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María Dolores Cabello Fernández

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

MARÍA DOLORES CABELLO FERNÁNDEZ DEMOCRACIA DIRECTA E INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR

Esta obra parte de un estudio sobre la democracia directa y su relación con la democracia representativa. Se estudia la iniciativa legislativa popular como una institución que está más cerca de la democracia directa que de la democracia representativa. Y esa es la razón por la que empezamos este libro analizando el concepto de democracia directa. Una vez que nos situamos en la iniciativa legislativa popular hemos querido abordar su regulación a nivel europeo, estatal y autonómico. A nivel europeo estudiamos la Iniciativa Ciudadana Europea. Seguidamente, se aborda el nivel estatal analizando la iniciativa legislativa popular tal y como la conﬁgura la Constitución en el art. 87.3, y la ley de desarrollo, la LOILP 3/1984. Tras el análisis de la ILP a nivel estatal abordamos el nivel autonómico, estudiando la regulación en los EEAA y las leyes autonómicas de ILP. Se ha afrontado el estudio de las 17 leyes de ILP de las Comunidades Autónomas, utilizando un método de investigación sistemático, donde se ha realizado un análisis comparativo de la regulación de los diferentes principios, trámites y requisitos de la ILP, poniendo de maniﬁesto las similitudes y las diferencias. El punto de partida es también el punto de llegada, la democracia directa o, si se quiere, la participación de la ciudadanía en el Estado democrático.

monografías

DEMOCRACIA DIRECTA E INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR

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DEMOCRACIA DIRECTA E INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

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Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

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Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

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DEMOCRACIA DIRECTA E INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR

MARÍA DOLORES CABELLO FERNÁNDEZ

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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A mis padres

Índice ABREVIATURAS.................................................................................... 11 INTRODUCCIÓN.................................................................................. 13

Capítulo I Democracia directa 1. Concepto............................................................................................ 15 2. Formas de democracia directa............................................................ 23 3. El referéndum abrogativo................................................................... 30 4. El Brexit, el referéndum sobre el acuerdo de paz de Colombia y el referéndum sobre la reforma constitucional en Italia.......................... 33

Capítulo II La iniciativa ciudadana europea 1. Definición........................................................................................... 40 2. Requisitos de la iniciativa................................................................... 41 2.1. Número de firmas....................................................................... 41 2.2. Requisitos de los firmantes......................................................... 43 2.3. El comité ciudadano................................................................... 44 2.4. Requisitos de forma..................................................................... 45 3. Registro de la iniciativa...................................................................... 46 4. Recogida de firmas............................................................................. 47 5. Verificación de las declaraciones de apoyo por parte de los Estados miembros........................................................................................... 48 6. Protección de datos............................................................................ 51 7. Conclusiones sobre la Iniciativa ciudadana europea........................... 51

Capítulo III Iniciativa legislativa popular. Regulación estatal 1. Concepto, naturaleza jurídica y fundamento de la iniciativa legislativa popular............................................................................................... 53 1.1. Concepto de iniciativa legislativa popular................................... 53 1.2. Naturaleza jurídica de la iniciativa legislativa popular................ 54 1.3. Diferenciación de la iniciativa legislativa popular con otras figuras afines..................................................................................... 58 1.4. Fundamento de la iniciativa legislativa popular.......................... 59

Índice

2. Antecedentes históricos...................................................................... 61 3. Regulación actual............................................................................... 61 3.1. Sujetos legitimados para promover la iniciativa legislativa popular............................................................................................... 65 3.2. La Comisión Promotora............................................................. 67 3.2.1. Facultades de la Comisión Promotora en la fase de iniciación................................................................................. 67 3.2.2. Facultad de la Comisión Promotora sobre la retirada de la iniciativa...................................................................... 67 3.3. Límites........................................................................................ 68 3.4. Procedimiento............................................................................. 76 3.4.1. Iniciación........................................................................ 76 3.4.2. Trámite de admisión........................................................ 77 3.4.3. Control del Tribunal Constitucional................................ 83 3.4.4. Recogida de firmas.......................................................... 85 3.4.5. Tramitación parlamentaria. La toma en consideración.... 88 4. Similitudes y diferencias del modelo de iniciativa ciudadana europea y el modelo español de iniciativa legislativa popular............................. 95

