doctores Antonio Obregón, Concepción Molina e Íñigo Navarro, Decanos de esta Facultad desde los inicios hasta la culminación de este proyecto, quienes me dieron todas las facilidades posibles para llevarlo a cabo. También deseo dar las gracias a los miembros del Área de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, especialmente, con todo mi reconocimiento y cariño, a la Profª Dra. Cristina Gortázar, por la conianza que ha depositado en mí, y a la Prfª Dra. Susana De Tomás, por sus desvelos y consejos en la elaboración de este trabajo y en los restantes proyectos en que me embarco. Mi profunda gratitud se dirige también a la Profª Dra. Blanca Sáenz de Santa María por su generosidad y apoyo, fundamentales en la etapa inal de este viaje. Asimismo, quiero expresar un especial agradecimiento a mis compañeros, tanto profesores de la Facultad de Derecho como personal de administración del Decanato y de otros Servicios de la Universidad, por sus ánimos, consejos y ayuda desde que inicié mi carrera aca-

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Agradecimientos

démica y, en particular, durante la etapa doctoral. No puedo nombrarlos a todos ellos, pero confío en que sabrán identiicarse en estas líneas.

Deseo asimismo mostrar mi sincero agradecimiento a los centros en los que he realizado estancias de investigación durante la elaboración de esta investigación y a sus responsables: al Centro Robert Schuman del Instituto Universitario Europeo de Florencia; al Instituto de Estudios Europeos “Salvador de Madariaga” de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Coruña, por abrirme sus puertas como si fuera un miembro más, y al Instituto de Estudios Europeos de la Universidad Libre de Bruselas, por hacerme sentir como en casa cuando realicé la estancia requerida para la obtención de la Mención Europea en el título de Doctor.

Quiero asimismo dejar constancia de mi profunda gratitud a los profesores de diversas Universidades que he ido encontrando a lo largo de este maravilloso viaje, por las valiosas enseñanzas y perspectivas que, generosamente, me han transmitido sobre las materias objeto de la presente investigación. En particular, a los Profesores Marise Cremona, Jean-Victor Louis, Marianne Dony, Henri Labayle, Elspeth Guild, Steve Peers, José Manuel Sobrino, José Martín y Pérez de Nanclares, Marc Pallemaerts, Herwig Verschueren, Yves Pascouau y Constança Urbano de Sousa.

La misma gratitud debo, por supuesto, a los profesionales responsables de la coniguración y desarrollo de la acción exterior en materia migratoria con quienes he tenido el privilegio de entrevistarme durante la elaboración del presente trabajo. En el seno de la Comisión Europea, deseo expresar mi más profundo agradecimiento a Jean-Louis De Brouwer, Marc Richir, Luigi Soreca, Fabien Lutz, Sonja Boelaerts, Daphné Gogou y Françoise Comte; en el Consejo de la UE, a Matthieu Chavrier y Martino Cossu; en la Agencia FRONTEX, a Richard Ares y Julio Vijande. En España, en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación a Javier Elorza, María Bassols, Diego Nuño, Iago Losada, Nuño Santos y, muy especialmente, a José María Bastida y a Jaime Ramos; en el Ministerio del Interior, a Jesús Sotero y, en el entonces Ministerio de Trabajo e Inmigración, a Luis Cerdán. Si he podido siquiera aproximarme a comprender los retos de un ámbito político tan apasionante como complejo ha sido gracias a las relexiones y explicaciones que todos ellos compartieron conmigo.

Finalmente, no puedo olvidar mencionar a mi familia y a mis amigos, a quienes agradezco, de todo corazón, su comprensión, paciencia y apoyo en esta difícil pero emocionante etapa de mi vida. Sin duda, mi reconocimiento más sentido se dirige a mis padres, a quienes debo todo lo que soy, por enseñarme a perseguir mis sueños y ayudarme a hacerlos realidad, y a Jesús, por caminar a mi lado, relexionar conmigo y creer en lo que hago. A ti, Jimena, por llenar de felicidad mi vida.

