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NORMAS BÁSICAS DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO Y RELACIONES INTERNACIONALES 2ª Edición

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NORMAS BÁSICAS DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO Y RELACIONES INTERNACIONALES 2ª Edición Miguel Carbonell

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Normas bĂĄsicas de derecho internacional pĂşblico y relaciones internacionales

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Ángel M. López y López

Tomás S. Vives Antón

Marta Lorente Sariñena

Ruth Zimmerling

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Normas básicas de derecho internacional público y relaciones internacionales 2ª edición

Edición y prólogo:

MIGUEL CARBONELL

Ciudad de México, 2018

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© Miguel Carbonell

© EDITA: TIRANT LO BLANCH

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Para mi hija Mercedes y para todos los estudiantes de la polĂ­tica internacional que quieren hacer de la defensa de los derechos humanos una causa de vida

Índice Prólogo.......................................................................................... 11

1. RELACIONES DIPLOMÁTICAS Y NORMATIVIDAD INTERNACIONAL Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados........................... 25 Convención de Viena sobre Relaciones Consulares.................................. 63 Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas.............................. 101

2. ORGANISMOS INTERNACIONALES Carta de las Naciones Unidas.............................................................. 123 Estatuto de la Corte Internacional de Justicia....................................... 159 Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional................................. 179 Carta de la Organización de los Estados Americanos............................... 281 Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos................ 307 Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos................. 317

3. TERRITORIO Y MEDIO AMBIENTE Convenio sobre Aviación Civil Internacional......................................... 331 Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar................... 367 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático........ 615 Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático.......................................................................... 647 Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia..................................................................................................... 681

4. DERECHOS HUMANOS Declaración Universal de Derechos Humanos.........................................

693 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos................................ 701 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.......... 729 Convención Americana sobre Derechos Humanos................................... 745 Síntesis Curricular............................................................................ 779

Prólogo El nuevo orden jurídico internacional Miguel Carbonell IIJ-UNAM

1. Introducción Hay muchas personas que piensan que la globalización es un fenómeno que tiene únicamente una dimensión económica o financiera. Olvidan, sin embargo, que la globalización puede y debe ser también un proceso que suministre estándares jurídicos compartidos para toda la humanidad en una diversidad muy amplia de temas. El objetivo final es que no importe el lugar en el que nazca una persona o la nacionalidad que tenga para que pueda disfrutar de los mismos derechos y llevar una vida digna. Todas las instituciones internacionales, de carácter mundial o regional, deberían trabajar para satisfacer día con día ese objetivo, del que todavía estamos tan lejanos en tantos países.

La importantísima reforma constitucional en materia de derechos humanos a la Constitución mexicana (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011) nos suministra un marco de reflexión ideal para defender una vez más la idea de que una globalización sin respeto compartido del derecho y sobre todo de los derechos humanos tiene escaso valor1.

La reforma constitucional es ciertamente original, pues parece nadar en contra de la intuición y de la práctica histórica según la cual México había estado totalmente cerrado a cualquier tipo de influencia exterior en materia de derechos humanos. Como a todo régimen autoritario, durante décadas a los gobiernos mexicanos les molestaba pro-

1

Un análisis del contenido de dicha reforma puede verse en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coordinadores), La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, 3ª edición, México, Porrúa, UNAM, 2013.

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fundamente que vinieran observadores o funcionarios internacionales a señalar los enormes problemas que teníamos (y en alguna medida seguimos teniendo) en materia de derechos humanos. Era lamentable ver las excusas que se ponían, siempre vinculadas con una muy pobre comprensión de lo que es la soberanía nacional.

Afortunadamente, el avance de la transición democrática y la apertura de las fronteras de México han traído vientos renovados también en materia derechos humanos, tal como acertadamente lo ha plasmado la reforma constitucional de junio de 2011. Veamos algunas de sus principales aportaciones.

