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manuales

10ª EDICIÓN

DERECHO CONSTITUCIONAL

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

VOLUMEN I El ordenamiento constitucional Derechos y deberes de los ciudadanos

10ª EDICIÓN

VOLUMEN I

DERECHO CONSTITUCIONAL

Luis López Guerra Eduardo Espín Joaquín García Morillo Pablo Pérez Tremps Miguel Satrústegui

manuales

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO CONSTITUCIONAL VOLUMEN I El ordenamiento constitucional.

Derechos y deberes de los ciudadanos 10ª Edición

Luis López Guerra Catedrático de Derecho Constitucional. Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Eduardo Espín Catedrático de Derecho Constitucional. Magistrado del Tribunal Supremo Joaquín García Morillo Catedrático de Derecho Constitucional. Letrado del Tribunal Constitucional

Pablo Pérez Tremps Catedrático de Derecho Constitucional Miguel Satrústegui Profesor Titular de Derecho Constitucional

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

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Luis López Guerra Eduardo Espín Joaquín García Morillo Pablo Pérez Tremps Miguel Satrústegui

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-278-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

NOTA INTRODUCTORIA El presente libro pretende proporcionar un instrumento didáctico que exponga las líneas generales de nuestro ordenamiento constitucional, y, además, que recoja los problemas y cuestiones vivas que se plantean en su aplicación. Para ello, se estudian y analizan, no sólo el texto de la Constitución, sino también las normas que la complementan, así como las resoluciones del Tribunal Constitucional que contribuyen a la interpretación de los mandatos constitucionales.

Este primer volumen versa sobre lo que usualmente se denomina «parte dogmática» de la Constitución, que comprende esencialmente la declaración y garantía de los derechos de los ciudadanos. El segundo volumen de la presente obra se centra en la organización del Estado y su estructura territorial.

NOTA A LA 4ª EDICIÓN La presente edición de esta obra aparece cuando ya no está entre nosotros el recordado profesor García Morillo. Las lecciones por él redactadas han sido, en lo necesario, actualizadas por los coautores, que quieren en estas líneas testimoniar su afecto y homenaje a la memoria de un universitario ejemplar y compañero entrañable.

Septiembre de 2000

I. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL

Lección 1

El Derecho Constitucional español. Origen y características de la Constitución 1. LAS NOTAS DEFINITORIAS DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.

2. ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCIÓN. EL PROCESO CONSTITUYENTE. 3. LA INFLUENCIA DEL PROCESO CONSTITUYENTE EN EL CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN. 4. EL CARÁCTER FUNDAMENTAL DE LA CONSTITUCIÓN. 5. LA CONSTITUCIÓN COMO SISTEMA DE VALORES. 6. BIBLIOGRAFÍA Y JURISPRUDENCIA.

1. LAS NOTAS DEFINITORIAS DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978 La Constitución española de 1978 se inserta en la ya larga tradición que se inicia en la Constitución de 1812 (si dejamos de lado la de 1808, de dudosa vigencia) y que, en múltiples intentos, ha tratado de organizar a la comunidad política española, de acuerdo con criterios que asegurasen la ordenación estable de los poderes públicos y la libertad de los ciudadanos. Esta tradición se ha visto rota en reiteradas ocasiones, al verse sustituido el orden constitucional por períodos de poder personal; el último y más prolongado de los cuales fue el que va desde 1936, año en que se produjo la sublevación militar frente a la Segunda República Española, hasta la iniciación del proceso constituyente que culmina en la vigente Constitución.

La actual norma constitucional recoge elementos propios de esa tradición, así como de la común tradición constitucionalista europea y americana; pero también viene a añadir elementos nuevos, fruto de la experiencia histórica propia y ajena. En la línea de las Constituciones históricas, la Constitución de 1978, desde una perspectiva material, ordena los elementos fundamentales de la estructura política del Estado, aunque con mucha mayor amplitud que los anteriores textos constitucionales; y, también dentro de la tradición constitucionalista, lleva a cabo esa ordenación, desde la perspectiva formal, mediante un texto legal único al que se le confiere una especial rigidez, en la línea de las Constituciones «progresistas» de 1812, 1869 y 1931.

