El recurso de revisión en el Juicio de amparo Víctor Manuel Rocha Mercado Alberto Miranda Bernabé La Omisión Legislativa y su Control Jurisdiccional Constitucional en México Miguel Antonio Núñez Valadez La Atención Médica Irregular el Caso del IMSS Monserrat Cid Cabello El Derecho Sobre Recursos Transfronterizos y la Reforma Energética Guillermo J. García Sánchez
21 LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO La presente obra aborda la temática de la omisión legislativa. Tiene como objetivo servir como una herramienta didáctica al lector para poder advertir los elementos definitorios de este tipo de omisiones y estudiar cómo se ha sondeado o resuelto su posible impugnación a través de ciertos medios de control constitucional de carácter jurisdiccional en México. Así, algunas de las preguntas concretas que se ambicionan responder son: ¿en qué consiste una omisión legislativa y cuáles son sus características definitorias? ¿Es viable reclamar una omisión legislativa en el juicio de amparo, en la controversia constitucional y en la acción de inconstitucionalidad? ¿Cuáles son los precedentes más importantes al respecto? ¿Es posible que un no actuar o un actuar deficiente de los órganos materialmente legislativos violente derechos fundamentales o normas constitucionales de carácter orgánico?
tirant
Medicamentos Huérfanos. Alternativas de Regulación Para una Prestación Eficiente y Efectiva José Eduardo Pumarejo Villarreal
lo blanch LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO
ÚLTIMOS LIBROS PUBLICADOS EN LA COLECCIÓN
Reforma al Artículo 123 Constitucional AAVV Los drones y su legislación en México Samuel Chacón López Velarde
Comité editorial de la Colección:
LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y SU CONTROL JURISDICCIONAL CONSTITUCIONAL EN MÉXICO
Constitución y judicatura Miguel Bonilla López La Constitucionalidad de las candidaturas independientes Arturo Ramos Sobarzo
El Régimen de Deuda Pública Local a la luz de las Decisiones del Poder Judicial de la Federación Rodrigo Díez Gargari La Interpretación Judicial en Materia de Competencia Económica Josefina Cortés Campos Sergio López Rodríguez Daniel Sánchez Cordero Canela Tribunales, normas y derechos Miguel Bonilla López Cumplimiento de las Normas Fiscales, el Caso de México Alil Álvarez Alcalá Expropiación de bienes inmuebles en México Luis Gerardo González Parra
Miguel Antonio Núñez Valadez LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO
LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y SU CONTROL JURISDICCIONAL CONSTITUCIONAL EN MÉXICO
La Transparencia y el Derecho de Acceso a la Información en México María Luisa Hernández Chávez Juan Pablo Álvarez Enríquez
LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO
Dr. José Ramón Cossío Díaz (Coordinador) Mtro. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario) Dr. Juan Luis González Alcántara Carrancá Mtro. Óscar Fernando Vázquez Cardozo Dra. Alil Adriana Álvarez Alcalá Mendoza Dr. Eber Omar Betanzos Torres Lic. Alfonso Pérez-Cuellar Martínez Dr. Clicerio Coello Garcés Mtro. Héctor Mercado López Dr. Jorge Cerdio Herrán Dra. Josefina Cortés Campos Mtro. Rodrigo Diez Gargari Dr. Roberto Lara Chagoyán Dra. Gabriela Rodríguez González Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya
LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y SU CONTROL JURISDICCIONAL CONSTITUCIONAL EN MÉXICO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y SU CONTROL JURISDICCIONAL CONSTITUCIONAL EN MÉXICO
Miguel Antonio Núñez Valadez
tirant lo blanch Ciudad de México, 2019
Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Comité editorial de la Colección:
Dr. José Ramón Cossío Díaz (Coordinador)
Mtro. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario) Dr. Juan Luis González Alcántara Carrancá Mtro. Héctor Mercado López Mtro. Óscar Fernando Vázquez Cardozo Dr. Jorge Cerdio Herrán Dra. Alil Adriana Álvarez Alcalá Mendoza Dra. Josefina Cortés Campos Dr. Eber Omar Betanzos Torres Mtro. Rodrigo Diez Gargari Lic. Alfonso Pérez-Cuellar Martínez Dr. Roberto Lara Chagoyán Dr. Clicerio Coello Garcés Dra. Gabriela Rodríguez González Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya
© Miguel Antonio Núñez Valadez
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-477-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice ABREVIATURAS..................................................................................... 11 NOTA PRELIMINAR.............................................................................. 13
Capítulo Primero
LA OMISIÓN LEGISLATIVA: DEFINICIONES TEÓRICAS, JURISPRUDENCIALES Y LEGALES 1. DISTINCIONES CONCEPTUALES Y DEFINICIONES CLÁSICAS DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA...................................................... 18 A) Omisión legislativa y doctrina....................................................... 19 a) Omisión legislativa en sentido amplio y restringido................. 19 b) Tesis obligacionistas y posturas alternativas............................ 21 c) Otra clasificación: omisiones absolutas y relativas................... 25 B) Precedentes jurisdiccionales.......................................................... 26 a) Alemania................................................................................. 26 b) España.................................................................................... 27 c) Colombia................................................................................ 28 d) México.................................................................................... 30 C) La legislación y la omisión legislativa............................................ 32 a) Portugal y Brasil...................................................................... 33 b) Normatividad local: los Estados de Veracruz y Tlaxcala......... 34 2. ELEMENTOS RELEVANTES DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO.............................. 35 3. EPILOGO: UNA PROPUESTA DE DEFINICIÓN DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA.................................................................................... 38 A) El contenido obligatorio............................................................... 40 a) Tipología de normas: regulativas y constitutivas..................... 42 b) Tipos de normas y la omisión legislativa................................. 49 c) ¿Se tiene un derecho general a la legislación?.......................... 52 B) No actuar o actuar deficiente y la inexistencia de normas o el insuficiente desarrollo legislativo......................................................... 55 C) Estándar para la existencia de una omisión legislativa.................. 57 D) Diferencias de la omisión legislativa con otros conceptos jurídicos..... 58 a) Inactividad del legislador......................................................... 58 b) Lagunas normativas................................................................ 59 E) ¿Toda omisión legislativa es inconstitucional?............................... 61 F) Ventajas de la definición propuesta para el ordenamiento jurídico mexicano...................................................................................... 62
8
Índice
Capítulo Segundo
EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA VÍA EL JUICIO DE AMPARO 1. EL JUICIO DE AMPARO Y LA OMISIÓN LEGISLATIVA: DECISIONES RELEVANTES..................................................................... 66 A) Sentencias previas a la reforma constitucional de 6 de junio de 2011............................................................................................. 66 B) Sentencias posteriores a la reforma constitucional de 6 de junio de 2011............................................................................................. 70 2. LA OMISIÓN LEGISLATIVA EN EL NUEVO ENTENDIMIENTO DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL: REFLEXIONES A PARTIR DE LOS PRECEDENTES APLICABLES............................................. 85
Capítulo Tercero
EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA VÍA LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Y OMISIÓN LEGISLATIVA: DECISIONES RELEVANTES...................................................... 94 A) Controversia constitucional 10/2001: la temporalidad de la acción............................................................................................... 94 B) Controversia constitucional 46/2002: la omisión por ausencia de expedición.................................................................................... 96 C) Controversia constitucional 80/2004: referencia a la teoría del plazo razonable................................................................................. 98 D) Controversia constitucional 14/2005: tipología de las omisiones legislativas en razón de competencia............................................. 100 E) Otros precedentes y las controversias constitucionales 74/2011 y 82/2016........................................................................................ 102 F) ¿Criterios divergentes? Las controversias constitucionales 7/2012 y 101/2012................................................................................... 104 2. EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA TRAS LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE CARÁCTER ESTRUCTURAL DE 2013 Y 2014............................................. 107
9
Índice
Capítulo Cuarto
EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA VÍA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 1. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y OMISIÓN LEGISLATIVA: DECISIONES RELEVANTES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN............................................................... 110 A) Omisiones relativas: procedencia de la acción............................... 110 B) Omisiones absolutas: imposibilidad jurídica................................. 112 2. UNA NUEVA REFLEXIÓN: LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN CONTRA DE TODO TIPO DE OMISIONES LEGISLATIVAS...................................................... 114 A) Omisión relativa: ¿deficiente regulación o insuficiente desarrollo legislativo?.................................................................................... 