Issuu

Editor

José Luis Blasco Díaz

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ Editor INNOVACIÓN Y SECTOR PÚBLICO: RETOS Y CONTEXTO

El fomento a la innovación viene ocupando desde hace años un lugar central en las estrategias de los gobiernos, que buscan establecer un entorno institucional adecuado para que se desarrolle, estimulando al sector privado y eliminando los obstáculos que puedan condicionarla. En este contexto, han venido realizando diversas acciones para favorecerla. En esta monografía se analizan las estructuras públicas de apoyo a la innovación, y se examinan con detalle dos manifestaciones de su fomento mediante la transformación digital de la administración tributaria y la compra pública de innovación. En primer lugar se trata el papel que la Administración puede desempeñar en el impulso de la innovación, el marco legal en el que se desarrolla y los instrumentos que se utilizan. Seguidamente, se estudia la innovación organizativa consistente en la introducción de medios electrónicos en la gestión interna y en las relaciones con los ciudadanos, y, en tal sentido, se reflexiona respecto al modo en que la utilización intensiva de las tecnologías de la sociedad de la información ha afectado a los modelos de gestión y aplicación de los tributos y a su regulación procedimental. En tercer lugar, se analiza la compra pública de innovación que, como contratación estratégica, supone un acercamiento de lo público y lo privado, mediante la búsqueda de la innovación por ambas partes, fomentando la competitividad en los operadores privados. Para finalizar, desde la perspectiva del management, se estudia la compra pública de innovación adoptando un enfoque basado en la innovación abierta, mostrando que puede ser un marco adecuado para su desarrollo eficaz.

monografías

INNOVACIÓN Y SECTOR PÚBLICO: RETOS Y CONTEXTO

Estructura pública de impulso, transformación digital tributaria y compra pública de innovación

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

INNOVACIÓN Y SECTOR PÚBLICO: RETOS Y CONTEXTO Estructura pública de impulso, transformación digital tributaria y compra pública de innovación Editor JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ

Catedrático de Derecho Administrativo. Universitat Jaume I.

Autores JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ Catedrático de Derecho Administrativo. Universitat Jaume I.

MODESTO FABRA VALLS Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universitat Jaume I.

MARTA OLLER RUBERT Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo. Universitat Jaume I.

MARÍA JOSÉ OLTRA MESTRE Profesora Titular de Organización de Empresas. Universitat Jaume I.

MARÍA LUISA FLOR PERIS Profesora Titular de Organización de Empresas. Universitat Jaume I.

SANDRA ROMERO VALLÉS

Profesora Asociada de Economía Aplicada. Universitat Jaume

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2407-2017 ISBN: 978-84-9169-022-1 IMPRIME Y MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE Presentación.............................................................................................. 11 LA ESTRUCTURA PÚBLICA DE IMPULSO A LA INNOVACIÓN JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ

I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 15 II. LA INNOVACIÓN Y EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN..... 18 1. La Unión Europea y el lugar central de la innovación.............. 18 2. El marco jurídico de la innovación en España.......................... 21 A. La legislación estatal........................................................... 21 B. La normativa autonómica.................................................. 24 3. El Sistema Español de Ciencia Tecnología e Innovación y los sistemas autonómicos............................................................... 26 III. EL IMPULSO PÚBLICO A LA INNOVACIÓN............................. 28 1. La Estrategia Española de Innovación...................................... 28 2. El Plan Estatal de Innovación y los planes autonómicos........... 32 3. Medidas e instrumentos de fomento y apoyo a la innovación... 35 4. La organización de apoyo a la innovación................................ 41 IV. CONCLUSIONES......................................................................... 44 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 45 INNOVACIÓN Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MODESTO FABRA VALLS

I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 47 II. EL MARCO JURÍDICO................................................................ 53 1. El marco comunitario............................................................... 53 A. Las iniciativas de impulso de la administración electrónica. 53 B. El marco jurídico comunitario............................................ 56 2. La regulación procedimental común y su aplicación en materia tributaria.................................................................................. 64 A. Los distintos modelos de administración electrónica.......... 64 B. La aplicación del régimen procedimental común en materia tributaria............................................................................ 70 3. Los principios aplicables a la actuación electrónica de la Administración................................................................................. 82 A. Obligación de relación interadministrativa electrónica, garantía de interoperabilidad y seguridad de los sistemas y prestación preferente de servicios conjuntos....................... 82 B. El respeto a la protección de datos de carácter personal..... 84

