( sumario
Dirigida por Víctor Caba Villarejo
Publicación trimestral Nº 48/ Enero 2018 Índice
ARTÍCULO
– Notas para la aproximación a la Nueva Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, por Manuel J. Sarmiento Acosta........................................................................... 3
JURISPRUDENCIA Las Palmas – CIVIL, seleccionada por Víctor Caba Villarejo..................................................................................... Tenerife – CIVIL, seleccionada por María Luisa Santos Sánchez........................................................................ Las Palmas – PENAL, seleccionada por Rosa Rubio Ramos.................................................................................... Tenerife – PENAL, seleccionada por José Félix Mota Bello................................................................................. Las Palmas – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por César García Otero.......................................... Tenerife – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por Pedro Hernández Cordobés............................ Las Palmas – LABORAL, seleccionada por Humberto Guadalupe Hernández........................................................... Tenerife – LABORAL, selecciónada por Eduardo Jesús Ramos Real...................................................................
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DOCTRINA DE LA DGRN – Comentarios, seleccionados por María Pilar de la Fuente García........................................................
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DICTÁMENES DEL CONSEJO CONSULTIVO DE CANARIAS – Comentarios, seleccionados por Óscar Bosch Benítez.......................................................................
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DOCTRINA DE LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO – Seleccionada por Vicente Máximo García........................................................................................... 422 CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS – Seleccionada por Pedro Carballo Armas.............................................................................................
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NOTAS PARA LA APROXIMACIÓN A LA NUEVA LEY DEL SUELO Y DE LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS DE CANARIAS
Prof. Dr. Manuel J. Sarmiento Acosta
Catedrático de Universidad de Derecho Administrativo de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
SUMARIO: I. UNA LEY IMPORTANTE Y POLÉMICA. II. UNA LEY CON CONTENIDO AMPLIO Y CASI GLOBAL SOBRE EL TERRITORIO. III. APORTACIONES MUY NOVEDOSAS EN MATERIA DE RÉGIMEN DEL SUELO Y PLANIFICACIÓN. 1. Generalidades. 2. El nuevo régimen del suelo rústico. 3. Consecuencia: la liberalización del suelo rústico: ampliación de usos, redimensión de conceptos, escasas condiciones para autorizar usos impropios y menores límites. 4. Novedades en materia de planificación territorial, ambiental y urbanística. A) Directrices y Planes Insulares de Ordenación: cambios muy relevantes. B) Planes y normas de Espacios Naturales Protegidos y Espacios incluidos en la Red Natura 2000. C) Instrumentos de ordenación territorial: Planes territoriales de ordenación parciales y especiales. D) Instrumentos de ordenación urbanística. E) En particular, las “Ordenanzas provisionales insulares y municipales”. 5. La figura estelar: los Proyectos de interés insular o autonómico. IV. TRANSFORMACIÓN DEL RÉGIMEN DE LOS TÍTULOS HABILITANTES PARA EL USO Y APROVECHAMIENTO DEL SUELO. V. MODIFICACIONES SIGNIFICATIVAS SOBRE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL. VI. SOBRE LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO Y LOS MECANISMOS PARA LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA. VII. RESULTADO: UN CAMBIO DE PARADIGMA.
I. UNA LEY IMPORTANTE Y POLÉMICA La Ley 4/ 2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias1, publicada en el Boletín Oficial de Canarias de 19 de julio de 20172, y que entró en vigor el 1 de septiembre de 20173, es sin lugar a dudas una Ley-hito, con in 3 1 2
En adelante, LSENPC Boletín núm 138, 19 de julio de 2017. Según la disposición final décima.
dependencia del juicio favorable o crítico que pueda merecer, ya que supone un punto de inflexión en el Derecho canario sobre ordenación del territorio y urbanismo, toda vez que a partir de su entrada en vigor hay un antes y un después claramente distinto. Ha sido desde su misma elaboración una Ley polémica, que ha dividido de forma clara a las posiciones que se mantienen sobre dicha norma, y se ha separado de la tradición de consenso que sobre suelo y ordenación del territorio ha existido entre las fuerzas políticas las últimas décadas4. Es una Ley importante, y no porque lo diga la propaganda oficial, que probablemente también, sino porque incorpora unas novedades que, como se ha dicho, marcan un punto de inflexión como pocas Leyes y normas sobre urbanismo han introducido en los últimos treinta y cinco años. Es importante, en primer lugar, por su objeto, que abarca el urbanismo de forma casi completa (régimen del suelo, ordenación, gestión, disciplina, etc.), la ordenación del territorio y los espacios naturales protegidos, pero lo es asimismo por su contenido (un largo Preámbulo, con 17 puntos desarrollados con números romanos, 408 artículos, 21 disposiciones adicionales, 24 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria, 11 disposiciones finales y un anexo referido a la evaluación ambiental de proyectos), y sobre todo por las innovaciones que introduce en el ordenamiento jurídico, en particular, sobre el régimen del suelo rústico, la organización administrativa y el modelo de planificación territorial y urbanística, que supone atribuir la competencia para la aprobación definitiva de los planes a Ayuntamientos y Cabildos Insulares. Ciertamente, hay otros aspectos que tienen un nivel innovador mucho más reducido, porque lo único que se hace es reiterar disposiciones que ya estaban previstas en el Decreto Legislativo 1/ 2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias5, o en otras Leyes generales6, pero es palmario que su trascendencia no ofrece dudas. La Ley se aprobó por el Parlamento de Canarias el 21 de junio de 2017 por 33 diputados de 60 que tiene el órgano representativo del pueblo canario. Los apoyos se los dio Coalición Canaria, el Partido Popular y la Agrupación Socialista Gomera. El periódico local “La Provincia” destacaba en sus titulares: “la Ley del Suelo sale con “la mayoría de 33” y entra en vigor en septiembre. La norma que se aprueba con los votos de CC, PP y ASG, nace con el rechazo de más de la mitad (sic) de la cámara y con la amenaza de acabar en el Tribunal Constitucional” (p. 28). Es claro que lo de “más de la mitad” de la Cámara es inexacto. Si el Parlamento de Canarias está integrado por sesenta (60) diputados (disposición transitoria primera del Estatuto de Autonomía de Canarias), y votaron a favor 33, es obvio que de 33 a 60 van 27, que son menos de la mitad. Los partidos que la rechazaron fueron el PSOE, Nueva Canarias y Podemos. Se ha interpuesto un recurso ante el Tribunal Constitucional (admitido ya por el Alto Tribunal, según nota informativa de 17 de noviembre de 2017), y se ha denunciado en Bruselas ante la Dirección General de Medio Ambiente y en el Comité de Peticiones del Parlamento Europeo. También —he aquí otro de los problemas de la falta de consenso en estos asuntos—, se habla ya de “revertir la norma tras las elecciones de 2019” (Cfr. “La Provincia”, cit., p. 28). 5 Que se deroga en la disposición derogatoria única, punto 1.a), “con excepción del anexo de reclasificación de los espacios naturales de Canarias que se mantiene vigente”. En delante, TRLOTC´00 6 Por ejemplo, todo el apartado relativo a la organización administrativa (arts. 11 y ss.), lealtad institucional, deber de colaboración, entidades instrumentales, etc., etc., bebe de las fuentes de la Ley 40/ 2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y antes de la Ley 30/ 1992, 4
