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Dirección y coordinación

Santiago González Ortega

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

SANTIAGO GONZÁLEZ ORTEGA Dirección y coordinación LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RENTAS DE SUBSISTENCIA EN EL SISTEMA ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL

La garantía pública y universal de una prestación mínima que permita a las personas que se encuentran en situación de necesidad económica real afrontar de forma digna los gastos básicos de subsistencia es una exigencia cada vez más generalizada, formando parte de lo que se viene denominando, a nivel internacional, como el suelo o piso mínimo de protección social. En el caso español esa garantía no existe plenamente. No, desde luego, dentro del Sistema de Seguridad Social en sentido propio, si bien éste ofrece algunas prestaciones que cumplen esa función. Son las que se pueden calificar como Prestaciones de Garantía de Rentas de Subsistencia y que abarcan a las pensiones no contributivas de vejez e invalidez y a las prestaciones asistenciales de desempleo y otras equivalentes como la renta activa de inserción o las comprendidas dentro de los programas extraordinarios creados en los últimos años. Pero se trata de una serie de prestaciones que, además de no ser suficientes para cubrir todas las situaciones de necesidad real, incluso sumándolas a las rentas mínimas garantizadas de ámbito autonómico, tienen deficiencias derivadas de su propia diversidad. El presente libro se dedica, en consecuencia, a analizar, de forma transversal, los elementos caracterizadores de estas prestaciones tales como la identificación y la prueba de la situación de necesidad económica real, la titularidad del derecho, la dimensión familiar, los requisitos exigibles para obtener las prestaciones, su cuantía y su régimen jurídico y de compatibilidades con el trabajo, para finalizar con un análisis de las más recientes propuestas encaminadas a establecer, dentro del Sistema español de Seguridad Social, una prestación de garantía de recursos de carácter unitario y con una vocación de universalidad plena y efectiva.

monografías

LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RENTAS DE SUBSISTENCIA EN EL SISTEMA ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL

Las prestaciones de garantĂa de rentas de subsistencia en el sistema espaĂąol de Seguridad Social

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Las prestaciones de garantía de rentas de subsistencia en el sistema español de Seguridad Social

Dirección y Coordinación

SANTIAGO GONZÁLEZ ORTEGA

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Autores

Margarita Arenas Viruez Esther Carrizosa Prieto Sebastián De Soto Rioja Olga García Coca

Rafael Gómez Gordillo Santiago González Ortega Mª José Gómez Millán Herencia Estefanía Rodríguez Santos

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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Índice Presentación.............................................................................................. 13 Abreviaturas.............................................................................................. 19

Capítulo I LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RECURSOS DE SUBSISTENCIA: CONCEPTO, RASGOS ESENCIALES Y SISTEMATIZACIÓN 1. Introducción........................................................................................ 23 2. Prestaciones económicas frente a prestaciones de servicios o sustitutivas de éstos.......................................................................................... 24 3. Las prestaciones económicas de un Sistema de Seguridad Social.......... 26 3.1. Prestaciones profesionales o contributivas................................... 26 3.2. Las prestaciones no contributivas o asistenciales......................... 29 3.2.1. La asistencialidad y sus manifestaciones........................... 29 3.2.2. Las prestaciones de garantía de recursos de subsistencia como modalidad de las prestaciones no contributivas...... 34 4. La asistencialización de las prestaciones contributivas del Sistema de Seguridad Social.................................................................................. 38 4.1. Los complementos de mínimos.................................................... 40 4.2. La asistencialización del desempleo............................................. 41 4.3. La prestación por maternidad...................................................... 42 4.4. Las prestaciones por muerte y supervivencia................................ 43 5. Las dimensiones centrales del régimen jurídico de las prestaciones de garantía de recursos de subsistencia..................................................... 46 5.1. El sujeto protegido por las PGRS: la dimensión familiar.............. 46 5.2. Los requisitos generales que se exigen al sujeto protegido............ 47 5.3. La situación real de necesidad económica.................................... 49 5.4. La protección dispensada............................................................. 51 5.5. El procedimiento de solicitud de la prestación............................. 52 5.6. Duración y compatibilidad.......................................................... 53

Capítulo II LA SITUACIÓN REAL DE NECESIDAD ECONÓMICA Y SU PRUEBA EN RELACIÓN CON LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RENTAS DE SUBSISTENCIA 1. Aproximación al concepto de pobreza y a sus variables de medición... 55 2. El requisito común de la carencia de recursos: los distintos criterios para fijar el umbral de pobreza............................................................ 62

Índice

2.1. El importe de la prestación como límite de ingresos suficientes. Convivencia familiar y variación del umbral de pobreza.............. 66 2.2. El referente del Salario Mínimo Interprofesional para fijar el umbral de rentas............................................................................... 70 3. El cómputo de rentas o ingresos.......................................................... 76 3.1. Consideraciones previas sobre el concepto de renta..................... 76 3.2. Rentas o ingresos computables.................................................... 78 3.2.1. Rentas derivadas del trabajo............................................ 80 3.2.2. Rentas de naturaleza prestacional.................................... 83 3.2.3. Rentas de capital.............................................................. 85 3.3. Rentas o ingresos excluidos......................................................... 89 3.4. Reglas de valoración de las rentas................................................ 93 3.4.1. La ponderación del valor bruto o neto de los ingresos computables..................................................................... 93 3.4.2. La imputación subjetiva de las rentas del grupo familiar.. 96 3.5. Los distintos períodos de cómputo de las rentas o ingresos.......... 99 3.5.1. El módulo anual de cómputo........................................... 99 3.5.2. El módulo mensual de cómputo....................................... 103

Capítulo III EL SUJETO PROTEGIDO POR LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RENTAS DE SUBSISTENCIA. LA DIMENSIÓN FAMILIAR 1. Introducción........................................................................................ 107 2. Las pensiones no contributivas de invalidez y de jubilación................. 108 3. El desempleo asistencial....................................................................... 113 3.1. Los subsidios de desempleo: modalidades.................................... 115 3.1.1. Subsidio para personas desempleadas que han agotado la prestación por desempleo................................................. 115 3.1.2. El subsidio por insuficiencia de cotización........................ 116 3.1.3. Subsidio para trabajadores desempleados mayores de 55 años................................................................................. 117 3.1.4. Subsidio de desempleo para emigrantes retornados.......... 119 3.1.5. Subsidio para personas desempleadas declaradas incapaces.................................................................................... 119 3.1.6. Subsidio para personas desempleadas liberadas de prisión.................................................................................. 120 3.2. Programas de ayudas subsidiarias para desempleados de ámbito nacional....................................................................................... 122 3.2.1. Renta Activa de Inserción................................................. 123 3.2.2. Plan PREPARA................................................................ 126 3.2.3. Programa de Activación para el Empleo........................... 128 3.2.4. La Renta Agraria.............................................................. 131

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4. La dimensión familiar y su incidencia en las Prestaciones de Garantía de Rentas de Subsistencia.................................................................... 134 4.1. ¿Una titularidad del derecho a la prestación individual o familiar?............................................................................................. 134 4.2. La naturaleza y el alcance de los vínculos requeridos entre los integrantes de la unidad familiar.................................................. 138 4.3. La convivencia y/o la dependencia económica como requisitos.... 140 4.4. Los supuestos de convivientes, y aun dependientes económicos, excluidos..................................................................................... 145

Capítulo IV LOS REQUISITOS GENERALES PARA ACCEDER Y MANTENER LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RECURSOS DE SUBSISTENCIA: LA NACIONALIDAD, LA RESIDENCIA Y LA CONDICIONALIDAD AL EMPLEO 1. La universalidad subjetiva de las prestaciones y los requisitos de acceso y mantenimiento de las prestaciones de garantía de recursos de subsistencia......................................................................................... 151 2. De la nacionalidad a la residencia........................................................ 155 3. La residencia como requisito de acceso a las prestaciones de garantía de subsistencia y durante el periodo de disfrute de la prestación.......... 157 3.1. En relación con las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación........................................................................................ 159 3.2. En relación con las prestaciones por desempleo y equivalentes.... 161 4. La ciudadanía comunitaria como criterio de expansión y uniformidad de la protección social......................................................................... 165 4.1. Ciudadanía comunitaria y acceso a las PGRS.............................. 165 4.2. El cómputo de los periodos específicos de residencia previa al momento de la solicitud y la incidencia del principio de libre circulación de los ciudadanos de la UE........................................ 170 4.3. La incidencia del derecho comunitario en la exigencia de residencia durante el disfrute de la prestación. La exportabilidad de las prestaciones................................................................................. 173 5. La condicionalidad: la obligación de mantener una actitud proactiva hacia el empleo.................................................................................... 177 5.1. La condicionalidad en los subsidios por desempleo..................... 179 5.2. La condicionalidad en los Programas extraordinarios de protección del desempleo....................................................................... 181

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Capítulo V CUANTÍA Y DURACIÓN DE LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RECURSOS DE SUBSISTENCIA 1. Introducción........................................................................................ 185 2. Cuantificación de las prestaciones: reglas de cálculo............................ 187 2.1. La influencia residual e indirecta de la contribución previa al sistema de Seguridad Social............................................................. 187 2.2. La repercusión de la percepción de recursos económicos: cuantías uniformes e iguales versus cuantías diferenciales................... 189 2.3. Los diversos factores cuantificadores: prestaciones fijas versus prestaciones moduladas............................................................... 197 2.4. Niveles de protección: prestaciones básicas versus prestaciones adicionales................................................................................... 200 2.5. Referencial para el cálculo y efectividad de las prestaciones......... 201 3. Tiempo de protección.......................................................................... 204 3.1. Prestaciones de carácter indefinido.............................................. 206 3.2. Prestaciones de carácter temporal................................................ 209 3.2.1. Nacimiento y duración de las prestaciones temporales..... 209 a) Los subsidios por desempleo....................................... 209 b) Las demás ayudas vinculadas al desempleo................. 216 3.2.2. Transición de las prestaciones vinculadas a la situación de desempleo........................................................................ 218

Capítulo VI EL CONTROL DE LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RENTAS DE SUBSISTENCIA 1. Generalidades sobre las relaciones entre el control de las PGRS y las fuentes de financiación........................................................................ 223 2. El papel de las Entidades gestoras en el control de las PGRS y las obligaciones de colaboración de los beneficiarios...................................... 226 2.1. La diversidad de sujetos y de mecanismos de control: la necesaria cooperación interadministrativa.................................................. 227 2.1.1. La participación de las Entidades gestoras y colaboradoras de la Seguridad Social en la gestión de las PGRS......... 227 2.1.2. Otros sujetos de control ajenos a la Seguridad Social: La Inspección de Trabajo y la Agencia Tributaria.................. 232 2.1.3. Los mecanismos de control existentes.............................. 233 2.2. La solicitud de la prestación como control previo del cumplimiento de los requisitos legales para causarla.............................. 237 2.2.1. La obligación de acreditar documentalmente el cumplimiento de los requisitos legales como regla general.......... 238 2.2.2. Los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos legales para causar las PGRS............................... 240

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2.2.3. La ausencia de protección social durante la comprobación de la solicitud y los plazos de espera existentes en algunas PGRS................................................................... 244 2.3. Las obligaciones de colaboración del beneficiario durante la percepción de las PGRS.................................................................... 247 3. Las consecuencias jurídicas del incumplimiento de las obligaciones legales de colaboración por parte del beneficiario y la incidencia de su comportamiento para la continuidad de la PGRS causada................... 252 3.1. La suspensión de la prestación, con la posible pérdida o no del derecho a la percepción de su importe, según el tipo de PGRS y el comportamiento.......................................................................... 252 3.2. El reintegro de las PGRS indebidas así como el posible incremento de la devolución por recargos e intereses................................. 255 3.2.1. Las tres regulaciones aplicables, según el tipo de PGRS, al reintegro de las prestaciones indebidas: similitudes y diferencias........................................................................ 255 3.2.2. El importe de los descuentos según el tipo de PGRS......... 258 3.3. Las sanciones administrativas por incumplimiento de la obligación de colaborar o por la aportación de datos falsos con el fin de disfrutar de las PGRS.............................................................. 261 3.4. La responsabilidad penal como último mecanismo preventivo y corrector: su apreciación en las conductas especialmente culposas............................................................................................... 264 4. Las posibles vías reclamación en caso de desestimación de la solicitud o en caso de sanción por el incumplimiento de las obligaciones de colaborar............................................................................................. 266 5. Una breve referencia a la financiación de las PGRS.............................. 272

Capítulo VII COMPATIBILIDAD E INCOMPATIBILIDADES EN EL ACCESO O EN EL DISFRUTE DE LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RECURSOS DE SUBSISTENCIA 1. Introducción........................................................................................ 275 2. Funcionalidad de la regulación legal.................................................... 278 2.1. La incompatibilidad como límite................................................. 280 2.2. La compatibilidad como incentivo............................................... 284 2.3. La compatibilidad como política de promoción del empleo......... 287 2.4. La compatibilidad como política de lucha contra la pobreza....... 288 3. Causas de incompatibilidad................................................................. 290 3.1. Compatibilidad con actividades remuneradas y no remuneradas. 290 3.1.1. El trabajo por cuenta ajena.............................................. 291 3.1.2. El trabajo por cuenta propia............................................ 295 3.1.3. Otras actividades económicas........................................... 297

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3.1.4. Actividades de formación remuneradas y no remuneradas................................................................................... 298 3.2. Compatibilidad con la percepción de otros ingresos.................... 299 3.2.1. Rentas del trabajo............................................................ 299 3.2.2. Rentas del capital y otras rentas....................................... 300 3.2.3. Prestaciones económicas de Seguridad Social................... 303 4. Efectos................................................................................................. 306 4.1. Extinción de la PGRS.................................................................. 306 4.2. Suspensión de la PGRS................................................................ 306 4.3. Reducción de la cuantía de la PGRS............................................ 307

Capítulo VIII CARACTERES DE LAS PRESTACIONES DE GARANTÍA DE RENTAS DE SUBSISTENCIA: SÍNTESIS, RETOS, PROPUESTAS 1. Introducción........................................................................................ 311 2. Delimitación y concepto de las Prestaciones de Garantía de Recursos de Subsistencia (PGRS): algo más que una mera cuestión terminológica........................................................................................................ 317 3. La Iniciativa Legislativa Popular de Prestación de Ingresos Mínimos... 322 3.1. Su contenido jurídico................................................................... 324 3.2. El problema competencial y de fondo: algunas contradicciones y el modelo de la Dependencia como propuesta alternativa de solución....................................................................................... 329 4. Rasgos definitorios de las PGRS del Sistema español de Seguridad Social: cuestiones y retos......................................................................... 334 4.1. El sujeto protegido y la incidencia de la dimensión familiar......... 334 4.2. Nacionalidad, residencia y condicionalidad al empleo................. 339 4.3. La situación real de necesidad económica.................................... 343 4.4. Cuantía y duración de las prestaciones........................................ 349 4.5. Procedimientos de control........................................................... 351 4.6. Compatibilidad e incompatibilidades........................................... 353 Anexo normativo...................................................................................... 355 Anexo bibliográfico................................................................................... 361 Anexo jurisprudencial............................................................................... 369

Presentación Santiago González Ortega

Investigador Responsable del Proyecto y Coordinador del libro

El presente libro es uno de los resultados de los trabajos realizados en el marco del Proyecto de Investigación, encuadrado en el Plan Nacional I+D+i (Ministerio de Ciencia e Innovación), identificado con el número DER2013-48829-C2-1-R y titulado “La garantía de recursos de subsistencia en el espacio europeo e iberoamericano. La Renta Básica. Un análisis comparado”. Teniendo como objetivo el estudio de los sistemas de garantías de los recursos de subsistencia y, en concreto, el de las prestaciones económicas establecidas con dicha finalidad, el Proyecto se ha desarrollado en tres planos como su propio título pone de manifiesto. De una parte, realizando un estudio comparativo de las prestaciones españolas de garantía de rentas de subsistencia con las existentes en algunos países iberoamericanos como es el caso de Argentina, Brasil, Ecuador, México y Uruguay. Fruto de estos trabajos ha sido un volumen conteniendo las ponencias presentadas a unas Jornadas organizadas por el Grupo de Investigación en Ciudad de México y celebradas en el mes de agosto de 2016; publicación que ha corrido a cargo del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, bajo el título de “Las prestaciones sociales de garantía de rentas de subsistencia en el espacio iberoamericano” (2017). Volumen en el que, además de los dos Investigadores Responsables de los Grupos Coordinados, Santiago González Ortega por la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla y Susana Barcelón Cobedo por la Universidad Carlos III de Madrid, han intervenido expertos de los países mencionados, también miembros en su mayoría del grupo de colaboradores en el Proyecto, como es el caso de Sergio Horus del Prete (Argentina), Jorge Cavalcanti Boucinhas (Brasil), Analía Minteguiaga (Ecuador), María Asunción Morales (México) y Alvaro Rodríguez Azcúe (Uruguay). De otra parte, y respecto del tema de la Renta Básica, el Grupo de Investigación radicado en la Universidad Carlos III de Madrid y dirigido por la profesora Barcelón Cobedo, Investigadora Principal del Proyecto Coordinado, organizó, en diciembre de 2016, unas jornadas

Santiago González Ortega

sobre Renta Básica, complementarias de un blog del Grupo sobre estas materias, en las que participaron expertos de Finlandia, Francia, Portugal e Italia así como representantes de partidos políticos y de sindicatos, además de algunos miembros del propio Grupo español (el caso de la misma Susana Barcelón Cobedo, María José Gómez-Millán Herencia o Santiago González Ortega). Esta actividad culminó más tarde con la celebración de una segunda Jornada sobre Renta Básica, celebrada en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, en el mes de noviembre de 2017 y en la que participaron expertos de la talla de Daniel Raventós, Juan Gimeno, Gregorio Rodríguez Cabrero o Carlos Bravo Fernández. Finalmente, esta segunda línea de investigación del Grupo se culminará en breve con la publicación de un libro colectivo con participación de todos los miembros del Grupo sobre el tema de la Renta Básica analizada desde sus diversas perspectiva (constitucionales, sociológicas, fiscales, económicas, de género y jurídicas). En tercer lugar, el Grupo de Investigación asociado al Proyecto citado y radicado en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla emprendió la tarea de analizar las prestaciones de garantía de recursos de subsistencia en el sistema español de Seguridad Social, dejando al margen otras prestaciones económicas que cumplen una función similar como es el caso de toda la gama de rentas mínimas otorgadas por las Comunidades Autónomas; tema que ha sido objeto de estudio por los miembros del Grupo adscritos a la Universidad Carlos III de Madrid y cuyos trabajos verán la luz próximamente en la Revista Temas Laborales. Pues bien, volviendo al compromiso investigador del Grupo adscrito a la Universidad Pablo de Olavide, el presente libro es el resultado de esos trabajos y pretende ser un estudio en profundidad a partir, en primer lugar, de la precisión conceptual de qué son esas prestaciones de garantía de recursos de subsistencia, que a lo largo del libro se identifican con el acrónimo PGRS. Tarea en la que es necesario establecer sus rasgos específicos y diferenciarlas de otras prestaciones, incluso económicas, que desarrollan otra función más bien sustitutivas de los salarios e ingresos dejados de percibir (como es el caso de las prestaciones contributivas o profesionales) así como de otras prestaciones de tipo asistencial pero que no están, pese a ello, orientadas a garantizar los recursos básicos o mínimos de subsistencia sino un nivel superior que enfatiza la distinción, ya habitual en los estudios

Presentación

sociológicos, entre pobreza severa y pobreza relativa. Una tarea que se acomete en el Capítulo I, a cargo de Santiago González Ortega y que lleva a la conclusión, general del libro, de que las PGRS del sistema español de Seguridad Social son exclusivamente las no contributivas de jubilación e invalidez y las asistenciales de desempleo, incluyendo en este último grupo el subsidio por desempleo, la renta activa de inserción y todos los programas extraordinarios de cobertura de situaciones de desempleo que tienen en cuenta la carencia de recursos de subsistencia como es el caso del PAE, el PREPARA o el PRODI. Y ello pese a lo establecido en sentido contrario por la Sentencia del Tribunal Constitucional 100/2017, de 20 de julio. Fijada la identidad conceptual de las PGRS, el resto de los Capítulos del libro se dedican a analizar, de una forma transversal y común a todas las PGRS, las cuestiones centrales que se han identificado como tales. Así, en el Capítulo II, a cargo de Estefanía Rodríguez Santos, se estudia el tema, nuclear por constituir, más que un requisito para el acceso a la prestación como frecuentemente se lo caracteriza, un elemento clave de la propia contingencia protegida y que no es otro que la misma situación de carencia o de insuficiencia de recursos. Una investigación minuciosa que, además de identificar los criterios que se utilizan para fijar y cuantificar el umbral de pobreza, se proyecta sobre los recursos computables para establecer si el sujeto, o la unidad familiar de referencia, obtienen ingresos por debajo del umbral. Una cuestión ésta muy casuística y que, debido a la variedad de PGRS, está normativa y jurisprudencialmente tratado de forma variada, siempre disfuncional y a veces contradictoria. Teniendo igualmente presente la diversidad de PGRS y realizando un análisis transversal en torno a una problemática común, el Capítulo III, a cargo de Olga García Coca, afronta el tema de la titularidad del derecho y, dentro de él, el grado de realización de una de las características típicas de las PGRS cual es la de la universalidad de la tutela; y también, todo lo relativo a la ampliación del marco de referencia hacia la unidad de convivencia del solicitante. Lo que ha obligado a la autora a considerar la presencia y el impacto de la dimensión familiar; y dentro de ella, de qué tipo de familia y de qué círculo de relación o de parentesco para calificarla como una unidad familiar de convivencia.

Santiago González Ortega

Por su parte, el Capítulo IV, a cargo de Esther Carrizosa Prieto, se dedica al análisis de los requisitos, inexistentes los de tipo contributivo, pero tan relevantes en materia de PGRS como son los de nacionalidad y residencia. Tomando razón de la pérdida de importancia de la nacionalidad en sentido estricto, lo cierto es que es el requisito de residencia el que se ha impuesto como decisivo para generar el derecho a la prestación; solo que esa residencia, en primer lugar, no suele exigirse exclusivamente en el momento de solicitar la prestación (aunque hay diferencias entre las distintas PGRS) sino también con una cierta anticipación a veces de amplia duración (como sucede con las pensiones no contributivas de vejez e invalidez). Lo que hace surgir problemas jurídicos relacionados con la prueba de la realidad de la residencia y de su duración y del mantenimiento posterior como condición para el disfrute de la prestación. Y, a la par que estas cuestiones, se suscita igualmente, recobrando la presencia e importancia de la nacionalidad, si esa residencia ha de ser o no de tipo regular y si pueden o no computarse a los efectos de su totalización periodos desarrollados en países comunitarios. Una pregunta que también se suscita en relación con la posible exportación de estas prestaciones. El Capítulo V, realizado por Margarita Arenas Viruez, siempre, se insiste, con visión transversal vinculando las varias prestaciones calificables como PGRS, está dedicado a la problemática de la cuantía de la o las prestaciones, incidiendo en el tema de su posible condición diferencial, de la garantía de mínimos y de la repercusión sobre esa cuantía de la existencia de una unidad familiar de convivencia y de la concreta composición de la misma. Una problemática ya suficientemente compleja pero que en el Capítulo V va acompañada, además, de las extensas y pertinentes consideraciones acerca de la duración de la prestación, entendida como un elemento diferencial, tanto entre las propias PGRS como, sobre todo, entre las PGRS asociadas al desempleo y las que se abonan, en situaciones semejantes, al margen de la Seguridad Social. El Capítulo VI está dedicado al tema del control de las prestaciones de garantía de rentas de subsistencia, en realidad un macrotema como puede apreciarse a poco se lea el sumario del Capítulo ya que se abordan, siempre teniendo en cuenta la diversidad de las PGRS, aspectos como la relación entre el control y las fuentes de financiación, el papel de las entidades gestoras, la diversidad de sujetos controlado-

Presentación

res y de mecanismos de control, el propio procedimiento de solicitud descendiendo al detalle de los documentos o testimonios que han de aportarse, las obligaciones de colaboración del beneficiario durante la percepción de la prestación, las consecuencias del incumplimiento de estas obligaciones de colaboración, la suspensión de la prestación, con posible pérdida o no del derecho a la percepción de su importe, según el tipo de PGRS, el reintegro de las PGRS indebidamente percibidas o, en fin, las sanciones administrativas por incumplimiento de la obligación de colaborar o por la aportación de datos falsos con el fin de disfrutar de las PGRS y la posible responsabilidad penal. Solo con dedicación, gran esfuerzo informativo, capacidad sistemática y claridad expositiva pueden tratarse estos tan numerosos, y a la vez fundamentales, temas, relativos a lo que podría denominarse como dinámica de las PGRS. Una tarea que María José Gómez-Millán Herencia afronta con eficacia y buenos resultados que no excluyen, desde luego, la relevante utilidad práctica de los mismos. El Capítulo VII, realizado por Rafael Gómez Gordillo, se centra en una cuestión que, dejando atrás planteamientos excesivamente rígidos, se está convirtiendo en un tema crucial en relación con todas las prestaciones sociales y no solo por lo que hace a las PGRS; aunque respecto de éstas, debido a su función de cobertura económica de situaciones reales y efectivas de carencia o insuficiencia de recursos al obtenerlos por debajo del umbral de pobreza, se suscita de forma particular. Dicho tema no es otro que el de la compatibilidad o incompatibilidad en el acceso o en el disfrute de las PGRS. Se trata de una materia que, enfocada de la forma atractiva como lo hace el autor, puede contemplarse desde las perspectiva del incentivo, como instrumento de la política de empleo, o como forma de lucha contra la pobreza. Finalmente, el Capítulo se cierra, bajando al terreno de lo más aplicativo y práctico considerando las reglas de compatibilidad, o de su reverso, la incompatibilidad en cada una de las PGRS y respecto de lo que esa compatibilidad o incompatibilidad puede predicarse: el trabajo, asalariado o por cuenta propia, otras actividades económicas, actividades remuneradas de formación, otros ingresos ya sean rentas del trabajo, del capital o, incluso, otras prestaciones de la Seguridad Social. El Capítulo acaba dedicando un análisis a los efectos de dichas reglas de compatibilidad en términos de suspensión o extinción de la prestación o de reducción de su cuantía.