Prólogo Prologar la publicación de la tesis defendida por Paula García Andrade constituye un honor y un placer. Si bien dedicaré esencialmente las siguientes líneas a la aportación cientíica de la obra, me tomo la libertad de insistir, ante todo, en el placer de poder dar la bienvenida así a una estudiante convertida hoy en una joven colega que, sin duda, destacará gracias a una reputación que se irá incrementando en proporción a sus méritos. Tuve el placer de conocer a Paula García Andrade mientras completaba sus estudios de Derecho, iniciados en la Universidad Pontiicia Comillas, de Madrid, con un Máster de Derecho europeo en el Institut d’Études Européennes de la Université Libre de Bruxelles. No dudé en aceptar la codirección de su tesis con mi colega Emiliano García Coso, Profesor de su Universidad de origen, cuando ella, amablemente, me lo pidió. ¿Cómo resistirse a la petición de una excelente estudiante apasionada, desde su memoria de Máster, por la problemática de la competencia externa de la Unión europea en el ámbito de la política migratoria? El tema es, en efecto, tanto más interesante cuanto que su complejidad se inscribe en un contexto político controvertido, lo que explica que igure en primera línea de la actualidad europea desde hace más de una década. Incluso la integración de nacionales de terceros países en los Estados miembros, en el sentido estricto que esta noción reviste en el artículo 79.4 del TFUE —aparentemente la parte intrínseca de la política migratoria en la que la Unión no dispone más que de una competencia de apoyo—, adquiere políticamente una dimensión externa desde el momento en que se toma conciencia del rol que los países de origen pueden jugar en la materia, principalmente a través de las políticas de diásporas.

Las competencias externas de la Unión Europea constituyen uno de los ámbitos más complejos del Derecho europeo, combinando la teoría del reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros con el Derecho internacional de los tratados. El carácter lacónico de las disposiciones consagradas a esta cuestión en los Tratados originarios ha dado lugar al desarrollo de una jurisprudencia tan sutil como difícil de interpretar, hasta el punto de que la materia sólo resulta plenamente accesible a juristas extremadamente especializados cuyos escritos sobre los pronunciamientos fundamentales del Tribunal de Justicia recuerdan a la tradición de los glosadores. A partir de ahora, Paula García Andrade se une a ellos, habiendo aventajado el alumno en esta materia al maestro, quien, al inicio, subestimó las diicultades de esta parte fundamental de la tesis. Desarrollando un razonamiento luminoso a partir de la esencial distinción entre las cuestiones, distintas pero en ocasiones entremezcladas hasta el punto de oscurecer la discu-

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Philippe de Bruycker

sión, de la existencia y la naturaleza de las competencias externas de la Unión, Paula García Andrade elabora una clasiicación de las competencias externas que contribuye enormemente a una mejor comprensión de la materia. Sin ninguna duda, la autora se incluirá, en el futuro, entre esos europeístas encargados de descifrar el signiicado y el alcance de las disposiciones del Tratado de Lisboa que ha codiicado la jurisprudencia a riesgo de suscitar, con ciertas formulaciones desafortunadas que la tesis revela, nuevas controversias de interpretación tanto más delicadas de aclarar cuanto que la intención de sus autores era aparentemente la de relejar el Derecho existente. Procede, sin duda, llamar la atención de los especialistas sobre el hecho de que ciertas partes de la tesis, especialmente la dedicada al impacto de la diferenciación entre Estados miembros – el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca no participan en principio en la política migratoria en base a modalidades particulares en las que resulta fácil perderse – sobre las relaciones exteriores de la Unión Europea, han debido ser eliminadas para mantenerse en los límites de una obra de dimensiones aceptables para un editor y han sido objeto de publicación separada1.

Estas controversias jurídicas nos remiten a las polémicas que la acción exterior de la Unión Europea suscita en el plano político. Los Estados miembros, reacios a dejarse desposeer de sus competencias internas en el ámbito de la política migratoria desde su instauración por el Tratado de Ámsterdam, se resisten por medio de diversos subterfugios, intentando particularmente conservar el control de su dimensión externa en la mayor medida posible. Los funcionarios europeos no dudan en airmar que podrían defender, en materia de readmisión de nacionales de terceros países, tanto la tesis de una competencia exclusiva de la Unión como la de una competencia concurrente con los Estados miembros, mientras que la pasividad de la Comisión para iniciar recursos de incumplimiento ha impedido hasta el momento que el Tribunal de Justicia aporte las clariicaciones necesarias.

Paula García Andrade explica, desde un punto de vista jurídico, el malestar de los países terceros en cuanto al reparto de competencias entre la Unión Europea y sus Estados, el cual coincide ampliamente con la oposición de intereses entre las partes de la negociación: los elementos en favor de los europeos (readmisión) dependen, en efecto, de la competencia de la Unión Europea, mientras que los intereses de los países terceros (inmigración legal) forman aún parte de la competencia estatal. Un único acuerdo europeo, con efectos respecto de todos los Estados miembros, basta para comprometer a los países terceros allí donde estos últimos deben negociar lo que les interesa con cada uno de los Estados miembros.