4 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 48, enero-marzo (2018), págs. 3-44
La nueva Ley 4/2017 se nos presenta como una Ley que de alguna manera quiere poner fin o, al menos, reconducir una situación normativa que desde luego era manifiestamente mejorable7. En su mismo Preámbulo argumenta que se habían producido nada menos que 16 modificaciones del TRLOTC´00 (es decir, casi una por año), y 5 de las Directrices de Ordenación8, y que además era una normativa con mucha complejidad, rigurosidad formal, contradicciones y vacíos, lo que, según el legislador de 2017, ha comportado un bloqueo de actividades económicas y sociales. Frente a este diagnóstico negativo9, la nueva Ley se propone regular con arreglo a tres criterios: simplificar, racionalizar y actualizar la normativa, y es aquí donde ya se percibe cierto desfallecimiento, porque si bien es verdad que simplificar comporta —dice el Preámbulo—, reducir trámites, sustituir la licencia por la comunicación previa y eliminar los supuestos de doble título habilitante (concretados en el uso y aprovechamiento del suelo rústico, como es sabido), esta simplificación conduce a una liberalización o flexibilización que reduce controles en el aprovechamiento del suelo rústico, con la eliminación de las Calificaciones Territoriales y los Proyectos de Actuación Territorial, en sus dos modalidades. Se echa en falta, en cambio, una simplificación legal más enérgica de la selva legislativa —y esto no es ninguna hipérbole, sino una constatación de la realidad normativa— que esclaviza la labor de los operadores jurídicos y crea una inseguridad objetiva en la interpretación y aplicación de las normas10. Piénsese que, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y de procedimiento administrativo común. Sobre la reiteración de normas del Derecho estatal, e incluso del Derecho propio, ya advirtió el Dictamen 244/ 2016, de 2 de agosto, del Consejo Consultivo de Canarias (cfr., puntos I,9.A y B) en aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre este extremo, que, como es obvio, resulta improcedente mencionar aquí. 7 Por ello no opta por la refundición, que era perfectamente posible, sino por crear una Ley enteramente nueva, porque entiende que es necesario “renovar las reglas que ordenan el uso del suelo” en todos los ámbitos en que sea preciso, para responder a los valores y las necesidades de la sociedad actual, sin daño para las generaciones futuras. Hay pues una opción legal de cambio global, y no solo puntual; cambio que es en verdad de modelo, lo que se comprueba sobre todo en el régimen del suelo rústico y el sistema de planificación. 8 Las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo se aprobaron por la Ley 19/ 2003, de 14 de abril (“BOC” núm. 73, de 15 de abril de 2003; corrección de errores en “BOC” núm. 91, de 14 de mayo de 2003) 9 Debe asimismo tenerse en cuenta que los propios diagnósticos en los que se basó el legislador fueron cuestionados por organismos relevantes. Así, el “Informe sobre el Proyecto de Ley del Suelo de Canarias”, elaborado por el Colegio Oficial Interinsular de Arquitectos de Canarias (Santa Cruz de Tenerife, 25 de julio de 2016), pp. 7 y 8. También las “Alegaciones de la Fundación César Manrique al Anteproyecto del Ley del Suelo de Canarias” (de 26 de abril de 2016), que habla de una “ausencia de análisis y diagnóstico compartido”(pp. 2 y ss.); o, en fin, las “Observaciones y aportaciones al Anteproyecto de Ley del Suelo de Canarias”, de la Consejería de Área de Política Territorial del Cabildo Insular de Gran Canaria (de 11 de abril de 2016), que afirma un “diagnóstico inadecuado” (p. 17). 10 Hay que añadir a lo expuesto la remisión que se hace en distintos preceptos de la Ley a los reglamentos; así, artículos 51.1 (Deberes de las personas propietarias de suelos urbanos no consolidados de escasa entidad), 60.6 (usos, actividades y construcciones ordinarios específicos), 63.2 (usos, actividades y construcciones autorizables), 86.9 (evaluación ambiental estratégica), etc., etc. El Dictamen del Consejo Consultivo, ya citado, pone esta objeción a lo REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 5 ISSN 1886-7588, núm. 48, enero-marzo (2018), págs. 3-44
por ejemplo, en la disposición derogatoria única se mantiene la vigencia parcial de las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo11, de la Ley 6/ 2009, de 6 de mayo, de la Ley 1/ 2013, de 25 de abril (en concreto, la disposición adicional segunda), etc., etc. Por tanto, en este extremo la simplificación es muy modesta12 Por lo que se refiere a “racionalizar”, pretende aclarar los campos de acción de los instrumentos de ordenación urbanística y de ordenación insular, eliminar la dispersión normativa y consagrar el llamado “principio de contención” para evitar los excesos regulatorios13. Ahora bien, establece, como es evidente, la no regresión de las decisiones territoriales básicas14, con el mantenimiento de los Espacios Naturales Protegidos, la contención del uso del suelo rústico y la práctica prohibición de clasificar nuevo suelo con destino turístico (Cfr. Preámbulo). En lo que afecta a la actualización se propone, como es obvio, adaptar el ordenamiento urbanístico canario a las nuevas realidades que van surgiendo de forma continua, como la renovación de la ciudad consolidada. En este sentido, deben destacarse la incorporación de adecuaciones del principio de desarrollo sostenible15 “a los tiempos y necesidades actuales de la sociedad canaria”, y por ello se incorporan y destacan valores como “el paisaje”, “la movilidad sostenible”, “la eficiencia energética” y la
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aseverado por la entonces Exposición de Motivos (luego Preámbulo), que decía que se pretendía “un único texto dotado de unidad interna y coherencia que incluyera todo el derecho urbanístico de esta Comunidad Autónoma, limitando el desarrollo reglamentario a aspectos concretos (..)”