114 B) Acción de inconstitucionalidad y omisiones legislativas absolutas: una nueva interpretación constitucional........................................ 116 a) El artículo 105, fracción II, de la Constitución y el principio de supremacía constitucional....................................................... 117 b) Omisión legislativa absoluta y la regla de clausura.................. 121 C) Alcances y efectos de las sentencias de inconstitucionalidad por omisión legislativa........................................................................ 126 a) Omisión legislativa y alcances de la sentencia.......................... 127 b) Omisión legislativa y efectos de la sentencia............................ 131 3. COLOFÓN: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, OMISIÓN LEGISLATIVA Y DERECHOS FUNDAMENTALES.......................... 133 CONCLUSIONES.................................................................................... 135 ANEXO................................................................................................... 139
BIBLIOGRAFÍA 1. BIBLIOGRAFÍA RELACIONADA CON LA OMISIÓN LEGISLATIVA...................................................................................................... 141 A) Libros........................................................................................... 141 B) Artículos en revistas...................................................................... 142 2. RESOLUCIONES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN............................................................................................ 143 3. RESOLUCIONES DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO... 144 4. SENTENCIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS............................................................................ 144
10
Índice
5. RESOLUCIONES EXTRANJERAS.................................................... 144 A) Colombia (Tribunal Constitucional)............................................. 144 B) España (Tribunal Constitucional)................................................. 145 6. LEGISLACIÓN CONSULTADA........................................................ 145 A) Federal.......................................................................................... 145 B) Estatal........................................................................................... 145 C) Extranjera..................................................................................... 145 7. TESIS DE LICENCIATURA............................................................... 145
ABREVIATURAS Constitución
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Suprema Corte
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Ley de Amparo abrogada
Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos. Mexicanos, vigente hasta el 2 de abril de 2013.
Ley de Amparo
Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente a partir del 3 de abril de 2013.
Ley Reglamentaria de la Materia Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
NOTA PRELIMINAR La omisión legislativa y su control constitucional de carácter jurisdiccional es un tema que ha provocado una nueva reflexión sobre los principios básicos del constitucionalismo mexicano. Aceptar y justificar un análisis de la omisión en que incurre o puede incurrir el Poder Legislativo u otra autoridad materialmente legislativa a través de los distintos medios de control constitucional de índole jurisdiccional en México, no sólo sobrelleva dificultades procesales, sino involucra un cambio en la forma de concebir e interpretar el contenido de la propia Constitución. Tal como lo destaca Josep Aguiló en su libro La Constitución del Estado constitucional1, reconocer que la Constitución es tanto la fuente de las fuentes como la fuente del Derecho implica aceptar, en principio, que todos los órganos jurídicos y hasta los propios individuos se encuentran limitados por las prescripciones constitucionales, pero también conlleva a consentir la relevancia que tienen los derechos fundamentales sobre otras normas constitucionales de carácter constitutivo. En otras palabras, entender a la Constitución como la fuente del Derecho significa que una de las características del Estado constitucional de Derecho es la imposición de limitaciones a la conducta e inactividad de varios actores jurídicos y políticos, entre ellos, al propio Poder Legislativo ordinario como órgano constituido. El legislador como sujeto obligado constitucionalmente. En esta línea de argumentación, el control constitucional de la inactividad o insuficiente desarrollo legislativo por parte del Poder Legislativo o de otras autoridades materialmente legislativas, cuando éstas se encuentran obligadas a realizar determinadas conductas, se ha convertido en uno de los tópicos con mayor relevancia en el debate jurídico; especialmente, en el ordenamiento jurídico mexicano tras las reformas a diversos artículos de la Constitución de 6 y 10 de julio de 2011. El párrafo tercero del artículo 1 constitucional señala claramente que todas las autoridades, en el ámbito de sus competen
1
AGUILÓ REGLA, Josep, La Constitución del Estado Constitucional, Ed. Palestra-Temis, Lima-Bogotá, 2004, pp. 93-100.