Capítulo IV Iniciativa legislativa popular y Comunidades Autónomas 1. Introducción....................................................................................... 97 2. Legitimación....................................................................................... 102 3. Objeto................................................................................................ 105 4. Tramitación........................................................................................ 110 4.1. Firmas exigidas para la iniciativa legislativa............................... 110 4.2. Tramitación parlamentaria......................................................... 113 4.2.1. Trámite de admisión........................................................ 115 4.2.2. Resolución admitiendo o inadmitiendo la iniciativa legislativa popular.................................................................. 123 5. Impugnación de la resolución de inadmisión ante el Tribunal Constitucional: el recurso de amparo............................................................ 126 6. Recogida de firmas............................................................................. 128 7. La toma en consideración................................................................... 131 8. Diferencias y similitudes entre la iniciativa legislativa popular estatal y autonómica........................................................................................ 132 9. Especial referencia a la participación de las personas extranjeras........ 134 CONCLUSIONES................................................................................... 137 BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 143

Abreviaturas ATC CCAA CE CI EAAnd. EAAr. EAAs. EABa. EACana. EACant. EACLM. EACLeón EACat. EAEx. EAG. EALR. EAMa. EAMu. EAN. EAV. EAPV. EEAA FJ ICE ILP JEC LBRL LO LOILP LOREG OCE STC TC TUE VP

Auto del Tribunal Constitucional Comunidades Autónomas Constitución Española Constitución Italiana Estatuto de Autonomía de Andalucía Estatuto de Autonomía de Aragón Estatuto de Autonomía de Asturias Estatuto de Autonomía de Baleares Estatuto de Autonomía de Canarias Estatuto de autonomía de Cantabria Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha Estatuto de autonomía de Castilla y León Estatuto de autonomía de Cataluña Estatuto de Autonomía de Extremadura Estatuto de Autonomía de Galicia Estatuto de Autonomía de La Rioja Estatuto de Autonomía de Madrid Estatuto de Autonomía de Murcia Estatuto de autonomía de Navarra Estatuto de Autonomía de Valencia Estatuto de Autonomía del País Vasco Estatutos de Autonomía Fundamento Jurídico Iniciativa ciudadana europea Iniciativa legislativa popular Junta Electoral Central Ley de Bases de Régimen Local Ley Orgánica Ley Orgánica 3/1984, de iniciativa legislativa popular Ley Orgánica de Régimen Electoral General Oficina del Censo Electoral Sentencia del Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Tratado de la Unión Europea Voto particular

Introducción La razón de ser de esta obra trae causa del proyecto “Reforma electoral y derechos de los extranjeros residentes en España: el derecho de sufragio en las elecciones generales, europeas, autonómicas y locales1”. En este marco de investigación ha visto la luz mi artículo “Vías de participación distintas del derecho de sufragio como instrumento de democracia directa. La participación de las personas extranjeras2” publicado en la Revista Europea de Derechos Fundamentales, núm. 27, primer semestre de 2016. En este artículo me aproximo a la democracia directa, y estudio, aunque no en profundidad, las distintas vías de participación de la ciudadanía distintas al derecho de sufragio. Fruto de esta aproximación se suscita mi interés por profundizar en este tema, y de todas las vías de democracia directa me ha atraído especialmente la iniciativa legislativa popular lo que me llevó a plantearme una profundización en esta figura que abordo en este libro. La estructura de este libro parte de un estudio sobre la democracia directa y su relación con la democracia representativa. Hacemos notar que situamos la iniciativa legislativa popular como una institución de democracia directa no sin dejar constancia de que esta no es una cuestión pacífica en la doctrina. Como explicamos en las conclusiones, que adelantamos aquí, para nosotros la iniciativa legislativa popular está más cerca de la democracia directa que de la democracia representativa. Y esa es la razón por la que empezamos este libro analizando el concepto de democracia directa. Una vez que nos situamos en la iniciativa legislativa popular hemos querido abordar su regulación a nivel europeo, estatal y autonómico. A nivel europeo estudiamos la Iniciativa Ciudadana Europea analizando el Reglamento de 2011, y dejando cuenta del estado de

Este trabajo forma parte del proyecto “Reforma electoral y derechos de participación de los extranjeros residentes en España: el derecho de sufragio en las elecciones generales, europeas, autonómicas y locales” financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad (referencia DER2012-34411). Publicado en la Revista Europea de Derechos Fundamentales, núm. 27, primer semestre de 2016, pp. 75-108.