. A nadie se le escapa que en una materia tan complicada y técnica como la que es objeto de la Ley la asistencia del reglamento es imprescindible; quizá lo que se reprocha es esa cierta contradicción que figura en la Exposición de Motivos Dice textualmente la dicha disposición en su apartado 1, c) “La Directrices de Ordenación General y su memoria contenidas en el anexo de la Ley 19/ 2003, de 14 de abril, continuando en vigor las Directrices de Ordenación del Turismo” J. J. SUAY RINCÓN, “A propósito del contenido de la nueva legislación urbanística aprobada en Canarias” (en prensa), sostiene que no llega a culminarse del todo el logro de la aprobación de un texto legal unificado, pues una parte importante de textos legales solo experimentan una derogación parcial, aparte de dejar intacta la normativa propia de las islas occidentales; es decir, la Ley 2/ 2002, de 12 de junio, de medidas de Ordenación Territorial de la Actividad Turística de La Palma, La Gomera y El Hierro, actualizada luego por la reciente Ley 2/ 2016, de 27 de septiembre. Dice el artículo 81.3 LSENPC: “Todo instrumento de planeamiento responderá a los principios de mínimo contenido necesario y de máxima simplicidad, en cumplimiento de las determinaciones establecidas para los mismos por esta ley. Serán nulas de pleno derecho cualquier determinación del planeamiento que exceda este mandato” El artículo 5.1 e) LSENPC, entre los principios específicos, refiere “El principio de no regresión de los espacios naturales, sin perjuicio de la revisión de las categorías de protección, como de la incorporación de nuevos espacios, cuando resulte legalmente procedente con sujeción a la legislación básica estatal” El artículo 3 LSENPC regula el desarrollo sostenible de una manera densa, y el artículo 8 regula la función social del derecho de propiedad. En su apartado 2.b) se dice que “La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la actuación urbanística de los entes públicos y de los particulares”. El precepto es claro que conecta con lo que dispone el artículo 47 de la Constitución, que no se olvide que impone que se regulará la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación
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“igualdad de género”16 (cfr., arts. 4 y 5), que pueden calificarse, dice el Preámbulo, de criterios universales. La Ley contiene novedades de relieve en distintas materias, que, como es evidente, no se pueden referir de forma exhaustiva en un trabajo de esta naturaleza, cuyo cometido es hacer unas breves pinceladas para aproximarnos a la nueva Ley 4/ 2017. Pero sí es conveniente citar algunas por su significación, como es la que supone eliminar las categorías de suelo urbanizable de sectorizado y no sectorizado, puesto que a partir de la entrada en vigor solo cabe hablar de suelo urbanizable “ordenado” y “no ordenado” (arts. 30.1 y 40.1), o la previsión de los catálogos de impactos (art. 152), con una relación detallada de construcciones en suelo rústico que por sus características tipológicas, compositivas o por su situación deterioren de forma notoria el paisaje rural; también deben destacarse los cambios terminológicos o de nombre, como sucede con el paso de la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural (art. 229 del ya derogado TRLOTC´00) a la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural (art. 20 Ley 4/201717) o la eliminación de la terminología clásica en nuestro Derecho Urbanístico desde hace ya muchas décadas para referirse a las alteraciones de planeamiento (revisión y modificación), pues ahora en la nueva Ley se regula la modificación, con dos variantes: la modificación sustancial y la modificación menor18. Más enjundia tiene El artículo 3.6 LSENPC dispone: “De modo particular, la intervención pública en relación con la ordenación del suelo deberá atender y respetar el principio universal de igualdad entre hombres y mujeres” 17 Con relación a los órganos directivos de esta Agencia Canaria de Protección del Medio Natural (art. 20.7, LSENPC) se dice que la dirección ejecutiva “tendrá carácter profesional”, “nombrada y cesada por el Gobierno de Canarias, oída la asamblea”. Se echa en falta, al igual que ocurría con la anterior redacción del artículo 229, TRLOTC´00, más rigor para asegurar esa profesionalidad. Quizá hubiese sido necesario incorporar más requisitos para tener este cargo “directivo”. Téngase en cuenta que en otros ámbitos, como la Administración General del Estado, para ser titular de órganos directivos se exige acreditar la condición de funcionario de carrera del subgrupo A1 (cfr., por ejemplo, artículos 63, 65, 66 y 67, de la Ley 40/ 2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público). También, como hemos advertido en otras ocasiones (Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, “Sobre la modificación de la disciplina urbanística por la Ley autonómica 14/ 2014, de 26 de diciembre”, Revista Jurídica de Canarias núm. 38, 2015, pp. 64-67), en otras Agencias, como la de Galicia, se exige la titulación universitaria y más de cinco años de experiencia en materia de urbanismo (art. 17 del Decreto 113/ 2007, de 31 de octubre, que aprueba los Estatutos de la Agencia gallega). Lo mismo se puede comprobar en los Estatutos de la Agencia de Protección de la legalidad urbanística y territorial de Mallorca, de 10 de noviembre de 2008 —modificados el 12 de enero de 2017— que exige (art. 17) que el director o directora (sic) gerente tiene que ser funcionario o funcionaria de carrera (sic), o un profesional del sector privado con titulación universitaria y más de 5 años de experiencia en temas de urbanismo (por cierto, en las convocatorias también se les exige un certificado de nivel C de catalán, pero este es ya otro asunto que merecería glosa aparte. Cfr. “BOIB”, núm. 106, de 23 de julio de 2009, p. 91) Una responsabilidad de esta dimensión y complejidad exige a personas cualificadas, con una preparación y experiencia acreditadas, ya que la ordenación del territorio, el urbanismo y la protección de los recursos naturales tiene una dificultad técnica evidente, que no puede abordarse por cualquiera. 18 Señala en este extremo el Preámbulo de la Ley 4/ 2017: “Con el fin de facilitar la adaptación de los planes a una realidad cambiante, esta ley invierte la regla vigente, conforme a la cual, la norma general es la revisión, salvo excepciones que pueden ser tramitadas como modificación. 16
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la calificación que ahora la LSENPC hace de la tradicional Junta de Compensación, que la define como “una asociación administrativa de propietarios con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines desde su inscripción en el registro de entidades urbanísticas colaboradoras” (art. 227.1). Ha sido tradicional conceptuar a esta Junta como “un ente corporativo de Derecho Público, con personalidad jurídica propia (...)”, como se decía en el ya derogado artículo 113.1 del TRLOTC´00. Pero como ya hemos apuntado, es una Ley polémica. Casi desde la presentación del Anteproyecto levantó enérgicas críticas en el sentido de que aminora los controles, abre con demasiada facilidad los usos en suelo rústico y regula con cierto carácter expansivo los asentamientos rurales y agrícolas, atribuye las competencia para aprobar definitivamente los planes a los Ayuntamientos y Cabidos, hace desaparecer a la famosa COTMAC19, auténtica “Reina madre” de los últimos veinte años en la ordenación del territorio y el urbanismo en Canarias, deroga las Directrices de Ordenación y, en cambio, crea figuras nuevas y muy polémicas, como son los “Proyectos de interés insular o autonómico” y las Ordenanzas provisionales insulares y municipales”. Todo esto, junto con las novedades ya referidas de forma esquemática, definen en realidad un nuevo modelo de ordenación territorial y urbanística; un nuevo modelo que ha salido del Parlamento Canario sin consenso, si bien esto tampoco es una objeción fundamental, ya que el consenso depende mucho de la coyuntura y de las propias estrategias políticas del momento, pero es claro que se puede hablar, por consiguiente, de una Ley-hito; de una Ley que marca época en la medida en que sus prescripciones suponen un cambio de rumbo evidente en relación con lo que hasta ahora ha estado vigente.