14
Nota preliminar
cias, están obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos y el numeral 103 prevé que los Tribunales de la Federación resolverán de toda controversia que se suscite por normas generales, actos y omisiones que violen los derechos humanos y garantías reconocidas por la propia Constitución. Así, el objetivo principal de la presente obra consiste en servir como una herramienta didáctica al lector para que cuente con un análisis de los últimos criterios dogmáticos y jurisprudenciales sobre cómo se entiende la omisión legislativa en México y cómo se ha sondeado o resuelto la problemática sobre su posible impugnación a través de ciertos medios de control constitucional de carácter jurisdiccional, tales como el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, previo y posteriormente a las citadas reformas constitucionales de 6 y 10 de junio de 2011. Para ello, la mayor parte del trabajo será una exposición de la normatividad y jurisprudencia sobre esta temática, aunado a que en cada apartado de la investigación se sostendrán algunos cuestionamientos y críticas acerca de las decisiones de la Suprema Corte o de otros tribunales federales sobre el control de la omisión legislativa que permitan al lector adoptar un criterio propio al respecto. Cabe destacar que aun cuando en México existen una multiplicidad de medios de control de regularidad constitucional de carácter jurisdiccional diferentes al juicio de amparo, a las controversias constitucionales o a las acciones de inconstitucionalidad, cuya posible materia de estudio pudiera ser una omisión legislativa, como los juicios específicos del Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal o la revisión de los actos de autoridad que ejercen los jueces o tribunales locales o federales a partir del control difuso, el presente trabajo se circunscribe a estudiar tales medios de impugnación al ser los principalmente abordados por la Suprema Corte y, por ende, los que tienen una respuesta definitiva en el ordenamiento jurídico mexicano. Bajo tales premisas, las preguntas que se ambicionan responder en esta obra son las siguientes: ¿en qué consiste una omisión legislativa y cuáles son sus diferencias con la simple inactividad del legislador y con las lagunas normativas? ¿De acuerdo con los últimos criterios de la Suprema Corte, es procedente impugnar una omisión legislativa en el juicio de amparo, las controversias constitucionales y la acción de
Nota preliminar
15
inconstitucionalidad? Si a pesar de que el Poder Legislativo u otras autoridades materialmente legislativas tienen libertad configurativa, ¿es posible que un no actuar o un actuar deficiente de estos órganos violente derechos fundamentales o normas constitucionales de carácter orgánico? Dicho de otra manera, si la Constitución es la fuente del Derecho en los términos apuntados y el legislador debe cumplir los mandatos exigidos por la misma, ¿la ausencia de normas o el insuficiente desarrollo legislativo de las normas constitucionales puede quebrantar el principio de supremacía constitucional e impedir la correcta exigibilidad de los derechos fundamentales y el cumplimiento de normas constitucionales constitutivas? Los anteriores objetivos se desarrollarán a partir de cuatro capítulos. El primero radicará en el marco conceptual de la obra. En dicho apartado se expondrá la definición general que existe en el ordenamiento jurídico mexicano sobre la omisión legislativa y se analizarán sus distintas conceptualizaciones teóricas, jurisprudenciales y legales, haciendo uso a su vez de la dogmática jurídica y del derecho comparado. A partir de ello, se estipulará una definición propia de la omisión legislativa, se distinguirá este concepto de las lagunas y de la inactividad legislativa y se hará un breve análisis sobre la posible declaración de inconstitucionalidad como consecuencia de una omisión legislativa. En el segundo capítulo se estudiará la posibilidad de impugnar una omisión legislativa en el juicio de amparo. El capítulo se dividirá a su vez en dos sub-apartados. En el primero se explicarán los criterios jurisprudenciales de la Suprema Corte sobre la improcedencia de la omisión legislativa en este medio de control hasta antes de la reformas constitucional de 6 de junio de 2011 y de la abrogación de la Ley de Amparo, vigente hasta el 2 de abril de 2013. Posteriormente, en el segundo sub-apartado, se abordará la reglamentación del juicio de amparo vigente desde la citada reforma constitucional y la emisión de la Ley de Amparo, a fin de detallar si conforme a estas nuevas disposiciones es o no viable reclamar vía juicio de amparo directo o indirecto una omisión de carácter legislativo. En el tercer capítulo se tratará el supuesto de la omisión legislativa en la controversia constitucional. Los precedentes sobre este tema son bastante abundantes, debido a que es uno de los medio de control
16
Nota preliminar
constitucional por medio del cual la Suprema Corte, desde hace varios años, ha aceptado expresamente que es viable reclamar con efectos generales una omisión legislativa. Sin embargo, además de relatar los distintos criterios jurisprudenciales, en este apartado se detallarán los problemas que han existido con los efectos de las sentencias de la Suprema Corte y las limitaciones de muchas de ellas para corregir de manera eficaz los distintos casos de omisiones legislativas. Por último, en el cuarto capítulo se abarcará el estudio del control constitucional de las omisiones legislativas a través de la acción de inconstitucionalidad. Por un lado, se relatarán los precedentes de la Suprema Corte en los que se ha negado rotundamente la procedencia de la omisión legislativa de carácter abstracto. No obstante, la mayor parte del capítulo será una propuesta de análisis sistemático del artículo 105, fracción II, de la Constitución, cuya finalidad será detallar las razones que podrían llevar a aceptar la procedencia de esta acción en contra de las omisiones legislativas absolutas. Una vez hecho lo anterior, se explicitarán los requisitos que deben existir para que se origine una inconstitucionalidad por este tipo de omisiones y los posibles efectos de las sentencias correspondientes.
