POLÍTICA POLICIAL Gobierno, policía y crimen en México
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
JORGE A. CERDIO HERRÁN
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
VÍCTOR MORENO CATENA
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FRANCISCO MUÑOZ CONDE
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
ANGELIKA NUSSBERGER
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
HÉCTOR OLASOLO ALONSO
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LUCIANO PAREJO ALFONSO
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
CONSUELO RAMÓN CHORNET
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
IGNACIO SANCHO GARGALLO
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
MARTA LORENTE SARIÑENA TOMÁS S. VIVES ANTÓN
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
JAVIER DE LUCAS MARTÍN RUTH ZIMMERLING
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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POLÍTICA POLICIAL Gobierno, policía y crimen en México
JESÚS ANTONIO LARA MATA
tirant lo blanch Ciudad de México, 2022
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© Jesús Antonio Lara Mata
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México Telf.: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1130-860-1 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Dedico este espacio a mi esposa Nayma que ha sido mi compañera incondicional en este recorrido académico, a mis hijas Ana Sofia y Valeria que son mi total inspiración y a mi madre Alma por ser siempre mi apoyo. Gracias por creer en mí.
Índice
AGRADECIMIENTOS.......................................................................
17
PRÓLOGO.........................................................................................
19
INTRODUCCIÓN.............................................................................
23
Capítulo I ESTADO, SEGURIDAD Y POLICÍA.................................................
25
1.1. 1.2. 1.3. 1.4.
25 29 32
Del Origen del Estado hacia el Estado de Derecho.................... El concepto de seguridad........................................................... La seguridad como un bien público. Un enfoque humanocéntrico. La policía como ejecutora de la fuerza pública y garante de Derechos Humanos........................................................................
35
Capítulo II LOS MODELOS POLICIALES EN BUSCA DE LA EFICIENCIA.....
43
2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.
El modelo gubernativo y el modelo profesional......................... Del modelo profesional a la policía orientada a problemas........ La policía comunitaria o policía de proximidad........................ La policía basada en inteligencia............................................... Una actuación policial contextualizada.....................................
44 46 52 57 61
Capítulo III LA ACTUACIÓN POLICIAL EN EL MARCO DE LA GOBERNANZA
63
3.1. 3.2. 3.3.
Gobernabilidad y gobernanza.................................................... Gobernabilidad y gobernanza para la seguridad y en el actuar policial...................................................................................... La nueva gestión y las políticas públicas....................................
63 68 73
Capítulo IV EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS..............................
79
4.1. 4.2. 4.3.
79 81 83
Rendición de cuentas y legitimidad............................................ La evaluación de políticas públicas............................................ Los tipos de evaluación.............................................................
10 4.4.
Índice
Los indicadores para la evaluación de la seguridad y el actuar policial......................................................................................
86
Capítulo V METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS... 5.1. 5.2. 5.3.
Los paradigmas para la evaluación de las políticas públicas...... 5.1.1. El paradigma económico.............................................. 5.1.2. El paradigma contrahegemónico................................... Los alcances de la investigación................................................. 5.2.1. El análisis exploratorio................................................. 5.2.2. El análisis explicativo................................................... Metodología.............................................................................. 5.3.1. La Metodología del Marco Lógico............................... 5.3.2. De la investigación documental....................................
89 89 93 93 94 94 95 95 95 102
Capítulo VI LAS POLÍTICAS EN MATERIA POLICIAL EN MÉXICO...............
105
6.1. 6.2.
105
6.3.
6.4.
La creación del sistema nacional de seguridad pública............... Las políticas de seguridad y en materia policial en los Planes Nacionales de Desarrollo........................................................... 6.2.1. Administración Federal 2001-2006.............................. 6.2.2. Administración Federal 2007-2012.............................. 6.2.3. Administración Federal 2013-2018.............................. 6.2.4. Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024....................... Las políticas en materia policial en México............................... 6.3.1. Antecedentes del Modelo Policial Mexicano................. 6.3.2. El Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica........... 6.3.2.1. El diagnóstico y objetivo del Modelo............. 6.3.2.2. Los componentes e indicadores...................... 6.3.2.3. Conclusiones sobre el MNPyJC..................... Evaluación de resultados de las políticas................................... 6.4.1. Indicadores de las policías en México........................... 6.4.2. Incidencia delictiva, delitos de alto impacto, impunidad y percepción de las policías........................................... 6.4.3. Los costos de la seguridad............................................ 6.4.4. Conclusiones sobre los indicadores...............................
112 112 116 139 151 154 154 170 170 174 183 184 184 192 208 211
Capítulo VII CONCLUSIONES.............................................................................
213
REFERENCIAS...................................................................................