II. UNA LEY CON CONTENIDO AMPLIO Y CASI GLOBAL SOBRE EL TERRITORIO La LSENPC tiene un contenido muy extenso, supera ampliamente en número de artículos al ya de por sí muy largo articulado del TRLOTC´0020 y comprende la regulación A partir de su entrada en vigor, la regla general será la modificación (que pasa a denominarse modificación menor de acuerdo con la legislación ambiental), incluyendo clase y categoría de suelo, mientras la revisión (que se califica de modificación sustancial) queda limitada a cuatro supuestos: la reconsideración del modelo territorial, el incremento residencial superior al 25% respecto de los dos años anteriores, la creación de nuevos sistemas generales y la reclasificación de suelos rústicos. Con igual finalidad se aclara que todas las modificaciones pueden ser plenas o parciales, y, además, que las menores pueden producirse incluso cuando se encuentre en marcha una modificación sustancial”. No obstante, el Preámbulo tiene cierta incoherencia, puesto que cuando alude en el punto XV a la transición hacia el nuevo marco normativo dice que la adecuación de los instrumentos de ordenación a la Ley se efectúe con ocasión de la “primera revisión que se aborde (...)” 19 Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, que estaba regulada en el artículo 226. TRLOTC´00 20 Que tenía 249 artículos, llegó a 15 disposiciones adicionales y 12 transitorias, aparte de contener un anexo sobre los conceptos utilizados y otro sobre la reclasificación de los Espacios Naturales 8 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 48, enero-marzo (2018), págs. 3-44
del régimen jurídico del suelo, la planificación territorial y urbanística, así como la regulación de los Espacios Naturales Protegidos21, la gestión y ejecución del planeamiento, las actuaciones sobre el medio urbano, la intervención administrativa en garantía de la legalidad ambiental, territorial y urbanística, el régimen de infracciones y sanciones, la organización administrativa22, con mención de las competencias de cada órgano o ente que interviene en la materia23, y un conjunto de disposiciones adicionales y finales que regulan múltiples aspectos en orden a completar el sistema o modelo que se pretende implantar (evaluación ambiental de proyectos, edificaciones existentes a la entrada en vigor de la Ley 9/1999, censo de edificaciones en el demanio marítimo-terrestre y zona de servidumbre, Directrices del suelo rústico de protección agraria, inaplicación de unidad mínima de explotación, reclasificación de suelos, etc., etc.). Como es evidente, esta amplitud resulta favorecida también por cierta reiteración de artículos que, por su carácter general y básico, son de aplicación general sin necesidad de reiterarlos —así acontece, por ejemplo, con los relativos a la lealtad institucional (art. 16), deber de colaboración (art. 17), cooperación y asistencia mutua (art. 18), etc.24—, pero quizá resulten útiles al operador para tener todas las disposiciones aplicables en un mismo texto. En cualquier caso, lo que pretende el legislador, en congruencia con su propósito de no refundir sino de establecer una Ley nueva por completo, es implantar los fundamentos legales de un sistema entero, basado ya en otras claves y principios. Lo cual se Protegidos Se mantiene también toda la organización administrativa previa de estos Espacios (es decir, los Patronatos insulares, art. 186, los directores-conservadores, art. 188, las juntas rectoras de parques, art. 190, el Consejo de Espacios Naturales Protegidos de Canarias, art. 191, y el Registro de la Red Canaria de Espacios Naturales Protegidos y la Red Natura 2000, art. 192, y se sigue regulando —como hizo la Ley 14/ 2014, ya referida— las figuras de “Colaborador con el medio físico”, art. 194, y “Protector del medio territorial de Canarias”, art. 195.) 22 Dentro de este concepto es de indudable cita la ya aludida eliminación de la COTMAC, consecuencia de la nueva distribución de competencias. Aparece, sin embargo, un órgano colegiado ubicado en la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 12.5, LSENPC), con una doble función: emisión de informe único en la tramitación de los instrumentos de ordenación, y órgano ambiental de determinados planes. También es preciso indicar que, siguiendo la estela de la Ley 14/ 2014, de 26 de diciembre, de Armonización y Simplificación en materia de Protección del Territorio y de los Recursos Naturales, se establece la “Oficina de Consulta Jurídica”, la cual depende de la Administración autonómica y tiene la función de asesoramiento de las Administraciones Públicas canarias (art. 24). Se mantienen, por lo demás, la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural —con este nuevo nombre— (art. 20), la Comisión de Valoraciones de Canarias (art. 21 y disposición transitoria vigesimoprimera), el Consejo Cartográfico de Canarias (art. 22). Se regula también el “Observatorio del Paisaje”, de nueva creación y dependiente de la Administración autonómica (art. 25), y el Registro de planeamiento de Canarias (art. 23) 23 Se hace una reordenación de las competencias atribuidas a entes y órganos públicos. Se atribuye más competencias a los municipios, e incluso a las islas (y sus órganos de gobierno y administración, Ayuntamientos y Cabildos Insulares), pero se desactiva el papel que debe tener la ordenación del territorio como título autónomo; no es que desaparezca formalmente, pues ello sería escandaloso, pero si se debilita de forma notable, por los motivos que más adelante se expresarán. 24 Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, “Las relaciones entre Administraciones tras la reforma de la Ley 4/ 1999”, en Actualidad Administrativa, núm. 17, 2000, pp. 575-595. 21
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comprueba sobre todo en la regulación de los usos del suelo y en el entero régimen de planificación territorial y urbanística. Por tanto, no es una regulación que altere algunos puntos aislados pero que sigue las mismas pautas de la anterior, sino un régimen nuevo, que parte de unos presupuestos distintos en cuando a la consideración del alcance de la autonomía local, la dimensión del uso y aprovechamiento del suelo y el papel que debe tener la planificación. También de la posición que debe tener la Comunidad Autónoma y la entera ordenación del territorio del Archipiélago25. Es una apuesta ambiciosa, globalizadora y transformadora; una apuesta que lleva hasta el límite las posibilidades formales de ciertas instituciones, como la autonomía local, o la judicialización de los conflictos hasta llegar a rozar el marco previsto en la Constitución, y que hoy por hoy es dudoso que sea eficaz y realista. Veremos qué deparará en la práctica semejante pretensión, y si la misma Administración —especialmente la municipal y cabildicia— está verdaderamente en condiciones de asumir este nuevo reto26 que se le plantea con toda la fuerza que tiene una Ley aprobada por el Parlamento de Canarias. No obstante, no es una Ley que lo comprenda todo de forma sistemática y acabada; hay Leyes que deja vigentes, como ya hemos visto, y no logra, por lo tanto, simplificar de forma total el ordenamiento en este punto27.
La desaparición de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias es un buen ejemplo de ello; así, la disposición transitoria vigesimosegunda de la LSENPC dice textualmente: “En tanto el Gobierno de Canarias procede a regular la composición, la estructura y el régimen de funcionamiento del órgano a que se refiere el artículo 12.5 de la presente ley, la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias asumirá el desempeño provisional de las funciones señaladas en ese precepto, así como cualquier otra competencia atribuida genéricamente a la Administración autonómica por esta ley. En todo caso, únicamente intervendrán los representantes de los distintos departamentos de la Administración autonómica, incluyendo la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural” 26 La disposición adicional vigésima LSENPC, bajo el epígrafe de “Suficiencia financiera”, establece que “La comunidad autónoma (sic) establecerá las medidas legales y presupuestarias para garantizar la suficiencia financiera de las administraciones públicas canarias en materia de planeamiento urbanístico, ordenación territorial y medioambiental”. También es necesario destacar en este punto los artículos 16 (lealtad institucional), 17 (deber de colaboración) y 18 (cooperación y asistencia mutua), así como los artículos referidos a la colaboración previstos en la Ley 8/ 2015, de 1 de abril, de Cabildos Insulares (arts. 118 y ss.). No resulta preciso insistir en que bastantes de los 88 Ayuntamientos del Archipiélago —e incluso algunos de los 7 Cabidos Insulares—, necesitarán un apoyo no solo financiero, sino técnico y de otro tipo. El peso que se le impone a estas Administraciones a la hora de planificar y controlar las prescripciones no es precisamente pequeño. 27 Por otro lado, y que es habitual en unos cambios tan relevantes, las disposiciones transitorias articulan la transición hacia el nuevo régimen para tratar de garantizar un mínimo de seguridad jurídica, y no ver cambiar las reglas del juego sin preverlo con el tiempo suficiente. Lo más significativo en este punto es que los planes, si bien siguen con la normativa anterior, se someten a las nuevas reglas de aprobación de planes (disposición transitoria sexta), y los planes ya aprobados se deben adaptar cuando se proceda a su modificación sustancial plena (disposición transitoria segunda). Todo lo demás se atiene a las reglas habituales en estos casos (cfr. Disposiciones transitorias novena, quince, dieciséis, y diecisiete, en relación con los procedimientos administrativos de ejecución, gestión, disciplina o evaluación ambiental)