Capítulo Primero
LA OMISIÓN LEGISLATIVA: DEFINICIONES TEÓRICAS, JURISPRUDENCIALES Y LEGALES En los últimos años, la omisión legislativa ha adquirido una importancia mayúscula como fenómeno jurídico. Es común encontrar tanto en la dogmática jurídica mexicana como en la comparada diversos ensayos que tratan este tema: algunos lo hacen desde el punto de vista meramente histórico, mientras que otros intentan explicar este fenómeno a través de un análisis conceptual y normativo. Los precedentes jurisdiccionales sobre este tema ya no son una excepción, cada día más los tribunales se enfrentan a casos en donde la materia principal es la inactividad o actividad irregular de los distintos órganos materialmente legislativos. A pesar de ello, lejos de que exista un común acuerdo sobre el significado de la omisión legislativa y sus posibles efectos, su concepción sigue siendo un tema a debate. Es obvio que la definición válida de la omisión legislativa en un sistema jurídico dependerá de la normatividad correspondiente, cuando ésta la defina claramente. Varias legislaciones como la portuguesa y brasileña e, inclusive, de órdenes jurídicos locales como las Constituciones de los Estados de Veracruz y Tlaxcala, en México, hacen alusión expresa a la omisión legislativa, por lo que se deberá atender a dicha definición. Sin embargo, en la normatividad federal mexicana no existe ninguna norma que se refiera o aluda a este concepto. Por ende, para efectos de explicar cómo se ha entendido la omisión legislativa en el ordenamiento jurídico mexicano resulta necesario, en primer lugar, dar a conocer las distintas conceptualizaciones doctrinales y jurisprudenciales de este concepto jurídico, explicar cuáles son sus elementos constitutivos y en qué se diferencia de otros conceptos jurídicos similares. Este capítulo es trascendental para la presente obra, ya que la eficacia en la identificación de la omisión legislativa y su análisis constitucional dependerá, en mayor medida, de la extensión del concepto y
18
Miguel Antonio Núñez Valadez
la importancia que se le quiera dar a este fenómeno jurídico. Una definición amplia de la omisión legislativa puede acarrear ventajas considerables en el sistema jurídico, pues, por ejemplo, sería una forma alternativa de aproximarse a la exigibilidad judicial de los derechos fundamentales y, en especial, de los derechos sociales o colectivos.
1. DISTINCIONES CONCEPTUALES Y DEFINICIONES CLÁSICAS DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA Como se adelantó, las distintas definiciones de la omisión legislativa abundan en los trabajos académicos y en los precedentes jurisdiccionales, sean de tribunales mexicanos o extranjeros. En términos generales, como se expondrá a continuación, en el ordenamiento jurídico mexicano, tanto en la mayoría de la normatividad aplicable como en los criterios jurisdiccionales, se ha optado por una conceptualización restringida de la omisión legislativa, haciendo depender su existencia de la concurrencia de una obligación normativa y de la inactividad de cierto tipo de autoridad como lo es el Poder Legislativo o un Poder Ejecutivo. Por ejemplo, en el artículo 65, fracción III, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz, se infiere que la omisión legislativa surgirá cuando el Congreso no haya aprobado alguna ley o decreto que afecte las normas de rango constitucional. Asimismo, la Suprema Corte, al resolver las controversias constitucionales 80/2004 y 14/2005, sostuvo que la omisión legislativa radica en el incumplimiento por parte del legislador de un determinado deber, consistente en emitir una ley o en adecuarla a cierto contenido. Bajo esta lógica, para efectos de clarificar por qué se ha tomado esta posición obligacionista en el ordenamiento jurídico mexicano, en principio, se hará referencia a las diferentes definiciones de la omisión legislativa, después a las consideraciones previstas en los principales precedentes jurisdiccionales mexicanos y extranjeros en donde no existe disposición normativa al respecto y, por último, se describirá el concepto de la omisión legislativa prevista en ciertas legislaciones. Hecho lo anterior, se destacarán los elementos relevantes de las distintas concepciones de omisión legislativa, para después plantear una definición propia que tome en cuenta las deficiencias advertidas en
La omisión legislativa y su control jurisdiccional constitucional en México
19
la normatividad aplicable y en los precedentes jurisdiccionales. Lo anterior, toda vez que si bien el presente trabajo pretende ser una guía práctica para el lector, resulta útil comparar las distintas posiciones teóricas y jurisprudenciales a través de una definición que las compatibilice a fin de evidenciar su posible coincidencia, divergencia, ventajas y desventajas.