219
Índice de Gráficas
Gráfica 1. Policías por cada mil habitantes (año 2020)........................ Gráfica 2. Nivel de escolaridad de las policías en México (porcentaje) Gráfica 3. Salario de los policías en México (pesos)............................. Gráfica 4. Necesidades cubiertas de los policías con sus ingresos (porcentaje)................................................................................................ Gráfica 5. Incidencia delictiva en México 2000-2020 (número)........... Gráfica 6. Tasa de delitos en 2020....................................................... Gráfica 7. Homicidio a nivel nacional (número).................................. Gráfica 8. Víctimas de Homicidio en México por año......................... Gráfica 9. Número de homicidios por entidad federativa en 2020....... Gráfica 10. Secuestro a nivel nacional (número).................................. Gráfica 11. Extorsión a nivel nacional (número).................................. Gráfica 12. Cifra negra en México....................................................... Gráfica 13. Cifra negra en México por delito 2020............................. Gráfica 14. Grado de impunidad según ENVIPE 2021........................ Gráfica 15. Percepción de inseguridad en la entidad federativa............ Gráfica 16. Percepción sobre el desempeño de la policía...................... Gráfica 17. Nivel de confianza en las policías estatales........................ Gráfica 18. Nivel de confianza en las policías estatales por entidad federativa (2020)................................................................................. Gráfica 19. Presupuesto para seguridad pública..................................
186 188 190 191 193 195 196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206 207 209
Índice de Cuadros
Cuadro 1. Evolución de la práctica policial......................................... Cuadro 2. Los modelos de policía....................................................... Cuadro 3. Visiones tradicionales de la reforma policial....................... Cuadro 4. Funciones de las evaluaciones............................................. Cuadro 5. Matriz de Marco Lógico..................................................... Cuadro 6. Tipos de evaluación............................................................ Cuadro 7. Paradigmas en la Evaluación de Políticas Públicas.............. Cuadro 8. Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 “Justicia, Paz e Instituciones Sólidas” de la Agenda 2030................................................... Cuadro 9. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012............................. Cuadro 10. Programa Sectorial de la Secretaría de Seguridad Pública. Cuadro 11. Contraste de la LGEBCSNSP con la nueva LGSNSP......... Cuadro 12. Autoridades...................................................................... Cuadro 13. Autoridades después de la reforma 2008.......................... Cuadro.14 La política policial en el Programa Nacional de Seguridad Pública 2014-2018.............................................................................. Cuadro 15. Matriz de Indicadores del Programa Nacional de Seguridad Pública 2014-2018....................................................................... Cuadro 16. Escolaridad de la Policía en México.................................. Cuadro 17. Matriz de seguimiento y metas del Modelo...................... Cuadro 18. El Servicio Profesional de Carrera Policial en las Entidades Federativas.......................................................................................... Cuadro 19. Número de ascensos otorgados........................................ Cuadro 20. Incidencia delictiva nacional 2000-2020 (número)........... Cuadro 21. Gasto público en seguridad por subfunciones................... Cuadro 22. Costos del delito en México..............................................
44 53 54 82 83 84 91 98 119 127 134 135 135 142 148 159 177 189 190 193 209 211
Índice de Figuras
Figura 1. Modelo SARA...................................................................... Figura 2. Principales aliados de la comunidad..................................... Figura 3. ¿Qué es inteligencia?............................................................ Figura 4. Ciclo de Inteligencia............................................................. Figura 5. Modelo de la Policía Basada en Inteligencia......................... Figura 6. Enfoque de gobernanza en la seguridad urbana.................... Figura 7. Los pilares de la paz positiva................................................ Figura. 8. Ciclo de las políticas públicas.............................................. Figura 9. Etapas de la Metodología del Marco Lógico........................ Figura 10. Frecuencia de conceptos Plan 2001-2006........................... Figura 11. Frecuencia de conceptos Plan 2007-2012........................... Figura 12. Frecuencia de conceptos Plan 2013-2018........................... Figura 13. Conceptos por frecuencia plan 2019-2024......................... Figura 14. Esquema subsidiario y facultades concurrentes................... Figura 15. Estructura Sistémica del MNPyJC...................................... Figura 16. Estado de Fuerza en México...............................................
50 57 58 59 60 70 72 75 97 115 116 140 152 174 175 185
AGRADECIMIENTOS
Política Policial: Gobierno, policía y crimen es una obra que nace del desarrollo de una tesis Doctoral en Administración Pública. La inquietud por indagar en estos temas surge de mi experiencia criminológica y mi desempeño en las instituciones de seguridad pública. La relación entre gobierno, policía y crimen me llevó a adentrarme a la política pública en materia policial y su evaluación. Aunado a ello, en mi cargo como Rector en la Universidad de Seguridad y Justicia de Tamaulipas, me interesé en la búsqueda de políticas y prácticas para la mejora de las policías. En ese camino encontré grandes colaboradores, quienes no sólo aportaron conocimiento, sino que facilitaron la creación de este trabajo académico. A ellas y ellos dedico las siguientes líneas. Agradezco a la Universidad de Seguridad y Justicia de Tamaulipas, institución esencial en mi trayecto en la administración pública en la que tuve la oportunidad de adquirir las herramientas necesarias para nutrir y respaldar esta investigación, fundamentalmente al Departamento de Posgrado de esta universidad, con mención especial a la Maestra María Magdalena García Rodríguez por su gran contribución académica y asesoramiento desde un inicio en la realización de este escrito, gracias por su tiempo dedicado y paciencia. Asimismo, agradezco al Dr. Ghaleb Krame Hilal por las pláticas sumamente constructivas que compartió conmigo sobre este proyecto. Gracias a sus consejos me fue posible avanzar con mayor dirección. De forma propia agradezco a las autoridades de la Universidad Autónoma de Tamaulipas, esencialmente, a los docentes de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales en el camino de la preparación de mi Doctorado, mismo que valió como fuente de aliento en el desarrollo de esta investigación. Al llegar a la conclusión de este trabajo y ver concretado uno de mis sueños, me sería inconcebible no agradecer a Dios la oportunidad de seguir desarrollándome profesionalmente y permitirme consolidar mis metas.