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III. APORTACIONES MUY NOVEDOSAS EN MATERIA DE RÉGIMEN DEL SUELO Y PLANIFICACIÓN 1. Generalidades Donde quizá sea más visible el cambio sea en materia de régimen del suelo y en el modelo de planificación que la norma consagra. En relación con el suelo, debe destacarse que sigue manteniendo la clasificación tripartita y el propio nombre de los tipos de suelo que hasta el momento existían (cfr., art. 30, “Clases, categorías y calificación”). Por tanto, prosigue la clasificación de suelo urbano, urbanizable y rústico (no se cambia, por tanto, a suelo no urbanizable). Esta clasificación se conecta con lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre situaciones del suelo (art. 31) y reitera algunas normas y principios de la referida legislación estatal (cfr., por ejemplo, art. 26.2 LSENPC). Regula derechos (art. 27) y deberes (art. 28), así como el aprovechamiento urbanístico medio (art. 29), las obras provisionales (art 32) y otros aspectos generales que son precisos para la articulación del régimen del suelo. Ciertamente, los presupuestos dogmáticos y conceptuales de los que parte siguen la línea de lo que ya está sólidamente consolidado en el Derecho Urbanístico español, y que como es bien conocido bebe de las fuentes de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, pero introduce algunas modificaciones en relación con la situación anterior a la Ley; así, por ejemplo, según se dice en el Preámbulo, “se invierte de forma expresa la regla que formulara la legislación estatal de suelo de 1998 y, además, se recoge un criterio bien asentado en la jurisprudencia”, de manera que el suelo no clasificado como urbano o urbanizable será en todo caso rústico “con el fin de reforzar esta clase de suelo”. También se elimina la distinción entre suelo urbanizable sectorizado y no sectorizado28 y desaparece la viabilidad de crear suelo urbanizable con destino turístico29, porque según se argumenta en el referido Preámbulo todo suelo urbanizable La disposición transitoria primera LSENPC dice que el suelo urbanizable no sectorizado se reconduce con carácter general a la categoría de suelo rústico común de reserva, si bien se prevé en esa misma disposición su transmutación en suelo urbanizable, por acuerdo municipal, previo informe técnico, en el plazo de un año si resultara indispensable para atender necesidades del municipio. Por su parte, la disposición adicional decimoquinta alude a suelo urbanizable que actualmente carezca de desarrollo mediante plan parcial (es decir, la ordenación pormenorizada) por causa imputable a la persona promotora, contenidos en planes generales de ordenación no adaptados al TRLOTC´00, o en normas subsidiarias, “quedan suspendidos en tanto el ayuntamiento apruebe un plan parcial adaptado a lo dispuesto en esta ley, que dé cumplimiento a las exigencias del artículo 39 sobre suelos urbanizables”. Pero ello con dos matices: 1) como excepción a la suspensión, los suelos que tengan la condición de aislados quedan reclasificados como suelo rústico común de reserva, en el supuesto de los incluidos en espacios natural protegido o Red Natura 2000, como suelo rústico de protección natural; 2) Transcurridos cinco años desde la entrada en vigor de la Ley sin ordenación urbanística municipal, los suelos afectados por la suspensión quedarán reclasificados como suelo rústico común. 29 La Ley establece los criterios para clasificar el suelo urbanizable, como la necesidad de que la superficie sea de ensanche “en contigüidad y extensión, sin solución de continuidad alguna, con el suelo urbano existente” [art. 39.2, a)], sin que pueda clasificarse suelo urbanizable en extensión de asentamientos rurales y agrícolas. Pero, “con carácter excepcional, el planeamiento general 28
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deberá ser sectorizado en la medida en que lo será por resultar necesario para atender las necesidades precisas30. Lo que supone que la tarea de reserva de suelo le corresponde a la nueva categoría de suelo rústico común (art. 70 LSENPC). En esta dirección desaparece el informe favorable previo del Cabildo Insular, que preveía el ya derogado artículo 69.1 TRLOTC´00, en relación con el suelo urbanizable no sectorizado, lo que se inserta en esta nueva “filosofía” de la Ley en orden a flexibilizar más el régimen del suelo. Se mantienen, por otro lado, las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado (art. 47, LSENPC)31, aunque se dice que el “suelo urbano consolidado que se incluya en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, así como en actuaciones de dotación, tendrá, a efectos de gestión, la consideración de suelo urbano no consolidado con las singularidades y particularidades que establece la ley” (art. 47.3, LSENPC)32. Por otra parte, debe destacarse que el artículo 33.5 LSENPC33 también dispone una norma de cierta singular, según la cual “Por razones de continuidad y homogeneidad territorial de la trama urbana ya consolidada o del sector en el que se inserten, los terrenos ubicados en laderas de barrancos que reúnan las características señaladas en los apartados anteriores podrán clasificarse por el planeamiento como urbanos o urbanizables siempre que se respete su régimen hidrológico y demás normativa sectorial de aplicación”. Es preciso destacar que se regulan los derechos y deberes de los propietarios afectados por una actuación de dotación, de suerte que la cesión dotacional se modula conforme al nivel de dotaciones existentes en el momento de aprobar la actuación. La regla general es una cesión del 15% del incremento que resulte de la actuación cuando la misma comporte aumento de la edificabilidad (art. 54.2, LSENPC).
podrá prever suelo urbanizable aislado para usos no residenciales, cuando resulte inviable su localización en extensión y contigüidad con suelo urbano por razones ambientales o demandas sociales, siempre y cuando lo permita el planeamiento insular” [art. 39.2, d)]. Hay, pues, algunos matices que no se recogían en el anterior —y ya derogado—, artículo 52, TRLOTC´00. 30 Véanse, asimismo, las disposiciones adicionales decimoquinta y decimosexta, y la disposición transitoria primera de la LSENPC. 31 Merece destacarse la deslegalización que se prevé en el artículo 51 (“Deberes de las personas propietarias de suelos urbanos no consolidados de escasa entidad”), pues se establece que “Reglamentariamente, podrán graduarse los deberes de las personas propietarias de suelo urbano no consolidado por la urbanización, cuando las características y la escasa entidad del ámbito en el que estén incluidos sus terrenos dificulten o impidan la materialización de las operaciones de cesión y equidistribución”. Es evidente que la regulación reglamentaria afecta a la “graduación de deberes”, y no a los deberes mismos 32 El Preámbulo, en relación con esta clase de suelo, dice que “siendo competencia autonómica determinar los servicios básicos que legitiman esa clasificación, se modulan algunos servicios con el fin de acomodarlos a la realidad insular —se admiten los pozos sépticos para la evacuación de aguas residuales y medios distintos del encintado pero que cumplan la función de aceras—, Con todo, esta regulación es continuista de la hasta ahora vigente”. J. J. SUAY RINCÓN (cit.) argumenta que parece pretenderse “ensancha” el espacio asignado al suelo urbano no consolidado 33 Téngase en cuenta que el artículo 33 está destinado a la definición del suelo rústico, no urbano. 12 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 48, enero-marzo (2018), págs. 3-44
Pero sin duda las novedades más trascendentes las tiene la regulación del suelo rústico, como veremos seguidamente, que suponen un verdadero cambio de modelo de lo que hasta ahora se establecía. No tienen tampoco escaso impacto las que afectan a la planificación del territorio y el urbanismo, con unos cambios relevantes34 sobre el papel de los Planes35, el procedimiento de elaboración y aprobación y la organización administrativa necesaria para llevar a cabo determinadas actuaciones como los informes ambientales. Hay aquí un conjunto de novedades de una extraordinaria significación, tanto en el Derecho urbanístico canario como en el del resto de la nación. En concreto, se eliminan las Instrucciones Técnicas de Planeamiento Urbanístico, que hasta ahora figuraban en el artículo 30 TRLOTC´00, aunque se mantienen las Normas Técnicas de Planeamiento Urbanístico (arts. 83.2, 133.1.A y 141), desaparecen asimismo los Proyectos de Actuación Territorial y las Calificaciones Territoriales (aunque éstas eran en realidad meros actos administrativos favorables —autorizaciones—, y no propiamente instrumentos de ordenación), y se establecen figuras nuevas, como los Proyectos de interés insular y autonómico, las Ordenanzas provisionales insulares y municipales. Aparte de otras novedades de menor fuste (Programas de actuación en medio urbano, art. 133.1. D, b), LSENPC, como instrumento urbanístico de ordenación sectorial)36.