A) Omisión legislativa y doctrina Las definiciones doctrinales de relevancia para esta obra se pueden clasificar en dos grupos: el primero, relacionado con la extensión del concepto omisión y los sujetos a los que va dirigido y, el segundo, basado más bien en las notas características del concepto (intensión conceptual), tales como si el acto omisivo depende de una obligación de hacer o de consecuencias normativas específicas. Cabe destacar que las distintas definiciones que integran estos grupos se encuentran interrelacionadas, pues una que forma parte del primero, también se puede clasificar en el segundo; sin embargo, la distinción se realiza con la finalidad de destacar los elementos relevantes de las distintas concepciones.
a) Omisión legislativa en sentido amplio y restringido Dentro del primer grupo de definiciones se advierten dos corrientes que se diferencian por los sujetos que pueden incurrir en una inactividad legislativa. A la primera corriente se le identifica como omisión legislativa en sentido amplio y a la otra como omisión en sentido restringido1. En relación con la primera corriente, el término omisión legislativa depende de la inactividad, inacción o ausencia de conducta por parte de cualquier sujeto que tenga facultades materialmente legislativas; es decir, la omisión surge cuando existe una inactividad por parte de cualquier poder público, comprendiendo no sólo el Poder Legislativo, sino también los poderes Ejecutivo y Judicial. Esta inactividad provoca la falta de emisión o el insuficiente desarrollo de normas de carác
1
SAMANIEGO SANTAMARÍA, Luis Gerardo, «Análisis de la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa en México», Revista Letras Jurídicas, número 17, enero-junio 2008, p. 10.
20
Miguel Antonio Núñez Valadez
ter general, actos administrativos, actos políticos o, incluso, normas individualizadas como las resoluciones judiciales2. En el ámbito europeo, el trabajo clásico es el de Mortari, quien haciendo una conceptualización genérica definió a la omisión legislativa como cualquier abstención «de disponer frente a lo prescrito según los términos de la Constitución»3. Otro autor que apoya esta posición es Trocker, quien enuncia que la omisión consiste en un simple no hacer de cualquier ente que constituye una violación de una obligación constitucional4. Estas definiciones no incluyen ni delimitación de sujetos ni de espacio-temporal. En el mismo sentido pero con limitación temporal, Jorge Miranda sostiene que la omisión inconstitucional resulta de una inacción o silencio de cualquier órgano de poder, el cual tenía el deber constitucional de actuar en un momento determinado5. Dentro del ámbito latinoamericano, por un lado, autores como Sagües señalan que la inconstitucionalidad por omisión se origina no por la ausencia de ciertas normas, sino por la abstinencia de conductas: la omisión se produce cuando un órgano del Estado no ejecuta un deber constitucional6. Asimismo, Bidart Campos afirma que la inconstitucionalidad por omisión «sobreviene cuando el órgano que conforme a la Constitución debe hacer algo, se abstiene de cumplirlo»7. Estos autores tienen a restringir la omisión a la falta de
2
3
4
5
6
7
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio, La inconstitucionalidad por omisión. Teoría General. Derecho Comparado. El caso español., Civitas, Madrid, 1998, p. 74. AHUMADA RUIZ, Mª. Ángeles, «El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas», Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, núm. 8, enero-abril de 1991, p. 170. Véase TROCKER, Nicolò, «Le omisión del legislatore e la tutela giurisdizionale dei diritti di liberà (Studio comparativo sul diritto tudesco)», Archivo giuridico, pp. 88 y siguientes. Citado en Ibidem, p. 75. Véase MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, vol. II, Coimbra Editora, Coimbra, 1993, p. 338. Citado en Idem. SAGÜES NÉSTOR, Pedro, «Instrumentos de la justicia constitucional frente a la inconstitucionalidad por omisión», en Instrumentos de tutela y justicia constitucional. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, UNAM-IIJ, México, 2002, p. 605. BIDART CAMPOS, Germán, «La justicia constitucional y la inconstitucionalidad por omisión», Anuario Jurídico, número VI, UNAM, México, 1979, p. 9 y siguientes.