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FUTURO Y RETOS JURÍDICOS DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA EUROPEA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

ConsueLo raMón CHornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

FUTURO Y RETOS JURÍDICOS DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA EUROPEA

FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA ANDREU OLESTI RAYO Directores

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V- 2350-2022 ISBN: 978-84-1113-860-4 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Este Libro es resultado del Proyecto de Investigación y Desarrollo titulado “Futuro y retos jurídicos de la Unión Económica y Monetaria - EUROFUTURUM”, financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (Proyecto nacional de I+D ref. PGC2018094489-B-100), cuyos investigadores principales son los profesores Andreu Olesti Rayo y Francisco Javier Donaire Villa. "La presente obra ha sido sometida a la revisión de pares ciegos según el protocolo de publicación de la Editorial a efectos de ofrecer el rigor y calidad correspondiente tanto en su contenido como en su forma, aplicándose los criterios específicos aprobados por la Comisión Nacional E 016 (BOE núm. 286, de 26 de noviembre de 2016)."

MILAGROS ÁLVAREZ VERDUGO Profesora Titular de Derecho Internacional Público Universitat de Barcelona

FERRÁN ARMENGOL FERRER Profesor Asociado de Derecho Internacional Público Universitat de Barcelona

NATALIA CAICEDO CAMACHO Profesora Agregada de Derecho Constitucional Universitat de Barcelona

MANUEL CIENFUEGOS MATEO Profesor Titular de Derecho Internacional Público Universidad Pompeu Fabra

FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad Carlos III de Madrid

SONIA GARCÍA VAZQUEZ Profesora Titular de Derecho Constitucional Universidad de A Coruña

JUANA GOIZUETA VÉRTIZ Profesora Agregada de Derecho Constitucional Universidad del Pais Vasco (UPV-EHU)

LAURA HUICI SANCHO Profesora Titular de Derecho Internacional Público Universitat de Barcelona

GIUSEPPE MARTINICO Catedrático de Derecho Público Comparado Scuola Universitaria Superiore Sant'Anna, Pisa

ANDREU OLESTI RAYO Catedrático de Derecho Internacional Público Universitat de Barcelona

JUAN SANCHO GARCÍA Investigador Predoctoral Periodista Universidad del País Vasco (UPV / EHU)

DAVID VALLESPÍN PÉREZ Catedrático de Derecho Procesal Universitat de Barcelona

Índice PRESENTACIÓN...........................................................................................

Capítulo 1 CONTRA EL SOBERANISMO JURÍDICO. POR QUÉ LA UNIÓN EUROPEA NO ES (SOLO) UNA CRIATURA ORDOLIBERAL................... 23 GIUSEPPE MARTINICO

Capítulo 2 INDEPENDENCIA VERSUS CONTROL Y LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA DE LOS MECANISMOS ÚNICOS EUROPEOS DE SUPERVISIÓN Y RESOLUCIÓN BANCARIAS......................................................................... 47 FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA

1. Background: Origen del MUS y del MUR...................................................

2. Legitimidad y control democráticos en la opción por el BCE y por la JUR como respectivas instancias decisorias en el MUS y en el MUR...................

2.1. Democracia y rendición de cuentas en el marco del MUS: la opción por el BCE y la consiguiente tensión entre independencia del supervisor y legitimidad democrática en su designación y ulterior funcionamiento................................................................................... 49 2.1.1. Base jurídica de la independencia del Consejo de Supervisión del BCE: ¿también en el Derecho originario, o solo en el Derecho derivado?................................................................... 50 2.1.2. El (leve) incremento de legitimidad democrática de origen por la participación del Parlamento Europeo en la designación de Presidente y Vicepresidente del Consejo de Supervisión del BCE................................................................................ 55

