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ISBN 84-8456-702-8

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CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I Los sujetos y la actividad

DAVID BLANQUER Profesor Titular de Derecho Administrativo (UJI) Letrado del Consejo de Estado (excedente)

tirant lo b anch Valencia, 2006

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“Lo importante es aprender a discurrir, porque el que sabe pensar y sabe escribir, lo único que necesita es información y esfuerzo … Ergo, a eso debería enderezarse la formación del jurista y en función de eso debería organizarse la enseñanza” Tomás-Ramón Fernández, El Derecho y el revés. Diálogo epistolar sobre leyes, abogados y jueces, 1ª edición, Barcelona 1998, página 228.

ÍNDICE Presentación ...........................................................................................................

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Lección 1 El concepto de Derecho Administrativo (la unidad o diversidad de criterios) I. EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ................................

II. EL MÉTODO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ..............................

A) ¿Crisis del método? ...............................................................................

B) Las Ciencias de la Administración y el Derecho Administrativo ......

1. La Ciencia de la Administración y el Estado Policía ....................

2. La Ciencia de la Administración y el Estado de Derecho .............

3. La Ciencia de la Administración y el Estado social y democrático de Derecho ............................................................................................

4. Las bases para reconstruir las relaciones entre el Derecho Administrativo y las Ciencias de la Administración ..............................

C) El Derecho Privado y el Derecho Administrativo ...............................

1. El origen jurisdiccional del Derecho Administrativo en España y Francia ............................................................................................

2. El origen histórico de los conceptos del Derecho Civil y la Teoría General del Derecho ........................................................................

3. La autonomía de los principios generales del Derecho Administrativo ...................................................................................................

4. El criterio de sujeción de la Administración al Derecho Privado .

D) El Derecho Constitucional y del Derecho Administrativo ..................

1. La finalidad del Derecho Público no se reduce a la limitación del Poder ................................................................................................

2. La dimensión histórica y su significado político ............................

3. La comunidad del método jurídico en el Derecho Público ............

E) Recapitulación ......................................................................................

III. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO ....................................................................................................

A) La Administración Pública como función o como sujeto .....................

1. La búsqueda de un criterio único y universal ...............................

2. La consolidación de la perspectiva subjetiva .................................

B) Las fisuras de la concepción subjetiva .................................................

1. Los fenómenos de “autoadministración” y las actividades materialmente administrativas de la Administración Corporativa ...........

2. El régimen jurídico de la contratación administrativa. La “reserva de Administración” y la actividad materialmente administrativa de sociedades mercantiles ..............................................................

3. El régimen jurídico de las ayudas públicas. El Derecho de la Unión Europea y la concepción objetiva de la Administración Pública ..

4. Las funciones administrativas de los órganos constitucionales ...

C) La necesidad de renunciar a un criterio único y universal; la búsqueda de un complejo de criterios históricamente adecuado ........................

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68 70 71 77

10

ÍNDICE

Lección 2 Los sujetos (las Administraciones Públicas y los ciudadanos) I. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA .................................................................

A) Introducción ..........................................................................................

B) La Alta Edad Media .............................................................................

C) La Baja Edad Media .............................................................................

D) La Administración Pública en la época de los Austrias .....................

E) La Administración Pública en la época de los Borbones ....................

F) Las transformaciones de la Administración durante el siglo XIX .....

1. El crecimiento de la Administración estatal .................................

2. La aparición de la Administración Provincial ...............................

3. La diversificación de la Administración Corporativa ...................

4. El surgimiento de la Administración Institucional .......................

G) Las novedades del siglo XX ..................................................................

II. LA CLASIFICACIÓN GENERAL DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ..................................................................................

A) Administraciones Territoriales y no Territoriales ..............................

B) Administración Corporativa y Administración Institucional ............

1. Introducción ....................................................................................

2. El elemento subjetivo o personal ....................................................

3. El elemento objetivo o patrimonial ................................................

4. El elemento teleológico o los fines ..................................................

5. El elemento estructural o la organización .....................................

C) Personificaciones de Derecho Público y de Derecho Privado .............

III. EL CIUDADANO Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ...............

A) Los ciudadanos y los interesados .........................................................

B) Los principios básicos del estatuto del ciudadano ..............................

1. La libertad .......................................................................................

2. La igualdad .....................................................................................

C) Los derechos y obligaciones de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas ...................................................................

D) La participación de los ciudadanos en la organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas ....................................................

1. El fundamento de la participación ciudadana ...............................

2. Las funciones y las clases de la participación ciudadana .............

3. Participación directa e indirecta ....................................................

4. La participación orgánica ...............................................................

5. La participación funcional ..............................................................

E) El derecho del ciudadano a una buena administración ......................