María Dolores Cabello Fernández

la doctrina. Seguidamente, abordamos el nivel estatal analizando la iniciativa legislativa popular tal y como la configura la Constitución en el art. 87.3, y la ley de desarrollo, la LOILP 3/1984, incorporando los estudios doctrinales básicos en la materia que son abundantes y extraordinariamente esclarecedores, sin los cuales este trabajo tendría un recorrido muy corto, de tal modo que este libro se nutre de esa doctrina que analiza pormenorizadamente la ILP poniendo de manifiesto sus deficiencias y contradicciones. Tras el análisis de la ILP a nivel estatal abordamos el nivel autonómico, estudiando la regulación en los EEAA y las leyes autonómicas de ILP, esta parte del trabajo ha sido la más laboriosa. Se ha afrontado el estudio de las 17 leyes de ILP de las Comunidades Autónomas (las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla carecen de regulación específica), utilizando un método de investigación sistemático, donde se ha realizado un análisis comparativo de la regulación de los diferentes principios, trámites y requisitos de la ILP, poniendo de manifiesto las similitudes y las diferencias, todo ello enriquecido por los estudios doctrinales en la materia que ya habían abordado este tema. Por último, se incorporan las conclusiones a las que el estudio de la iniciativa legislativa popular nos ha llevado. Y se cierra este libro con la relación de la bibliografía citada. El punto de partida es también el punto de llegada, la democracia directa o, si se quiere, la participación de la ciudadanía en el estado democrático. Empezamos empujados por un interés en esa participación del pueblo y concluimos con la necesidad de que esa participación se consolide y se articule, incluso a través de nuevas formas de participación que no abordamos en esta obra ya que excede de las dimensiones y propósitos de la misma, pero que dejamos apuntadas para posibles futuros trabajos, a saber, las consultas populares, el concejo abierto, los presupuestos participativos, las encuestas deliberativas.

Capítulo I

Democracia directa 1. CONCEPTO España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE). Su configuración como Estado democrático implica la asunción del poder por el pueblo, y así, la soberanía nacional reside en el pueblo. Y ese poder se articula a través de representantes o directamente. La democracia por lo tanto es participación del pueblo soberano en la toma de decisiones. Configurándose la democracia como principio legitimador de la política3, es el régimen donde el poder reside en el pueblo que lo ejerce a través de sus representantes o directamente4. Hablaríamos, así, de democracia representativa, o de democracia directa5. En palabras de Luís AGUIAR DE LUQUE la democracia directa es aquel “régimen político en el que la adopción de decisiones de interés general para la comunidad corresponde a la totalidad de los ciudadanos, que se pronuncian respecto a ellas de modo personal e individualizado, esto es, el clásico ideal de autogo

Manuel RAMÍREZ, La participación política, Tecnos, Madrid, 1985, p. 27. Un detallado balance sobre las publicaciones en español sobre democracia y participación puede consultarse en el comentario bibliográfico de María Reyes PÉREZ ALBERDI, “Democracia y participación”, Revista catalana de dret públic, núm. 37, 2008, pp. 343-370. España reconoce tanto la participación representativa como la participación directa, aunque la “relevancia de la primera es muy superior a la de la segunda”, Yolanda GÓMEZ SÁNCHEZ, “La iniciativa ciudadana en la Unión Europea”, Panorama Social, 17, primer semestre 2013, p. 60. Por eso habla esta autora de “asimetría” en la articulación de la participación ciudadana. Ibídem, p. 60. Para una evolución de la participación directa desde Rousseau hasta el proyecto girondino de 1793 ver Luís AGUIAR DE LUQUE, Democracia directa y estado constitucional, EDERSA, Madrid, 1977, pp. 19-47. También puede verse Manuel CONTRERAS CASADO, “Parlamento y participación directa de los ciudadanos”, pp. 217-219 en https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/261823.pdf. Un estudio de las instituciones de participación democrática directa en la evolución del Estado constitucional desde el constitucionalismo francés y norteamericano hasta las Constituciones portuguesa de 1976 y española de 1978 en Víctor CUESTA LÓPEZ, Participación directa e iniciativa legislativa del ciudadano en democracia constitucional, Civitas, Madrid, 2008, pp. 45-96.