Índice

2.1.3. Independencia funcional del Consejo de Supervisión del BCE y legitimidad y rendición de cuentas democráticas............... 63 2.1.3.1. Aspectos específicos de legitimidad y control democráticos en el ejercicio de funciones normativas por el BCE en el ámbito del MUS.................................................. 64 2.1.3.2. Aspectos específicos de legitimidad y control democráticos en la toma de decisiones aplicativas de la normativa de observancia en el ámbito del MUS: interacciones entre el Consejo de Supervisión y el Consejo de Gobierno del BCE, e intervención de control por el Parlamento Europeo............................................................ 73 2.1.3.3. Aspectos comunes de legitimidad y control democráticos en el ejercicio de las funciones del Consejo de Supervisión del BCE: informes, comparecencias, respuestas a preguntas parlamentarias de la Eurocámara y los Parlamentos nacionales. Otras obligaciones de transparencia y rendición de cuentas................................... 77 3. Legitimación democrática y rendición de cuentas en el marco del MUR......

3.1. La legitimación democrática de origen del MUR.................................. 92 3.2. La (más compleja) legitimidad democrática orgánico-funcional del MUR: composición y rendición de cuentas de la JUR, y control democrático de las interacciones posibles del BCE, la Comisión y el Consejo................................................................................. 96 3.2.1. Legitimidad democrática en el nombramiento y cese de los miembros de la JUR. Aspectos diferenciales respecto al Consejo de Supervisión del BCE.................................................. 97 3.2.2. La rendición de cuentas democráticas por la JUR en cuanto a su desempeño funcional y la incidencia de sus interacciones con la Comisión, el Consejo y el BCE............................. 102 4. Conclusiones: las debilidades democráticas en el MUS y en el MUR en el marco de un déficit democrático europeo incrementado en el ámbito de la UEM............................................................................................................

106

Índice

Capítulo 3 LA REVISIÓN DEL MECANISMO EUROPEO DE ESTABILIDAD............ 111 ANDREU OLESTI RAYO

1. Introducción................................................................................................

111

2. La necesidad de crear un mecanismo europeo de estabilización...................

112

2.1. La adopción del Tratado MEDE y su compatibilidad con el derecho originario................................................................................... 115 2.2. La estructura organizativa y los instrumentos de financiación............ 119 2.2.1 La actividad asistencial........................................................... 120 2.2.2 La estructura orgánica............................................................ 125 3. La revisión del Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad..............................................................................................................

128

3.1. La propuesta de la Comisión de crear un Fondo Monetario Europeo ................................................................................................... 128 3.2. Las modificaciones más significativas del Tratado de revisión del Mecanismo Europeo de Estabilización ............................................ 135 3.2.1. El respaldo al Fondo Único de Resolución............................. 135 3.2.2 Instrumentos y procedimientos de apoyo a la estabilidad financiera de los Estados miembros del MEDE.......................... 141 3.2.3 Independencia y rendición de cuentas: la relevancia del Director Ejecutivo...................................................................... 144 4. Consideraciones y reflexiones finales ..........................................................

146

Índice

Capítulo 4 INCIDENCIA DEL BREXIT EN LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA.149 MILAGROS ÁLVAREZ-VERDUGO

1. Planteamiento.............................................................................................

149

2. La influencia del Reino Unido en la configuración y funcionamiento de la Unión Económica y Monetaria ...................................................................

152

3. Perspectivas de evolución de la Unión Económica y Monetaria: Posibles escenarios ...................................................................................................

155

2.1. La ampliación de la Eurozona............................................................ 155 2.2. La integración financiera.................................................................... 159 2.3 La integración fiscal............................................................................ 161 4. Otros efectos del Brexit: El modelo regulatorio del pilar económico de la Unión Económica y Monetaria ...................................................................

165

5. Conclusiones...............................................................................................

167

Capítulo 5 LOS MÚLTIPLES IMPACTOS DE LA COVID 19 EN LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA Y EN LA CONFERENCIA SOBRE EL FUTURO DE EUROPA................................................................................ 169 JUAN SANCHO GARCÍA

1. Marco general previo: La UEM tras el Tratado de Lisboa antes de las crisis (financiera de 2008 y de la COVID-19).......................................................

169

2. La crisis de 2008 deja obsoletas nada más nacer las estructuras jurídicas de la UEM .......................................................................................................

172

3. El impacto del coronavirus: avances integradores a golpe de crisis sanitaria con fuertes repercusiones macroeconómicas................................................

183

4. Next Generation EU, una respuesta para un cambio de paradigma.............

186

5. La COVID y la COFE: Una Conferencia más corta QUE PROPONE “abrir” los Tratados.................................................................................................

189

Índice

6. Conclusiones...............................................................................................

207

Capítulo 6 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS Y POLÍTICAS COMUNITARIAS DE INCLUSIÓN ACTIVA Y LUCHA CONTRA LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN EL MARCO DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA.............................................................................................. 211 SONIA GARCÍA VÁZQUEZ

1. Consideraciones preliminares......................................................................

211

2. Un cambio de rumbo necesario: la superación de las políticas comunitarias restrictivas y de contención. ........................................................................

213

3. Los instrumentos económicos comunitarios: Fondos Estructurales y de Inversión. Marco financiero plurinacional y financiación adicional (NextGenerationUE). ...............................................................................................

220

4. Políticas de reducción de la pobreza y desigualdad. Protección de los colectivos vulnerables: La Garantía Infantil Europea y su Plan de Acción en España.........................................................................................................

224

5. Hacia un modelo de recuperación sostenible e inclusiva para hacer frente a los devastadores efectos de las políticas de austeridad y a la pandemia de la Covid-19: economía social de mercado, salarios mínimos adecuados e ingreso mínimo vital....................................................................................

234

Capítulo 7 LA SUPERVISIÓN BANCARIA Y EL DERECHO A LA VIVIENDA EN EL ÁMBITO DEL PILAR SOCIAL EUROPEO DE LA UEM............................ 243 NATALIA CAICEDO

1. El marco del derecho a la vivienda previo a la proclamación del Pilar Social Europeo.......................................................................................................

243

2. La Unión Económica y Monetaria y el derecho a la vivienda .....................

252

Índice

3. El derecho a la vivienda en el marco del Pilar Social Europeo. ....................

265

4. Conclusiones...............................................................................................

274

Capítulo 8 INDEPENDENCIA DEL BANCO CENTRAL EUROPEO Y CONTROL JURISDICCIONAL EN LA UNIÓN EUROPEA.......................................... 279 FERRAN ARMENGOL FERRER MANUEL CIENFUEGOS MATEO

1. Introducción................................................................................................

279

2. La independencia como característica del Banco Central Europeo...............

282

2.1 Fundamento y contenido..................................................................... 282 2.2 Independencia y funciones del Banco Central Europeo........................ 286 2.2.1. La política monetaria única y otras funciones tradicionales del Banco Central Europeo................................................... 287 2.2.2 La supervisión prudencial de las entidades de crédito en el marco de la unión bancaria....................................................... 290 2.2.3. Otras funciones..................................................................... 293 2.3 La rendición de cuentas, ¿una brecha en la independencia del Banco Central Europeo?......................................................................... 300 3. La función de control y garantía del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con el Banco Central Europeo ............................................

307

3.1 El procedimiento de separación del cargo de un miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo........................................ 308 3.2 El recurso específico en relación con los gobernadores de los bancos centrales nacionales ................................................................... 316 3.3 El recurso especial por incumplimiento de las obligaciones de los bancos centrales nacionales............................................................... 325 3.4 Los recursos ordinarios para la protección de las prerrogativas del Banco Central Europeo .................................................................... 326 3.4.1. La legitimación activa directa en el recurso de anulación y el recurso de inactividad......................................................... 326

Índice

3.4.2. La protección indirecta mediante el recurso de incumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros.................. 328 4. La supervisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de las acciones y omisiones del Banco Central Europeo en la Unión Monetaria y más allá..

333

4.1 El control jurisdiccional de las conductas del Banco Central Europeo en la unión monetaria................................................................ 337 4.1.1. Recurso de nulidad y excepción de ilegalidad........................ 341 4.1.2. Cuestión prejudicial de interpretación y de validez. El desafío a la independencia del Banco Central Europeo y las competencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el contencioso Weiss.............................................................. 357 4.1.3. Recurso de responsabilidad extracontractual......................... 368 4.1.4. Recurso de casación............................................................... 373 4.2 El control jurisdiccional del Banco Central Europeo fuera de la unión monetaria de la Unión Europea y en los ámbitos intergubernamentales................................................................................... 374 5. Conclusiones...............................................................................................

380

Capítulo 9 EL INCREMENTO DE LA LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA COMO RETO DE FUTURO DE LA UEM.......................................................................... 385 LAURA HUICI SANCHO

1. Introducción................................................................................................

385

2. La legitimidad democrática de la Unión Europea: el papel de los Estados miembros.....................................................................................................

389

3. Una legitimidad democrática en un difícil equilibrio entre las instituciones de la Unión..................................................................................................

395

4. ¿Qué legitimidad democrática para la Unión Económica y Monetaria?.......

400

5. Consideraciones finales ..............................................................................

407

Índice

Capítulo 10 EL SEMESTRE EUROPEO Y EL FORTALECIMIENTO DE LA UEM: UNA APROXIMACIÓN DESDE EL MODELO DE GOBERNANZA DISEÑADO PARA LA GESTIÓN DE LOS FONDOS NEXT GENERATION................ 411 JUANA GOIZUETA VÉRTIZ

1. Introducción................................................................................................

411

2. Principales ejes para liderar la recuperación y la transformación económica: Estructura financiera europea en tiempos de pandemia ...............................

413

2.1. El marco financiero plurianual........................................................... 414 2.2. Next Generation EU.......................................................................... 416 2.3. Mecanismo de recuperación y resiliencia............................................ 420 3. La dimensión nacional de la recuperación y de la transformación estructural: especial referencia al control y al modelo de gobernanza.......................

423

3.1. El plan de recuperación, transformación y resiliencia: una breve aproximación ................................................................................... 424 3.2. Estructura de gobernanza y control interno de la ejecución del plan España puede ........................................................................... 433 4. Reflexiones finales.......................................................................................

449

Capítulo 11 MEDIACIÓN TRANSFRONTERIZA Y UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA.............................................................................................. 455 DAVID VALLESPÍN PÉREZ

1. La mediación como método de resolución de conflictos intersubjetivos: planteamiento general..................................................................................

455

2. La mediación en la Ley 5/2012, de Mediación en Asuntos Civiles y Mercantiles, y en el Anteproyecto de Ley de Medidas de Eficiencia Procesal del Servicio Público de Justicia (2020)...............................................................

458

3. La mediación ante los conflictos transfronterizos y su relación con la Unión Económica y Monetaria...............................................................................

461

PRESENTACIÓN El diseño jurídico de la Unión Económica y Monetaria ha sufrido los embates de las dos principales crisis producidas en los últimos años en Europa (y mundialmente): la económico-financiera entre 2007 y 2008, así como, después, la derivada de la pandemia de la COVID, con sus inimaginadamente titánicos efectos económicos asociados, y últimamente la ligada a la invasión de Ucrania. El Brexit, no menos extraordinario por previsible y jurídicamente posible, asimismo repercute y repercutirá sobre la UEM, por mucho que el Reino Unido se autoexcluyese del euro y de sus políticas directamente asociadas cuando pertenecía a la Unión. Últimamente se han sumado los efectos económicos del conflicto bélico en Ucrania. Last but not least, la UEM también ha experimentado, claro está, la evolución “ordinaria” de los acontecimientos, especialmente desde el arranque en 2002 de su tercera y última fase, con sus correspondientes retos planteados año a año, y con vistas al futuro. Evolución y crisis (múltiples) han hecho patente las limitaciones del diseño jurídico original de la UEM, llegando a ponerlo en tensión varias veces, incluso con riesgo para su propia supervivencia. Recuérdense la sucesión caótica y frenética de turbulencias económicofinancieras, y los diversos defaults bancarios y de país dentro y fuera de la Eurozona, pero todos dentro de la UEM, vividos durante la crisis económico-financiera desatada en 2007-2008, y la necesidad imperiosa de la (por otra parte icónica) frase de Mario Draghi, a la sazón Presidente del Banco Central Europeo, de que esta institución haría todo lo necesario, porque en efecto fue preciso hacerlo ante la amenaza real de colapso de la Eurozona, y con ella, de la UEM, en aquel trance. Otro tanto cabe decir de la crisis, en la que en el momento de editarse este libro nos hallamos sumidos aún, derivada de la pandemia de la COVID-19. Los cierres (fronterizos, interiores y exteriores, de la Unión), las medidas restrictivas nacionales tendentes a contener y reducir los terribles efectos de salud pública e individual del Coronavirus, han tenido amplísimas repercusiones negativas sobre la actividad comercial, la libre circulación -no solo de personas, sino también de mercancías- en el Mercado Único europeo, y en particular, sobre la estabilidad económico-financiera de la UEM.

Se trata de algo similar a lo acontecido con la anterior crisis, la económico-financiera de la década pasada. Los retos que entonces hubieron de enfrentarse dieron lugar a respuestas jurídicas como la llamada “austeridad” macroeconómica y presupuestaria, o los también llamados “recortes” (de derechos sociales, mediante rebaja de su financiación presupuestaria, o limitando jurídicamente los afectantes a los ”mercados de trabajo”) incluidos en la condicionalidad política asociada a los “rescates” bancarios y de país que se llevaron a cabo mediante soluciones jurídicas discutibles, en parte por improvisadas y en parte por su metodología no comunitaria (intergubernamental), como aconteció con el MEDE y sus antecesores (FEEF, etc.). Muchas de esas respuestas produjeron contestación y descontento ciudadanos, que la Unión trató de neutralizar después mediante el Pilar Social de la UEM. Y si bien este en gran medida es soft-law, se han producido recientes iniciativas legislativas en su ámbito impulsadas por la Comisión que se abordan en esta obra colectiva. Aquella crisis condujo también a una mayor europeización, e incluso integración, en aspectos como la Unión Bancaria, que supuso la creación de los Mecanismos Únicos de Supervisión (MUS) y de Resolución (MUR), con el protagonismo del BCE en ambos, y de una nueva Agencia comunitaria, la Junta Única de Resolución (JUR) en el segundo, aunque el Fondo Único que esta administra (el FUR) se regula, eso sí, en un Acuerdo intergubernamental. Igualmente, se incrementó la coordinación de los procedimientos de disciplina presupuestaria y de coordinación macroeconómica, con la implantación del Semestre Europeo. Todos ellos fueron instrumentos para enfrentar retos de la anterior crisis, pero continúan operativos en la actual de la COVID, y plantean y plantearán (con y sin pandemia, con y sin crisis) nuevos desafíos jurídicos futuros, que entran dentro del objeto de tratamiento de esta obra colectiva. Otro tanto sucede con los específicos desafíos que, de cara al futuro de la UEM, se han derivado y derivarán de la crisis desatada por la pandemia de la COVID 19, y sus respuestas europeas. Algunas de ellas, en la línea anticipada por el Pilar Social, son de signo inverso a la anterior (alejadas, pues, de la ortodoxia ordoliberal de la “austeridad”), como la desactivación -temporal, eso sí- del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la reestructuración del Semestre Europeo, la incipiente implementación normativa en el ámbito del Pilar Social por iniciativas en curso de la Comisión, o