IV. EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .....

A) El concepto de interesado .....................................................................

B) La capacidad de los interesados ...........................................................

C) La representación de los interesados ..................................................

1. Introducción ....................................................................................

2. La diferencia entre representante, mandatario y presentador de documentos ......................................................................................

3. La acreditación o prueba de la representación del interesado .....

D) Los actos de los interesados. La participación funcional del interesado en el procedimiento administrativo .....................................................

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ÍNDICE

1. En el inicio del procedimiento administrativo ..............................

2. Participación en el desarrollo del procedimiento administrativo .

3. Participación en la terminación del procedimiento administrativo

11 112 113 113

Lección 3 Las Administraciones Territoriales I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................

II. LOS AYUNTAMIENTOS ..........................................................................

A) La importancia del término municipal ................................................

B) La estructura del Ayuntamiento y el régimen de Concejo Abierto ....

C) El Pleno del Ayuntamiento ..................................................................

1. Las funciones del Pleno ..................................................................

2. La composición del Pleno ................................................................

3. El funcionamiento del Pleno ...........................................................

D) Las Comisiones .....................................................................................

1. Las Comisiones Informativas .........................................................

2. La Comisión Especial de Cuentas ..................................................

3. La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones ...............

E) El Alcalde ..............................................................................................

F) La Junta de Gobierno Local .................................................................

G) Los Grupos Políticos .............................................................................

III. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS ISLAS ..................................................

A) Los Consejos Insulares de Baleares ....................................................

B) Los Cabildos Insulares de Canarias ....................................................

IV. LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES ..................................................

A) Introducción ..........................................................................................

1. Los elementos configuradores de la Provincia ..............................

2. Comunidades Autónomas uniprovinciales y Diputación Provincial 3. Las funciones de la Diputación Provincial ....................................

4. La estructura organizativa de la Diputación Provincial ..............

B) El Pleno de la Diputación Provincial ...................................................

C) Los Territorios Históricos del País Vasco ............................................

V. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ......

VI. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO ...................................................

A) Introducción ..........................................................................................

B) La Administración central del Estado .................................................

1. Los órganos superiores de dirección política .................................

2. Los órganos de colaboración y apoyo al Gobierno .........................

3. Los órganos de apoyo interno a la dirección política y de gestión administrativa .................................................................................

4. Los órganos de gestión administrativa ..........................................

C) La Administración periférica del Estado .............................................

D) La Administración exterior del Estado ...............................................

VIII. LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD, AUTONOMÍA Y SOLIDARIDAD ......

A) Introducción ..........................................................................................

B) La unidad nacional ...............................................................................

1. La unidad nacional y la soberanía .................................................

2. El interés nacional como límite de la autonomía territorial .........

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12

ÍNDICE

3. La igualdad de los ciudadanos como límite de la autonomía territorial 4. La unidad de mercado como límite de la autonomía territorial ...

C) La autonomía territorial ......................................................................

1. La autonomía y la soberanía ..........................................................

2. La autonomía y la distribución constitucional de competencias ..

3. La garantía institucional de la autonomía local ...........................

D) El principio de solidaridad ...................................................................

1. Introducción ....................................................................................

2. La solidaridad económica ...............................................................

3. La lealtad institucional ..................................................................

4. La cooperación .................................................................................

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Lección 4 La Administración Corporativa I. LA COLABORACIÓN INSTITUCIONAL ENTRE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES ...................................................

II. LA COLABORACIÓN CON LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS FENÓMENOS DE AUTOADMINISTRACIÓN .................................................................

A) La base privada de la Administración Corporativa ............................

1. La Corporación como asociación de personas ................................

2. Las Corporaciones “propter rem” ...................................................

B) La delegación de potestades públicas ..................................................

C) La naturaleza bifronte o híbrida ..........................................................

D) La obligatoria creación de la Corporación y la obligatoria incorporación de los miembros ....................................................................................

E) El carácter monopolista de la Corporación .........................................

III. LOS COLEGIOS PROFESIONALES .......................................................

A) El marco constitucional ........................................................................

B) Titulaciones académicas que habilitan al ejercicio de una profesión y titulaciones profesionales .....................................................................

C) Los Colegios Profesionales y el Derecho Administrativo ...................

D) La colegiación obligatoria .....................................................................

E) La creación de la organización colegial de una profesión ...................

F) Los Estatutos ........................................................................................

IV. LAS CÁMARAS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN ........

A) Marco constitucional y funciones de las Cámaras ..............................

B) Los sujetos obligados a pertenecer a las Cámaras ..............................

C) El régimen jurídico de las Cámaras ....................................................

V. LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS .....................................................

A) La Administración Pública del deporte ...............................................