2. El nuevo lugar de los tratados internacionales La reforma constitucional de junio de 2011 incorpora un mandato al artículo 1 constitucional para señalar que se reconocen a toda persona que se encuentre en el territorio nacional todos los derechos establecidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que México forma parte. De esa manera se le otorga rango constitucional a los tratados de derechos humanos, tal como lo han hecho anteriormente otras Constituciones de Europa y América Latina.

Lo anterior supone que la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos se encuentran en un mismo rango jerárquico, de modo que al momento de ser aplicados se deberá preferir la norma que proteja con más amplitud un cierto derecho fundamental.

Como se sabe, los tratados internacionales han sido un motor esencial en el desarrollo reciente de los derechos fundamentales en todo el mundo (aunque con diferente intensidad según sea el país de que se trate, como es obvio). En los tratados internacionales y en la interpretación que de ellos han hecho los organismos de la ONU, de la OIT o de la OEA, entre otros, pueden encontrarse tanto derechos que no están previstos en la Constitución mexicana, como perspectivas complementarias a las que ofrece nuestra Carta Magna (por ejemplo cuando un tratado internacional establece dimensiones de un cierto derecho que no están contempladas en nuestro ordenamiento).

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Se calcula que actualmente existen poco menos de 150 tratados internacionales y protocolos referidos a los derechos humanos, de forma que podemos hablar de un proceso de intensa codificación internacional de los derechos2.

Los tratados de derechos humanos pueden ser de carácter general o sectorial. Los primeros regulan muchos tipos de derechos o derechos adscribibles, en términos generales, a todas las personas. Los segundos contienen derechos para determinados tipos de personas o referidos a ciertas materias. Entre los primeros podemos mencionar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos de 1966; en el ámbito de América Latina el más importante tratado general es la Convención Americana de Derechos Humanos, conocida como Pacto de San José, suscrita el 22 de noviembre de 1969.

Entre los tratados internacionales de carácter sectorial que se suelen utilizar con mayor frecuencia o que son más citados entre la literatura especializada se encuentran la Convención de los Derechos del Niño y la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, así como los Convenios de la OIT sobre distintos aspectos de los derechos fundamentales de los trabajadores3.

En el ámbito de América Latina podemos destacar la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (conocida como “Convención de Belém do Pará”) y la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación de las Personas con Discapacidad.

2

3

Villán Durán, Carlos, Curso de derecho internacional de los derechos humanos, Madrid, Trotta, 2002, pp. 209 y ss.

Son especialmente importantes los Convenios número 87 (libertad sindical), 89 (derecho de sindicalización), 111 (discriminación en el empleo), 118 (igualdad de trato), 138 (edad mínima para trabajar), 143 (trabajadores migrantes), 169 (pueblos indígenas) y 182 (prohibición del trabajo infantil).

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3. ¿Qué debe hacer México para proteger mejor los derechos humanos?

El Estado mexicano, señala el artículo 1 constitucional a partir de la reforma, debe prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones de derechos humanos. Es interesante destacar la necesidad de prevenir las violaciones, lo que siempre resultará más “barato” que actuar cuando ya han acontecido.

La prevención de las violaciones a los derechos se puede dar en varios ámbitos y niveles. Desde luego, se deben difundir los derechos y su contenido, de forma que tanto autoridades como particulares conozcan lo que señalan la Constitución y los tratados internacionales.

El conocimiento y difusión de los derechos es una valiosa herramienta para prevenir su posible violación.

Por otra parte, hay que capacitar a los agentes de la autoridad de forma que puedan llevar a cabo las tareas que les encomienda la ley de forma respetuosa con los derechos. Esto es especialmente importante respecto de los funcionarios vinculados con temas de seguridad pública. Aunque a veces se dice que la eficacia del Estado en la persecución de los delincuentes requiere de cierta “laxitud” en la observancia de los derechos, lo cierto es que no hay ningún tipo de incompatibilidad entre derechos humanos y seguridad pública. Por el contrario: no habrá seguridad para nadie si no se respetan los derechos humanos. Además, debemos tener claro que también la seguridad pública de todas las personas es un derecho humano. Capacitando a los funcionarios que velan por la seguridad también se pueden prevenir muchas violaciones a los derechos.