Índice

C. Principio de responsabilidad y calidad de la información ofrecida.............................................................................. 88 D. Principios de transparencia y publicidad............................. 91 III. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA EN MATERIA TRIBUTARIA.............................................. 97 1. El incremento de la información en poder de la Administración tributaria.................................................................................. 97 2. Los servicios de información tributaria a través de Internet...... 102 A. La información electrónica tributaria................................. 102 B. La información sobre las normas vigentes.......................... 103 C. La información sobre el criterio administrativo aplicable... 107 D. La responsabilidad por informaciones erróneas.................. 112 3. Identificación, autenticación y firma......................................... 114 A. Normativa aplicable........................................................... 114 B. Tipos de firmas electrónicas................................................ 116 C. Efectos jurídicos de la firma electrónica y del sello electrónico.................................................................................... 122 D. La tendencia hacia sistemas de firma no criptográficos....... 125 E. La identificación y la firma de los contribuyentes (y de los ciudadanos) en la LPACAP................................................. 128 a) Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento.................................................................... 128 b) Sistemas de firma electrónica........................................ 131 c) Actuación mediante representantes. Los habilitados..... 132 F. La identificación electrónica de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio........................................... 136 a) Sistemas de identificación de las Administraciones Públicas............................................................................ 136 b) La actuación administrativa automatizada y los sistemas de firma utilizados................................................. 137 c) Firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas..................................................... 144 4. La presentación electrónica de declaraciones............................ 144 A. Declaraciones tributarias electrónicas y modelos de presentación................................................................................. 144 B. Declaraciones obligatorias vs incentivos a la presentación electrónica.......................................................................... 149 C. El régimen de la presentación electrónica de declaraciones en materia tributaria estatal................................................ 157 D. La presentación electrónica de declaraciones en el Código Aduanero de la Unión........................................................ 170 E. Las sanciones por incumplimiento de la obligación de presentación electrónica.......................................................... 171 5. Los borradores de declaraciones............................................... 175

Índice

6. Los registros electrónicos......................................................... 180 A. La evolución de las comunicaciones electrónicas entre Administración y ciudadanos.................................................. 180 B. Creación y funcionamiento................................................. 184 C. El cómputo de los plazos.................................................... 186 D. Los registros electrónicos creados en materia tributaria...... 191 7. Notificaciones electrónicas....................................................... 198 A. Las notificaciones electrónicas en la LPACAP..................... 198 B. El ámbito de aplicación de las notificaciones electrónicas obligatorias........................................................................ 203 C. El régimen de las notificaciones en dirección electrónica habilitada............................................................................... 206 D. La notificación por comparencia en la sede electrónica....... 208 E. La publicación electrónica de las notificaciones por comparecencia.............................................................................. 211 F. La notificación por correo electrónico................................ 212 G. Valoración del sistema de notificaciones electrónicas en España................................................................................... 213 8. Acceso electrónico a los expedientes y a la información tributaria......................................................................................... 217 9. El pago en los procedimientos tramitados electrónicamente..... 225 10. La integración entre servicios de administración electrónica. Cooperación e intercambio de información.............................. 235 A. Integración de servicios y gestión eficiente.......................... 235 B. El intercambio de información entre Administraciones Públicas.................................................................................. 238 11. Documentación electrónica. Especial referencia a la facturación electrónica........................................................................ 244 IV. CONSIDERACIONES FINALES................................................... 253 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 259 ¿INNOVAMOS CON LA COMPRA PÚBLICA? POSIBILIDADES Y REALIDADES MARTA OLLER RUBERT

I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 263 II. ¿QUÉ ES LA COMPRA BPÚBLICA DE INNOVACIÓN?............. 265 III. MARCO JURÍDICO...................................................................... 269 1. El impulso de la Unión Europea............................................... 269 2. El desarrollo y puesta en marcha en el ámbito nacional español............................................................................................ 273 IV. MODALIDADES........................................................................... 275 1. La Compra pública precomercial (CPP)................................... 275 2. Compra pública de Tecnología Innovadora (CPTI).................. 279

Índice

V. PUESTA EN MARCHA DE LA COMPRA PÚBLICA DE INNOVACIÓN: PROCEDIMIENTOS.................................................... 280 1. Compra regular........................................................................ 280 2. Asociación para la innovación.................................................. 283 VI. RETOS Y CONCLUSIONES......................................................... 287 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 289 COMPETENCIAS EMPRESARIALES PARA LA COMPRA PÚBLICA INNOVADORA. ANÁLISIS DESDE LA INNOVACIÓN ABIERTA MARÍA JOSÉ OLTRA MESTRE MARÍA LUISA FLOR PERIS SANDRA ROMERO VALLÉS

I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 293 II. LA COMPRA PÚBLICA DE INNOVACIÓN................................ 295 III. LA INNOVACIÓN ABIERTA........................................................ 296 IV. CAPACIDADES PARA INNOVAR MEDIANTE COMPRA PÚBLICA DE INNOVACIÓN............................................................ 297 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 301

PRESENTACIÓN La innovación es una de las claves que se esgrimen como necesarias para posibilitar una economía más competitiva y un mayor crecimiento. Por consiguiente, su fomento y apoyo han pasado a ser desde hace años un eje central de las estrategias económicas de los Estados, buscando establecer un entorno institucional adecuado para que se desarrolle. No en balde, los gobiernos juegan un papel esencial en el establecimiento de las condiciones que permitirán que prospere una economía innovadora, mediante el estímulo al sector privado y la eliminación de los obstáculos que puedan condicionarla. Por ello, diversas son las acciones que se han venido realizando para favorecerla, como la reducción de todo tipo de cargas administrativas, el apoyo económico o los incentivos fiscales a las empresas. Asimismo, las Administraciones públicas están desarrollando nuevas modalidades en el impulso de la innovación, como la apuesta por la administración electrónica o la contratación pública innovadora. En esta monografía analizamos algunas de esas acciones, centrando nuestra atención en las estructuras públicas de apoyo a la innovación, a su fomento a través de la innovación que supone la administración digital y a su estímulo a través de la compra pública de innovación. En el primer trabajo se analiza el papel que la Administración puede desempeñar en el estímulo de la innovación, y el marco legal, estatal y autonómico, en el que se desarrolla. En esa normativa se determinan las finalidades a que se dirige el sistema de innovación, y se establecen las medidas e instrumentos para posibilitar esas políticas y realizar una gobernanza de apoyo a la innovación. Se plantea en el mismo, no obstante, la necesidad de una coordinación entre todos los agentes implicados, para evitar duplicidades y redundancias, una de las deficiencias que con mayor insistencia se han advertido en esta materia. En el segundo se estudia la innovación organizativa acometida por las Administraciones Públicas consistente en la introducción de medios electrónicos en la gestión interna y en las relaciones con los ciudadanos, pues tiene un importante efecto transformador no únicamente interno, sino también extra muros de la propia Administración.

Presentación

No en balde, con la utilización de medios electrónicos tanto en la gestión documental como en la relación procedimental, la transformación digital alcanza a los ciudadanos e impulsa decididamente la consolidación de la sociedad de la información. En tal sentido, se reflexiona respecto al modo en que la utilización intensiva de las tecnologías de la sociedad de la información ha afectado a los modelos de gestión y aplicación de los tributos y a su regulación procedimental. El tercer trabajo parte de que el último paquete de Directivas sobre contratación pública aprobado en el año 2014 ha puesto el acento en su carácter instrumental, esto es, en usar la adquisición de bienes y servicios por parte del sector público para conseguir otros fines. Entre ellos, parece ya un logro la consecución de fines ambientales y sociales, propósitos a los que se les une una nueva finalidad, que es el estímulo, a través de la compra pública, de la innovación. Es ésta una perspectiva que merece un análisis detallado, pues se está dando un giro de 180 grados a los planteamientos tradicionales de la contratación pública, en los que la Administración pide exactamente lo que quiere y los operadores económicos —con poco margen de actuación y de negociación— ofrecen lo que ya tienen. La Compra Pública de Innovación, enmarcada en las nuevas tendencias del Derecho Administrativo y en la idea de una contratación estratégica, supone un acercamiento de lo público y lo privado, y trata de que con esta aproximación se consiga una acción pública más eficiente —pues con ella se consiguen unos mejores productos y servicios para las Administraciones y, en definitiva, para los ciudadanos—, y también el fomento de la competitividad en los operadores privados. De hecho, como se desprende de su nombre, se busca algo nuevo, la innovación por ambas partes. Los medios para su implementación se contemplan en la legislación europea y han sido traspuestos en la legislación nacional a través de nuevas formas de adjudicación de los contratos—procedimiento de asociación para la innovación— y de nuevas modalidades contractuales —compra pública pre comercial y compra pública de tecnología innovadora—, y han supuesto en definitiva un cambio en los planteamientos contractuales tradicionales y conocidos hasta ahora en la práctica nacional. Finalmente, el cuarto trabajo analiza, desde la perspectiva del management, la compra pública innovadora, adoptando un enfoque basado en la innovación abierta, mostrando que este enfoque puede ser

Presentación

un marco adecuado para el análisis y desarrollo eficaz de la compra pública innovadora, de manera especial por el análisis de las competencias necesarias por las empresas participantes. Tras esta sumaria exposición del contenido de los trabajos que integran este libro, sólo resta señalar que su realización y edición se han producido en el marco del proyecto “Innovación y sector público: retos y contexto” (AICO/2015/023), financiado por la Generalitat Valenciana.

LA ESTRUCTURA PÚBLICA DE IMPULSO A LA INNOVACIÓN JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ

Catedrático de Derecho Administrativo Universitat Jaume I

I. INTRODUCCIÓN El incremento de la productividad y del crecimiento económico sostenible se ha venido percibiendo por la Unión Europea como una necesidad ineludible, esencial para no alejarse de la posición en que se encuentran otras regiones industrializadas. Ese objetivo pasa por favorecer una economía más dinámica y competitiva, en lo que deben intervenir diversos factores, por lo que es habitual que desde los poderes públicos se planteen estrategias para lograrlo. En ellas se considera que una de las claves, y condición necesaria, es la innovación. Así, actualmente, las políticas públicas de innovación ocupan un lugar cada vez más central en la agenda de la Administración, al ser uno de los ejes para mantener la economía competitiva y conseguir un crecimiento sostenible. Asimismo, otras causas, como las demandas sociales o la voluntad de comprometerse con determinados valores, también han originado acciones públicas para el fomento de la innovación, desde el convencimiento de que con ella se puede contribuir a crear mejores empleos, conseguir una sociedad más sostenible y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Junto a ello, resulta patente que el desarrollo de innovaciones desde la propia Administración, o su adquisición, ha sido una vía utilizada para mejorar la prestación de los servicios públicos en diversos ámbitos. En consecuencia, la atención prestada a la relación de la innovación con la Administración ha sido creciente, al considerarse que puede desempeñar un papel importante en su estímulo. No en balde, puede ser una fuente de innovación, al tiempo que es una gran consumidora de productos y servicios innovadores. Los cambios a los que ha estado sometida la sociedad en las últimas décadas así lo han impuesto, originando alteraciones importantes en los paradigmas de

José Luis Blasco Díaz

la Administración Pública, modificando las relaciones entre el sector público y privado, impeliéndola en no pocas ocasiones a liderar y fomentar esos cambios. Así considerado, el reto de la innovación, contemplado desde los gobiernos, es doble. En primer lugar, porque éstos juegan un papel importante en el establecimiento de las condiciones que permitirán que prospere una economía innovadora. En segundo lugar, porque las economías innovadoras sólo pueden prosperar si el sector público también es capaz de convertirse en un sector innovador, y, así, se vienen reiterando los argumentos que señalan la importancia de innovar para desarrollar con éxito servicios públicos de calidad. No obstante, para impulsar la innovación en un determinado contexto socioeconómico deben intervenir también otros actores, y cada uno de ellos jugar el papel que le corresponde, y, a través de sus diversas acciones, procurar que el sistema funcione y progrese1. En un marco como el nuestro y con una organización publica multinivel, el favorecimiento de la cooperación entre los diversos agentes que participan y su coordinación por parte de la Administración se convierte en primordial. Sin embargo, es común señalar la dificultad de acotar el significado del término innovación, dadas la variedad de actividades que comprende el proceso innovador y las distintas manifestaciones en las que se puede traducir el resultado de este proceso. Muestra de ello es el hecho de que, pese a la creciente legislación que se refiere a ella, y a la que luego nos referimos, la definición del concepto es a menudo limitada o inexistente en todo este cuerpo normativo2.

En este sentido, J. MULET MELIÁ y A. SACRISTÁN GARCÍA, “Las bases de la intervención pública en la innovación”, Presupuesto y Gasto Público, nº 72, 2013, pp. 168 y ss., quienes indican que la complejidad del sistema y las relaciones que necesariamente deben establecerse entre los agentes explica que existan fallos que los gobiernos pueden ayudar a resolver. En este sentido, M. BONET, L. ARBOLEDAS y D. FERNÁNDEZ-QUIJADA, “Innovación tecnológica y servicio público: el abismo entre políticas y realidad”, Derechocom, nº 14, 2013, pp. 43-44, quienes entienden que en no pocas ocasiones su introducción en las normas funciona como una especie de panacea ante el incierto futuro.

La estructura pública de impulso a la innovación

Según la OCDE, por innovación debe entenderse la concepción e implantación de cambios significativos en el producto, el proceso, el marketing o la organización de la empresa con el propósito de mejorar los resultados. De tal modo, los cambios innovadores se realizan mediante la aplicación de nuevos conocimientos y tecnología, por lo que, según se explica en su obra de referencia sobre la materia, el Manual de Oslo3, las actividades de innovación incluyen todas las actuaciones científicas, tecnológicas, organizativas, financieras y comerciales que conducen a ella4. En algunas normas autonómicas que en nuestro país la han definido, se toma la definición anterior como referencia y también se señala que por tal debe entenderse la introducción, en los sectores público y privado, de nuevos bienes y servicios, de nuevos procesos de producción o nuevas formas organizativas y de mercado, o la sustancial mejora de los existentes5. Por su parte, la Comisión Europea la ha venido definiendo también, en este caso de manera más amplia, señalando que consiste en la producción, la asimilación y la gestión con éxito de la novedad en los ámbitos económico y social6. Por tanto, la innovación es un fenómeno complejo, en el que la intervención pública debe comprender las diversas fases del proceso

OECD/European Communities, Manual de Oslo, Grupo Tragsa, 2006, p. 56. La OCDE y EUROESTAT establecieron en él una metodología para medir los esfuerzos nacionales dedicados a la actividad de innovación. Por tanto, como señalan J. MULET MELIÁ y A. SACRISTÁN GARCÍA, ob. cit., p. 166, una innovación es el fruto del proceso de innovación de una empresas, siendo la innovación “todo cambio, basado en el conocimiento, que aporta valor”, en este caso valor económico, aunque en otros contextos puede ser otro tipo de valor, social, deportivo, artístico…, y precisamente el valor económico puede conseguirse a partir de muchas clases de conocimientos, como el que procede de la actividad científica. En la Ley 1/2017, de 1 de febrero, por la que se crea la Agencia Valenciana de la Innovación. Por su parte, la Ley 10/2010, de 16 de noviembre, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación de Extremadura, dice que por innovación debe entenderse la introducción de un nuevo, o significativamente mejorado, producto, bien o servicio, de un proceso, de un nuevo método de comercialización o de un nuevo método organizativo, en las prácticas internas de la empresa, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores. Por ejemplo, en la Comunicación de 11 de marzo de 2003, a la que luego nos referimos.

José Luis Blasco Díaz

y la participación de varios actores, desde estimular la creación del conocimiento científico y tecnológico hasta su comercialización por la empresa, mediante la creación del marco institucional adecuado7. Esa intervención pública es generalizada en los países que han percibido su importancia, aunque no siempre se plasma de igual modo. En nuestro caso, las acciones desarrolladas en los distintos niveles de gobierno se han estructurado sobre diversas políticas, estrategias o líneas de actuación dirigidas a impulsar, o cuanto menos no impedir, su desarrollo, aplicando un amplio espectro de medidas e instrumentos de apoyo a la innovación.

II. LA INNOVACIÓN Y EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN 1. La Unión Europea y el lugar central de la innovación La percepción de la importancia de la innovación para fomentar la competitividad y la necesidad de salvar los obstáculos que limitaban su desarrollo (escasa concienciación social, bajo avance tecnológico, falta de cooperación, etc.) llevó a que la Comisión Europea publicara en 1995 su Green Paper on Innovation. En él se proponían diversas vías de acción, como una mejor orientación de la investigación hacia la innovación o la creación de una cultura de la innovación a través de la formación, dando lugar al Primer Plan de Acción para la Innovación en Europa. Entre sus pretensiones destacan la de mejorar la articulación entre la investigación y la innovación, tanto a nivel nacional como a nivel comunitario, fomentar la creación de empresas de base tecnológica, o intensificar la cooperación entre la investigación pública, las universidades y las empresas. Además, uno

Que evite, o al menos reduzca, dice M. BOTANA AGRA, “Investigación e innovación como factores de crecimiento económico y de bienestar social”, en Régimen jurídico de la trasferencia de resultados de investigación, La Ley, Madrid, 2012, pp. 62-63, las fragilidades del mercado (escasa cultura innovadora), de las instituciones públicas de investigación (con prioridades desvinculadas del contexto productivo) y de los propios Estados (con insuficiente asignación de recursos o resistencia incorporar innovaciones).

La estructura pública de impulso a la innovación

de sus puntos era el estímulo de la innovación en el sector público y en el gobierno8. Poco después, en el año 2000, su Comunicación Innovation in a knowledge-driven economy, definía las cinco prioridades destinadas a orientar las actuaciones nacionales y comunitarias de promoción de la innovación: garantizar la coherencia de las políticas de innovación; crear un marco reglamentario favorable a la innovación; fomentar la creación y el desarrollo de empresas innovadoras; mejorar las interfaces clave del sistema de innovación y evolucionar hacia una sociedad abierta a la innovación9. Al mismo tiempo, la denominada Agenda de Lisboa, fijada por el Consejo Europeo también en 2000, marcó como objetivo convertir a la Unión Europea en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica, señalando que resultaba esencial estimular la innovación, teniendo en cuenta la relación directa entre la capacidad de innovación de un territorio y su competitividad. Tras analizar lo que se venía realizando sobre la materia a partir de las anteriores actuaciones, la Comisión dictó la Comunicación de 11 de marzo de 2003, “Política de innovación: actualizar el enfoque de la Unión en el contexto de la estrategia de Lisboa”. También se elaboró, entre otros documentos, el denominado “Informe Aho”, sobre la Creación de una Europa innovadora, presentado a la Comisión Europea en 2006, en el que un grupo de expertos hacía hincapié en la necesidad de un Pacto para la Investigación y la Innovación para impulsar el desarrollo de una Europa innovadora, lo cual requiere un compromiso y un esfuerzo de voluntad enormes de los responsables políticos, empresariales y sociales. Por consiguiente, indiscutiblemente ha venido considerándose que la innovación ocupa un lugar importante en la generación de crecimiento y empleo10. En esta línea, y en el marco de la Estrategia Eu-

Lo que, señalan M. BONET, L. ARBOLEDAS y D. FERNÁNDEZ-QUIJADA, ob. cit., p. 45, será una línea recurrente en el tiempo. Véase M. BONET, L. ARBOLEDAS y D. FERNÁNDEZ-QUIJADA, ob. cit., p. 45. De modo que se anima a los países de la UE a que, de aquí a 2020, inviertan un 3% de su PIB en I+D (1% de financiación pública y 2% de inversión del sector privado). Con esta medida se espera crear en torno a 3,7 millones de puestos de trabajo y aumentar el PIB anual de la UE en cerca de 800.000 millones de euros.

José Luis Blasco Díaz

ropa 2020, del año 2010, se pretende la promoción de la innovación en áreas estratégicas, incluida la contratación pública, como una de las vías para paliar las deficiencias del modelo de crecimiento y para crear las condiciones necesarias para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Entre las iniciativas para crear el marco en el que la Unión Europea y las Administraciones nacionales pueden aunar esfuerzos y reforzarse mutuamente en áreas relacionadas con las prioridades de dicha Estrategia, se encuentra la Unión por la Innovación11, dirigida a establecer un entorno favorable a la innovación que haga que sea más fácil para las grandes ideas innovadoras convertirse en productos y servicios que generen crecimiento y empleo. Aspira a crear un auténtico mercado único europeo de la innovación que atraería a empresas y compañías innovadoras, y para conseguirlo, se han propuesto varias medidas en los ámbitos de la protección de patentes, la normalización, la contratación pública y la normativa inteligente. Esta iniciativa tiene tres objetivos concretos, que son convertir Europa en una potencia científica mundial, eliminar los obstáculos a la innovación y cambiar radicalmente el modo en que los sectores público y privado trabajan juntos, especialmente mediante la cooperación entre las instituciones europeas, las autoridades nacionales y regionales y las empresas. En ella se recurre a la intervención del sector público para estimular el sector privado y eliminar los obstáculos, que impiden que las ideas lleguen al mercado y pueden lastrar el desarrollo de una política eficaz y coherente en esta materia. Entre ellos, se incluyen la falta de crédito, unos sistemas de investigación fragmentados, un uso limitado de la contratación pública para favorecer la innovación y la lentitud en la fijación de normas. A partir de tales premisas, la Unión Europea ha seguido adelante con sus políticas de fomento de la innovación, con diversas iniciativas y nuevos instrumentos, también como consecuencia de la crisis que ha

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 6 de octubre de 2010, Iniciativa emblemática de Europa 2020: Unión por la innovación [COM (2010) 546 final - no publicada en el Diario Oficial].