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bierno6”. Efectivamente, la Constitución diseña un Estado democrático donde se reconoce la democracia directa entendida como participación de la ciudadanía, si se quiere del pueblo, sin intermediación de representantes, aunque su alcance sea limitado. Hay que apuntar que en la realidad social actual el autogobierno se configura como una utopía o, si se quiere, “la democracia directa ya ha perdido toda capacidad para operar verdaderamente como un modelo alternativo al gobierno representativo7”. Pero sin ser una alternativa, no dejamos de considerar que la democracia directa implica legitimidad democrática8 para el sistema político. No sostenemos aquí que la democracia directa sea más democracia que la democracia representativa, pero indudablemente siempre que el pueblo se expresa directamente, como ocurre en el referéndum, la legitimidad democrática de esa decisión es incuestionable. En la relación entre democracia directa y democracia representativa la doctrina se muestra a favor de su complementariedad “para la plena garantía de los derechos y libertades en el marco del Estado de Derecho constitucional9”. Efectivamente, nuestra Constitución configura la participación de la ciudadanía a través de estas dos vías, representativa y directa, y la relación entre ellas no puede ser

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Cfr. Luís AGUIAR DE LUQUE, Democracia directa y Estado…, op. cit., p. 311. En este sentido Luís AGUIAR DE LUQUE, “Democracia directa e instituciones de democracia directa en el ordenamiento constitucional español”, en La experiencia constitucional (1978-2000), Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2000, p. 68. Cfr. Luís AGUIAR DE LUQUE, Democracia directa y Estado…, op. cit., p. 313. Antonio Enrique PÉREZ LUÑO, “Democracia directa y democracia representativa en el sistema constitucional español”, en https://dialnet.unirioja.es/descarga/ articulo/909329.pdf p. 76. Manuel CONTRERAS CASADO también habla de complementación, considerando que el poder soberano a través de las instituciones del referéndum y la iniciativa legislativa popular no pretenden suplantar a los poderes constituidos, sino que implican “una complementación del sistema de los checks and balances, de los frenos y contrapesos que más genuinamente lo definan y lo caracteriza”. Cfr. Manuel CONTRERAS CASADO, “Iniciativa legislativa popular y Estado democrático de Derecho (Una aproximación a su regulación jurídica en España)”, Revista de las Cortes Generales, núm. 8, 1986, pp. 93-94. Y la misma idea la encontramos en Miguel Ángel PRESNO LINERA cuando establece que democracia directa y democracia representativa tienen sentido y deben complementarse para “la conformación ciudadana de la voluntad política”. Cfr. PRESNO LINERA, Miguel Ángel, “La democracia directa y la falacia de sus riesgos”, en La democracia indignada, Comares, Granada, 2014, p. 66.

Democracia e iniciativa legislativa popular

excluyente o, incluso, jerárquica, sino que ambas deben confluir en el Estado democrático para la plena participación de la ciudadanía en la toma de decisiones. La idea vertebral de la democracia directa, la participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones está llamada a jugar un papel legitimador y complementario en la democracia representativa10. Se articula, así, un sistema democrático donde a través de las elecciones se eligen a los representantes que van a tomar las decisiones importantes que afectan a la comunidad, teniendo a través de la elección legitimación democrática, y además, el sistema regula la posibilidad de que la ciudadanía participe directamente en la toma de decisiones. Articulándose estas dos vías de participación en una relación de complementariedad. Como se ha señalado, la configuración democrática del Estado es algo más que el reconocimiento de la soberanía popular y el pluralismo político para apuntar a “una visión participativa de los ciudadanos y de los grupos políticos y sociales en los procesos de decisión generados en el seno de la comunidad estatal11”. Así, la idea central de la democracia es la participación, que se puede articular directamente, o por medio de representantes, y que debe posibilitarse en los asuntos de interés de la propia comunidad. En esta línea de pensamiento se afirma que, “la democracia implica, por definición, participación de los ciudadanos en el gobierno de los asuntos públicos, y para ello se cuenta tanto con instrumentos representativos como con impulsos inmediatos de la propia ciudadanía, que en sociedades democráticas avanzadas dispone de capacidad de autodeterminación política suficiente como para poder decidir por sí misma sobre aspectos esenciales del gobierno de la comunidad12”. En nuestro Estado democrático la participación de la ciudadanía se configura como derecho fundamental consagrado en el art. 23.1 CE, participación en los asuntos públicos, directamente o a través de representantes. Esta sería la participación política, pero la CE reconoce otras formas de participación. Así, la participación es también un principio

Esta idea central en palabras de Luís AGUIAR DE LUQUE es “la participación ciudadana en la cosa pública”. Cfr. “Democracia directa e instituciones…”, op. cit., p. 69. Cfr. Manuel CONTRERAS CASADO, “Iniciativa legislativa popular…”, op. cit., p. 67. Miguel Ángel PRESNO LINERA, “La democracia directa…”, op. cit., p. 67.

