1_9788491908128 by Editorial Tirant Lo Blanch

temática

TRIBUTARIO

temática Este libro aborda aspectos de la tributación local diversos entre sí, pero vinculados por un elemento común: ser indicativos de nuevas tendencias en la Hacienda local y afrontar algunos de los grandes retos que se le están planteando en la actualidad. Los trabajos se han estructurado en torno a cuatro bloques temáticos. El libro comienza con estudios sobre la tributación inmobiliaria y el primer capítulo está dedicado a la principal problemática a la que se enfrentan actualmente los Municipios: el futuro de la tributación de las plusvalías de los terrenos tras las sentencias del Tribunal Constitucional y la reciente sentencia del Tribunal Supremo que acota sus efectos. El segundo bloque temático reúne tres trabajos sobre medidas tributarias para facilitar el acceso a la vivienda, con especial atención al fenómeno de las viviendas desocupadas. Siguiendo con la línea temática de las viviendas, pero desde una diferente perspectiva, el tercer bloque se centra en la tributación de viviendas para usos turísticos -desde su alquiler a través de plataformas online a las posibles limitaciones a este uso de la vivienda- y en la tributación del turismo -con dos trabajos que analizan posibles impuestos turísticos desde ópticas diversas-. Por último, el cuarto bloque reúne tres capítulos dedicados a propuestas innovadoras en ámbitos muy diversos entre sí: la introducción en nuestro ordenamiento de una novedosa fórmula de impulso de la actividad económica urbana (los Business Improvement Districts), la reforma de las tasas por utilización del dominio público local y el sistema de recursos administrativos en el ámbito local.

Nuevas tendencias del desarrollo de las haciendas locales Mª Luisa Esteve Pardo (Directora)

TIRANT

TRIBUTARIO

Nuevas tendencias del desarrollo de las haciendas locales Mª Luisa Esteve Pardo (Directora) Albert Navarro García (Coordinador)

temática

NUEVAS TENDENCIAS DEL DESARROLLO DE LAS HACIENDAS LOCALES

TIRANT TRIBUTARIO Directores:

Juan López Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

José Manuel Pérez Lara

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

Consejo científico:

Antonia Agulló Agüero

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra

Ignacio Corral Guadaño

Jefe de Estudios de la Escuela de Hacienda Pública

Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo

Amparo Navarro Faure

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

NUEVAS TENDENCIAS DEL DESARROLLO DE LAS HACIENDAS LOCALES Mª LUISA ESTEVE PARDO Directora

ALBERT NAVARRO GARCÍA Coordinador Autores ADORACIÓN BORJA SANCHIS JUAN CALVO VÉRGEZ PEDRO ÁNGEL COLAO MARÍN Mª LUISA ESTEVE PARDO ROSA GALAPERO FLORES ESTEFANÍA LÓPEZ LLOPIS ALEJANDRO MENÉNDEZ MORENO ALBERT NAVARRO GARCÍA ANTONIO JOSÉ RAMOS HERRERA FELIPE ROMERO GARCÍA IRENE ROVIRA FERRER VIOLETA RUIZ ALMENDRAL GUILLERMO SÁNCHEZ-ARCHIDONA HIDALGO MARÍA DEL MAR SOTO MOYA NEUS TEIXIDOR MARTÍNEZ HELENA VILLAREJO GALENDE

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-812-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo..................................................................................................... 11 Mª Luisa Esteve Pardo

PRIMERA PARTE REFORMA DE LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA Capítulo 1 La plusvalía municipal (IIVTNU) en la práctica: un examen constitucional de algunos problemas pendientes......................................................... 19 Violeta Ruiz Almendral

Capítulo 2 Del IIVTNU al IMPI: alternativas entre la necesidad de reforma del TRLRHL y la pérdida de recaudación de los municipios.................................. 91 Guillermo Sánchez-Archidona Hidalgo

Capítulo 3 Del valor catastral al valor catastral referenciado...................................... 115 Neus Teixidor Martínez

Capítulo 4 Reconfigurando el devengo del ICIO y algunos elementos de su cuantificación.................................................................................................... 135 Irene Rovira Ferrer

SEGUNDA PARTE MEDIDAS TRIBUTARIAS PARA FACILITAR EL ACCESO A UNA VIVIENDA Capítulo 5 Notas sobre la fiscalidad de la vivienda en tiempo de crisis....................... 155 Alejandro Menéndez Moreno

Capítulo 6 A vueltas con la aplicación de un recargo en el IBI sobre las viviendas vacías a la luz de la reciente jurisprudencia constitucional......................... 177 Juan Calvo Vérgez

Índice

Capítulo 7 Fiscalidad de la promoción inmobiliaria en régimen cooperativo como modo de acceso a la vivienda.................................................................... 201 Felipe Romero García

TERCERA PARTE TRIBUTACIÓN DEL TURISMO Y DE VIVIENDAS PARA USOS TURÍSTICOS Capítulo 8 Tributación en el IRPF del alquiler turístico a través de plataformas online................................................................................................ 237 Albert Navarro García

Capítulo 9 La tributación en el IVA de las actividades propias de la economía colaborativa. Un estudio aplicado al sector del alojamiento................................. 267 Estefanía López Llopis

Capítulo 10 Reflexiones sobre el modelo de impuesto sobre las estancias turísticas en España...................................................................................................... 291 Adoración Borja Sanchis

Capítulo 11 El gravamen a las viviendas de uso turístico: posibles actuaciones desde el ámbito local.............................................................................................. 321 María del Mar Soto Moya

Capítulo 12 Análisis y reflexiones sobre la opción territorial más adecuada para la tributación turística................................................................................... 345 Antonio José Ramos Herrera

Índice

CUARTA PARTE PROPUESTAS INNOVADORAS Capítulo 13 Gestión y promoción de la economía urbana mediante nuevas formas de gobernanza: viabilidad de la implantación del modelo internacional BID (Business Improvement District) en España.............................................. 359 Helena Villarejo Galende Mª Luisa Esteve Pardo

Capítulo 14 La reforma de las tasas locales por utilización privativa o de aprovechamiento especial del dominio público local................................................. 397 Rosa Galapero Flores

Capítulo 15 La puesta en valor del sistema de recursos administrativos en la administración local.............................................................................................. 419 Pedro Ángel Colao Marín

Prólogo En julio de 2017 la Comisión de expertos para la revisión del sistema de financiación local, constituida seis meses antes por Acuerdo del Consejo de Ministros, hizo entrega de su Informe “Análisis de Propuestas de Reforma del Sistema de Financiación Local”. Un año después, no se conoce ninguna propuesta concreta para abordar la imprescindible reestructuración de la Hacienda local, ni parcial, ni de su conjunto. Esta pasividad no hace sino reforzar la convicción de que la financiación local es la eterna “gran olvidada” en cuanto se plantean los problemas de la financiación territorial. Este olvido permanente está adquiriendo perfiles dramáticos ante las urgencias que tienen planteadas los Ayuntamientos, a las que no pueden dar respuesta ante la inactividad del legislador estatal. La situación insostenible del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana es solo el ejemplo más evidente de la situación que aquí se denuncia. Ha pasado más de un año desde las sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional sobre la materia, que no hicieron sino certificar una inconstitucionalidad ya largamente anunciada y a la que el legislador sabía de antemano que debería reaccionar, y únicamente se conoce una proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, que duerme el sueño de los justos. Ni los Ayuntamientos ni los contribuyentes sabían a qué atenerse hasta la recentísima sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio, que solo ha dado respuesta a los casos en los que no existe plusvalía, ya que para los restantes supuestos es imprescindible la intervención del legislador estatal. Y este es solo el caso más llamativo entre muchos otros que están desbordando a nuestros gobiernos locales. No se trata únicamente de adaptar a la realidad las tradicionales figuras tributarias de la financiación local que han quedado obsoletas, sino de dotar a las entidades locales de instrumentos que les permitan afrontar de forma ágil y efectiva no solo los retos que ya se les están planteando, sino los nuevos desafíos que inevitablemente se presentarán en formas que ahora ni siquiera imaginamos. Este libro es en gran medida resultado del Congreso “Perspectivas del desarrollo económico local: cuestiones tributarias de interés” cele-

Mª Luisa Esteve Pardo

brado en la Facultad de Derecho de la Universitat de Girona los días 31 de mayo y 1 de junio de este año y organizado por los miembros del Área de Derecho Financiero y Tributario de esta Universidad. El Congreso pretendía ser un foro de discusión de las cuestiones que actualmente están planteando mayores desafíos al desarrollo económico local y de presentación de nuevas propuestas. Para ello contamos con unos magníficos ponentes invitados y tuvimos la gran satisfacción de que la discusión y el debate se enriquecieran notablemente gracias a la presentación de un número notable de comunicaciones y de la activa participación de los muchos participantes en el Congreso. Ni el Congreso en su momento, ni este libro ahora, tienen la ambición de abordar de forma global la financiación local. Su aspiración es mucho más modesta y se limita a abordar aspectos de la tributación local diversos entre sí, pero vinculados por un elemento común: ser indicativos de nuevas tendencias en la Hacienda local y afrontar algunos de los principales retos que se plantean al desarrollo económico en el ámbito local en la actualidad. Conviene aclarar que este libro no son las “actas” del Congreso ni su simple recopilación. En primer lugar, no figuran todas las ponencias invitadas, como tampoco todas las comunicaciones presentadas. Por otra parte, algunos de los capítulos de este libro constituyen la reelaboración de comunicaciones que no fueron defendidas personal y presencialmente en el Congreso. Tampoco su orden y estructura responden al programa del Congreso. Con ánimo de sistematizar los diferentes trabajos que conforman esta obra colectiva, la hemos estructurado en torno a cuatro grandes bloques temáticos. El libro comienza con estudios sobre la tributación inmobiliaria y el primer capítulo está dedicado a la principal problemática a la que se enfrentan actualmente los Municipios: el futuro de la tributación de las plusvalías de los terrenos tras las sentencias del Tribunal Constitucional y la posterior sentencia del Tribunal Supremo que acota sus efectos. La profesora y letrada del Tribunal Constitucional Violeta Ruiz Almendral presenta muy acertadamente el problema que se le planteó al Tribunal Constitucional ante la que ella denomina “inevitable inconstitucionalidad” del impuesto, y hace una interpretación de la sentencia y de sus efectos, incluyendo la “aclaración” realizada por el Tribunal Supremo en su recentísima sentencia del pasado 9 de julio.

Prólogo

A este trabajo, le siguen tres capítulos que responden a las comunicaciones presentadas al Congreso en materia de tributación inmobiliaria. Una de ellas —presentada por Guillermo Sánchez-Archidona Hidalgo, de la Universidad de Málaga— versa también sobre la cuestión de la reforma del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza y analiza la alternativa propuesta por la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación local en su informe: el Impuesto Municipal sobre las Plusvalías Inmobiliarias (IMPI). Por su parte, Neus Teixidor Martínez, doctoranda de la Universidad Autónoma de Madrid, plantea la propuesta de pasar del actual modelo de valor catastral a un sistema referenciado al mercado que permita una constante actualización. Y, por último en este primer bloque, Irene Rovira Ferrer, de la Universitat Oberta de Catalunya, defiende reexaminar tanto el devengo como ciertos elementos de la cuantificación del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras. El segundo bloque temático reúne tres trabajos sobre medidas tributarias para facilitar el acceso a la vivienda, con especial atención al fenómeno de las viviendas desocupadas. El primer capítulo de este bloque recoge la ponencia —reelaborada— que presentó Alejandro Menéndez Moreno en el Congreso, muy crítica con las medidas tributarias sobre viviendas vacías aprobadas tanto en el ámbito local como con el diseño del impuesto propio catalán. Sobre esta misma materia, se incluye la comunicación presentada por Juan Calvo Vérgez, que analiza el recargo en el IBI sobre viviendas vacías desde la perspectiva de la jurisprudencia y de los Autos del Tribunal Constitucional que inadmitieron las cuestiones presentadas por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación al recargo sobre bienes inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente establecido en el Territorio Histórico de Guipúzcoa. La comunicación de Felipe Romero García, de la Universidad de Cádiz, se centra en un tema diferente, pero también relativo a favorecer el acceso a la vivienda, como es la promoción inmobiliaria en régimen cooperativo. En este capítulo, el autor analiza todas las cuestiones relativas a su tributación. En la línea temática de la vivienda, pero contemplada desde una perspectiva diferente, el tercer bloque se centra en la tributación de la vivienda destinada a usos turísticos. El turismo está ejerciendo una gran presión en numerosas poblaciones españolas, con un importante impacto sobre el precio de la vivienda de alquiler, el valor de los

Mª Luisa Esteve Pardo

inmuebles, el destino que se les da y sobre la vida urbana en general, lo que está generando un importante malestar entre amplios grupos. Es necesario, por tanto, encontrar un equilibrio —difícil— entre la incuestionable relevancia que la actividad turística tiene para nuestra economía en general —y especialmente para determinadas áreas y ciudades de la geografía española— y su correcta ordenación, para evitar que derive en un fenómeno desbordado e insostenible de perniciosas consecuencias. El instrumento tributario no puede quedar al margen y por ello, junto a los trabajos sobre la vivienda para usos turísticos, hemos incluido en este bloque las comunicaciones presentadas sobre imposición sobre el turismo. El primer capítulo de este bloque analiza la tributación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del alquiler turístico a través de plataformas online y es la ampliación de la ponencia invitada del profesor Albert Navarro García, de la Universitat de Girona, al Congreso. Este capítulo se complementa a la perfección con el interesante trabajo de Estefanía López Llopis, de la Universidad de Alicante, sobre la tributación en el IVA de la actividad de alquiler turístico realizado mediante plataformas como Airbnb y del intercambio de viviendas a través de plataformas como GuestToGuest. En esta misma línea se inscribe la comunicación de María del Mar Soto Moya, de la Universidad de Málaga, con propuestas sobre posibles medidas tributarias locales sobre viviendas de uso turístico. Se centran ya en medidas impositivas sobre el turismo las comunicaciones de Adoración Borja Sanchís, de la Universidad de Valencia, y de Antonio José Ramos Herrera, de la Universidad de Granada. Mientras esta última hace una breve reflexión sobre el marco que fijan los principios constitucionales y el derecho de la Unión Europea para una eventual imposición sobre el turismo, la otra comunicación realiza un extenso y profundo estudio sobre la adecuación de impuestos autonómicos o locales sobre esta materia. Por último, el cuarto bloque reúne tres capítulos dedicados a propuestas innovadoras en ámbitos muy diversos entre sí. En primer lugar, el capítulo dedicado a la propuesta de introducción en el ordenamiento jurídico español de los Business Improvement Districts, constituye la reelaboración de la ponencia presentada por la profesora Helena Villarejo Galande en el Congreso y recoge la propuesta que realizamos conjuntamente a partir de nuestros anteriores trabajos sobre esta forma de gobernanza local dirigida a impulsar la actividad

Prólogo

económica urbana y que conoce ya una trayectoria de más de 50 años en otros países. Le siguen los trabajos de Rosa Galapero Flores sobre la problemática que la tasa sobre la ocupación del dominio público local está conociendo, especialmente en relación a la telefonía móvil, y de Pedro Ángel Colao Marín sobre el sistema de recursos administrativos en el ámbito local. Además de nuestra participación como organizadores y/o ponentes en el Congreso “Perspectivas del desarrollo económico local: cuestiones tributarias de interés”, a varios de los autores nos une ser investigadores del Proyecto de Investigación Coordinado “Los nuevos retos de la colaboración público-privada: Business Improvement Districts (BID) y Entidades Colaboradoras de la Administración (ECA)” del que soy investigadora principal, en concreto del Subproyecto “Colaboración público-privada y consolidación fiscal: BIDs y ECAs” (DER2015-65148-C2-1-P). Es el caso de los profesores Helena Villarejo Galende y Albert Navarro García, junto al mío propio. Los trabajos que aquí presentamos se enmarcan en actividades desarrolladas durante los ya casi tres años de vigencia de este Proyecto y constituyen algunos de sus resultados. En el futuro tenemos la intención de seguir compartiendo las conclusiones de nuestros trabajos y agradeceremos enormemente opiniones, críticas, comentarios y sugerencias que despierten en los lectores. La intención compartida es aportar ideas y soluciones, dentro de nuestras limitaciones, a algunos de los problemas que se plantean a la sociedad y, singularmente, a los gobiernos locales.

Mª LUISA ESTEVE PARDO Directora

PRIMERA PARTE

REFORMA DE LA TRIBUTACIÃ“N INMOBILIARIA

Capítulo 1

La plusvalía municipal (IIVTNU) en la práctica: un examen constitucional de algunos problemas pendientes VIOLETA RUIZ ALMENDRAL1

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad Carlos III de Madrid Letrada del Tribunal Constitucional

Sumario: 1. INTRODUCCIÓN: LA INEVITABLE INCONSTITUCIONALIDAD DEL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DEL VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA (IIVTNU). 2. LA DIFÍCIL SALIDA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL DEL LABERINTO. 2.1. Primera valoración de las SSTC sobre la plusvalía municipal. 2.2. La “aclaración” del alcance de la doctrina del Tribunal Constitucional en la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2018. 3. EL PROBLEMA DE DETERMINAR LA PRUEBA POSIBLE O SUFICIENCIA DE LA MINUSVALÍA: PRUEBA COMPLETA VS PRINCIPIO DE PRUEBA. 3.1. La doctrina del Tribunal Constitucional sobre la prueba. Recapitulación. 3.2. La prueba posible de la minusvalía: el mandato de las SSTC y el problema de la determinación del valor en los impuestos patrimoniales. 3.3. La aclaración (parcial) de la Sentencia del Tribunal Supremo sobre la prueba. 3.4. Análisis crítico de la jurisprudencia de algunos tribunales a la luz de la doctrina del TC y del TS. 3.5. Los limitados remedios para exigir el cumplimiento de la doctrina sobre la plusvalía. 3.6. Conclusión: sobre la necesidad de aclarar el alcance y efectos de las Sentencias sobre la plusvalía. 4. CONSECUENCIAS DE LA NO LIMITACIÓN DE EFECTOS DE LAS SENTENCIAS SOBRE EL IIVTNU: EL SENTIDO DEL ART. 40.1 DE LA LOTC. 4.1. La no limitación de efectos de las Sentencias de inconstitucionalidad como regla general. 4.2. La ausencia de una doctrina constitucional sobre la limitación de efectos. 4.3. Razones concretas para no limitar efectos en el caso del IIVTNU. 4.4. Las situaciones administrativas consolidadas no son intangibles en este caso: consecuencias para las liquidaciones firmes. 4.5. Crítica y conclusión: las liquidaciones firmes si deben poder ser revisadas al amparo del art. 217 LGT. 4.6. Las reformas del IIVTNU (reales y proyectadas) no resuelven los problemas planteados. 5. CONCLUSIONES. 6. BIBLIOGRAFÍA.

Las críticas contenidas en este capítulo reflejan únicamente las opiniones de su autora, y en modo alguno las de la institución a la que en estos momentos presta servicio. Agradezco la ayuda, comentarios y sugerencias de aquellos con los que he podido discutir algunas de las ideas aquí contenidas. En particular: Diego MarínBarnuevo Fabo, Juan Ignacio Moreno Fernández, Fernando Prats Máñez, MariaLuisa González-Cuéllar Serrano y Andrés Báez Moreno, lógicamente sin que a ellos sean atribuibles los posibles desaciertos del estudio, si los hubiera.

Violeta Ruiz Almendral

1. INTRODUCCIÓN: LA INEVITABLE INCONSTITUCIONALIDAD DEL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DEL VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA (IIVTNU) 1. En diferentes sentencias dictadas en 2017, el Tribunal Constitucional ha declarado contrario al principio de capacidad económica (art. 31.1 CE) el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU, en lo que sigue), foral y estatal, en uno de sus efectos: el que supone el gravamen de ganancias ficticias, al impedir al contribuyente la prueba en contrario. Como es sabido, el IIVTNU es un impuesto de larga tradición en España, desde su establecimiento en 1919. Un examen de sus diferentes regulaciones a lo largo del tiempo2 revela que ha sido siempre un impuesto de “piloto automático”, en el sentido de que no ha tenido nunca la pretensión de gravar plusvalías o ganancias de patrimonio reales, sino sólo el incremento de valor que se presuponía generado en el terreno urbano, sobre la base (o con la justificación) de la actividad municipal sobre el entorno del mismo. Tras la Constitución española el impuesto, que se reforma pero pervive en lo esencial, encuentra un cierto anclaje o justificación extrafiscal en el art. 47.2 CE, que establece que “La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”. Obviamente esta conexión extrafiscal es imperfecta o incluso remota, y desde luego no es exclusiva del IIVTNU, pues es evidente que las transacciones inmobiliarias son susceptibles de estar sujetas, de diversos modos, a otras figuras del sistema tributario; como el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), el impuesto sobre sociedades (IS), el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos

Ley de autorizaciones de 1919, el Real Decreto de 13 de marzo del mismo año, el Estatuto Municipal de 1924, Ley de Bases de Régimen Local de 1945, Ley 41/1975, de Bases del Estatuto de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales; y, finalmente, Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, vigente ahora.