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MIGUEL REVENGA SÁNCHEZ - EMILIO PAJARES MONTOLÍO (Coordinadores)

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN ESPAÑA Y LATINOAMÉRICA Perspectivas constitucionales y comparación de sistemas EMILIO PAJARES MONTOLÍO YOLANDA GÓMEZ LUGO MIGUEL REVENGA SÁNCHEZ JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES ASCENSIÓN ELVIRA FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA DANIEL A. SABSAY ANTONIO M. HERNÁNDEZ RICARDO HARO PABLO MARÍA GARAT ALBERTO RICARDO DALLA VIA

ANTONIO MOREIRA MAUÉS FERNANDO FACURY SCAFF ANTONIO JOSÉ DE MATTOS NETO DANIELLA S. DIAS LUIZ ALBERTO G. S. ROCHA MARCUS ALAN DE MELO GOMES LUIS EFRÉN RÍOS VEGA XAVIER DÍEZ DE URDANIVIA JAVIER MIJANGOS Y GONZÁLEZ RICHARD EDDY CARDOZO DAZA ANDRÉE VIANA GARCÉS

tirant lo b anch Valencia, 2010

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Índice Introducción .......................................................................................................

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I. UNA VISIÓN COMPARADA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN ESPAÑA Y EN AMÉRICA LATINA 1. La organización institucional de los estados federales latinoamericanos y del Estado autonómico español, Emilio Pajares Montolío ....................

2. El sistema de distribución competencial en el modelo español en perspectiva comparada, Yolanda Gómez Lugo .................................................

3. Las relaciones intergubernamentales como objeto de un Derecho común iberoamericano: Aproximación comparada a las constituciones de Argentina, Brasil, España y México, Miguel Revenga Sánchez y José Joaquín Fernández Alles ...................................................................................

4. Organización judicial y división territorial, Ascensión Elvira ..................

5. Federalismo y descentralización fiscal en España y Latinoamérica: una comparación de los sistemas argentino, brasileño, español y mexicano, Francisco Javier Donaire Villa ....................................................................

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II. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN ARGENTINA, BRASIL Y MÉXICO 1. Argentina 1. El sistema federal en la Constitución Argentina: la organización institucional, Daniel A. Sabsay ..............................................................................

2. La distribución de competencias y la tendencia a la centralización en la Federación Argentina, Antonio M. Hernández ..........................................

3. La organización y funcionamiento del Poder Judicial en el Estado federal argentino, Ricardo Haro ........................................................................

4. El sistema fiscal federal en la organización constitucional argentina, Pablo María Garat............................................................................................

5. La competencia política en el federalismo argentino, Alberto Ricardo Dalla Via .......................................................................................................

201 213 233 251 263

2. Brasil 1. Organização institucional dos Estados-membros e Municípios, Antonio Moreira Maués y Fernando Facury Scaff ...................................................

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ÍNDICE

2. Um passeio da competência legislativa municipal sobre meio ambiente no bosque do Estado democrático brasileiro, Antonio José de Mattos Neto ..............................................................................................................

3. Competências federativas para a proteção ao meio ambiente e o combate à poluição sonora em Belém-PA, Daniella S. Dias.................................

4. Mecanismos de cooperação intergovernamental: os federalismos espanhol e brasileiro, Luiz Alberto G. S. Rocha ..................................................

5. O Poder Judiciário no contexto da organização territorial do Estado brasileiro, Marcus Alan de Melo Gomes ..........................................................

321 333 351 365

3. México 1. Notas sobre la organización institucional de las entidades federativas en México, Luis Efrén Ríos Vega .....................................................................

2. Atribuciones del Senado mexicano en materia de resolución de conflictos y relaciones de cooperación, Xavier Díez de Urdanivia ......................

3. La configuración del sistema judicial mexicano, Javier Mijangos y González ..............................................................................................................

381 395 405

III. NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA EN AMÉRICA LATINA 1. Organización territorial y autonomías en la Constitución boliviana. Análisis y perspectivas a la luz de la distribución de competencias, Richard Eddy Cardozo Daza .....................................................................................

2. Mapa de un sistema territorial inacabado. El caso colombiano, Andrée Viana Garcés ................................................................................................

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INTRODUCCIÓN En el campo del Derecho constitucional, la comparación (o si se quiere expresar en forma más precisa, el diálogo entre culturas jurídicas) entre el ordenamiento español (y, en general, los europeos) y el de los países latinoamericanos ha sido amplia y fructífera en lo que al reconocimiento y garantías de derechos fundamentales se refiere: en la manera de formular su contenido y, sobre todo, en la forma de interpretar las normas que los recogen y en el establecimiento de procedimientos e instituciones de protección, tanto en el orden interno como en el internacional, se advierte que ha existido una influencia recíproca, que ha permitido la circulación de las experiencias y de los modelos implantados en Europa y América.

Sin embargo, en lo relativo a la organización del Estado y, más concretamente, en el ámbito territorial, no ha alcanzado ni mucho menos la misma importancia. Es cierto que hay factores que dificultan ese diálogo, como que la forma de gobierno responda a principios diferenciados (si bien el contraste entre el parlamentarismo predominante en Europa y el presidencialismo arraigado en América ha tendido con el tiempo a difuminarse), pero precisamente en cuanto a la forma de Estado es posible apreciar que en ambos continentes existe una gran variedad de fórmulas, en las que los diversos entes territoriales disponen de diversos grados de autonomía. En el caso de América Latina existen algunas experiencias de federalismo y de descentralización política que cuentan con una larga tradición y que han dado lugar a un notable debate sobre su funcionalidad y rendimiento. Desde luego, los contextos sociales, políticos, históricos y económicos en los que han surgido y se han desarrollado tales sistemas son bien diferentes entre sí y con respecto a lo que ocurre en España, pero han generado una práctica institucional y unas aportaciones jurisprudenciales y doctrinales tan relevantes como escasamente consideradas en el análisis del Estado autonómico español.

Además, en el mismo ámbito, algunos países están proyectando o incluso han puesto en marcha procesos de descentralización política,

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mediante el reconocimiento de autonomía a diversas entidades, incluso en algún caso de base no territorial, con fórmulas que al menos en el planteamiento de algunas reivindicaciones y en las propuestas que se hacen para abordarlas (por su apertura e incluso por una cierta indefinición constitucional) no dejan de presentar alguna analogía (real o aparente) con el caso español.

Estas cuestiones han sido objeto de análisis en una serie de seminarios en los que participaron varios investigadores del Instituto de Derecho Público Comparado de la Universidad Carlos III de Madrid, en los que se trató del diseño normativo de esos sistemas de organización territorial del Estado, para situarlos en perspectiva comparada a partir de la consideración de cinco grandes capítulos o áreas, que constituyen otros tantos grupos de rasgos típicamente caracterizadores de los sistemas complejos, compuestos o territorialmente descentralizados, con independencia de su denominación concreta: a) la organización institucional, para analizar las variantes, tanto en lo atinente a la fuente normativa esencial de esa configuración cuanto en lo relativo a la configuración institucional y orgánica que adquieren las diversas entidades descentralizadas o federadas: naturaleza y posición de la norma superior de los entes subestatales, constitución o estatuto de autonomía, régimen jurídico de sus órganos superiores… b) las técnicas de distribución competencial, que son connaturales a los modelos compuestos o complejos desde el punto de vista territorial en los que existen dos niveles de poder político, el central o federal y el regional o estatal, lo que es presupuesto y causa de este reparto de funciones: sistemas de separación y asignación tanto de materias como, en su caso, de funciones sobre una misma materia, articulación jurídica de dichos sistemas (mediante la propia constitución o con participación de otras normas), tipologías competenciales y amplitud de las esferas materiales encomendadas a la responsabilidad tanto de los poderes centrales o federales como de los poderes descentralizados, principios de integración, articulación y resolución de antinomias entre normas dimanantes de uno y otro nivel territorial de poder… c) los mecanismos de resolución de conflictos y para establecer relaciones de cooperación, a la vista de que las tensiones entre unidad y diferenciación y entre separación e integración son propias de los modelos compuestos desde el punto de vista territorial, en los que existen

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diferentes instrumentos tanto de composición y resolución de conflictos como de colaboración entre niveles territoriales de poder, de diálogo, concertación e información mutuas, cuyo desarrollo y madurez en gran medida sirve para caracterizar los diversos patrones de descentralización asumidos en cada modelo (dual, de cooperación, competitivo…): cauces procesales para resolver los conflictos entre Estado central y entes territoriales, mecanismos institucionales y de colaboración intergubernamental, papel (si la hay) de la cámara parlamentaria de representación territorial… d) el poder judicial en el contexto de la organización territorial del Estado, dada la relevancia que posee el modo en que se estructure la administración de justicia en la fisonomía, configuración y categorización de los Estados desde la perspectiva de su organización territorial: qué reflejo tiene el modelo de organización territorial en la estructura y organización de la judicatura, si existe un único circuito judicial, común tanto al poder central como a las entidades descentralizadas (y en ese caso, cómo se proyecta la pluralidad de ordenamientos sobre la organización judicial), o un doble circuito (y, en ese caso, los criterios de relación e incluso de prelación entre uno y otro), así como la repercusión que unas y otras soluciones tienen sobre el gobierno del poder judicial y sobre la selección de jueces. e) la financiación de las entidades dotadas de autonomía, puesto que la articulación jurídica de las relaciones económico-financieras entre los dos niveles de gobierno considerados, en los estados de estructuras descentralizadas, resulta esencial para determinar el alcance del reparto del poder, que no está basado únicamente en la existencia de unas instituciones propias o en la asignación de algunas funciones relevantes, ya que la imposibilidad de acceder a los recursos económicos necesarios para poner en práctica esas políticas propias dejaría vacía de contenido real la autonomía: separación de las fuentes tributarias por jurisdicciones o sistemas de coparticipación impositiva, mecanismos a través de los que se articulan estas relaciones, establecimiento de límites o autorizaciones para contraer gastos…

La presentación de diversas ponencias referidas a todas estas cuestiones en seminarios celebrados en la Universidad de Buenos Aires, en la Universidade Federal do Pará (Belem), en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México y en

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la Universidad San Francisco Xavier de Chuquisaca (Sucre), además de propiciar no sólo el encuentro entre investigadores de esos países con los que participaban en este proyecto sino también los lógicos y sustantivos avances en esta investigación, ha permitido dar a la imprenta el conjunto de trabajos que se reúnen en esta publicación. Por esa razón, es de justicia agradecer la atención que recibimos y el esfuerzo que les supuso organizar estos eventos a Alberto Dalla Via, Antonio Maués, Salvador Valencia y Kathia Zamora, así como la financiación obtenida del Ministerio de Educación y Ciencia para el proyecto de investigación sobre “Organización territorial en España y Latinoamérica. Perspectivas constitucionales y comparación de sistemas” (SEJ2006-12646).

EMILIO PAJARES MONTOLÍO Profesor titular de Derecho constitucional Universidad Carlos III de Madrid

I. UNA VISIÓN COMPARADA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN ESPAÑA Y EN AMÉRICA LATINA

LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS FEDERALES LATINOAMERICANOS Y DEL ESTADO AUTONÓMICO ESPAÑOL1 EMILIO PAJARES MONTOLÍO Profesor titular de Derecho Constitucional Universidad Carlos III de Madrid

SUMARIO: I. LAS CUESTIONES NORMATIVAS. 1. La configuración constitucional del sistema. 2. Las normas institucionales de las entidades dotadas de autonomía política: estatutos y constituciones. 3. La posición de comunidades, estados y provincias. 4. La participación de las entidades políticas territoriales en la reforma de la constitución federal o nacional. II. LAS CUESTIONES ORGÁNICAS: 1. Autonomía política y organización de los poderes territoriales.

2. La forma de gobierno de comunidades, estados y provincias. 3. El poder legislativo. 4. El poder ejecutivo. 5. Mecanismos de articulación de ambos poderes.1

Dentro del común carácter democrático que tanto en España como en los tres Estados americanos con los que se traza esta comparación (Argentina, Brasil y México) cabe predicar como supuesto básico de los respectivos sistemas jurídico-políticos descentralizados, se trata en este

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Este trabajo ha sido elaborado en el marco del Proyecto de investigación SEJ200612646) 2006-2009, sobre “Organización territorial en España y Latinoamérica. Perspectivas constitucionales y comparación de sistemas” y, en parte, sirvió de base para la presentación de sendas ponencias en el Seminario sobre “Organización territorial del Estado en España y Argentina. Perspectivas constitucionales y comparación de sistemas”, que tuvo lugar en la Universidad de Buenos Aires el 26 y 27 de marzo de 2009, y en el Seminario “Descentralización territorial en España”, que tuvo lugar en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México el 17 de noviembre de 2009.

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primer epígrafe de analizar dos elementos que en buena medida caracterizan y definen el tipo de organización territorial del que se han dotado: se pretende por una parte determinar cuál es la fuente normativa esencial de esa configuración y por otra las variantes que han adoptado en lo relativo a la articulación de las instituciones y órganos de los que se dotan las diversas entidades descentralizadas o federadas (estados, provincias o comunidades autónomas).

I. LAS CUESTIONES NORMATIVAS En cuanto al primero de estos asuntos, esto es, el modo en que la peculiar fisonomía que en cada sistema presente la estructura territorial viene impuesta o condicionada por la norma suprema común, de rango constitucional, y el margen mayor o menor de acción con el que las normas básicas de las referidas entidades federadas o subestatales (sean éstas constituciones en el sentido técnico del término o normas subconstitucionales entronizadoras de la autonomía o autogobierno de la respectiva entidad territorial descentralizada) pueden configurar dicha organización en cualquiera de los aspectos que la definen (no sólo el que se va a tratar también en este trabajo, esto es, las instituciones propias de estos entes, sino también la distribución de competencias, las relaciones entre los órganos centrales y los de la entidad autónoma…), es evidente que un primer examen de la materia en los cuatro ordenamientos considerados revela la existencia de algunas notables divergencias, aunque también ciertas similitudes, como es propio por lo demás de la comparación de los fenómenos descentralizadores, que no ha de atender sólo a las denominaciones (por más que éstas tengan relevancia) que revelen la adscripción a un determinado modelo, llámese federal o de cualquier otra manera: junto a la recepción de conceptos y categorías previas, de origen académico, así como de técnicas e instituciones implantadas en otros países, la construcción de cada sistema atiende también y en gran medida a las propias circunstancias (históricas, políticas…) que se registran en cada Estado.

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1. La configuración constitucional del sistema Como es bien sabido, la Constitución española (en adelante CEsp), que pretendió encauzar las reivindicaciones de autogobierno de grupos nacionalistas con una notable implantación en el País Vasco y en Cataluña, así como reformar la estructura de un Estado tradicionalmente centralista, máxime durante la dictadura franquista, se caracteriza en este punto por una destacada indeterminación, pues ni siquiera cuenta con una calificación del sistema (la expresión más común para denominarlo, Estado autonómico o de las autonomías, no tiene sino un origen académico). Obviamente, las líneas maestras sí que figuran en el texto constitucional, pues se reconoce en su artículo 2 el derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones, dentro de la indisoluble unidad de la nación española, “patria común e indisoluble de todos los españoles”.

Esta afirmación del pluralismo territorial se proyecta sobre el título VIII (arts. 137 a 158), que, a pesar de su extensión, no viene sino a diferir en gran medida la construcción de la organización del Estado a la adopción posterior de una serie de decisiones, provocando una cierta desconstitucionalización de la forma de Estado o, por ser más precisos, que ésta quede abierta a la voluntad posterior de varios sujetos, no sólo del parlamento, de modo que podía haberse concretado de manera muy diversa: la CEsp no establece cuáles eran esas nacionalidades y regiones ni los criterios para identificarlas (entre otros motivos porque estas expresiones sólo se utilizan en ese artículo; tampoco existía en el ordenamiento anterior más delimitación territorial que la de provincias y municipios, pues la agrupación de aquéllas en regiones carecía de consecuencias incluso en el plano administrativo), ni tampoco, hasta cierto punto con lógica, les atribuye unas determinadas competencias… De ahí que este proceso haya estado marcado por un principio dispositivo, sobre todo, aunque no sólo, en dos dimensiones: la que se refiere al acceso mismo a la autonomía y también en lo tocante a la asunción de competencias.

En las otras tres constituciones, en cambio, aparece definido el Estado expresamente como federal (artículo 1 de la Constitución de la Nación Argentina, en adelante CNArg: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal, según lo establece la presente Constitución”; el artículo 1 de la Constitución de la República Federativa de Brasil, en adelante CRFBra, dice que está “formada por la unión indisoluble de los Estados y Municipios y del

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Distrito Federal”; el art. 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos de México, en adelante CPEEUUMex, declara que “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”). Esta forma cuenta en todos los casos con una notable tradición, pues se remonta en los tres países al siglo XIX (más tempranamente en el caso de México, pues aparece ya en su primera constitución de 1824; algo más tardía es la Constitución argentina de 1853, mientras que en Brasil hay que esperar a que en 1889 se ponga fin al Imperio y se proclame la República), sin que se encuentre vinculada por lo demás a la existencia de minorías nacionales enclavadas en un determinado territorio que pretendan alcanzar un autogobierno para mantener su carácter (cultural, histórico, lingüístico) propio, sino más bien a otros factores, como la previa existencia de ciertas demarcaciones territoriales, anteriores en algún caso a la independencia, cuyos dirigentes impusieron esta forma de reparto territorial del poder (incluso dando lugar a enfrentamientos bélicos en Argentina entre partidarios de una u otra forma de Estado) o a la misma extensión del país, con independencia de que se trate de un proceso realmente de federación o unión de entidades preexistentes o descentralización de un Estado unitario. En todo caso, no cabe olvidar que en los tres países se han vivido épocas de negación formal o de hecho del federalismo, con ocasión de cambios constitucionales o de gobiernos dictatoriales.

En todo caso, en línea con ese reconocimiento expreso de la fórmula federal, la configuración constitucional de la organización territorial es mucho más detallada, contenida, tanto en la CRFBra como en la CPEEUUMex, en apartados específicos: el título III de aquélla (artículos 18 a 43) se dedica a la “Organización del Estado”, si bien no sólo aborda cuestiones territoriales referidas a la Unión y a los Estados, mientras que en ésta última se encuentra tanto en el capítulo II del título segundo, “De las partes integrantes de la federación y del territorio nacional” (artículos 42 a 48), como en el título quinto, “De los Estados, de la Federación y del Distrito Federal” (artículos 115 a 122); por su parte, en la CNArg, con un tratamiento algo más escueto, es posible encontrar algunos principios dentro del capítulo primero de la Primera parte (que es una “Declaración de derechos y garantías”, aunque los primeros artí-

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culos están dedicados más bien a la forma de gobierno y a la de Estado, como se evidencia sobre todo en los artículos 5 y 6) y reglas más específicas en el título segundo de la Segunda parte, “Gobiernos de la provincia” (artículos 121 a 129). De ahí que sea posible deducir de las previsiones de estos tres ordenamientos constitucionales una construcción mucho más acabada del sistema de atribución de poderes, como se manifiesta por ejemplo en la enumeración, conforme a la versión más clásica de dicha fórmula, de las facultades que corresponden a los órganos centrales, consagrando mediante una cláusula residual que los restantes corresponden a los estados o provincias, del modo en que se aclara en la parte de este volumen dedicada al reparto de competencias.

2. Las normas institucionales de las entidades dotadas de autonomía política: estatutos y constituciones En el ordenamiento español, el acceso a la autonomía, debido a su carácter dispositivo, se concibe como un derecho, cuyo ejercicio (a iniciativa básicamente de entidades locales) provocó la apertura de un proceso que había de culminar con la aprobación de un estatuto de autonomía, con el que cada nacionalidad o región se constituyó en comunidad autónoma. Esto implicaba también, tal como establece la CEsp, que en ese momento se determinó su denominación y territorio, sus órganos de autogobierno y las competencias cuya titularidad asume en el marco fijado por la propia CEsp (las no atribuidas a la comunidad son de titularidad estatal). A este contenido constitucionalmente fijado hay que añadir, para terminar de perfilar los rasgos de esta norma, sin duda peculiares, que, por todas estas razones, el art. 147 lo considere la “norma institucional básica” de la comunidad, al tiempo que integra también el ordenamiento jurídico del Estado (en tanto plasma el reparto de competencias entre ambos entes).

En la medida en que supone un complemento necesario en una cuestión que quedó abierta en el momento constituyente, es evidente que cumple una función constitucional muy destacada; en ese sentido, también es preciso subrayar que expresa un acuerdo, porque su aprobación y sobre todo su reforma se configura como un proceso en el que han de concurrir las voluntades de los órganos representativos del Estado (adoptada como ley orgánica aprobada por las Cortes Generales con

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mayoría reforzada) y de la comunidad. En realidad, este último requisito no figura en el texto constitucional, que sólo establece que la reforma de los estatutos se ajustará al procedimiento establecido en cada uno de ellos, pero todos han incluido la necesidad de que sea aprobado por la respectiva asamblea legislativa, por mayorías reforzadas en mayor o menor medida: mayoría absoluta, de 3/5 o de 2/3 de sus miembros.