Una tercera forma de prevención reside en la creación o (en su caso) mejoramiento de los mecanismos internos de supervisión y seguimiento en los órganos públicos. Cuando un funcionario sabe que está siendo vigilado de cerca y que todos sus actos deben pasar por un escrutinio y supervisión, se cuida mucho más en lo que hace.

La falta de una adecuada investigación de las violaciones de derechos humanos ya le ha generado al Estado mexicano algunas condenas

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en el ámbito internacional, por lo que el mejoramiento de las estructuras institucionales encargadas de realizar ese trabajo deberá ser sustancialmente mejorado para evitar futuras condenas y, sobre todo, para poder cumplir con el nuevo mandato constitucional.

4. Asilo y refugio La reforma constitucional de 10 de junio de 2011 adiciona un nuevo párrafo segundo al artículo 11 constitucional. Dicha adición se da en el contexto de una importante reforma en materia de derechos humanos, la cual modifica distintos artículos de nuestra Carta Magna y que ha sido calificada como la más profunda y modernizadora en décadas. Uno de los signos de esa reforma es precisamente la vocación de insertar a México en los parámetros internacionales de protección de los derechos fundamentales. Tal vocación se refleja, por citar solamente unos ejemplos, en el ya mencionado rango constitucional que se les reconoce a los tratados internacionales en materia de derechos humanos (artículo 1) y del reconocimiento de que la protección de los derechos humanos debe ser un principio guía de la acción exterior del Estado mexicano (artículo 89 fracción X). Es en ese contexto en el que debe comprender el nuevo párrafo segundo del artículo 11 constitucional.

El nuevo párrafo del artículo 11 permite distinguir entre dos figuras jurídicas: el asilo y el refugio, pero además nos indica también que los motivos por los que puede solicitarse cada una son igualmente diferentes.

El asilo se puede solicitar por persecuciones basadas en cuestiones políticas, mientras que en el caso del refugio se deben argumentar causas de carácter humanitario. Podríamos decir entonces que el asilo se solicita en casos de persecución ideológica entendida en sentido amplio, sin reducir el término “política” a cuestiones meramente electorales.

Por su parte, el refugio debe proceder cuando se acrediten violaciones a los derechos sociales, como sería el caso en que tales derechos fueran evidente y masivamente violados por un país; o incluso si

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fueran violados en perjuicio solamente del solicitante de refugio o de sus familiares.

La reforma al artículo 11 constitucional nos pone ante la reflexión de fondo acerca del papel que hoy en día tiene en nuestro mundo globalizado el derecho de asilo y refugio, es decir, el derecho de toda persona a ser recibida en un determinado Estado cuando concurran ciertas circunstancias que no le permitan seguir viviendo en el suyo propio.

Se trata de un tema que nos pone frente a obvios dilemas, jurídicos y políticos. Parece difícil de sostener la universalidad de los derechos y su carácter de protecciones esenciales para todos los seres humanos, si dichas protecciones son negadas a las personas que se encuentran en la peor situación de todas: aquellas que no solo no cuentan con la protección de su Estado, sino que son perseguidas y violentadas por éste. La desprotección en que se encuentran en todo el mundo los refugiados, los apátridas, los inmigrantes ilegales, los “sin papeles”, es algo frente a lo que no podemos cerrar los ojos.

5. Los derechos humanos y la política exterior de México La reforma que estamos comentando adiciona la fracción X del artículo 89 constitucional para efecto de incorporar como principios de la política exterior del Estado mexicano, la cual corresponde desarrollar al Presidente de la República, “el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos”.

Esto implica que los derechos humanos se convierten en un eje rector de la diplomacia mexicana y que no se puede seguir siendo neutral frente a sus violaciones. Si se acreditan violaciones de derechos humanos, México debe sumarse a las condenas internacionales y aplicar las sanciones diplomáticas que correspondan según el ordenamiento jurídico aplicable.

No se puede decir que se tiene un compromiso con los derechos si solamente se les defiende y protege en territorio nacional. La actuación del Estado mexicano debe ser congruente dentro y fuera de sus

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fronteras. Lo mismo que se defiende hacia adentro debe ser defendido afuera.

En este contexto, la actuación de México ante los organismos mundiales y regionales de derechos humanos debe ser más activa y clara en defensa de los derechos humanos. Desde hace años México cuenta con una diplomacia de alto nivel, alimentada por un servicio de carrera que se encuentra entre los mejores del país, de modo que cuenta con los elementos humanos preparados y necesarios para poder realizar a plenitud el nuevo mandato del artículo 89 fracción X de nuestra Carta Magna.

La diplomacia mexicana debe enfrentar retos de enormes proporciones, respecto de los cuales no cabe una acción simplemente omisiva. Hay que enfrentarlos con decisión y a cabalidad, porque el país en buena medida está sujeto a las fuerzas positivas y negativas de un mundo fuertemente globalizado.

Del mismo modo en que hoy en día se puede viajar entre Nueva York y París en bastante menos tiempo de lo que dura una jornada laboral, también las amenazas a los derechos fundamentales y a la dignidad humana han tomado velocidades inéditas. Por desgracia, el fenómeno de la guerra sigue siendo una realidad en varios puntos del planeta4.

La guerra es, por definición, la negación misma del derecho en general y de los derechos humanos en particular. Suena por ello a mala broma cuando se nos habla de “guerra humanitaria”5.

La guerra de los tiempos de la globalización no se ha producido, sin embargo, en forma de “choque de civilizaciones” como predijo hace

4

5

Un estudio breve, aunque muy completo, sobre el tema de la guerra es el de Bonanate, Luigi, La guerra, Roma-Bari, Laterza, 1998.

El término se comienza a difundir a propósito de la intervención internacional en Kosovo; sobre el tema vale la pena revisar el debate compilado en el libro L’ultima crociata? Ragioni e torto di una guerra giusta, Roma, Reset, 1999, con intervenciones de Beck, Bobbio, Cassese, Ferrajoli, Habermas, Hobsbawn, Morin, Walzer y Zolo, entre otros.

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unos años Samuel Huntington, sino que ha tenido lugar sobre todo al interior de los Estados. Los Estados que siguen siendo escenario de limpiezas étnicas, persecuciones masivas, guerras fraticidas, disputas por territorios “sagrados”, etcétera.

De la misma forma que hay guerras abiertas, declaradas, hay también guerras de baja intensidad. Guerras soterradas que cada día se van cobrando una víctima aquí y otra acullá, pero que terminan devastando la convivencia civil al interior de una comunidad. Enfrentamientos que a veces se quieren justificar como venganzas entre grupos rivales, como resultado de la persecución de delincuentes comunes, y que sin embargo suponen grados de terror y violencia análogos a los se viven en las grandes conflagraciones. Son reflejo, también, de la falta de capacidad regulativa del Estado y de la mella que en su interior ha hecho la corrupción.

En este contexto, las sociedades actuales, que han potenciado hasta niveles desconocidos la exclusión de buena parte de sus miembros, cuentan en su interior con verdaderas “zonas salvajes”, de las que los “no-excluidos” buscan protegerse a través de urbanizaciones privadas, calles cerradas, circuitos de videovigilancia, alarmas, escoltas y policías personales, etc. Estamos en presencia de un verdadero apartheid social, que en muchos casos tiene la gravedad e intensidad de una verdadera guerra.