No obstante, la Constitución de 1978 supone una cierta innovación en el constitucionalismo español, al menos en dos aspectos: por un lado, el referente a su

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dimensión ideológica; por otro, a su pretensión de ostentar fuerza jurídica vinculante. a) En cuanto a la dimensión ideológica, la Constitución, ciertamente, participa de la característica esencial del constitucionalismo, esto es, la previsión de un orden político que tiene una finalidad específica, la garantía y protección de la libertad: en los términos del breve preámbulo a la Constitución norteamericana de 1787, «asegurar las bendiciones de la libertad para nosotros y nuestra posteridad». Por ello, recoge el rasgo común de todas las Constituciones españolas, moderadas o progresistas, consistente en estructurar el orden político, estableciendo, en los términos clásicos del art. 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, «la separación de los poderes y la garantía de los derechos de los ciudadanos». Pero, a diferencia de las Constituciones anteriores, la de 1978 viene a proclamar, expresamente, y con alguna extensión, las finalidades que persigue la comunidad política y los principios y valores en que debe fundarse la convivencia. Esta proclamación se lleva a cabo, primeramente, en el Preámbulo constitucional, separado de la parte dispositiva del texto; pero los puntos de ese Preámbulo se ven reiterados y ratificados a lo largo de todo el articulado. La Constitución se configura así, como se verá con más amplitud, no sólo como una norma organizativa de instituciones y garantizadora de derechos, sino también como un sistema de valores. El artículo 3 del Código Civil recoge la regla general de interpretación de que las normas han de interpretarse atendiendo a «su espíritu y finalidad». Pues bien, la Constitución española de 1978 trata de precisar ese espíritu y finalidad, proclamando no sólo los valores propios del constitucionalismo clásico (libertad, igualdad, Estado de Derecho) sino también los propios del Estado social, y, de acuerdo con las circunstancias de nuestro tiempo, propugnando «el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la tierra». b) A este reforzamiento del elemento ideológico-valorativo en la Constitución se une otra característica que representa una innovación en el constitucionalismo español: la pretensión de que los preceptos constitucionales tengan una efectiva fuerza vinculante, de manera que el cumplimiento de los mandatos constitucionales sea exigible por vías jurídicas. De esta forma, el Derecho Constitucional se convierte en auténtico Derecho, al adquirir carácter normativo en la realidad, a diferencia del tipo de Constituciones «nominales» o «semánticas» cuyo objetivo es únicamente dar una apariencia, exterior e interior, de legitimidad a regímenes políticos de tipo autoritario. Por el contrario, las previsiones de la Constitución de 1978 y la práctica efectiva de su cumplimiento han convertido a los mandatos constitucionales en regla de comportamiento, jurídicamente exigible, de los poderes públicos, y, también, en determinados aspectos, en regla de conducta de los ciudadanos. Elemento esencial de esa juridificación ha sido la creación de instituciones jurisdiccionales y vías procedimentales para la exigencia, por ciudadanos y

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poderes públicos, del cumplimiento de los mandatos constitucionales. El Tribunal Constitucional aparece como institución específicamente destinada a cumplir esta función; pero también los jueces ordinarios tienen asignadas tareas con notable relevancia a este respecto.

Esta pretensión de vinculación jurídica se manifiesta además en la introducción, por primera vez en nuestra historia constitucional, de una cláusula derogatoria de notable amplitud, que se refiere, no ya sólo a la regulación fundamental de las instituciones, que se ve directamente sustituida por la nueva regulación constitucional, sino, de forma general, a «cuantas disposiciones se opongan a la presente Constitución». Esta derogación supone, pues, un efecto directo de la Constitución, inmediatamente derivado de su entrada en vigor, invocable por los ciudadanos y de forzosa aplicación por Administración y tribunales. La Constitución se inserta por tanto, con fuerza propia, en el ordenamiento jurídico, sin necesidad de que sus preceptos sean «desarrollados» por el legislador.

2. ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCIÓN. EL PROCESO CONSTITUYENTE La Constitución de 27 de diciembre de 1978 surge como resultado de un proceso de evolución o reforma política que permitió pasar de un sistema autoritario a uno constitucional en forma pacífica, y, desde el punto de vista jurídico, sin que se produjera una ruptura o solución de continuidad en la validez del ordenamiento. Contrariamente a otras ocasiones en la historia de España (sublevación de Riego en 1820, Revolución de septiembre de 1868, proclamación de la República el 14 de abril de 1931) la introducción de un régimen constitucional no se hizo mediante una ruptura jurídica con el ordenamiento anterior. En el proceso de elaboración de la Constitución de 1978, por el contrario, aun partiéndose de valores y principios radicalmente distintos a los que inspiraban el régimen político precedente, se siguieron las normas establecidas por éste para regular el cambio constitucional. Ello requiere una breve exposición: a) El ordenamiento político de la dictadura del General Franco. Desde una perspectiva formal, la base y el origen del régimen político del general Franco, de 1936 a 1975, fue el nombramiento que los jefes militares sublevados en julio de 1936 (la Junta de Defensa Nacional) efectuaron en favor del general de división, Francisco Franco Bahamonde, como «Jefe del Gobierno del Estado Español» por el Decreto 138/1936, de 29 de septiembre, de la Junta de Defensa Nacional. En ese Decreto se disponía que el general Franco asumiría «todos los poderes del nuevo Estado» (art. 1). Esta asunción general de poderes se confirmó, en forma inalterada hasta el final del régimen, mediante dos leyes, dictadas por el propio general Franco, que le atribuían «la suprema potestad de dictar normas jurídicas

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de carácter general», fueran éstas leyes o decretos (ley de 30 de enero de 1938), sin necesidad siquiera de previa deliberación del Consejo de Ministros (ley de 8 de agosto de 1939). Estas normas (verdadera columna vertebral del sistema jurídico de la dictadura) se mantuvieron en vigor hasta el mismo momento de la muerte del general Franco, que no dudó en utilizar, cuando lo estimó oportuno, la posibilidad de dictar «leyes de prerrogativa».

Sin perjuicio de esta reserva de poder personal, a lo largo del régimen se fueron aprobando una serie de «Leyes Fundamentales» (hasta siete de ellas) que establecían un aparato institucional, ejecutivo y legislativo, y que, sin mermar el poder último del general Franco, hacían posible el funcionamiento del Estado sin la intervención inmediata y directa de aquél. En todo caso, se trataba de normas de tipo eminentemente organizativo, que excluían tanto la participación democrática como la garantía de los derechos fundamentales.

Uno de estos aspectos organizativos era el relativo a la cuestión sucesoria, tratada en la Ley de Sucesión de 1947. En virtud de lo allí dispuesto, por ley de 22 de junio de 1969, fue designado sucesor en la Jefatura del Estado, a título de Rey, y para el supuesto de muerte, renuncia o incapacidad del general Franco, don Juan Carlos de Borbón. Un segundo aspecto de las Leyes Fundamentales se refería a la rigidez de su reforma, para la que se requería un procedimiento agravado, que incluía el referéndum popular, además de la aprobación por parte de las Cortes, no elegidas democráticamente. b) La reforma política. La muerte del general Franco, el 20 de noviembre de 1975, supuso la proclamación como Rey del sucesor, bajo el nombre de Don Juan Carlos I, y poco después (julio de 1976) la formación de un Gobierno presidido por Adolfo Suárez González, y designado según la legislación vigente; Gobierno que envió, en octubre de 1976, a las Cortes un proyecto de Ley para la Reforma política, que fue aprobado por las Cortes, y, posteriormente, y según todos los requisitos exigidos por las Leyes Fundamentales (señaladamente la Ley de Sucesión) sometido a referéndum. Esta Ley para la Reforma política (LRP) representó una notable alteración de las Leyes Fundamentales: sin introducir ella misma un sistema democrático-constitucional, hacía posible la creación de éste. La Ley para la Reforma política (L. 1/1977, de 4 de enero) era muy corta (cinco artículos, tres disposiciones transitorias, una disposición final) y venía, esencialmente, a regular dos cuestiones básicas para la transición a la democracia: Por un lado, reformaba el sistema institucional, creando unas Cortes bicamerales, elegidas por sufragio universal, directo y secreto, a quienes se confiaba el poder legislativo (arts. 1 y 2).

Por otro lado, la LRP establecía (art. 3) un procedimiento de reforma constitucional, que requería la intervención de las Cortes y el posterior referéndum popular.

El Derecho Constitucional español. Origen y características de la Constitución

La ley se incardinaba formalmente en el ordenamiento vigente (su disposición final la definía expresamente como «Ley fundamental») pero difería radicalmente en su espíritu de ese ordenamiento: reconocía los derechos fundamentales de la persona como inviolables (art. 1) confería la potestad legislativa en exclusiva a la representación popular (art. 2) y preveía un sistema electoral inspirado en principios democráticos y de representación proporcional.

Una vez aprobada la LRP, diversas normas hicieron posible el ejercicio de las libertades de reunión, asociación, sindicación y huelga, entre otras: y el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, reguló el procedimiento para la elección de las Cortes, elección que se llevó a cabo el 15 de junio de 1977, en las primeras elecciones libres desde febrero de 1936. c) El proceso constituyente. Una de las tareas prioritarias de las Cortes fue la redacción de una Constitución. La LRP ofrecía la posibilidad de que la iniciativa de la reforma constitucional correspondiera al Gobierno o al Congreso de los Diputados. Esta última opción fue la elegida. La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados nombró una ponencia de siete diputados, que elaboró un anteproyecto de Constitución. Este fue discutido en la comisión citada, y, posteriormente, discutido y aprobado por el Congreso de los Diputados. A continuación, se procedió al examen del texto del Congreso por la Comisión Constitucional del Senado, y el Pleno del mismo órgano. La discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el Senado hicieron necesaria (de acuerdo con las previsiones de la LRP) la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró un texto definitivo. Este fue votado y aprobado por las dos Cámaras. Sometido a referéndum, fue ratificado el día 6 de diciembre de 1978, sancionado el día 27 del mismo mes por el Rey, y publicado en el BOE el 29 de diciembre de 1978.