Una última nota para concluir esta breve aproximación a la posición que ocupa el estatuto en el ordenamiento español tiene que ver con las facultades de control de constitucionalidad, atribuidas por la CEsp al Tribunal Constitucional siguiendo el modelo de control concentrado.

En parte por esa doble condición de norma estatal y norma autonómica y en parte por la también aludida función constitucional que cumple, el estatuto de autonomía, al tiempo que puede ser objeto de un eventual recurso o cuestión (esto es, es posible que el Tribunal llegue a pronunciarse sobre su constitucionalidad en caso de suscitarse alguno de esos procedimientos de control directo o incidental), integra el llamado bloque de constitucionalidad, esto es, se utiliza como parámetro para juzgar la constitucionalidad de las restantes normas, de modo que la vulneración de sus previsiones puede dar lugar a una declaración de inconstitucionalidad.

En los tres ordenamientos americanos objeto de atención se reconoce expresamente que cada estado o provincia cuenta con su propia constitución (arts. 5 y 123 CNArg: “Cada provincia dictará para sí una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional”; “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”; art. 25 CRFBra: “Los Estados se organizan y rigen por las Constituciones y leyes que adopten, observados los principios de esta Constitución”; art. 116, párr. segundo CPEEUUMex: “Los poderes de los Estados se organizan conforme a la Constitución de cada uno de ellos”), respecto a cuya elaboración o reforma no establece regla alguna la constitución federal o nacional, por lo que tampoco hay intervención de los órganos centrales en dichos procesos (caracterizados por lo demás por la exigencia de mayorías reforzadas en los parlamentos estatales o provinciales y en ocasiones por la previsión de alguna forma de referéndum o incluso por la convocatoria de convenciones),

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con una cierta lógica, ya que no definen el reparto de competencias ni el tipo de relaciones entre la federación y las entidades territoriales que la integran (asuntos que quedan establecidos en su mayor parte en la constitución federal). Su objeto principal resulta ser, tal como se deduce de alguno de los artículos transcritos, la organización de los poderes estatales o provinciales, si bien y tal como se apuntará en la segunda parte de este trabajo, respecto a la regulación de ese contenido de las constituciones estatales o provinciales existe en la constitución federal de los tres Estados ya no sólo prescripciones generales sobre la forma de gobierno sino incluso algunas reglas concretas sobre el modo en que hayan de constituirse y actuar los poderes estatales o provinciales. Dadas estas limitaciones (así como por la necesidad de que se respeten los derechos y las restantes prescripciones materiales de la constitución federal, que queda recogida en la CNArg con la exigencia de actuar “de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional”, tal como dice el art. 5, o en una mención similar a la observación “de los principios de esta Constitución”, recogida en el art. 25 de la CRFBra), es posible suscitar un control de constitucionalidad por parte de la Corte Suprema o del Supremo Tribunal Federal, si bien no hay referencia expresa a ese control ni por tanto se prevé una modalidad especial (sin haber referencia expresa, en México cuenta con una cobertura constitucional, al actuarse por la vía de las controversias y de las acciones constitucionales previstas en el art. 105 CPEEUUMex); en Argentina incluso tuvo inicialmente un carácter político, pues hasta la revisión constitucional de 1860 correspondía al Congreso nacional revisar las constituciones provinciales.

3. La posición de comunidades, estados y provincias Éste es un aspecto particularmente destacable de la ordenación territorial que se deduce de la CEsp, cuya apertura no sólo implica voluntariedad en el acceso a la autonomía sino también que, en función del modo en que se expresara esa voluntad tanto en ese momento inicial como posteriormente por la vía de las reformas de los estatutos, se podían constituir entidades dotadas de diferentes grados y niveles de autonomía (y, en todo caso, que la configuración territorial hubiera podido adoptar diversos perfiles, incluso algunos muy diferentes al actual). Constituidas entre 1979 y 1983 las 17 comunidades autónomas

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existentes, que abarcan todo el territorio nacional, se trata de entidades muy diversas en cuanto a su extensión, población, desarrollo económico o identidad histórica propia, pero todas ellas surgen como corporaciones de Derecho público dotadas de autonomía política, esto es, con potestad legislativa: se configura por tanto un Estado compuesto, con la pluralidad de ordenamientos jurídicos que es característica de esta forma de Estado, sin que las leyes de las comunidades autónomas estén sujetas jerárquicamente a las del Estado, sino sólo a la CEsp y a su respectivo estatuto (por tanto, no pueden ser fiscalizadas por los tribunales ordinarios, sino sólo por el Tribunal Constitucional).