Uno de los resultados más obvios de la globalización se ha producido en el campo de la criminalidad; las industrias del delito también se han beneficiado de las tecnologías que han hecho posible el acortamiento de los tiempos y las distancias entre los diferentes puntos del planeta6.

Las mafias internacionales de narcotraficantes, ladrones de coches, traficantes de armas, de niños, de mujeres, de órganos, de animales en peligro de extinción, etcétera, son una realidad a la que se deben 6

Ver, entre otros, los datos ofrecidos por Castells, Manuel, La era de la información. Economía, sociedad y cultura, vol. III, (Fin de milenio), México, Siglo XXI, 1999, capítulo 3.

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enfrentar las depauperadas policías de los Estados-nación; nuestros ministerios públicos y nuestros jueces deben perseguir delitos que ni siquiera acaban de entender en toda su complejidad (por ejemplo, una trama internacional de lavado de dinero) y para lo cual no existen reglas claras ni en el ordenamiento nacional ni en el internacional. Son pequeños Davids de la legalidad frente a potentes Goliats que los desafían con mayores recursos, con mejor armamento, con una velocidad de movimiento que no tienen aquellos7.

6. Mejores derechos, mejores garantías Si la proclamación de los derechos humanos no viene acompañada de un adecuado régimen de garantías que sirvan para prevenir y en su caso sancionar las violaciones a tales derechos, servirá de muy poco.

Por eso es que la reforma del 10 de junio de 2011 contempla también un fortalecimiento importante de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de las comisiones locales encargadas del mismo tema.

De acuerdo con el nuevo texto del artículo 102 apartado B, se obliga a los servidores públicos que no acepten las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o de las respectivas comisiones estatales a fundar y motivar su negativa, así como a hacerla pública. Toda recomendación debe ser contestada, tanto si es aceptada como si es rechazada.

En caso de que alguna autoridad rechace una recomendación, puede ser citada por el Senado o por la Comisión Permanente (si la recomendación proviene de la CNDH) o bien por la legislatura local (si la recomendación fue expedida por una comisión estatal).

Además, se establece por mandato constitucional un mecanismo de consulta pública y transparente para la elección del titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y para los miembros del Consejo Consultivo de la propia Comisión.

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Ferrajoli, Luigi, Razones jurídicas del pacifismo, edición de Gerardo Pisarello, Madrid, Trotta, 2004.

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7. Conclusión Como puede verse, la reforma a la Constitución mexicana aporta elementos interesantes para caminar hacia una globalización con rostro humano, en la que los derechos humanos sean el principal referente de la actuación pública y de la convivencia civil pacífica.

Los derechos humanos son el parámetro de valoración para poder saber si estamos avanzando, estamos estancados o estamos retrocediendo en el respeto a los valores más importantes del ser humano, los cuales son compartidos por todas las personas con independencia de su lugar de nacimiento, raza, religión, preferencias sexuales, ideología, etcétera.

Como siempre sucede en el constitucionalismo de América Latina, una vez que la reforma constitucional de junio de 2011 ha sido aprobada y publicada falta la parte más difícil: convertirla en realidad a través de la tarea dedicada y comprometida de funcionarios públicos, jueces, organizaciones sociales y académicos. Ese será nuestro gran reto en los años por venir.

8. El contenido de la presente obra Todo lo que llevamos dicho cobra sentido solamente en la medida en que las normas internacionales sean conocidas. Las deben conocer no solamente los diplomáticos de carrera (lo cual es tan evidente que no merecería ser ni siquiera mencionado), sino también los abogados y estudiantes de derecho, los politólogos y los especialistas en relaciones internacionales.

Solamente cuando las normas internacionales sean el estándar cotidiano de actuación hacia el interior (y por eso es que inicié este breve prólogo con un enfoque de derecho constitucional) y hacia el exterior de la actuación del estado, podremos avanzar hacia la creación de una esfera internacional regida por la razón jurídica y no por la fuerza bruta. Una esfera internacional en la que primen los derechos y no solamente los intereses.