3. LA INFLUENCIA DEL PROCESO CONSTITUYENTE EN EL CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN El texto de la Constitución de 1978 aparece como la fuente primaria y esencial del Derecho constitucional español. Define las instituciones fundamentales de la estructura estatal; reconoce y garantiza los derechos de los ciudadanos; y, finalmente, viene a establecer que los preceptos contenidos en la Constitución ostentan un rango normativo superior a las demás fuentes del Derecho, encomendando su defensa a un órgano específico.

En virtud de su carácter de norma rígida, que exige un procedimiento especial de reforma, se define también como una norma con pretensión de especial estabilidad, válida para períodos muy posteriores al de su redacción y aproba-

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ción; de tal manera que, por así decirlo, prevé su aplicación por generaciones y en momentos posteriores, y circunstancias muy distintas a las que dieron lugar a su nacimiento.

No obstante tal pretensión de aplicación incondicionada en el tiempo, y habida cuenta de la necesidad de conocer «el sentido y finalidad» de la norma fundamental, resulta indispensable tener en cuenta el concreto momento histórico en que se aprobó la Constitución para un examen comprensivo de su contenido. La Constitución de 1978 surge como resultado de la agitada historia constitucional española, en que abundaron los cambios —más o menos radicales— de los textos constitucionales en vigor, y en que, en muchas ocasiones, las líneas directivas de la Constitución en vigor se identificaban con la posición ideológica de un partido político, y eran por ello rechazadas por amplios sectores de ideologías opuestas, dando lugar a la falta de legitimidad de todo el sistema, así como a la frecuente alteración de los mandatos constitucionales por medios extrajurídicos. La experiencia histórica llevó a los constituyentes de 1977-78 a tratar de evitar la aprobación de una «Constitución de partido», buscando, por el contrario, que el nuevo texto fundamental recogiese principios aceptables por todas las fuerzas políticas, y que hicieran posible la convivencia y la concurrencia de todas ellas dentro de un marco jurídico unánimemente respetado. En denominación ya comúnmente aceptada, la Constitución de 1978 se ha definido como una Constitución de consenso, como se manifestó en su misma aprobación: los votos negativos fueron en el Congreso 6, frente a 325 (y 14 abstenciones) y en el Senado 5, frente a 226 (y 8 abstenciones). Los más diversos partidos y posiciones ideológicas concurrieron en su aprobación.

De entre las consecuencias posiblemente derivadas del consenso constitucional en relación con el contenido de la Constitución, cabe destacar tres, que afectan directamente a su estructura: a) Por un lado, la amplitud de las materias objeto de regulación constitucional.

Pocos aspectos de la vida social quedan sin alguna regulación —siquiera sea sumaria— por parte del texto constitucional. Y a la luz del proceso constituyente no resulta arriesgado afirmar que la inclusión de muchas materias se debió al deseo de garantizar, por parte de las diversas fuerzas políticas, una protección mínima de determinadas instituciones o situaciones, frente a posibles cambios de futuro; garantías cuya aceptación se incluía dentro del consenso constitucional. La Constitución incluyó así mandatos referentes, no sólo a las instituciones clave del Estado —Cortes, Gobierno, Corona, Tribunal Constitucional— sino también a instituciones de muy distinto tipo: Tribunal Supremo, Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado, Colegios profesionales, Fuerzas Armadas, Universidades, Reales Academias. Lo mismo puede afirmarse respecto de las entidades territoriales — municipios, islas, provincias, Comunidades Autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla— y, destacadamente, respecto a instituciones relativas a la ordenación de

El Derecho Constitucional español. Origen y características de la Constitución

la vida económica y social, como son los derechos de la persona (de libertad, de participación, económicos) y los «principios rectores de la política social y económica». Todo ello hace que, efectivamente, la Constitución Española haga realidad la afirmación de que en el Derecho constitucional se incluyan los epígrafes o «têtes de châpitre» de los restantes sectores del Derecho. En España, en consecuencia, y como resultado del consenso, y de una amplia pretensión garantista, se ha dado rango constitucional a los principios básicos del Derecho civil (familia, patrimonio, propiedad), penal, financiero, etc. b) Una segunda consecuencia del consenso entre las fuerzas políticas en el proceso constituyente ha sido la diversa precisión e intensidad de la regulación constitucional de las diferentes materias sobre las que la Constitución versa. Respecto a aquellas instituciones o derechos sobre los que existía mayor acuerdo, fue posible efectuar una regulación más detallada: en otras materias, sin embargo, las normas constitucionales se redujeron a aquellos aspectos sobre los que era posible una coincidencia de opiniones, dejando que el legislador, posteriormente, completase el tratamiento jurídico de la cuestión de que se tratase. Por ello son abundantes las remisiones al legislador en el texto constitucional, que en muchos casos se limita a regular aspectos básicos o esenciales. Ciertamente, la Constitución no podía pretender regular en detalle la gran cantidad de materias sobre las que versan sus mandatos: ello hubiera supuesto convertir la Constitución en un Código onmicomprensivo. Pero, en cualquier caso, la remisión al legislador supuso evitar confrontaciones sobre puntos, a veces de gran trascendencia, sobre los que no existía acuerdo. Ejemplos de tales remisiones pueden ser el artículo 125 en relación con el jurado en los procesos penales: el artículo 122 en cuanto a la forma de elección del Consejo General del Poder Judicial: o el artículo 27.9, referente a los centros docentes que habrían de recibir ayuda del Estado. c) Una tercera consecuencia del consenso, según extendida opinión, ha sido la presencia, en muchos preceptos constitucionales, de fórmulas que precisan una integración e interpretación detallada para hallar su verdadero sentido. En materias objeto de especial y, a veces, áspera confrontación, sobre las que era difícil llegar a un acuerdo básico, pero cuya presencia en el texto constitucional era ineludible, los constituyentes prefirieron utilizar fórmulas que no reflejasen explícitamente una de las alternativas presentes. En su lugar, se emplearon fórmulas técnicas menos expresivas políticamente, y necesitadas de una interpretación. Tal podría ser el caso del art. 15 en relación con la controvertida cuestión del aborto («Todos tienen derecho a la vida») o de los derechos históricos de los territorios forales (Disposición adicional primera). Precisamente, una de las tareas del legislador y la jurisdicción constitucional ha sido la de precisar el sentido de tales fórmulas.

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4. EL CARÁCTER FUNDAMENTAL DE LA CONSTITUCIÓN Todo ello no debe llevar, sin embargo, a estimar que los constituyentes únicamente crearon un documento destinado a ofrecer una formal sensación de acuerdo, pero sin establecer mandatos fundamentales, de forma que el legislador pudiera, según las cambiantes condiciones políticas, alterar sin límites las bases de la convivencia. Antes bien, del mismo texto constitucional resulta evidente la voluntad de establecer unos fundamentos firmes, y prácticamente inamovibles (o al menos alterables sólo con mucha dificultad) de la convivencia civil, y de la actuación de los poderes públicos, sujetando a éstos a estrictas normas de comportamiento, y garantizando los derechos de los ciudadanos. Esta voluntad se manifiesta inequívocamente, por ejemplo, en la pretensión de fuerza normativa directa de la Constitución en materia de derechos fundamentales; en la sujeción a sus mandatos de todos los poderes públicos, como dispone el art. 9.1; en los procedimientos agravados o dificultados para su reforma, que impiden al legislador alterar los mandatos constitucionales; y last but not least, en la creación de un órgano guardián del cumplimiento de la Constitución como es el Tribunal Constitucional. Ni de las palabras de la ley, ni de la práctica jurídica puede deducirse que la Constitución española sea una Constitución «semántica» o una «Constitución de papel», sino, en la línea del Derecho constitucional clásico, una norma cuyo objetivo es, efectivamente, organizar las instituciones del Estado y garantizar los derechos de los ciudadanos. En este sentido, la Constitución deja clara su voluntad de ser la norma fundamental del ordenamiento. Y ello se traduce en dos características: a) El texto constitucional ostenta un carácter de norma supralegal en cuanto no puede ser alterado o reformado mediante los procedimientos ordinarios de creación o modificación de normas. La Constitución sólo podrá reformarse mediante un procedimiento específico, de carácter agravado, más dificultoso que el procedimiento legislativo ordinario. La ley, pues, no puede modificar la Constitución. b) Pero, además, los preceptos constitucionales, no sólo no pueden ser alterados, sino tampoco contradichos, o ignorados, por la acción u omisión de los poderes públicos. La Constitución tiene un valor de Derecho más fuerte, en el sentido de que esos poderes no podrán válidamente contravenir sus disposiciones; si así lo hicieran, su actuación sería inconstitucional, y susceptible por tanto, de la correspondiente sanción, que puede llegar a la declaración de nulidad.

Es necesario, en todo caso, precisar lo que debe entenderse como «norma fundamental». En efecto, norma fundamental no puede significar norma omnicomprensiva: ni en el sentido de regular totalmente las instituciones del Estado (ni siquiera las instituciones fundamentales) ni tampoco en el de programar o prever con precisión las líneas o directrices a seguir en el futuro por los poderes del

El Derecho Constitucional español. Origen y características de la Constitución

Estado. Lo primero sería, como ya se ha dicho, convertir a la Constitución en un código prácticamente inabarcable; lo segundo representaría olvidar que no son previsibles las cambiantes circunstancias por que puede pasar en el futuro la comunidad política, circunstancias que exigirán soluciones nuevas, imposibles de predeterminar.

En consecuencia, la Constitución no puede ser un programa para los poderes públicos (y sobre todo el legislativo), que establezca detalladamente objetivos a conseguir y los medios para lograrlos, sean cual sean las (imprevisibles) condiciones de futuro. La Constitución española de 1978, a diferencia de otras Constituciones, no establece metas ni objetivos precisos a lograr, ni mandatos específicos al legislador o al ejecutivo para que realicen unas tareas concretas (como pudieran ser, en otras Constituciones, la reforma agraria, la socialización de la economía, etc.). La Constitución determina el tipo de funciones y las competencias que corresponden a cada uno de los poderes públicos, y, en ocasiones, precisa algunas de las tareas que deben realizar: así, prevé la promulgación de una ley electoral (art. 68) o la presentación y discusión del Presupuesto cada año (art. 134). Pero la Constitución no instruye al legislador o al poder ejecutivo sobre la orientación que deben asumir sus actuaciones, o las directivas políticas a seguir. Ello implica que los poderes públicos no «desarrollan» la Constitución, en el sentido de actualizar o concretar unos mandatos políticos. La Constitución, por el contrario, parte del pluralismo político (art. 1.1) como valor superior, lo que supone admitir la pluralidad de concepciones de la sociedad, de los fines a cumplir por los poderes públicos, y de las vías para obtener esos fines.

Ello no significa que la Constitución no contenga declaraciones de determinados objetivos como valiosos, y prevea, por tanto, su consecución por los poderes públicos: tal sería el caso de muchos de los preceptos del Capítulo Tercero del Título Primero (De los principios rectores de la política social y económica). Pero ha de tenerse en cuenta que tales preceptos, que contienen normas con fuerza vinculante, están formulados con un nivel de generalidad que permite una amplia pluralidad de opciones para la consecución o defensa de los objetivos allí previstos (progreso social y económico, retorno de los trabajadores en el extranjero, acceso a la cultura, promoción de la ciencia). En este sentido, estas disposiciones aparecen, sobre todo, no como un programa político, sino como la afirmación de unos valores mantenidos por la Constitución, y que se traducen en objetivos que se definen como comunes a todas las opciones políticas.

Lo que significa el carácter fundamental de la Constitución es que sus mandatos quedan fuera de la disponibilidad de las fuerzas políticas, esto es, que no son alterables o modificables por los poderes públicos en su actuación ordinaria. En este sentido, los preceptos constitucionales son básicos, en cuanto inatacables. Por ello, los mandatos de la Constitución han de entenderse también como límites a los poderes del Estado. En el transcurso de la vida política, las diversas fuerzas o

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corrientes de opinión podrán establecer sus programas, afectando a los más diversos aspectos de la vida de la comunidad y del individuo (economía, educación, defensa, comunicaciones, etc.) y, si obtienen el poder, poner en la práctica esos programas, que, debe insistirse, no vienen previstos en la Constitución, ni obviamente, podrían serlo. Pero la Constitución establece unos límites, intocables por la acción política (excepto que se reforme la Constitución), límites resultado del proceso constituyente y del acuerdo nacional que representa, como expresión de las «reglas del juego». El carácter jurídico de la Constitución como norma (y no como exhortación, programa o manifiesto) se traduce en que establece mandatos identificables y concretos, cuya contravención es sancionada por órganos con competencia expresa para ello. La Constitución, pues, no es un programa político, sino un marco jurídico normativo, dentro de cuyos límites se mueven (libremente) las fuerzas políticas y sociales, y —lo que ha de tenerse en cuenta— también los poderes públicos, en el ámbito de sus competencias.

Estos límites, expresión del carácter fundamental de la Constitución, son de diversos tipos: formales, materiales y genérico-valorativos. En algunos casos, se trata de limitaciones formales: para adoptar una determinada decisión se requiere seguir un procedimiento específico, y sólo dentro de él tal decisión será válida. Por ejemplo, la ley electoral ha de aprobarse mediante el procedimiento previsto en el art. 81 de la CE; o la ley de presupuestos, mediante el procedimiento del artículo 134. Otros límites son de carácter material, en el sentido de que la Constitución establece un contenido intocable de una institución o derecho: así, el art. 15 prohibe radicalmente la tortura como contraria al derecho a la integridad física: y el art. 68 establece como circunscripción electoral la provincia, elemento pues indisponible del sistema electoral para el Congreso de los Diputados.

Tales límites, formales o materiales, varían considerablemente, según las materias de que se trate. En algunos supuestos, la Constitución disciplina una materia con cierto detalle, de tal manera que el ámbito de libertad del legislador es reducido. Tal sería, por ejemplo, el caso de la ley electoral: la Constitución prevé, no sólo el procedimiento a seguir para su aprobación (ley orgánica) sino también los aspectos esenciales del régimen electoral (números máximo y mínimo de Diputados, circunscripción electoral, sistema proporcional, causas de inelegibilidad e incompatibilidad). En otros supuestos, por el contrario, la Constitución se limita a una regulación sucinta, que deja una amplia libertad de configuración al legislador: así, por ejemplo, en el caso del derecho de fundación (art. 34) o el régimen jurídico de los Colegios profesionales (art. 36).

Finalmente, ha de tenerse en cuenta que la Constitución viene a imponer también unos límites genéricos a la acción de los poderes públicos (incluyendo al legislador): los límites derivados del respeto a una serie de valores y principios que se expresan en abstracto en la Constitución, sin relación inmediata con una institución o derecho concreto, pero que participan del carácter fundamental de la

El Derecho Constitucional español. Origen y características de la Constitución

Constitución y de las propiedades que se asocian a ese carácter fundamental. En efecto, la Constitución no se limita a regular una serie de derechos e instituciones, sino que pretende ser elemento básico de todo el ordenamiento jurídico. En consecuencia, establece mandatos aplicables, no sólo a las instituciones diseñadas en la Constitución, sino a todos los aspectos —presentes y futuros— del ordenamiento.

Ello se lleva a cabo mediante la definición de un conjunto de valores y principios.

5. LA CONSTITUCIÓN COMO SISTEMA DE VALORES La Constitución no consiste en un conjunto de regulaciones inconexas de instituciones públicas y derechos individuales, yuxtapuestas en su texto normativo, sin relación entre ellas. Por el contrario, y reflejando en esto los principios básicos del constitucionalismo, viene a representar una toma de posición valorativa, que se refleja en sus disposiciones concretas. Es decir, que la Constitución es un conjunto coherente de preceptos; y esta coherencia deriva de que sus mandatos responden a unos criterios comunes ordenadores.

La Constitución no es una norma neutra, en el sentido de instaurar procedimientos que puedan orientarse a cualquier fin. Si bien no establece, como se vio, un programa político, ni se adscribe a una de las múltiples ideologías de la época (liberalismo, conservadurismo, socialismo, ecologismo, etc.) sí que responde a una concepción valorativa de la vida social, y viene a instaurar un marco básico de principios que han de conformar la convivencia. En este sentido, la Constitución va más allá de las regulaciones concretas que contiene, y sienta unas líneas directrices que han de ser respetadas por todo el ordenamiento, incluso en aquellos aspectos no tratados por las normas constitucionales.

Ello explica que la Constitución contenga, no sólo mandatos específicos, sino también declaraciones de tipo general y omnicomprensivo: así, en el art. 1.1 al sentar que «el Estado español propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político»; y declaraciones similares pueden encontrarse en los arts. 9 y 10, entre otros, donde se garantiza la seguridad jurídica y la responsabilidad de los poderes públicos (art. 9) y se afirma la dignidad de la persona y los derechos inviolables que le son inherentes como «fundamento del orden político y de la paz social» (art. 10).

Estas afirmaciones no pueden considerarse como meras cláusulas retóricas o de estilo, o como simples manifestaciones, no vinculantes, de buenos propósitos.

Se encuentran incluidas en un texto normativo, con voluntad de eficacia jurídica, y son predicables de los artículos que las contienen aquellas disposiciones de la misma Constitución que la establecen como norma vinculante. El art. 9.1 de la CE sujeta a los ciudadanos y a los poderes públicos a la Constitución, sin excep-

Luis López Guerra

cionar cláusula alguna de ésta. La disposición derogatoria, apartado 3, proclama que «quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución» sin excluir lo establecido en artículos como el 7, 1.1, 9.3 ó 10.1, entre otros. Estos artículos se ven protegidos, como los demás, por el procedimiento agravado de reforma constitucional; igualmente, toda ley que se oponga a los preceptos constitucionales en que se contienen esas afirmaciones, podrá ser declarada inconstitucional.

La proclamación de la existencia de unos criterios inspiradores del ordenamiento, tiene, pues, consecuencias jurídicas, y supone, por tanto, como las demás normas constitucionales, la fijación de unos elementos básicos, indisponibles para los poderes públicos, incluido el legislador, y cuya garantía corresponde a los Tribunales.

Para designar estos criterios generales o líneas directrices, la Constitución emplea términos como «valores» (art. 1.1: «España (…) propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político») y «principios» (arts. 9.3; 27.2; 103; 117.5, entre otros). En algún caso, estos criterios se consideran aplicables a todo el ordenamiento (así, art. 1.1) mientras que en otros se predica de ellos una aplicabilidad más reducida: a la acción de los poderes públicos (art. 9.3) al ámbito de la Administración (art.

103) o al poder judicial (art. 117.5). En forma general, puede afirmarse que los «valores» consagrados en la Constitución (libertad, justicia, igualdad, pluralismo político) tienen un contenido más abstracto, mientras que los «principios» tienen una más acusada dimensión jurídica y una mayor concreción (legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, art. 9.3; descentralización, desconcentración, art. 103). Pero, en todo caso, se trata de cánones o criterios materiales, que pretenden orientar e inspirar el ordenamiento, y que participan de la fuerza vinculante de la Constitución. En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no ha vacilado en utilizar las formulaciones constitucionales de principios y valores para interpretar el sentido de los mandatos de la Constitución e incluso para declarar la inconstitucionalidad de disposiciones legislativas (STC 132/89, caso Cámaras Agrarias; STC 179/94, caso Cámaras de Industria), y ha venido a ratificar esta fuerza vinculante de los valores constitucionales que forman un «sistema de valores cuya observancia requiere una interpretación finalista de la norma fundamental» (STC 18/81, caso Blanco c. Gobierno Civil de Barcelona). Este sistema axiológico «que constituye los fundamentos materiales del ordenamiento jurídico entero» (voto particular a STC 5/81, caso Estatuto de Centros) impone que las normas, tanto constitucionales como de otro orden, sean interpretadas de forma que no colisionen con los valores superiores, y, por el contrario, promuevan su realización. De entre las varias interpretaciones posibles de una norma, por tanto, resultará constitucionalmente correcta la que responda a los valores consagrados por el texto fundamental.

El Derecho Constitucional español. Origen y características de la Constitución

La introducción de estos valores y principios constitucionales ha planteado el problema de si, con ello, no se vienen a establecer, en lugar de normas de significado claro y unívoco, unos cánones de constitucionalidad imprecisos, cambiantes y sujetos a la voluntad de los intérpretes. ¿Qué debe entenderse por «libertad» y «justicia»? ¿No se corre el riesgo de que esos «valores superiores» se interpreten de forma distinta, según las fuerzas políticas en el poder, eliminándose así el carácter invariable y por ello, fundamental, de la Constitución?

La respuesta a estas preguntas resulta del mismo carácter de la Constitución como norma jurídica coherente. La introducción de conceptos como igualdad, libertad o justicia no supone restar fuerza o sentido a la literalidad de los mandatos constitucionales, ni evitar el carácter vinculante de los mismos: los valores constitucionales no pueden, por tanto, servir para justificar una contradicción con los preceptos expresos de la Constitución. Sí que tienen, sin embargo, una evidente potencialidad interpretativa. Los principios y valores constitucionales ayudan a precisar y determinar el sentido de los mandatos contenidos en la Constitución, y la forma en que han de aplicarse a situaciones nuevas, imprevistas por el constituyente. Ello supone una tarea de considerable importancia, que aumenta con la misma vida de la Constitución: son los valores constitucionales los que permiten la adaptación de la Constitución a realidades cambiantes. Pero esta tarea interpretativa no se deja tampoco al arbitrio del intérprete. Se trata de una función técnico-jurídica, que viene a caracterizarse, en último término, por la necesidad de explicitar y justificar el alcance que se da a los valores y principios constitucionales que se aplican y, por tanto, de fijar su contenido como punto de referencia estable para el futuro. No ha de olvidarse que como intérprete supremo de la Constitución se configura el Tribunal Constitucional, órgano de naturaleza jurisdiccional, que ha de motivar (razonar y justificar) sus decisiones, y que se encuentra (salvo expresa rectificación posterior, art. 13 LOTC) vinculado por sus propios criterios. La Constitución, pues, positiviza unos principios de índole valorativa, y meta-jurídicos, en el sentido de que su validez no se reconduce sólo al campo jurídico. Pero ello no supone dar vía libre a las opiniones personales de los intérpretes de la Constitución sobre el significado y alcance de esos valores, sino que la fijación de ese significado y alcance ha de ser resultado de un proceso lógico-jurídico, razonado, que no entre en contradicción con la letra de la Constitución, y que conduzca a criterios interpretativos estables.

6. BIBLIOGRAFÍA Y JURISPRUDENCIA A) BIBLIOGRAFÍA Para la descripción del proceso constituyente, PECES BARBA, G., La elaboración de la Constitución de 1978. Madrid, 1988. Una cronología de acontecimientos políticos del momento, así