2. El nuevo régimen del suelo rústico Dice el Preámbulo de la LSENPC que se pretende delimitar los asentamientos37 y potenciar los aprovechamientos de esta clase de suelo en orden a facilitar las actividades profesionales, y no meramente artesanales, del suelo rústico.
Cfr. artículos 83 (Instrumentos de ordenación” y 133 (Instrumentos de ordenación urbanística). Es destacable la previsión de relaciones entre planes y los criterios de interpretación del artículo 9; también lo que dice el artículo 17.4 en relación con los municipios contiguos que compartan una misma malla urbana, que “deberán colaborar en la determinación de la ordenación que se viera afectada” 35 Como se verá más adelante, se establece que las Directrices deben ser aprobadas por Decreto del Gobierno, y no por Ley formal, y que los Planes Insulares de Ordenación ven eliminado su contenido urbanístico y también el facultativo de ordenación socioeconómica (Cfr. Preámbulo, punto IX, así como los artículos 88.2 y 96, LSENPC) 36 Se mantienen los Planes de modernización, mejora e incremento de la competitividad (art. 133.1 D, a), LSENPC), como el otro instrumento urbanístico de ordenación sectorial 37 Se dice en el Preámbulo de la Ley que la delimitación y ordenación del suelo rústico de asentamiento (cfr., art. 35), se realizará, salvo otra determinación expresa del plan insular, tomando como punto de referencia al conjunto, al menos de 10 edificaciones residenciales que formen calles, plazas o caminos, estén o no ocupados todos los espacios intermedios entre ellas. También tendrá esta consideración un conjunto con un número inferior de edificaciones que, sin embargo, cuente con una población residente superior a 40 personas (art. 35.1). Dice el artículo 35.3 de la mencionada Ley autonómica que “El perímetro del asentamiento vendrá determinado por la ocupación territorial actual del conjunto edificatorio del núcleo de población señalado en el apartado 1 y el necesario para atender el crecimiento vegetativo futuro, incluyendo el suelo preciso para las dotaciones y equipamientos que correspondan, cuando no sea posible su localización en el interior del asentamiento”. Es más, dice el artículo 35.2 que igualmente 34
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Se pueden destacar tres notas características de la nueva Ley respecto del suelo rústico: a) la continuidad formal, b) el especial tratamiento que se le dispensa, mayor, incluso, que el que tenía el derogado TRLOTC´00, y c) la flexibilidad palmaria en materia de usos y títulos que legitimen dichos usos. Con respecto a la primera característica —es decir, la continuidad formal—, debe reconocerse que se mantiene tanto la propia denominación de esta clase de suelo (“Suelo rústico”, y no “Suelo no urbanizable”), como el método ya consolidado por la legislación anterior, y, por consiguiente, se descompone esta clase de suelo en distintas categorías que reflejan las singularidades de los terrenos. Evidentemente, hay cambios, como se verá más adelante, pero el enfoque de partida para regular el suelo rústico se mantiene en general. Así se puede colegir del Título I (“Régimen jurídico del suelo”), que prevé sintomáticamente en primer lugar (Capítulo II “Suelo rústico”, arts. 33-38), y sobre todo del Título II, dedicado en exclusiva a la “Utilización del suelo rústico” (arts. 58-80). Esto pone en la pista de la segunda nota característica que se ha referido: el especial tratamiento que se le otorga al suelo rústico, con una densidad normativa notable, aunque no con el mismo sentido y alcance que tiene en el Derecho derogado (es decir, TRLOTC´00). Por otra parte, la flexibilización en el régimen de usos y los títulos para realizarlos se comprueba, como veremos, en la eliminación de los Proyectos de Actuación Territorial y de las Calificaciones Territoriales, erigiendo la licencia como título legitimador por excelencia, regulando una serie de actos en los que solo se exige comunicación previa, abriendo la puerta a otros nuevos usos hasta ahora proscritos, y que con la nueva Ley se podrán materializar sobre esta clase de suelo. Uno de los extremos más significativos es el que afecta a los cambios en las categorías de suelo rústico. Hasta la entrada en vigor de la nueva Ley, el TRLOTC´00 regulaba trece (13) categorías de suelo rústico, estructuradas en cuatro grandes grupos: 1. Suelo rústico de protección de valores naturales o culturales: 1.1. Suelo rústico de protección natural; 1.2. Suelo rústico de protección paisajística; 1.3. Suelo rústico de protección cultural; 1.4. Suelo rústico de protección de entornos; 1.5. Suelo rústico de protección costera 2. Suelo rústico de protección de valores económicos de los terrenos: 2.1. Suelo rústico de protección agraria; 2.2. Suelo rústico de protección forestal; 2.3. Suelo rústico de protección hidrológica; 2.4. Suelo rústico de protección minera; 2.5. Suelo rústico de infraestructuras. 3. Suelo rústico de asentamiento: 3.1. Suelo rústico de asentamiento rural; 3.2. Suelo rústico de asentamiento agrícola. 4. Suelo rústico de protección territorial Las Directrices de Ordenación38, y sus sucesivas modificaciones, respetaron estas categorías, modulando el régimen con algunas normas de diverso alcance (Cfr.. Directrices 62, 63, 64 y 65).