B) La obligación de incorporarse a las Federaciones ...............................

C) Naturaleza jurídica y composición .......................................................

D) Las funciones administrativas y el régimen jurídico ..........................

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Lección 5 La Administración Institucional y la huida al Derecho Privado I. EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL Y LA HUIDA AL DERECHO PRIVADO ..................................................

179

ÍNDICE

II. LAS CLASES DE ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL ....................

A) Los Organismos Autónomos, las Agencias y las Entidades Públicas Empresariales .......................................................................................

B) Las Sociedades mercantiles y las Fundaciones públicas ....................

C) Las Administraciones Independientes ................................................

D) Administración Institucional atípica ...................................................

E) Recapitulación ......................................................................................

III. LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES ..................................

A) Introducción ..........................................................................................

B) El Banco de España ..............................................................................

1. Régimen jurídico .............................................................................

2. Organización ...................................................................................

3. Control parlamentario y gubernamental .......................................

C) El Consejo de Seguridad Nuclear ........................................................

1. Naturaleza y funciones ...................................................................

2. Autonomía estatutaria ...................................................................

3. Composición ....................................................................................

IV. EL ORGANISMO AUTÓNOMO, LA AGENCIA Y LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ...................................................................................

A) La relación instrumental que hace depender la entidad filial de la entidad matriz ......................................................................................

1. Introducción ....................................................................................

2. La sujeción a instrucciones, directivas, o programas y contratos de objetivos ...........................................................................................

3. La designación de los cargos directivos .........................................

4. La responsabilidad económica solidaria de la matriz y la filial ...

5. La prohibición de interponer recursos contra la matriz ...............

B) Creación y adscripción ..........................................................................

1. Administración estatal ...................................................................

2. Administración Local ......................................................................

C) Régimen jurídico general .....................................................................

1. Personalidad jurídica ......................................................................

2. El estatuto jurídico .........................................................................

3. La impugnación de actos administrativos y los recursos .............

D) Organización .........................................................................................

E) Recursos humanos ................................................................................

F) Los bienes ..............................................................................................

1. Introducción ....................................................................................

2. Los bienes propios ...........................................................................

3. Los bienes adscritos ........................................................................

4. Las potestades exorbitantes ...........................................................

G) Régimen contractual .............................................................................

1. Los convenios de colaboración y la encomienda de gestión ..........

2. La sujeción plena a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas ................................................................................

3. La sujeción parcial a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas ................................................................................

4. La autorización previa para celebrar contratos ............................

V. LAS FUNDACIONES PÚBLICAS ............................................................

A) Introducción ..........................................................................................

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14

VI.

VII.

VIII.

IX.

ÍNDICE

B) Creación ................................................................................................

C) Ámbito de actividad ..............................................................................

D) Personal .................................................................................................

E) Contratación .........................................................................................

LA SOCIEDAD MERCANTIL DE CAPITAL ÍNTEGRAMENTE PÚBLICO ...............................................................................................................

A) La naturaleza corporativa o institucional de las mercantiles de socio único ......................................................................................................

B) La creación de una sociedad unipersonal ............................................

C) Las aportaciones al capital de la sociedad unipersonal ......................

D) La sociedad mercantil como poder adjudicador de contratos .............

1. La sujeción parcial a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas ................................................................................

2. La sujeción mínima a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas ................................................................................

3. El criterio para determinar el carácter industrial o mercantil de la sociedad (el riesgo empresarial) .....................................................

LA EMPRESA MIXTA ...............................................................................

A) La cotitularidad de la sociedad mercantil y las formas societarias ...

B) El significado del carácter mixto de la sociedad .................................

C) El grado de participación pública en el capital de la sociedad mercantil D) Carácter originario o sobrevenido de la participación mixta en el capital social .........................................................................................

1. La participación mixta originaria ..................................................

2. La participación mixta sobrevenida por adquisición parcial de una sociedad ...........................................................................................

3. La participación mixta sobrevenida por enajenación parcial de una sociedad ...........................................................................................

E) La limitada duración en el tiempo de la sociedad mixta creada para prestar un servicio público ...................................................................

LA HUIDA HACIA EL DERECHO PRIVADO Y EL CONTROL JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL ................................

A) El Derecho Privado Administrativo .....................................................

B) El levantamiento del velo de personificaciones ficticias .....................

C) La técnica de los actos separables y la del desdoblamiento funcional 1. Introducción ....................................................................................

2. La técnica de los actos separables ..................................................

3. La técnica del desdoblamiento funcional .......................................

D) El sometimiento a las reglas de la igualdad en la competencia mercantil ...........................................................................................................

E) El respeto de los principios de la contratación administrativa ..........