Esto no significa que se pueda predicar de estas entidades una absoluta uniformidad: teniendo las mismas relaciones con el Estado (en lo que se refiere a participación en instituciones centrales o al sistema de recursos jurisdiccionales…), similares instituciones, como luego se verá, e idéntica garantía de su autonomía (un estatuto que no puede ser reformado unilateralmente por las Cortes Generales, ni tampoco por el respectivo parlamento autonómico, como ya se dijo), es posible que sus competencias difieran. En otro lugar de este volumen se trata con más detalle este asunto, si bien es necesario ahora, para dar cuenta de la posición de las comunidades autónomas, advertir que inicialmente, a la vista de la utilización de las diversas vías de acceso y por tanto de elaboración y aprobación del correspondiente estatuto (que tenía como consecuencia principal poder asumir la titularidad de un mayor número de competencias), durante el primer periodo de desarrollo del Estado autonómico se distinguieron dos tipos de comunidades autónomas, atendiendo básicamente a este diferente ámbito competencial (las primeras en constituirse, País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, y las restantes; era en todo caso una división que simplificaba excesivamente el estado de las cosas, pues ni estas cuatro por un lado ni las otras trece por otro disponían exactamente de niveles competenciales idénticos).

Sin embargo, tal situación era transitoria, porque se preveía expresamente que reformando los estatutos, las demás podían asumir también todas las competencias que la CEsp no reserve al Estado. Éste es ahora el límite común, lo que no implica que hayan desaparecido las diferencias, sobre todo por dos razones: a) la existencia de alguna circunstancia relevante, privativa de algunas comunidades, que permite sólo a aquéllas en las que se dé ese hecho asumir ciertas competencias (sería el caso de contar con una lengua propia, cooficial junto al castellano, que

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da pie a un mayor nivel competencial en materia educativa, por ejemplo; también es uno de estos hechos diferenciales el haber conservado un régimen tradicional de autogobierno, que permite disfrutar de un régimen financiero peculiar); b) manifestar algunas comunidades una mayor voluntad de autogobierno (el carácter parcialmente abierto del sistema de atribución de competencias ha permitido en parte atender a estas reivindicaciones: es lo que ocurre, por ejemplo, con la existencia de un cuerpo de policía propio de la comunidad autónoma). Éstas serían las circunstancias que han dado pie a afirmar que el Estado autonómico español tiene un carácter asimétrico, en tanto permite que el nivel competencial (y no sólo: también la financiación, por ejemplo) registre una cierta diversidad, sin contradecir ese principio de igualdad afirmado anteriormente.

Existe otro rasgo que permite trazar una distinción, quizá no muy radical, entre comunidades autónomas: exige la CEsp, para modificar los estatutos de las cuatro comunidades que accedieron primeramente a esa condición (por una vía preferente), no sólo la aprobación con las mayorías requeridas por las Cortes Generales y la asamblea legislativa de la comunidad, sino también la celebración de un referéndum de ratificación por el electorado de cada comunidad. Este requisito es similar al que se prevé para la inicial aprobación de su estatuto, por lo que el art. 152.2 viene a recoger el principio de equivalencia de las formas en la aprobación y en la reforma de las normas. Sin embargo, nada impide que este requisito se prevea para la reforma de otros estatutos, con carácter preceptivo o potestativo: la CEsp se remite a lo que dispongan dichas normas y ya hay tres comunidades autónomas que lo han incorporado a dicho procedimiento.

Respecto al modo en que se reflejan todos estos asuntos en las constituciones americanas ahora consideradas, parecen confirmar que no es frecuente que la constitución federal contenga una delimitación territorial: sólo la CPEEUUMex enumera en su art. 43 los 31 estados en que, junto con el Distrito Federal, se divide México (tanto la CNArg como la CRFBra prevén la posibilidad de crear nuevos estados o provincias, sea mediante adhesión, sea mediante segregación, con autorización o plebiscito en la entidad afectada y aprobación por el parlamento central).

En todo caso, el rasgo distintivo más importante sería que la posición de todos los estados y provincias es similar (con las peculiaridades que se derivan de la existencia de un Distrito Federal en Brasil y México y