forman parte del núcleo de población las edificaciones que, estando separadas del conjunto, se encuentren a menos de 200 metros de los límites exteriores del mismo 38 Es decir, la Ley 19/ 2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (“Boletín Oficial de Canarias” 14 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 48, enero-marzo (2018), págs. 3-44
Cada una de estas categorías obedecía a un carácter específico que se traducía en un conjunto de derechos y deberes (arts. 62, 83.2, 153.4, TRLOTC´00), y en concretos aprovechamientos y usos (arts. 63, 65, 66 y 67, TRLOTC´00). Por ejemplo, el artículo 63.4 decía que en el suelo rústico de protección territorial “solo serán posibles usos y actividades, con sus correspondientes construcciones e instalaciones, de carácter provisional y realizadas con materiales fácilmente desmontables”. Según afirma el Preámbulo de la LSENPC (VIII, dedicado en particular a esta clase de suelo), el suelo rústico de infraestructuras “se convierte en una categoría diferenciada, compatible con cualesquiera otras; la conservación de los suelos forestales e hidráulicos; y el suelo rústico de protección territorial pasa a convertirse en suelo rústico común, que opera como reserva de suelo en lugar de los suelos urbanizables no sectorizados”. Todo esto se concreta en el artículo 34 de la Ley (“Suelo rústico: categorías y subcategorías”), que tiene una regulación más detallada que la que se encuentra en el anterior artículo 55 TRLOTC´00, lo cual se comprueba en la nueva configuración y regulación de la categoría de suelo rústico de protección de infraestructuras. En efecto, el artículo 34 de la nueva Ley habla ahora de categorías y subcategorías. Las categorías son: a) Suelo rústico de protección ambiental (SRPA), que agrupa a las siguientes subcategorías: 1) Suelo rústico de protección natural (SRPN); 2) Suelo rústico de protección paisajística (SRPP); 3) Suelo rústico de protección cultural (SRPC); 4) Suelo rústico de protección de entornos (SRPENT), y 5) Suelo rústico de protección costera (SRPC) b) Suelo rústico de protección económica (SRPE), que se descompone en estas subcategorías: 1) suelo rústico de protección agraria (SRPAG); 2) Suelo rústico de protección forestal (SRPF); 3) Suelo rústico de protección hidrológica (SRPH), y 4) Suelo rústico de protección minera (SRPM). c) Suelo rústico de asentamiento (SRA), que asimismo se subdivide en: 1) Suelo rústico de asentamiento rural (SRAR), y 2) Suelo rústico de asentamiento agrícola (SRAG). d) Suelo rústico de protección de infraestructuras (SRPI), que no tiene ulterior subdivisión, y e) Suelo rústico común (SRC), que surge a la vida de la ordenación territorial y urbanística de Canarias a costa, como indica el Preámbulo, de la categoría —ya desaparecida— de “suelo rústico de protección territorial”. Esta categoría se divide, a su vez, en dos subcategorías: 1) Suelo rústico común de reserva (SRCR) y 2) Suelo rústico común ordinario (SRCO). De modo que los anteriores cuatro grupos que se descomponían, como ya hemos notado, en trece categorías, ahora pasan a ser solo cinco categorías (a), b), c), d) y e), art. 34), divididas, a su vez, en 5, 4, 2 y 2 subcategorías (la penúltima no se subdivide, si bien en el Anteproyecto tampoco se subdividía la de suelo rústico común), que a primera vista parecen muy similares, pero que si se profundiza un poco llevan núm. 73, de 15 de abril de 2003; corrección de errores, “Boletín Oficial de Canarias” núm. 91, de 14 de mayo de 2003) REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 15 ISSN 1886-7588, núm. 48, enero-marzo (2018), págs. 3-44
en su vientre un cambio relevante del uso del suelo rústico canario, ya que esta nueva regulación hay que contextualizarla y conjugarla con el nuevo papel que tienen las Directrices y los Planes Insulares de Ordenación, y en la relevancia que se le otorga a los denominados “Proyectos de interés insular y autonómico” (art. 123.3, LSENPC), que pueden ejecutarse en cualquier clase de suelo, con independencia de su clasificación y calificación urbanística, aunque la Ley enfatiza que “No obstante, sólo podrán afectar a suelo rústico de protección ambiental cuando no exista alternativa viable y lo exija la funcionalidad de la obra de que se trate; y de forma excepcional y únicamente para proyectos de iniciativa pública cuando se trate de suelo rústico de protección agraria” (art. 123.3, último inciso) Por tanto, sí pueden afectar a las categorías de suelo rústico de asentamiento y de suelo rústico común —que viene, como ya nos consta, de la antigua categoría de “suelo rústico de protección territorial”—, y, además, a las otras subcategorías de suelo rústico de protección económica, es decir, suelo rústico de protección minera, etc. Repárese, además, que esos nuevos “Proyectos de interés insular y autonómico” podrán aprobarse, ciertamente, “en desarrollo y ejecución del planeamiento insular, de las directrices, pero también de forma autónoma” (art. 123.2). Es más, el artículo 126 de la Ley dice algo revelador: “Las determinaciones contenidas en los proyectos de interés insular o autonómico prevalecerán sobre el planeamiento insular y municipal, que habrán de adaptarse a los mismos con ocasión de la primera modificación que afecte a este suelo”. La Ley no prevé ningún límite derivado del principio de legitimación por el Plan, que figuraba, por ejemplo, en el artículo 62-ter TRLOTC´00, redacción de 2009, para los Proyectos de Actuación Territorial, puesto que éstos eran posibles “siempre que dicha implantación no estuviere específicamente prohibida por el planeamiento”. Pero hay más. En la densa regulación que se hace para definir a grandes rasgos las distintas subcategorías se observa diáfanamente la flexibilidad del uso y aprovechamiento del suelo rústico, siguiendo la tendencia del artículo 63 TRLOTC, después de la redacción llevada a cabo por la Ley 6/ 2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo y mantuvo la Ley 14/ 2014, de 26 de diciembre, de Armonización y Simplificación en materia de Protección del Territorio y de los recursos naturales, aunque no hay que olvidar que ya antes se había iniciado esa flexibilidad, aunque para concretas islas, con la Ley 6/ 2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma (recientemente modificada por la Ley 2/ 2016, de 27 de septiembre), que permite el desarrollo en suelo rustico de actividades turísticas. Así: a) Cuando se pormenoriza en la regulación del suelo rústico de protección agraria, se dice “en particular, podrán realizarse los usos ordinarios, incluyendo los complementarios, a los que se refiere el apartado 2 del artículo 59 de esta ley, con el alcance que, en cada caso, pueda precisar el planeamiento aplicable” (art. 66.1 LSENPC). En cambio, la anterior normativa solo decía “para la ordenación del aprovechamiento o del potencial agrícola, ganadero y piscícola” (art. 55, b) 1), TRLOTC´00). Se introduce en la misma definición (que no es, por tanto, algo insignificante o periférico), que ese suelo rústico tiene como aprovechamientos propios no solo el agrícola, ganadero y piscícola, sino otros que amplían las 16 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 48, enero-marzo (2018), págs. 3-44
posibilidades de usos, incluidos los complementarios del artículo 61 LSENPC, que abarcan entre otros la producción de energías renovables, las turísticas, artesanales, las de restauración “cuando su principal referencia gastronómica esté centrada en productos obtenidos en la explotación, las culturales, las educativas y cualquier otro uso o actividad análogos que complete, generando renta complementaria, la actividad ordinaria realizada en las explotaciones”. b) Cuando se define la nueva categoría de suelo rústico de protección de infraestructuras, se dice “para el establecimiento de zonas de protección y de reserva que garanticen la funcionalidad de los sistemas generales viarios, los de telecomunicaciones, los energéticos, los hidrológicos, los de abastecimiento, saneamiento y otros análogos, así como para la implantación de las dotaciones y los equipamientos que sea preciso en suelo rústico. Esta categoría será compatible con cualquier otra de las previstas en este artículo, si bien su localización en suelo rústico de protección ambiental o de protección agraria debe estar justificada por la funcionalidad de la infraestructura o por la dificultad técnica o económica de situarse en otras subcategorías” (art. 34, d) de la Ley). Se amplía, por tanto, el ámbito de esta categoría si se compara con lo que antes señalaba el artículo 55 b) 5, TRLOTC´00, que no aludía, por ejemplo, a “la implantación de las dotaciones y los equipamientos que sea preciso en suelo rústico”. c) Se regula la categoría de suelo rústico