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vertebrador de todo el sistema democrático estableciéndose la obligación de los poderes públicos de facilitar la participación de la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2 CE). Se ha definido también la democracia directa, como “aquella forma de gobierno en la que tiene lugar una inmediata coincidencia entre la titularidad y el ejercicio del poder por parte de los miembros integrantes de una comunidad política13”. Igualmente, la democracia directa o participativa podría definirse como la participación del pueblo sin la intermediación de representantes14. Para PÉREZ LUÑO la democracia directa tendría la ventaja de la participación real de la ciudadanía en la toma de decisiones conllevando una descentralización del poder. Y llama la atención como en nuestro Estado democrático de Derecho la CE remite casi constantemente a la participación como cauce del ejercicio democrático del poder. Constata este autor, la preferencia del TC por la democracia representativa en la STC 3/1981 (FJ 1) donde el TC afirma que todo estado democrático es un estado de partidos15. Esta configuración de la democracia directa en la Constitución, no puede entenderse sin tener en cuenta los antecedentes históricos en cuyo marco se redacta el texto constitucional. En el régimen anterior la ausencia de instituciones democráticas, sin reconocimiento de los partidos políticos, hace que en el momento constituyente se tenga un especial interés en consolidar la democracia otorgando a los partidos políticos un papel primordial, y configurando al parlamento como eje de todo el sistema que se configura así, como democracia esencialmente representativa. Además, la experiencia histórica de la

Cfr. Manuel CONTRERAS CASADO, “Parlamento y participación …”, op. cit., p. 217. Para Blanca RODRÍGUEZ RUÍZ se trataría de “mecanismos que no aspiran a la formación de la voluntad soberana, sino a hacer valer el principio democráticoparticipativo, principalmente a través de tres vías: garantizando el acceso ciudadano a la información; permitiendo a la ciudadanía influir en la toma de decisiones, aunque sin participar en el proceso decisional, y permitiéndole participar en la toma de decisiones, mediante fórmulas de cogestión y participación directa.” Cfr. Blanca RODRÍGUEZ RUÍZ, “Participación y ciudadanía más allá del sufragio. Los derechos de participación de las personas extranjeras”, Revista de Estudios Políticos (Nueva época), núm. 169, Madrid, julio-septiembre (2015), p. 52. Cfr. Antonio Enrique PÉREZ LUÑO, op. cit., pp. 71-75.

Democracia e iniciativa legislativa popular

utilización del referéndum en el régimen franquista hace que se tenga un cierto recelo hacia esa institución en el momento de su configuración constitucional, y en general hacia las instituciones de democracia directa o semidirecta. Por todo esto, estaríamos en una “democracia parlamentaria”, con escasas concesiones a la democracia directa “explicable desde las dificultades que ésta última comporta en los amplios espacios del Estado moderno y aún desde las siempre retornantes suspicacias que su eventual utilización autoritaria suscita16”. La conexión entre democracia directa y Estado Democrático de Derecho no sólo gira en torno a la idea de complementariedad, sino que, como apunta la doctrina, la fortaleza del Estado de Derecho o, si se quiere, de la democracia de un país permitirá conjurar los riesgos de manipulación de la voluntad popular. Sin embargo, las instituciones de participación directa como expresión de la voluntad popular soberana pueden llegar a constituir un elemento de distorsión de las actuales democracias representativas persistiendo notables problemas para su compatibilización17. Lo cierto es que en nuestro ordenamiento jurídico la opción del Constituyente ha sido la democracia representativa y parlamentaria con un papel primordial atribuido a los partidos políticos, por la necesidad de ese momento histórico de consolidar la propia democracia18 y de ahí se ha derivado una regulación restrictiva de los instrumentos de democracia directa19. Y, un papel primordial de los partidos políticos configurados como cauce de manifestación de la voluntad popular y donde su poder se ha extendido y “han conseguido hacerse con el control total de los mecanismos jurídicos de interrelación entre

Cfr. Ángel GARRORENA MORALES, El Estado español como Estado social y democrático de Derecho, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 146-148. Luís AGUIAR DE LUQUE, “Democracia directa e instituciones…”, op. cit., pp. 73-75. Sobre el papel de los partidos políticos y su consolidación se puede ver Ángel RODRÍGUEZ, Transición política y consolidación constitucional de los partidos políticos, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989. En este sentido, Manuel CONTRERAS CASADO, “Parlamento…”, op. cit., p. 220. Y Josep Mª CASTELLÁ ANDREU, “Las enseñanzas del tiempo transcurrido, o de cómo la democracia representativa sigue siendo imprescindible”, en La democracia indignada, Comares, Granada, 2014, p. 149.