Santiago González Ortega

Finalmente, el Capítulo VIII, a cargo de Sebastián de Soto Rioja, trata de ofrecer una síntesis de las aportaciones del libro pero que, lejos de ser un mero resumen ejecutivo de su contenido, hace esa tarea teniendo como referente la iniciativa legislativa popular tendente a implantar una nueva PGRS, de naturaleza universal, que, de lograrse, supondría la refundición o desaparición de algunas de las PGRS analizadas. Se somete así a escrutinio la iniciativa en todas sus dimensiones, incluida la competencial a tenor del reparto constitucional entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social y Asistencia Social, como hace el autor, que no solo ofrece una diagnóstico certero de dicha iniciativa presentada por los sindicatos más representativos sino que también le sirve para contrastarla con los rasgos más característicos de las PGRS analizadas. Un Capítulo, pues, de análisis, diagnóstico y resumen que cierra de forma adecuada el conjunto de la investigación contenida en el libro. Poco cabe añadir a lo dicho como explicación de los propósitos y contenidos del libro y como incentivo a su manejo que será sin duda particularmente productivo, tanto para quienes busquen un tratamiento teórico y una sistematización de los caracteres de lo que en la obra se denominan como PGRS, como también un análisis, extraordinariamente práctico y apegado a los problemas aplicativos cotidianos, de este tipo de prestaciones que, sin duda, están llamadas a presentar un papel cada vez más central en el conjunto del sistema de Protección Social. Y lo harán como prestaciones acumuladas y hasta cierto punto descoordinadas, como sucede en la actualidad; o, lo que es deseable, articulándose como una prestación única, de carácter universal, cuya finalidad esencial sea la de procurar a los ciudadanos y residentes que carecen de recursos para subsistir un mínimo ingreso que les permita hacerlo de una forma digna y respetuosa con la condición humana. Convirtiendo dicha prestación una manifestación típica de la solidaridad general a la par que expresiva de la solidaridad de base que debe informar todos los sistemas de protección social y mucho más a las prestaciones cuya función es, justamente, garantizar los recursos básicos para una supervivencia en dignidad de quienes no pueden obtenerlos por sí mismos. Sevilla, mayo de 2018

Abreviaturas AROPE Tasa de riesgo de pobreza Art. Artículo BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales CE Constitución Española (BOE núm. 311, de 29 de diciembre de 1978) CES Consejo Económico y Social CCAA Comunidades Autónomas D.A. Disposición Adicional ECV Encuesta de Condiciones de Vida ET Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (BOE núm. 255, de 24 de octubre de 2015) EUROSTAT Oficina Europea de Estadística FOGASA Fondo de Garantía Salarial IDS Índice de Desarrollo Social ILP Iniciativa Legislativa Popular IMSERSO Instituto de Mayores y Servicios Sociales INE Instituto Nacional de Estadística IPREM Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples IRPF Impuesto sobre la renta de las personas físicas IPM Índice de pobreza multidimensional LE Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo (BOE núm. 255, de 24 de octubre de 2015) LGSS Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (BOE núm. 261, de 31 de octubre de 2015) LISOS Real Decreto Legislativo 5/2000, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (BOE núm. 189, de 8 de agosto de 2000) LOEx Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (BOE núm. 10, de 12 de enero de 2000)

20 LOPD

Abreviaturas

Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (BOE núm. 298, de 14 de diciembre de 1999) LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015) LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado LPNC Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no contributivas (BOE núm. 306, de 22 de diciembre de 1990) LRJS Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (BOE núm. 245, de 11 de octubre de 2011) OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PAE Programa Extraordinario de Activación para el Empleo Pág. Página PGRS Prestaciones de garantía de rentas de subsistencia. PIM Prestación de Ingresos Mínimos PNC Pensiones no contributivas PREPARA Programa de transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas PRODI Programa temporal de protección por desempleo e inserción RAI Renta activa de inserción RD Real Decreto RDL Real Decreto Ley RDLegislativo Real Decreto Legislativo RGRSS Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, BOE núm. 153, de 25 de junio de 2004) SMI Salario Mínimo Interprofesional SPEE Servicio Público de Empleo Estatal STS Sentencia del Tribunal Supremo STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Instrumento de Ratificación del Tratado por el que se modifica el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, hecho en Lisboa