PRÓLOGO
Jesús Antonio Lara Mata realiza con este importante texto una aportación a la discusión que debe estar más vigente que nunca, el proceso de reforma y fortalecimiento institucional de las policías en nuestro país. A partir de una valiosa recopilación por la historia de los últimos 22 años, el especialista y buen amigo Jesús Lara nos cuenta el camino que siguieron las políticas de seguridad y policía que figuran en los planes de desarrollo de los ex-Presidentes Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto, así como los primeros años del Presidente López Obrador. Una política de seguridad ciudadana requiere de un modelo policial diferente y alejado del modelo de seguridad pública, así lo confirma Lara y nos lleva al origen del concepto y a conocer sus características, así surge también el concepto de seguridad humana cuyo enfoque multidimensional como refiere el autor compila elementos que definen la conducta humana. En el libro, Lara Mata propone a las y los agentes de policía como los principales garantes de los derechos humanos en representación del Estado, y por supuesto a lo largo de su texto coloca en el centro de su planteamiento las decisiones de política pública en materia policial. La función social de la policía, el papel que realizan en los barrios todos los días, el tiempo que dedican a hablar con las personas, atendiendo solicitudes de información, interviniendo para impedir que un conflicto vecinal escale y se convierta en un problema más serio, apoyando víctimas del delito, deteniendo personas que presuntamente han cometido un crimen o una contravención a un bando de policía y buen gobierno (infracción administrativa), y otras múltiples formas de participar en el entramado comunitario con un rol que resulta clave para la vida y la dinámica social. En el texto es posible encontrar el origen etimológico de la palabra “policía”, sus primeras concepciones y un maravilloso relato de su historia. Y es que a lo largo del tiempo y ante la necesidad de mejorar los niveles de legitimidad y efectividad de la policía, surgen modelos policiales que han caracterizado su
20
Miguel Garza Flores
práctica, el autor relata dicha evolución y explica las diferencias, sin duda, es necesario entender que la policía ha intentado aproximarse a la comunidad, trabajar con base en una recopilación de información que será utilizada y procesada por medio del ciclo de inteligencia y hasta la obtención de evidencia empírica que permite establecer qué funciona y qué no funciona en trabajo policial. Tan necesaria la discusión en el contexto mexicano como pertinente el trabajo de Jesús Lara en este libro. Es necesario también comentar respecto al momento actual en términos de política policial que vive nuestro país, el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPyJC) se estableció a inicios de la administración del Presidente López Obrador como el eje estratégico que las instituciones policiales deberían seguir, así, en el texto también encontramos el desarrollo sobre la técnica policial “Policía Orientada a la Solución de Problemas”, componente fundamental del MNPyJC, pero más importante la reflexión que realiza Jesús Antonio Lara cuando contrasta el modelo de policía comunitaria y pone énfasis en la necesidad de que la policía se relacione con la comunidad para coproducir seguridad en una relación de ida y vuelta, además el gran reto en nuestras instituciones policiales: un esquema de mando descentralizado en lugar de uno altamente jerárquico. Queda claro que un asunto que urge es que la policía mejore de forma notable su nivel de legitimidad, así podría iniciar el camino de reconciliación policía – comunidad y por lo tanto nuevos caminos de participación ciudadana, habrá que entender entonces la función policial como un servicio que atiende las necesidades de las personas y las coloca en el centro de su diseño y de su toma de decisiones. También en este sentido el autor nos lleva a conocer el paradigma de la gobernanza como el medio para involucrar a los sectores público y privado en la construcción de estrategias de seguridad a mediano y largo plazo. Lo que las personas lectoras de este libro están a punto de encontrar incluye un sólido bagaje sobre el diseño y evaluación de políticas públicas, así como la importancia de la rendición de cuentas, pero además un recorrido puntual sobre los indicadores sobre la función policial, y quizá de la amplísima recopilación de información que realiza Jesús Lara Mata el punto toral se encuentra en el apartado sobre las políticas en materia policial en México en las últimas dos décadas y al respecto cabe hacer algunos comentarios: