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Andrea Roselló Vila

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

ANDREA ROSELLÓ VILA

LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

La presente obra ofrece una visión práctica de las licencias urbanísticas en el ámbito local que puede orientar para resolver problemas y dudas a los profesionales en dicha materia. El libro aborda las licencias urbanísticas y ambientales desde el punto de vista de una ordenanza municipal dando al libro un carácter eminentemente práctico, así como también se hace una recopilación de mis artículos doctrinales publicados en el Portal Jurídico de Legal Today y en el Blog espúblico, algunos de ellos adaptados a la nueva legislación urbanística y finalmente termina con un índice legislativo para mayor comprensión del lector.

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LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

ANDREA ROSELLÓ VILA Técnico de la Administración General

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© Andrea Roselló Vila

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-543-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice PRESENTACIÓN.................................................................................... 13

LECCIÓN 1ª 1. El voto particular del Consejero Alberto Jarabo Calatayud de fecha 9 de julio de 2010.................................................................................. 17 2. La conmixtión de sistemas.................................................................. 21 3. Modelo normalizado de declaración responsable y comunicación...... 22

LECCIÓN 2ª 1. Información urbanística a los ciudadanos........................................... 27 1.1. Derecho de información de los ciudadanos............................... 27 1.2. Formas en que se plasma la información urbanística municipal......................................................................................... 27 1.3. Información ordinaria.............................................................. 28 1.4. Información escrita genérica y específica................................... 28 1.5. Señalamiento de alineaciones y rasantes: Tira de Cuerdas......... 29 1.6. Cédula de Garantía Urbanística................................................ 29 2. Solicitudes de licencias urbanísticas y ambientales. Declaración responsable y comunicación previa......................................................... 31 2.1. Actos sujetos a la obtención de licencias urbanísticas y ambientales. Declaración responsable y Comunicación previa............. 31 2.2. Clases de licencias urbanísticas y ambientales. Declaraciones y Comunicaciones....................................................................... 34 2.3. Documentación necesaria para la solicitud de licencias de parcelación.................................................................................... 37 2.4. Documentación necesaria para la solicitud de licencia de edificación u obra mayor................................................................. 39 2.5. Documentación necesaria para la presentación de declaración responsable de obra menor....................................................... 45 2.6. Documentación necesaria para la solicitud de licencia de intervención en edificios catalogados, así como en los ámbitos declarados Bienes de Interés Cultural o de Relevancia Local............. 46 2.7. Documentación necesaria para una declaración responsable de primera ocupación, segunda ocupación y siguientes actos de ocupación de viviendas............................................................. 46 2.8. Documentación necesaria para la solicitud de licencia de modificación de uso urbanístico........................................................ 48

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Índice

2.9. Documentación para la solicitud de informe urbanístico municipal.......................................................................................... 49 2.10. Documentación necesaria para la solicitud de licencia ambiental............................................................................................. 50 2.11. Documentación necesaria para la presentación de una declaración responsable ambiental....................................................... 53 2.12. Documentación necesaria para la presentación de una comunicación de actividad inocua........................................................ 53 2.13. Documentación necesaria para la presentación de una comunicación de puesta en funcionamiento......................................... 54 2.14. Documentación necesaria para comunicar la transmisión de las licencias urbanísticas y autorizaciones ambientales................... 54

LECCIÓN 3ª 1. Régimen jurídico. Obligaciones de los titulares de licencias................ 57 1.1. Obligaciones materiales............................................................ 57 1.2. Obligaciones formales.............................................................. 59 1.3. Procedimiento para el otorgamiento de licencia de parcelación. 60 1.4. Procedimiento para el otorgamiento de licencia de obra mayor.. 61 1.5. Procedimiento para el otorgamiento de licencia de intervención en edificios catalogados. Bienes de Interés Cultural o Bienes de Relevancia Local....................................................................... 64 1.6. Procedimiento para formulación de una declaración responsable de una obra menor.............................................................. 65 1.7. Procedimiento para la solicitud de una declaración responsable de primera ocupación............................................................... 66 1.8. Procedimiento para la formulación de una declaración responsable de segunda ocupación...................................................... 66 1.9. Procedimiento para el otorgamiento de licencia de modificación de uso urbanístico..................................................................... 67 1.10. Procedimiento para el otorgamiento del informe urbanístico municipal.................................................................................. 68 1.11. Procedimiento para el otorgamiento de licencia ambiental....... 68 1.12. Procedimiento para la formulación de una declaración responsable ambiental......................................................................... 70 1.13. Procedimiento para la formulación de una comunicación de actividad inocua........................................................................... 71 1.14. Procedimiento para la formulación de una comunicación de puesta en funcionamiento......................................................... 71 1.15. Procedimiento para la comunicación de la transmisión de licencias urbanísticas y autorizaciones ambientales.......................... 72 1.16. Exigencia de declaración responsable de primera y segunda ocupación................................................................................. 73

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Índice

1.17. Registro especial de ocupación................................................. 73 1.18. Suministros............................................................................... 73

LECCIÓN 4ª 1. Antecedentes históricos, visado colegial.............................................. 77 2. Visado colegial y criterios de actuación.............................................. 79

LECCIÓN 5ª 1. La transmisibilidad de las licencias, comunicación o consentimiento.. 85

LECCIÓN 6ª 1. El dominio público radioeléctrico....................................................... 89 2. Las radiaciones de las antenas de telefonía móvil y la salud de las personas.................................................................................................. 93 3. La doctrina del Tribunal Supremo en las sentencias de los años 2003 y 2004................................................................................................... 94 4. La postura de la jurisprudencia de los años 2003 y 2004 de la Sección Tercera, Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana............................................. 94 5. La Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones........... 96 6. Una antena de telefonía móvil no es una obra de construcción........... 99 7. El planeamiento urbanístico y la normativa de telecomunicaciones.... 99 8. Los proyectos de urbanización en la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.................................................................. 100 9. Las declaraciones responsables en las antenas de telefonía móvil........ 101

LECCIÓN 7ª 1.

2.

3.

4.

Las parcelaciones rústicas: antecedentes............................................. 103 Las unidades mínimas de cultivo........................................................ 105 Las parcelaciones rústicas en la legislación urbanística valenciana...... 108 El régimen jurídico de las parcelaciones rústicas en la Comunitat Autónoma Valenciana............................................................................. 109 5. Conclusiones...................................................................................... 117

LECCIÓN 8ª 1.

2.

3.

4.

La naturaleza jurídica de las vías pecuarias........................................ 119 Los usos compatibles y complementarios de las vías pecuarias........... 122 La clasificación, el deslinde y el amojonamiento de las vías pecuarias. 122 El deslinde de las vías pecuarias.......................................................... 123

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Índice

5. La autorización del dominio público antes de conceder la licencia de obras.................................................................................................. 125 6. Las licencias se otorgan salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros.......................................................................................... 127 7. El procedimiento que debe seguir un Ayuntamiento para anular una licencia de obras................................................................................. 128 8. La obligación de la Administración de indemnizar a los interesados de los daños y perjuicios sufridos en el supuesto de acordarse la anulación de la licencia de obras................................................................. 131 9. La Administración Autonómica también es competente para poder incoar expediente de restauración de la realidad física alterada y expediente sancionador............................................................................. 134 10. La posibilidad de modificar el trazado de una vía pecuaria................. 135

LECCIÓN 9ª 1. Diferencia entre un edificio fuera de ordenación y un edificio en situación análoga a un fuera de ordenación y los efectos del transcurso del plazo habilitante en el TRLS/1976...................................................... 137 2. El sentido del silencio administrativo por no haberse resuelto la solicitud de una declaración responsable de segunda ocupación en el plazo de dos meses....................................................................................... 142 3. Los efectos habilitantes en el supuesto de una denegación de una declaración responsable de segunda ocupación...................................... 144

LECCIÓN 10ª 1. La protección de la legalidad urbanística............................................ 149

LECCIÓN 11ª 1. Las prerrogativas del urbanizador...................................................... 153

LECCIÓN 12ª 1. La garantía de simultaneidad. Introducción........................................ 157 2. El afianzamiento del importe integro del coste de las obras de urbanización necesarias................................................................................ 159 3. La garantía de promoción y la garantía de simultaneidad de obras en las actuaciones integradas................................................................... 162 4. Las declaraciones responsables de primera ocupación........................ 164 5. Conclusiones...................................................................................... 165

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Índice

LECCIÓN 13ª 1. La ruina parcial.................................................................................. 167

LECCIÓN 14ª 1. Explotaciones equinas no comerciales de pequeña capacidad............. 171

LECCIÓN 15ª 1. El Plan Municipal de Viabilidad......................................................... 175

LECCIÓN 16ª 1. Anexo legislativo................................................................................ 177 1.1. Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana.... 177 1.2. Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana................................................................................ 396

PRESENTACIÓN A lo largo de la historia de las actividades urbanísticas, éstas se han sujetado tradicionalmente al control previo de la licencia. El ejercicio válido de la actividad se condicionaba a la previa verificación de la adecuación a la ordenación vigente y consiguiente concesión de licencia.

Como dice la exposición de motivos de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956 “la actividad constructora se somete a intervención administrativa. Es éste precisamente uno de los casos más antiguos de actuación del poder público sobre las facultades dominicales. Y nada más justificado, puesto que, como se ha escrito, la vinculación de los edificios a la ciudad es tan íntima que al construir los edificios no cabe olvidar que se está construyendo al mismo tiempo ciudad”.

Esta intervención administrativa se traduce, aparte de otras manifestaciones, en la sujeción a licencia de la actividad constructora y, en general, de cualquiera otra actividad urbanística.

Sin embargo, a lo largo de la historia si que contemplamos una excepción a esta intervención con la Ley 8/1990, de 15 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo, que supuso importantes innovaciones sustanciales, abandonado principios que se habían considerado fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico. En dicho texto legal la licencia ya no es un acto administrativo, que, previa verificación de la adecuación a una normativa, legitima el ejercicio de unas facultades inherentes a un derecho de propiedad preexistente, sino el acto que determina la adquisición del derecho a edificar, previo el cumplimiento de unos deberes urbanísticos.

Posteriormente con la incorporación de la directiva 2006/123/CE a nuestro ordenamiento jurídico ya no podemos decir que las actividades urbanísticas están sujetas a la previa y preceptiva licencia sino que a los largo del devenir legislativo estatal y autonómica como expondré a continuación vemos como tanto las obras como las actividades pueden ser ejercidas con la presentación de un declaración responsable/comunicación previa sin que por ello se impida un control

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Presentación

a posteriori de la verificación del cumplimiento de la legalidad por parte de los Ayuntamientos.

El 12 de diciembre de 2006, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión adoptaron la directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior. La directiva establece varias medidas de implementación por parte de los estados miembros, tendentes a la simplificación de los procedimientos administrativos; garantizar la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y las tendentes a la libre circulación de servicios. El plazo máximo de transposición de la directiva finalizaba el 28 de diciembre de 2009.

El estado español promulgó la Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el Libre Acceso de las Actividades de Servicio y su Ejercicio, desarrollada posteriormente por la Ley Estatal 25/2009, de 22 de diciembre, que modifica los artículos 70 y 84 de la Ley 7/85 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, añade un nuevo artículo 39.bis de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como el art. 71.bis modificado el artículo 43 de la citada disposición.

Posteriormente, fue modificado el artículo 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (Decreto 17 de junio de 1955) por el Real Decreto 2009/2009 de 23 de diciembre, al tiempo que el Gobierno dictó el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto sobre el visado colegial obligatorio.

En el ámbito autonómico valenciano, la Ley 12/2010 de 21 de julio de la Generalitat, de Medidas Urgentes para Agilizar el Ejercicio de Actividades Productivas y la Creación de Empleo que tiene su origen en el Decreto Ley 2/2010 de 28 de mayo, introduce una nueva disposición adicional décima a la Ley 16/2005, de 30 de diciembre de la Generalitat, Urbanística Valenciana, bajo la rúbrica “la Declaración Responsable para la ejecución de obras de reforma edificios, construcciones e instalaciones”; que remiten a la Ordenanza Municipal los requisitos y condiciones que permitan la ejecución de obras de reforma de edificios, construcciones e instalaciones, posteriormente modificada por el Decreto Ley 2/2012, de 13 de enero, del Consell, de Medidas Urgentes de Apoyo a la Iniciativa Empresarial y a los Emprendedores, Microempresas y Pequeñas y Medianas Empresas

Presentación

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(pyme) de la Comunidad Valenciana, publicado en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana núm. 6692 de fecha 16-01-2012, con la rúbrica “Declaración responsable para el ejercicio de actos de uso, transformación y edificación del suelo, subsuelo y vuelo” estableciéndose que los municipios podrán completar esta regulación mediante ordenanza municipal, pudiendo exigir el abono de tasas municipales.

Culmina el proceso con la Ley 14/2010, de 3 de diciembre de la Generalitat, que modifica toda la materia relativa a espectáculos, establecimientos públicos, y actividades recreativas, cuyo art. 9 ha sido modificado por el Decreto-Ley 2/2012, de 13 de enero, del Consell.

Se publica en el B.O.P. nº 161 de fecha 7 de julio de 2011, Real Decreto-Ley 8/2011 de 1 de julio, de Medidas de Apoyo a los Deudores Hipotecarios, de Control del Gasto Público y Cancelación de Deudas con Empresas y Autónomos Contraídas por las Entidades Locales, de Fomento de la Actividad Empresarial e Impulso de la Rehabilitación y de Simplificación Administrativa, en cuyo Preámbulo y artículos 23 y 24 se exige, entre otros documentos, licencia de primera ocupación como requisito para acceder al Registro de la Propiedad las obras nuevas terminadas y también se regulan los supuestos que quedan sujetos al silencio administrativo negativo. Preceptos que quedan derogados por el apartado 6 de la Disposición Derogatoria Única de la Ley 8/2013 de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas. Actualmente art. 11 apartados 3, 4 y 11.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Con la entra en vigor del Decreto Ley 2/2012, de 13 de enero del Consell, que además de dar una nueva redacción al art. 9 de la Ley 14/2010, de 3 de diciembre, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos, modifica la disposición adicional décima de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, así como también modifica la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental.

Luego con la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes de Liberalización del Comercio y de determinados Servicios, se establece que no será preceptiva la solicitud de licencia ambiental y de apertura y tampoco licencia para el cambio de titularidad para aquellos establecimientos de superficie no superior a 750 metros cua-

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Presentación

drados debiéndose presentarse una declaración responsable/comunicación previa, ya que como dice la exposición de motivos del Real Decreto Ley, España es el segundo país de Europa que más trámites realiza para la implantación de una empresa.

Culmina todo este proceso legislativo con la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, la Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana y el Decreto 143/2015, de 11 de septiembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 14/2010, de 3 de diciembre, de la Generalitat, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos.

Sueca (Valencia) febrero de 2016 A mi queridísima madre

LECCIÓN 1ª 1. EL VOTO PARTICULAR DEL CONSEJERO ALBERTO JARABO CALATAYUD DE FECHA 9 DE JULIO DE 2010 Merece la pena mencionar el voto particular que formula el Consejero Alberto Jarabo Calatayud al acuerdo del Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en relación con el Expediente número 612/2010, el cual disiente del sentido del Dictamen mayoritario, en el que se advierten importantes dificultades jurídicas, todo ello en relación al proyecto de la que seria más tarde Ley 14/2010, de 3 de diciembre, de la Generalitat, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos publicada en el DOCV de fecha 10 de diciembre de 2012 y BOE de fecha 29 de diciembre de 2010, el cual paso a transcribir dado que su visión resulta muy esclarecedora: “Que disiento respetuosamente del sentido del Dictamen mayoritario, por razones que brevemente expondré: Que participando de gran parte del contenido del Dictamen mayoritario, estimo sin embargo la necesidad de advertir importantes dificultades jurídicas en varios aspectos del sistema que la norma proyectada pretende implantar.

Tanto la Directiva de la que pretende traer causa la norma proyectada (y consecuentemente el sistema propuesto), Directiva que resulta ser la 2006/123/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo [artículos 9 y siguientes, singularmente los preceptos números 13 y 15, como la Ley Estatal que la implementa, a la sazón la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (y en particular nos importan los artículos 5, 6, y 7, así como los siguientes y concordantes) son bastante taxativos en punto a los mecanismos señalados en cuanto a los regímenes de autorización para el desarrollo de actividades de servicios, incluyendo los que regula el Anteproyecto de Ley que se dictamina]. La propia Ley proyectada manifiesta en su ‘Exposición de Motivos’ que se ampara precisamente en estas normas, europea y nacional. Sin embargo, parece que los sistemas que tanto la Directiva como la Ley Estatal contemplan, son solamente dos: la autorización administrativa, y —alternativamente— el recurso a la mera comunicación o en su caso, a la declaración responsable.

La Ley 17/2009 expresa, conforme impone la directiva, la preferencia general por los sistemas de declaración responsable; así, el artículo 5 señala que ‘la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o

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del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización salvo excepcionalmente, y siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen…’, y continua enumerando tres condiciones para legitimar como excepción el régimen de autorización, siendo de relevancia a nuestros efectos lo que se refiere la letra ‘c’, ‘proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue, porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjera demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste en su caso el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad’.

Se desprende, pues, que tanto la Ley Estatal como la Directiva que implementa, se inclinan por favorecer el sistema de comunicación o en su caso de declaración responsable, que exime de la autorización (autorización equivale a ‘licencia’, identidad que se infiere singularmente de los dispuesto en los artículos 5, 9, 10 y 13 de la Directiva). Pero, cuando la normativa estime que existan motivos para someter la actividad al régimen de autorización (y por ello de expedición de una licencia tras las comprobaciones oportunas), tal mecanismo de licencia será posible si se cumplen con las previsiones de proporcionalidad, que contempla la letra ‘c’ ya transcrita del artículo 5 de la Ley 17/2009.

Pues bien, la ley propuesta proclama su intención de descartar el régimen general de autorización; así, en el punto II de la Exposición de Motivos (antepenúltimo párrafo) afirma: ‘En este sentido, se procede a la sustitución (que no supresión) del, hasta ahora preponderante régimen de autorización administrativa, por un modelo basado en la declaración responsable del titular o prestador. De hecho éste último pasa a ser el régimen general para la apertura de establecimientos públicos quedando el régimen de autorización sólo para supuestos específicos, en los que objetivamente, pueda darse una mayor situación de riesgo’.

Sin embargo, seguidamente añade: ‘No obstante, el principio de seguridad jurídica entendido siempre como factor clave este marco, hace que la Administración no pueda, ni deba, quedar al margen de los procedimientos regulados en esta Ley. Así, la labor de verificación y comprobación de las manifestaciones de los interesados hace que los órganos administrativos hayan de intervenir en el mismo, aunque sólo de un modo somero, y en todo caso, sometidos a los límites destinados a no coartar la libre iniciativa de aquél’.

Las licencias urbanísticas en el ámbito municipal

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Estas manifestaciones ya ponen de relieve unas ciertas contradicciones que posteriormente se evidencian muy intensamente en el articulado.

Así, al desarrollar la regulación de las actividades que teóricamente somete al sistema de declaración responsable (artículo 9), introduce una ‘visita de comprobación’, tras la cual se ‘otorgará la correspondiente licencia de apertura (apartado 3), lo cual no es sino un ‘sistema de autorización’ (autorización plasmada en la licencia) en sentido utilizado por la Directiva (singularmente los ya mencionados artículos 5, 9 y 13). No obstante, ‘excepcionalmente’ (sin especificar las bases y el alcance de tal excepcionalidad) tal visita ‘no será obligatoria’ si a la declaración responsable se añade ‘certificado expedido por empresa que disponga de calificación de Organismo de Certificación Administrativa por el que se acredite el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la normativa en vigor’ (número 6 de ese mismo artículo 9).

Por lo tanto, la norma proyectada impone un sistema de control previo administrativo, por entenderlo necesario al interés general, pero con la particularidad de poder ser sustituida la actividad directa de la Administración por la de los otros entes que menciona sin mayores perfiles (los ‘Organismos de Certificación Administrativa’).

Paralelamente, al desarrollar el mecanismo que considera expresamente de ‘autorización’ (en los supuestos de las actividades referidas en el artículo 10), contempla igualmente la innecesariedad de la visita de comprobación, ‘cuando el interesado aporte certificación de un Organismo de Certificación Administrativa, pudiendo en este caso proceder a la apertura del establecimiento de acuerdo con lo indicado en este artículo’ (número 3 del citado precepto).

Se aprecia, pues, una cierta confusión de sistemas. En efecto, en puridad, un sistema de declaración responsable hace prescindible la autorización (y la comprobación y licencia es ‘autorización’ en el sentido de la Directiva —artículos 9 y 13—, indudablemente, y también en lo que alcanza la interpretación de la ley 17/2009), pero la norma proyectada, como anticipa en la Exposición de Motivos, no considera posible que la mera declaración responsable del interesado sea suficiente, con lo que incurre en una conmixtión de sistemas, que la aleja de los planteamientos de la Directiva y de la Ley Estatal. Reiteramos que de acuerdo con los artículos ya citados (9 y 13 de la Directiva y 5 de la Ley 17/2009) sería perfectamente posible someter estas actividades al régimen de autorización, cumpliendo los requisitos contemplados para ello. Pero el texto presentado manifiesta una cosa y propone otra, introduciendo además un factor añadido de inseguridad (la intervención alternativa de los llamados ‘Organismos de Certificación’), intervención que como se ha dicho deja abiertas varias incógnitas.

Si en efecto, tal y como permite el art. 5, letra ‘c’ de la ley 17/2009 [y art. 9.1.b) de la Directiva] existen motivos para condicionar la actividad

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(en tanto que se determine que ‘un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz’), debe argumentarse en tal sentido y mantenerse el sistema de control previo y licencia (que es ‘autorización’, reiteramos, en sentido amplio, utilizado por la Directiva, y por ende, recogido por la Ley 17/2009). Lo que resulta contradictorio es manifestar la opción por un sistema (de declaración responsable) y en realidad mantener una especie de procedimiento debilitado de autorización. Y, además, en el que, a mayores, el control del legítimo derecho a comprobar puede quedar (sin que se determine exactamente si se desplaza la facultad última de control directo de la Administración) en manos de unas ‘empresas’ (en denominación del artículo 9.6 del anteproyecto analizado) que cuenten con la calificación de ‘Organismo de Certificación Administrativa’, acerca de cuya existencia e intervención nada prevén ni la Ley 17/2009 ni la Directiva 2006/123. Y en este último reparo es todavía más intenso en la previsión de intervención de tales entes en relación con las actividades sometidas a autorización del artículo 10 del texto propuesto (punto 3 de tal precepto).

Debe en primer término tenerse en cuenta la exigencia de claridad que deriva de la propia ley 17/2009, que en su artículo 6 señala que: ‘Los procedimientos y tramites para la obtención de autorización a que se refiere esta ley deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes proporcionados al objetivo del interés general, y darse a conocer con antelación…’, exigencias que el texto propuesto no llega a satisfacer.

Por añadidura, en relación con esa actividad de control administrativa sustituible (con los perfiles difusos ya referidos) por el certificado de los entes que introduce, debe reiterarse que nada prevén las normas en las que se enmarcan las posibilidades legislativas autonómicas (las tantas veces mencionada Directiva 2006/123, así como la Ley 17/2009). Y esa ‘sustitución’ del control directo administrativo sólo sería eventualmente posible si estas normas la contemplasen; y en su caso además con severas cortapisas, teniendo en cuenta que, como principio, en nuestro Ordenamiento Jurídico las potestades administrativas son ejercitadas por la Administración. De esta realidad parte nuestro sistema jurídico y es fiel reflejo la Ley 30/1992, que no contempla ninguna otra posibilidad, entroncando con el único mandato que acerca de la actividad administrativa contiene la Constitución en su art. 103 ‘1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho’. Precepto constitucional que indica ‘la natural atribución de las potestades públicas y su ejercicio a la Administración directamente, con exclusividad, con el fin de evitar las disfunciones y graves conflictos que otro tipo de alternativas producen en el Ordenamiento Jurídico’.