F) El respeto de los derechos fundamentales y de las libertades públicas y el problema de su titularidad ............................................................

1. ¿Frente a quién se ejercen los derechos fundamentales?; ¿frente a los Poderes Públicos? ......................................................................

2. ¿Son las Administraciones Públicas titulares de los derechos fundamentales y libertades públicas? .................................................

G) El respeto de la distribución territorial de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas ..................................................................

RECAPITULACIÓN FINAL ......................................................................

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ÍNDICE

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Lección 6 ¿Qué administra? (las actividades de la Administración Pública) I. CLASIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ....................................................................................................

II. EL CRITERIO SUBJETIVO Y LA DIVISIÓN DE PODERES ................

III. LOS CRITERIOS MATERIALES ..............................................................

A) La actividad administrativa de los órganos constitucionales ............

B) La actividad normativa y judicial de las Administraciones Públicas C) La actividad política y la actividad administrativa del Poder Ejecutivo IV. EL CRITERIO FORMAL ...........................................................................

V. OTROS CRITERIOS ..................................................................................

245 245 246 246 247 247 249 249

Lección 7 La actividad organizatoria I. LAS PERSONAS JURÍDICAS Y LOS ÓRGANOS ...................................

A) La persona jurídica, el órgano administrativo y la persona física titular del órgano ..............................................................................................

1. La persona jurídica .........................................................................

2. El órgano administrativo ................................................................

3. La persona física titular del órgano ...............................................

B) Las clases de órganos administrativos ................................................

1. Los órganos centrales y los periféricos ..........................................

2. Los órganos ejecutivos, consultivos y de control ...........................

3. Los órganos unipersonales y los colegiados ...................................

II. LA ACTIVIDAD ORGANIZATORIA .........................................................

A) Introducción ..........................................................................................

B) La competencia de los órganos administrativos .................................

1. Concepto y clases de competencia ..................................................

2. Los efectos jurídicos de la incompetencia ......................................

3. Los conflictos de competencia entre órganos administrativos .....

B) La reorganización de la competencia ...................................................

1. La transferencia y la delegación ....................................................

2. Efectos de la delegación ..................................................................

3. Requisitos formales de la delegación .............................................

4. La avocación de competencias ........................................................

5. La sustitución o suplencia en el ejercicio de competencias ..........

6. La encomienda de gestión ..............................................................

C) La unidad y coherencia en el ejercicio de competencias administrativas 1. Planteamiento general ...................................................................

2. La unidad de actuación en el seno de una misma Administración Pública .............................................................................................

3. La coherencia de la actuación de distintas Administraciones Públicas ....................................................................................................

4. La cooperación entre distintas Administraciones Públicas ..........

5. La coordinación entre distintas Administraciones Públicas ........

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ÍNDICE

Lección 8 El ejercicio de funciones públicas I. FUNCIONES PÚBLICAS Y SERVICIOS PÚBLICOS ............................

II. EL EJERCICIO PRIVADO DE FUNCIONES PÚBLICAS .....................

A) Introducción ..........................................................................................

B) El tránsito de la burocracia pública a la tecnocracia privada ............

C) La ordenación administrativa del estatuto jurídico de la Entidad Colaboradora .........................................................................................

D) Contenido, alcance y eficacia jurídica de la colaboración privada .....

E) La supervisión administrativa de la colaboración privada ................

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Lección 9 La actividad de ordenación (la policía administrativa) I. INTRODUCCIÓN; LA PROGRESIVA REDUCCIÓN DEL SIGNIFICADO DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA ...............................................

II. LA ORDENACIÓN ADMINISTRATIVA DEL CONTENIDO Y EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES DE LOS CIUDADANOS ..

A) Introducción ..........................................................................................

B) Los límites internos y la definición del contenido normal de los derechos subjetivos ...............................................................................

1. La definición del contenido normal ................................................

2. El respeto del contenido esencial y el ámbito mínimo de los derechos y libertades ......................................................................

3. El abuso de derecho y el ámbito máximo de los derechos y libertades C) Los límites externos y la regulación de las condiciones de ejercicio de los derechos y libertades ......................................................................

D) Los límites implícitos y a colisión de derechos y libertades ...............

1. Introducción ....................................................................................

2. La homogeneidad de los derechos en conflicto ..............................

3. La coordinación o jerarquización de derechos homogéneos ..........

III. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE ORDENACIÓN ..............................................................................

A) La exigencia de previa habilitación legislativa ...................................

B) Los principios de proporcionalidad y “favor libertatis” ......................

C) Los principios de buena fe y de protección de la confianza legítima .

IV. LA REGLAMENTACIÓN Y LA REGULACIÓN DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS .................................................................................................

A) La reglamentación del interés general como función ejecutiva de las Administraciones Territoriales ............................................................

B) La regulación del mercado como función arbitral de las Administraciones Independientes ...............................................................................

V. LAS ÓRDENES ..........................................................................................

VI. LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA ...............................................

A) El concepto de autorización administrativa ........................................

1. Una cuestión terminológica ............................................................

2. La autorización realiza un control previo ......................................

3. La autorización realiza un control reglado ....................................

B) La autorización y otras técnicas de ordenación administrativa ........

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ÍNDICE

1. La diferencia entre autorización y concesión administrativa .......

2. La autorización administrativa y la simple comunicación previa C) Clases de autorización administrativa ................................................

1. Las autorizaciones subjetivas y objetivas ......................................

2. Las autorizaciones singulares y las operativas .............................

3. Las autorizaciones estatutarias y las regulatorias .......................

4. Las autorizaciones de servicio y las demaniales ...........................

VII. LA COMUNICACIÓN ADMINISTRATIVA .............................................

A) El poder de veto ....................................................................................

B) La comunicación y la autorización administrativa .............................

C) La comunicación y el silencio administrativo .....................................

VIII. LOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS .................................................

A) Introducción ..........................................................................................

B) El procedimiento administrativo de inscripción registral ..................

C) La diversidad de efectos de la inscripción registral ............................

D) El derecho a acceder a los Registros Públicos .....................................

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Lección 10 La actividad inspectora y sancionadora I. LA ACTIVIDAD DE INSPECCIÓN ..........................................................

A) La función inspectora sirve para averiguar hechos y comprobar la efectiva vigencia de las normas del ordenamiento jurídico ................

B) La inspección es una función administrativa .....................................

C) La inspección no es una actividad instrumental de la actividad sancionadora ...................................................................................................

D) La inspección es una función de carácter técnico ...............................

E) La inspección puede ser una actividad onerosa ..................................

F) El valor cualificado de las actas de inspección ....................................

II. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA .........................................................

A) Introducción ..........................................................................................

B) La distinción entre las sanciones y otras actividades desfavorables .

III. LA SEGURIDAD JURÍDICA Y LA ACTIVIDAD SANCIONADORA .....

A) El principio de legalidad y la colaboración de los Reglamentos .........

1. El alcance de la reserva de Ley ......................................................

2. La reserva de Ley y la colaboración del Reglamento ejecutivo ....

3. La titularidad de la potestad normativa y de la potestad sancionadora ..................................................................................................

4. La modulación de la reserva de Ley en las relaciones de especial sujeción ............................................................................................

5. La modulación de la reserva de Ley y las Ordenanzas Locales ...

B) La seguridad jurídica y la utilización de conceptos jurídicos indeterminados .....................................................................................................

C) La seguridad jurídica y la prohibición de analogía .............................

D) La seguridad jurídica, la tipificación incompleta y la remisión en blanco E) La seguridad jurídica y el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras .......................................................................................

F) La seguridad jurídica y el principio “ne bis in idem” ..........................

G) La seguridad jurídica y el principio de culpabilidad ..........................

1. Introducción ....................................................................................

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ÍNDICE

2. El error sobre la conducta tipificada como infracción ...................

3. La buena fe y la culpabilidad .........................................................

4. La culpabilidad de las personas jurídicas ......................................

H) La seguridad jurídica y el transcurso del tiempo ...............................

1. Introducción ....................................................................................

2. La prescripción de la infracción .....................................................

3. La caducidad del procedimiento .....................................................

4. La prescripción de las sanciones ....................................................

IV. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR .................................................

A) La exigencia de tramitación formal de un procedimiento ..................

B) Los derechos procedimentales del presunto responsable ...................

C) El inicio del procedimiento ...................................................................

1. La incoación de oficio, en su caso previa denuncia .......................

2. Las actuaciones previas a la incoación formal ..............................

3. La incoación del procedimiento como acto de trámite frente al que por regla general no cabe recurso ..................................................

D) El desarrollo del procedimiento ...........................................................

1. Introducción ....................................................................................

2. La prueba de la infracción y la presunción de inocencia ..............

3. La prueba plena y la prueba indiciaria .........................................

4. Presunción de inocencia y presunción de veracidad de las actas de inspección y otros documentos administrativos ............................

5. La colaboración de los ciudadanos con la Administración y el derecho a no confesarse culpable ...................................................

E) La terminación del procedimiento .......................................................

1. La terminación expresa del procedimiento ....................................

2. La congruencia de la resolución sancionadora ..............................

3. La inmediata ejecución de la sanción y la interposición de recursos V. LAS SANCIONES ......................................................................................

A) El principio de proporcionalidad ..........................................................

1. Introducción ....................................................................................

2. La sanción excesiva .........................................................................

3. La sanción insuficiente ...................................................................

4. Las circunstancias modificativas de la responsabilidad ...............

B) Las sanciones privativas de libertad ...................................................

C) La multa como sanción de contenido económico .................................

1. Introducción ....................................................................................

2. La cuantificación del importe de la multa .....................................

3. La periódica actualización del importe de la multa previsto en las normas .............................................................................................

4. Las sanciones accesorias a la multa ..............................................

D) La privación de derechos ......................................................................

345 346 346 347 347 348 348 349 349 349 350 351 351 351 352 352 352 353 354 354 356 357 357 358 360 361 361 361 361 362 362 363 363 363 363 363 365 365

Lección 11 La actividad expropiatoria I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................

II. EL CONCEPTO DE EXPROPIACIÓN FORZOSA ..................................

A) La privación singular y la definición general del contenido del derecho de propiedad del suelo ..........................................................................

367 368 368

III.

IV.

V.

VI.

ÍNDICE

19

B) El carácter imperativo o forzoso de la privación .................................

C) La privación provisional y la privación definitiva ..............................

D) El carácter legal e intencional de la privación; la diferencia entre expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial ..........................

1. Introducción ....................................................................................

2. El carácter habilitante o derivativo de la compensación económica 3. La legalidad y normalidad de la actividad expropiatoria .............

LOS SUJETOS QUE INTERVIENEN EN LA ACTIVIDAD EXPROPIATORIA ......................................................................................

A) El expropiado ........................................................................................

B) El beneficiario .......................................................................................

C) La Administración titular de la potestad expropiatoria .....................

LOS BIENES O DERECHOS QUE SON OBJETO DE EXPROPIACIÓN A) Bienes o derechos de contenido económico ..........................................

B) Los bienes o derechos estrictamente indispensables para satisfacer la causa expropiatoria ..............................................................................

LA GARANTÍA CAUSAL Y EL FUNDAMENTO LEGITIMADOR DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ................................................................

A) La subordinación de toda la riqueza a la satisfacción de los intereses generales ...............................................................................................

B) La continuidad en el tiempo del fin público legitimador de la expropiación; el derecho de reversión ................................................................

1. La desaparición sobrevenida de la causa que justifica la expropiación forzosa ......................................................................................

2. La reposición de la situación originaria .........................................

3. La reversión es un derecho de configuración legal y de carácter autónomo .........................................................................................

4. Las circunstancias que legitiman el ejercicio del derecho de reversión 5. Las circunstancias que excluyen el derecho de reversión .............

6. El plazo para ejercer el derecho de reversión ................................

LA GARANTÍA FORMAL Y LOS TRÁMITES DEL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO .....................................................................................

A) La declaración de utilidad pública .......................................................

1. Introducción ....................................................................................

2. Declaración legislativa o administrativa; genérica o concreta .....

3. Declaración expresa o implícita .....................................................

B) La declaración de la necesidad de ocupar los bienes o derechos ........

C) La fijación del justiprecio .....................................................................

1. Introducción ....................................................................................

2. La negociación informal y el acuerdo amigable ............................

3. La negociación formal y el intercambio de hojas de aprecio .........

4. La fijación unilateral del justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación ....................................................................................

D) El pago del justiprecio y la ocupación del bien expropiado ................

1. El pago en dinero o la compensación en especie ...........................

2. El tratamiento tributario del pago del justiprecio ........................

3. La ocupación material de la cosa expropiada y la adquisición del derecho .............................................................................................

E) Los trámites especiales por razón de la urgencia de ocupar los bienes o derechos expropiados .........................................................................

372 372 374 374 374 375 376 376 377 378 381 381 382 384 384 385 385 386 386 387 387 388 390 391 391 391 392 393 397 397 397 398 399 401 401 401 402 402

20

ÍNDICE

1. Las especialidades de la urgente ocupación ..................................

2. El abuso de la urgente ocupación ...................................................

VII. LA GARANTÍA MATERIAL DEL EQUIVALENTE ECONÓMICO .......

A) El justiprecio La garantía material del equivalente económico (el justiprecio y la compensación por los retrasos en el pago) .................

B) La compensación por los retrasos en la fijación y pago del justiprecio 1. El retraso en la fijación del justiprecio ..........................................

2. El retraso en el pago del justiprecio ...............................................

402 404 406 406 408 408 408

Lección 12 La actividad mercantil y la iniciativa económica I. PLANTEAMIENTO GENERAL ................................................................

II. LA INICIATIVA PÚBLICA EN LA ECONOMÍA Y SUS LÍMITES CONSTITUCIONALES ........................................................................................

A) La supresión del principio de subsidiariedad y la libertad de empresa B) La iniciativa pública en la economía y la interdicción de arbitrariedad C) La iniciativa pública en la economía, la eficacia administrativa y la eficiencia del gasto público ...................................................................

D) El control por la Administración sobre su propia actividad económica III. LA INICIATIVA ECONÓMICA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL ...

A) La cláusula general de competencias ..................................................

B) La constatación del interés público en el ejercicio de la iniciativa económica ..............................................................................................

C) El ejercicio de la iniciativa económica mediante la creación de sociedades mercantiles .....................................................................................

D) El control judicial de los fines públicos en la iniciativa económica local.

IV. CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LA INICIATIVA PÚBLICA EN LA ECONOMÍA ..........................................................................................

411 414 414 415 416 416 417 417 419 422 427 434

Lección 13 La prestación de servicios públicos I. EL ESTADO SOCIAL Y EL SIGNIFICADO POLÍTICO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS .......................................................................................

A) El tránsito de una Administración que manda a otra que sirve ........

B) La asimetría entre las demandas sociales y económicas y la oferta de la Administración Pública ....................................................................

C) La vía inglesa del municipalismo social ..............................................

D) La vía continental del concesionario interpuesto ...............................

E) La ineficacia de la Administración y la crisis de la idea política de servicio público y del Estado de Bienestar ..........................................

F) La Unión Europea y los servicios de interés económico general ........

II. EL CONCEPTO JURÍDICO ESTRICTO DE SERVICIO PÚBLICO ......

A) La dimensión práctica del concepto estricto: la delimitación de las competencias de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ...........

B) El concepto estricto en Francia ............................................................

C) El concepto estricto en España ............................................................

D) La crisis del concepto estricto ..............................................................

1. La huida al Derecho Privado ..........................................................

437 437 440 442 443 443 445 450 450 451 453 454 455

ÍNDICE

2. La actividad industrial de la Administración ...............................

3. La prestación de servicios públicos virtuales o impropios ............

III. EL MONOPOLIO PÚBLICO Y LAS FORMAS DE GESTIÓN O EXPLOTACIÓN DEL SERVICIO ..........................................................................

A) El monopolio público .............................................................................

B) La municipalización de servicios públicos ...........................................

C) Las formas de gestión de los servicios monopolizados y la gestión privada del monopolio público .............................................................

IV. LA GESTIÓN PRIVADA DE SERVICIOS DE TITULARIDAD PÚBLICA A) La privatización de la explotación del servicio. La concesión al sector privado de la gestión de servicios públicos ..........................................

B) El contrato administrativo de gestión de servicios públicos ..............

1. El contenido económico del servicio ...............................................

2. Contrato de larga duración; las prórrogas .....................................

3. Las circunstancias sobrevenidas y la cláusula “rebus sic stantibus” 4. La diversidad de bienes afectos a la prestación del servicio y la escala de demanialidad ...................................................................

C) El estatuto jurídico del concesionario de un servicio público .............

1. Los derechos del concesionario .......................................................

2. Las obligaciones del concesionario .................................................

3. Los beneficios del concesionario .....................................................

D) El estatuto jurídico del usuario de servicios públicos .........................

1. La naturaleza normativa del estatuto del usuario .......................

2. El vínculo entre usuario y prestador puede ser tanto de Derecho Público como Privado ......................................................................

3. El derecho subjetivo al establecimiento del servicio .....................

4. Los derechos del usuario; en particular la regularidad y continuidad en la prestación del servicio ....................................................

5. Las obligaciones económicas del usuario .......................................

6. El control administrativo del incremento de las obligaciones económicas del usuario ............................................................................

V. LA TITULARIDAD PRIVADA DE SERVICIOS ECONÓMICOS DE INTERÉS GENERAL .....................................................................................

A) La escisión entre la finalidad pública y la titularidad privada del servicio ..................................................................................................

B) El proceso de privatización y sus límites .............................................

C) Los límites a los monopolios públicos ..................................................

21 455 456 457 457 458 460 462 462 463 463 465 466 467 468 469 469 470 470 470 471 473 474 478 480 482 482 485 488

Lección 14 La actividad de fomento y las subvenciones I. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO ....

II. LA CLASIFICACIÓN DE LAS TÉCNICAS DE FOMENTO ...................

A) La atribución de privilegios y los medios jurídicos de fomento ..........

B) Honores, condecoraciones y títulos nobiliarios ...................................

III. EL CONCEPTO AMPLIO DE AYUDA Y EL CONCEPTO ESTRICTO DE SUBVENCIÓN ...........................................................................................

A) El concepto amplio de ayuda ................................................................

B) El concepto estricto de subvención ......................................................

489 491 491 492 492 493 494

22

ÍNDICE

IV. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DEL RÉGIMEN DE SUBVENCIONES PÚBLICAS ..................................................................................................

A) El principio de legalidad presupuestaria ............................................

B) El principio de eficiencia y economía del gasto público ......................

C) Los principios de publicidad, objetividad e igualdad ..........................

D) La neutralidad de sus efectos en la competencia mercantil ...............

E) La prohibición de enriquecimiento sin causa ......................................

V. EL PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DE SUBVENCIONES .

A) Procedimiento competitivo y adjudicación directa ..............................

B) Actuaciones previas a la convocatoria del proceso de selección de beneficiarios ..........................................................................................

1. La previa fijación de las bases reguladoras del proceso selectivo 2. La previa aprobación del gasto público ..........................................

C) La convocatoria de la competencia entre los eventuales beneficiarios D) El desarrollo del procedimiento selectivo ............................................

1. Las actividades de instrucción .......................................................

2. El informe del órgano colegiado .....................................................

3. La propuesta provisional ................................................................

4. La propuesta definitiva ..................................................................

E) La terminación del procedimiento selectivo y el pago de la subvención 1. El contenido de la resolución ..........................................................

2. El plazo para dictar y notificar la resolución ................................

3. La publicación de la resolución que pone fin al procedimiento selectivo ...........................................................................................

4. Los efectos de la resolución ............................................................

VI. LA RELACIÓN JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN CON EL BENEFICIARIO ...................................................................................................

A) La Administración que otorga las subvenciones y la distribución de competencias .........................................................................................

B) El derecho subjetivo a percibir la subvención; potestades regladas y discrecionales ........................................................................................

C) El estatuto jurídico del beneficiario de subvenciones públicas ..........

1. El sujeto beneficiario ......................................................................

2. El destino de los fondos ..................................................................

3. La modificación sobrevenida de la cuantía de la subvención .......

4. El control administrativo de los contratos celebrados por el beneficiario ................................................................................................

5. La comprobación del cumplimiento del modo de la donación .......

6. El incumplimiento del modo y la revocación de la donación ........

D) El control de la gestión de las subvenciones públicas y el régimen sancionador ...........................................................................................

494 494 495 496 496 498 499 499 499 499 500 500 501 501 501 501 501 501 501 502 502 502 503 503 505 506 506 507 507 507 508 508 509

PRESENTACIÓN En el año 1998 esta misma Editorial publicó “Introducción al Derecho Administrativo”, un breve Manual que elaboré pensando en los estudiantes universitarios que no cursan la Licenciatura en Derecho pero que deben estudiar Derecho Administrativo (como sucede en la Licenciatura de Dirección y Administración de Empresas o en la Diplomatura de Gestión y Administración Pública). En el transcurso de esos 8 años he experimentado en la práctica docente las debilidades y fortalezas de ese Manual, y me ha parecido oportuno seguir en este “Curso de Derecho Administrativo” la misma estructura básica pero destinada ahora a los estudiantes de la Licenciatura en Derecho.

La estructura de la “Introducción al Derecho Administrativo” es simple, pues se limita a responder a 5 interrogantes: i) ¿quién es la Administración?; ii) ¿qué actividad desarrolla?; iii) ¿qué fin persigue?; iv) ¿qué medios utiliza?; v) ¿qué legitimidad le presta fundamento?

Ahora este “Curso de Derecho Administrativo” respeta esa misma estructura con el sólo añadido al final del control de la conformidad a Derecho de la actividad administrativa.

Después de una introducción metodológica sobre el Derecho Administrativo, el primer interrogante sobre ¿quién es la Administración Pública? da paso a la exposición del estatuto de las Administraciones Públicas y los ciudadanos, describiendo su tipología para explicar las Administraciones Territoriales, las Corporativas y las Institucionales.

En relación a la cuestión sobre ¿qué hace la Administración?, tras la descripción de la actividad organizatoria se abre una bifurcación para diferenciar el ejercicio de funciones públicas y el desarrollo de actividades económicas. Dentro de las funciones públicas se explican las potestades de ordenación o de policía administrativa, así como las potestades de inspección, sanción y la expropiatoria. Por otro lado, después de hacer una introducción general a la actividad económica, se explica la prestación de servicios públicos y la actividad de fomento mediante el otorgamiento de subvenciones.

Ante el interrogante sobre ¿qué fin persiguen las Administraciones Públicas? se expone el concepto de interés general, se determina quiénes tienen competencia para identificarlo y cómo se controla la efectiva existencia de ese interés.