1

GARCÍA ANDRADE, P., "La geometría variable y la dimensión exterior del espacio de libertad, seguridad y justicia", Martín y Pérez de Nanclares, J. (coord.), La dimensión exterior del espacio de libertad, seguridad y justicia de la Unión Europea, Iustel, Madrid, 2012, pp. 87-122.

Prólogo

21

La observación invita a la meditación al tiempo que un país como Marruecos acaba de abandonar su negativa a asumir el rol de gendarme de Europa para protegerla de la inmigración clandestina, suscribiendo, el 7 de junio de 2013, con la Unión Europea y algunos de sus Estados miembros una asociación de movilidad por la que se compromete a concluir un acuerdo de readmisión, rechazado durante catorce años, sin obtener a cambio más que un acuerdo de facilitación de visados de corta estancia, correspondiente a las competencias de la Unión, y sin lograr compromiso alguno en materia de inmigración legal, todavía ampliamente en manos de los Estados miembros.

Asimismo, ha de insistirse en la constante actualidad del tema. Después de haber intentado una política unilateral cuyo propósito era imponer a los países terceros sus propias prioridades centradas en la lucha contra la inmigración ilegal, la Unión Europea desarrolla, desde 2005, un enfoque de las migraciones denominado “global”. El empleo de este caliicativo pretende subrayar que la agenda europea se ha ampliado para incluir, junto a la lucha contra la inmigración ilegal, la problemática de la migración legal, así como el vínculo entre migración y desarrollo, elementos llamados supuestamente a reequilibrar las negociaciones con la toma en consideración de los intereses de los países terceros. Dicho enfoque se ha extendido en 2012 a la política de asilo, a la vez que se rebautizaba como el “Enfoque Global de la Migración y la Movilidad”, sin que este último término haya sido deinido. Los principales resultados de esta política, que comienza a dar sus primeros frutos con la vecindad meridional de Europa puesto que solamente había permitido progresos en las relaciones con los países de la asociación oriental en virtud de los efectos de las ampliaciones de 2004 y 2007, se observan en la conclusión de una serie de acuerdos internacionales paralelos sobre facilitaciones en materia de visados y de readmisión de personas en situación ilegal, así como de varias “asociaciones de movilidad”. Paula García Andrade dedica interesantes relexiones a todos estos instrumentos y, en particular, a la naturaleza y alcance de la “asociación de movilidad”, este nuevo instrumento de soft law del que muestra los límites, a la vez que, como jurista, subraya muy oportunamente que conviene relativizar su oposición con los acuerdos jurídicamente vinculantes en materia de inmigración, cuyo contenido se ve en ocasiones desvirtuado por disposiciones desprovistas de efecto directo.

El enfoque cientíico seguido por Paula García Andrade es de tanto interés para el mundo académico como para los profesionales de las relaciones exteriores que trabajan a nivel europeo y nacional. A la vez que contribuye a su clariicación, ha veriicado la teoría jurídica del Derecho de las relaciones exteriores de la Unión, confrontándola con la práctica de la misma manera que se pone a prueba un prototipo en ciencias exactas, lejos de la imagen del jurista teórico que suele asociarse a los doctorandos. Estudia así metódicamente la manera en que la

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Philippe de Bruycker

Unión Europea ha puesto progresivamente en práctica sus competencias externas en los ámbitos de la inmigración irregular y de la inmigración legal. Deja, no obstante, de lado, por las exigencias de la publicación de la obra, la parte dedicada al díptico “migración y desarrollo”, en el que la Comunidad internacional trabaja desde el lanzamiento del Diálogo de Alto Nivel sobre las Migraciones Internacionales y el Desarrollo por parte de las Naciones Unidas en 2006. En esta parte de sus trabajos, que ha publicado separadamente, Paula García Andrade no duda en abordar las cuestiones inancieras a través de las bases jurídicas empleadas en los instrumentos de inanciación de la Unión Europea, raramente analizados aunque esenciales para la preservación de la integridad de la política de desarrollo, la cual no debería ser puesta enteramente al servicio de las veleidades de la Unión y de sus Estados miembros en la lucha contra la inmigración ilegal2.

Finalmente, preocupada por ir más allá del posicionamiento académico tradicional, la autora se distingue por las propuestas concretas que presenta con el in de aportar mayor coherencia a la dimensión externa de la política migratoria.

Sus sugerencias tendentes a coordinar mejor las iniciativas de la Unión y de sus Estados miembros a partir del principio de cooperación leal o a sobrepasar las limitaciones del reparto de competencias a través del recurso a los acuerdos de asociación, a la vez que se pronuncia, de manera convincente, en contra de la utilización abusiva de los complejos acuerdos mixtos, merecen retener la atención de los medios europeos en el momento en que la coherencia de la acción de los distintos niveles de poder igura en lo alto de las agendas políticas.

A través de esta tesis, a la que he tenido el placer de estar vinculado en tanto que profesor de la Université Libre de Bruxelles, Paula García Andrade, aun viniendo de España, se inscribe en la tradición del Institut d’Études Européennes que contribuye desde hace tiempo, con un pionero como Jean-Victor Louis al que Marianne Dony ha sucedido, a la investigación y la docencia en Derecho europeo de las relaciones exteriores. Destaco con satisfacción que Paula García Andrade enriquece también los trabajos de la Red Académica “Odysseus” de estudios jurídicos sobre la inmigración y el asilo en Europa que coordino desde 1999 con un grupo de colegas procedentes de los veintiocho Estados miembros de la Unión.

Su contribución sobre la importancia de las relaciones bilaterales entre Estados miembros y países terceros en materia de inmigración fue ya destacada en 2009

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GARCÍA ANDRADE, P., “La inanciación de la dimensión exterior de la política migratoria de la UE: ¿migración o desarrollo?”, Solanes Corella, A., La Spina, E. (eds.), Políticas migratorias, Asilo y Derechos Humanos. Un cruce de perspectivas entre la Unión Europea y España, Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, pp. 149-186.

Prólogo

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con ocasión del Congreso europeo que dedicamos a la dimensión externa de la política de inmigración y de asilo de la Unión Europea3.

Algunos espíritus melancólicos advertirán quizás que el plan de la obra no se corresponde perfectamente con el modelo francés organizado de manera binaria, ya que éste, aun constando en efecto de dos partes, adopta a continuación una subdivisión en tres capítulos en el seno de cada una de ellas. ¿Cómo podría ser de otra manera sabiendo que Paula García Andrade, de origen español y habiendo perfeccionado su formación de base en Bélgica, es una verdadera europea a la que no cabría imponer un modelo nacional utilizado en ocasiones de manera artiicial? Su tesis le ha valido, además del título de doctor en Derecho y la distinción a la mejor tesis de la Facultad de Derecho de la Universidad Pontiicia Comillas, el de Doctor Europeus, que recompensa a los doctorandos que hacen el esfuerzo de redactar y defender parcialmente sus trabajos en un idioma distinto del empleado a título principal en su tesis. Dominando tres de las más importantes lenguas habladas en la Unión Europea hasta el punto de poder impartir clase en cada una de ellas, Paula García Andrade dispone así de los medios que le permitirán desarrollar la brillante carrera académica que merece, tanto en el ámbito del Derecho de las relaciones exteriores de la UE como en el Derecho europeo de la inmigración, materias ambas que ha demostrado dominar a través de su trabajo. No me cabe duda de que contribuirá así al desarrollo de ambos sectores del Derecho de la UE en tanto que jurista europea en sintonía con el mundo del mañana.

Prof. Philippe de Bruycker Institut d’Études Européennes, Université Libre de Bruxelles

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GARCÍA ANDRADE, P., DI PASCALE, A., SARRAJ, A., “L’importance des relations bilatérales entre États membres et pays tiers en matière d’immigration: une analyse de l’action extérieure de l’Espagne, la France et l’Italie”, Maes, M., Foblets, M.C., De Bruycker, P. (eds.), External Dimension of European Migration Law and Policy, Bruylant, Bruxelles, 2011, pp. 221-309.

Introducción La migración, en tanto que fenómeno de alcance internacional, requiere ser gestionada mediante el establecimiento de una estrecha cooperación entre los países de destino y los países de origen y tránsito de los lujos migratorios1. Pese a la discrecionalidad de que goza el Estado en materia de admisión, residencia y expulsión de aquellos que no ostentan su nacionalidad, la necesidad de internacionalizar las respuestas a este fenómeno ha sido evidente para los Estados miembros de la Unión Europea (UE) quienes, desde hace décadas, intensiican la celebración de acuerdos internacionales con otros países con el in de facilitar la repatriación de inmigrantes en situación irregular, mejorar los controles fronterizos o gestionar sus necesidades de mano de obra.

Desde el momento en que los Estados miembros decidieron transferir el ejercicio de competencias migratorias a la entonces Comunidad Europea (CE), se planteó la necesidad de desarrollar, también en el plano supranacional, una acción exterior en la materia, objetivo destacado de manera progresiva y constante hasta el punto de convertirse en uno de los pilares fundamentales de la política migratoria de la actual UE. Desde un punto de vista jurídico, el propósito de llevar a cabo una acción exterior de la UE en materia migratoria exige recordar que ésta, en tanto que Organización Internacional, solamente dispone de competencias de atribución.

Por consiguiente, resulta indispensable determinar si la UE cuenta con los poderes necesarios para su realización, bajo qué condiciones podrá ejercerlos y si los Estados miembros se verán, en su caso, desplazados de la escena internacional.

El intento de dar respuesta a estas cuestiones constituye el objeto central del presente trabajo. Cualquier discusión sobre el desarrollo de una acción exterior en la materia ha de partir, en efecto, del análisis del reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros.

Los autores del Tratado de Ámsterdam se ciñeron a realizar una transferencia de competencias internas a la CE, limitadas, además, por importantes cortapisas que obedecían, sin duda, a la sensibilidad de las cuestiones migratorias para la soberanía estatal. No obstante, la doctrina de las competencias externas implícitas, airmada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), permite superar el silencio de los Tratados. Más adelante, la reforma operada por el Tratado de

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Como insistía el Prof. De Bruycker en su curso de “Immigration et Asile” en el Instituto de Estudios Europeos de la ULB, “les migrants ne viennent pas de la Lune”. Esta frase condensa, a nuestro juicio, la esencia del fenómeno migratorio e inspira el objeto del presente trabajo.

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Introducción

Lisboa reconoció explícitamente a la Unión una competencia convencional en materia de readmisión, pero otros aspectos muy relevantes de la dimensión exterior de la política migratoria no merecieron la misma suerte, por lo que sigue siendo necesario recurrir a la doctrina jurisprudencial de las competencias externas implícitas.

No resulta posible, sin embargo, aplicar esta doctrina de modo automático al ámbito migratorio, sino que su complejidad nos obliga a interpretar y clariicar esta obra jurisprudencial iniciada en los años setenta con el in de proceder después a su aplicación a la política migratoria, cuestión sobre la que, por otra parte, el Tribunal de Luxemburgo no ha tenido ocasión de pronunciarse hasta el momento. Además, si bien la reforma de Lisboa codiica la mencionada doctrina jurisprudencial en el Derecho Originario, el confuso resultado obtenido no exime de acometer un análisis en profundidad de la teoría competencial y de sus implicaciones concretas, principalmente la interacción entre la acción exterior de la UE y la actuación internacional de sus Estados miembros.

En deinitiva, los intentos de la UE de extender su ya dilatada acción internacional a un nuevo ámbito político de actuación exigen clariicar diversos aspectos esenciales de la acción exterior de esta Organización Internacional. Por ello, aunque la presente obra se centre en la materia migratoria, pretende aportar, a su vez, una modesta contribución cientíica al Derecho de las relaciones exteriores de la UE. La obra doctrinal consagrada al estudio de las competencias externas de la UE es, sin duda, abundante, como también lo es la dedicada a su política migratoria. Ahora bien, la interrelación entre ambos temas no había sido suicientemente abordada por parte de la doctrina jurídica hasta fechas recientes, adoptando, en muchos casos, una perspectiva sectorial centrada en algunos ámbitos concretos como la readmisión o los visados2. La adopción del “Enfoque Global de las Migraciones” por parte del Consejo Europeo en 2005 —rebautizado en 2012 como “Enfoque Global de la Migración y la Movilidad”— hacía necesario dedicar un trabajo de investigación al análisis de la delimitación de las competencias externas en todos los elementos que conforman el citado enfoque3. Al mismo tiempo,

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Véase, por ejemplo, COLEMAN, N., European Readmission Policy, Third Country Interests and Refugee Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2009 o MARTENCZUK, B., “Visa Policy and EU External Relations”, Martenczuk, B., Thiel, S. (eds.), Justice, Liberty, Security.

New Challenges for EU External Relations, VUBPress, Brussels, 2008, pp. 21-52. Asimismo, véanse algunas consideraciones realizadas en HAILBRONNER, K., Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, Kluwer Law International, The Hague, 2000.

Recientemente, algunos autores se han interesado por la aplicación de la teoría de las competencias externas a los diversos ámbitos de la política migratoria. Véase, principalmente, LABAYLE, H., “La compétence externe de l’Union européenne en matière migratoire”,