común, integrado por aquellos terrenos que el planeamiento no incluya en ninguna otra categoría de suelo rústico (cfr.,34, e), LSENPC). En el Anteproyecto no figuraba división, pero en el Proyecto de Ley (“Boletín Oficial del Parlamento de Canarias”, de 22 de septiembre de 2016), se incluyeron ya dos subcategorías del suelo rústico común: suelo rústico de reserva (SRCR), y suelo rústico común ordinario (SRCO), que es aquel que el planeamiento no incluya en ninguna otra categoría de suelo rústico. Dos cosas deben señalarse respecto de esta categoría: 1ª) siempre se ha tratado de una categoría de suelo rústico —o no urbanizable—, con un nivel de protección menor que el que se le atribuye al suelo rústico de protección especial. Esto se puede observar tanto en la legislación estatal (v.gr.: art. 16.3, TR´9239) como en la legislación de las Comunidades Autónomas; 2ª) en el caso de la Ley que glosamos esta categoría se crea ex novo, porque no figuraba en la relación de categorías que tiene el mencionado artículo 55, TRLOTC´00. Se hace, como se ha apuntado ya, a costa de la supresión del suelo rústico de protección territorial (art. 55, d), TRLOTC´00), que no se olvide que tenía una razón de ser evidente: la de preservar el modelo territorial, sus peculiaridades esenciales y específicas y el valor del medio rural ocupado, así como la salvaguardia del ecosistema insular y su capacidad de sustentación de desarrollo urbanístico. Es obvio que el legislador tiene perfecta legitimidad para cambiar de criterio, y crear, modificar o extinguir categorías y subcategorías. Ahora bien, resulta un poco contradictorio con el tan enfatizado principio de desarrollo sostenible que se destaca no solo en la Ley canaria (art. 3), sino en la legislación básica estatal Real Decreto Legislativo 1/ 1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, luego sustituido por normas posteriores
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(art. 3, TR´1540). Debe tenerse en cuenta que ahora este suelo rústico común ordinario se convierte en una especie de cajón de sastre en el cual se pueden realizar usos que no pueden ejecutarse en las otras categorías y subcategorías de suelo rústico (cfr., art. 70.2 de la Ley). Se aleja, pues, de la dimensión protectora del suelo de protección territorial, mucho más condicionado en orden a preservar el modelo y el valor del medio rural ocupado, como se colegía, por otra parte, de la redacción original de la Directriz 6541, luego alterada por la Ley canaria 14/ 2014
3. Consecuencia: la liberalización del suelo rústico: ampliación de usos, redimensión de conceptos, escasas condiciones para autorizar usos impropios y menores límites La regulación prevista en el TRLOTC´00 era bastante compleja, pero definía un sistema que conectaba usos de distinto tipo —ordinarios, complementarios, excepcionales—, con los títulos pertinentes —fundamentalmente, Proyectos de Actuación Territorial, en dos modalidades, Calificaciones Territoriales y licencias urbanísticas—, configurando un sistema desde luego alambicado y no enteramente coherente (el caso de cuándo se exigía un Proyecto de Actuación Territorial de pequeña dimensión y cuándo se requería la Calificación Territorial era un buen ejemplo de esa complejidad), pero que ciertamente articulaba una protección nada desdeñable respecto del suelo rústico. Sin embargo, en Canarias, junto con el deseo mantenido de preservar la integridad y valor del territorio se han esgrimido algunas críticas sobre la rigidez del uso y aprovechamiento del suelo rústico. Efecto de esas críticas y de la necesidad de dinamizar la economía fue, justamente, la regulación sobre ordenación del suelo rústico que la Ley 6/ 2009 incorporó, que pretendía “la promoción de la actividad agropecuaria y el dinamismo del medio rural, así como la diversidad económica a través del fomento de la implantación industrial, de los servicios, equipamientos y dotaciones públicas y la diversificación energética renovable (...)” (Exposición de Motivos de la Ley 6/ 2009). Por tanto, es claro que el legislador autonómico canario está perfectamente legitimado, como es sabido por otro lado, para regular los usos y aprovechamientos de las distintas clases de suelo (SSTC 61/ 1997, de 20 de marzo y 164/ 2001, de 11 de julio), si bien teniendo en cuenta los límites que establece la legislación básica estatal, y, en concreto, para este caso, lo que dispone el artículo 13, TR´15. La regulación de la LSENPC se desenvuelve dentro de estas coordenadas, y así en los artículos 59 a 63 regula los usos del suelo distinguiendo usos, actividades y construcciones ordinarios (art. 59), ordinarios específicos (art. 60), complementarios (art.
Real Decreto Legislativo 7/ 2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana 41 Se decía en la Directriz 65.2: “Se evitará su ocupación por proyectos de actuación territorial cuando no resulten inadecuados para la urbanización y se considere que, en caso de variación a largo plazo del modelo territorial o de la capacidad de sustentación del ecosistema insular, pudieran servir de soporte a aprovechamientos urbanos”. Luego la disposición derogatoria de la Ley 14/2014 la derogó 40
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61), los usos de interés público o social (art. 62) y, por último, el artículo 63 refiere los usos, actividades y construcciones autorizables. Es evidente que hay una ampliación notable de los usos permitidos, una verdadera “liberalización” de usos y actividades, si se compara este régimen con el que originalmente tenía la Ley de Ordenación del Territorio de 13 de mayo de 1999. Así lo ha reconocido el importante Dictamen 244/ 2016, de 2 de agosto, del Consejo Consultivo de Canarias, que destaca: “Se colige de todo ello que el Proyecto de Ley contempla una regulación del suelo rústico que amplía notablemente los usos permitidos, acompañada por un régimen más flexible en relación con los títulos habilitantes. En todos estos nuevos usos late, en concordancia con lo señalado en la exposición de motivos, una utilización del suelo rústico por motivos económicos (...)”. Esta afirmación del supremo órgano consultivo de la Comunidad Autónoma de Canarias42, es elocuente sobre el exceso que se aprecia en algunos usos previstos en los citados artículos, que van mucho más allá del uso normal u ordinario del suelo de esta clase, y que, desde un punto de vista jurídico-formal, constituye probablemente una conculcación de lo previsto para este tipo de suelo en la legislación básica estatal. Es el caso del artículo 59 de la Ley que reputa como usos ordinarios no solo los que tradicionalmente se consideran así por la legislación española, como el agrícola, ganadero, forestal o piscícola, sino que añade otros usos que muy forzadamente pueden considerarse como “ordinarios” como el “extractivo”, “el de infraestructuras”, y luego el artículo 60, relativo a los usos ordinarios específicos, incluye, además, a los deportivos o de ocio y científicos, a los usos en suelo rústico colindantes de los puertos pesqueros, etc., con una extensión que parece un poco excesiva. Veamos algunos ejemplos para confirmar lo que se dice: i. El artículo 59 de la Ley afirma que es un uso ordinario el extractivo, que acota luego en el artículo 59.3 (“El uso extractivo comprenderá las construcciones e instalaciones estrictamente indispensables para la investigación y obtención de recursos minerales o hidrológicos”). No obstante, no se debe olvidar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 30 de noviembre de 2011; antes la STS de 1 de junio de 1998), afirma que en suelo clasificado como no urbanizable protegido se prohíben las actividades extractivas. Dice: “de suyo va que habrán de estar prohibidas todas aquellas actividades que, como las extractivas (que destruyen la propia configuración del suelo), alteran éste en mucho mayor grado que las edificaciones unifamiliares o granjas, prohibidas, sin embargo, expresamente”. En cualquier caso, ahora el artículo 67 de la Ley canaria (“Protección minera”) destaca que en el suelo rústico de protección minera, además de las actividades propiamente extractivas, se podrán implantar las construcciones e instalaciones directamente vinculadas a las mismas, y siempre que no exista prohibición expresa del planeamiento insular o del planeamiento general, se permiten infraestructuras como las relativas a “tratamiento de residuos”, “industrias vinculadas a la actividad extractiva” y la “instalación de plantas de generación de energía fotovoltaica, eólica o cualquier otra proveniente de fuen Cfr., artículo 44.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, que es el que señala esta definición estatutaria del Consejo.
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