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El Futuro de la Acción Exterior de la Unión Europea

ANTONIO REMIRO BROTÓNS IRENE BLÁZQUEZ NAVARRO Coordinadores

tirant lo b anch Valencia, 2006

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Índice Autores de la obra colectiva .....................................................................

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Presentación – Antonio Remiro Brotóns .................................................

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1.

Aspectos jurídico-constitucionales de la Acción Exterior de la Unión Europea en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa: ¿reformulación o reinvención? – Magdalena Martín Martínez e Isabel Lirola Delgado ......................................................................

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La peculiaridad de la Acción Exterior de la Unión Europea – Alicia Cebada Romero ..................................................................................

73

Las disposiciones de aplicación general de la Acción Exterior del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa – Teresa Fajardo del Castillo ...............................................................

101

El estatuto de la PESC en el Tratado Constitucional – Margarita Robles Carrillo ...................................................................................

123

El control jurisdiccional de la PESC en el Tratado Constitucional – Irene Blázquez Navarro y Carlos Espósito Massicci .......................

151

La participación de la Comisión Europea en la actividad convencional de la Comunidad Europea y de la Unión Europea – Marta Ortega Gómez .................................................................................................

183

Los acuerdos internacionales del tercer pilar de la UE – Carmen Martínez Capdevila ...........................................................................

211

La PESD ante la incierta ratificación del Tratado Constitucional – Rafael García Pérez ...........................................................................

249

La Acción Exterior de la Unión Europea en materia de no proliferación de armas de destrucción masiva – Inmaculada Marrero Rocha

271

10. ¿Recomponiendo la figura? El Tratado Constitucional y la competencia de la Unión Europea en materia de Relaciones Económicas Exteriores – Luis Norberto González Alonso ...................................

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2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

8

ÍNDICE

11. Las relaciones financieras de la Unión Europea con el exterior – Luis Miguel Hinojosa Martínez ................................................................

337

12. Invocabilidad de las resoluciones del sistema de solución de controversias de la OMC ante las jurisdicciones comunitarias: ¿una excepción a la “Comunidad de Derecho”? – José Manuel Cortés Martín.

389

13. Las relaciones MERCOSUR-Unión Europea: una visión desde el Cono Sur – Ricardo Arredondo .........................................................

429

14. La regulación comunitaria del cambio climático y los mecanismos flexibles del Protocolo de Kyoto: ¿un obstáculo o un impulso para la economía europea? – Francesco Sindico ...........................................

447

Autores de la obra colectiva • Ricardo Arredondo – Profesor Adjunto de Derecho Internacional Público de la UBA y Profesor Honorario de Derecho Internacional Público de la Universidad Autónoma de Madrid (icr@mrecic.gov.ar).

• Irene Blázquez Navarro – Profesora Asociada Doctora de Derecho Internacional Público de la Universidad Autónoma de Madrid (irene.blazquez@uam.es).

• Alicia Cebada Romero – Profesora Contratada Doctora de Derecho Internacional Público de la Universidad Carlos III de Madrid (aliciacebada@der-pu.uc3m.es).

• José Manuel Cortés Martín – Profesor Contratado Doctor de Derecho Internacional Público de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla (jmcormar@upo.es).

• Carlos Espósito Massicci – Profesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad Autónoma de Madrid (carlos.esposito@uam.es).

• Teresa Fajardo del Castillo – Profesora Contratada Doctora de Derecho Internacional Público de la Universidad de Granada (fajardo@ugr.es).

• Rafael García Pérez – Profesor Titular de Relaciones Internacionales de la Universidad de Santiago de Compostela (cprafgar@usc.es).

• Luis Norberto González Alonso – Profesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Salamanca (luno@usal.es).

• Luis Miguel Hinojosa Martínez – Profesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Granada (hinojosa@ugr.es).

• Isabel Lirola Delgado – Profesora Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Santiago de Compostela (dtlirola@usc.es).

• Inmaculada Marrero Rocha – Profesora Asociada Doctora de Relaciones Internacionales de la Universidad de Granada (marrero@ugr.es).

• Magdalena Martín Martínez – Profesora Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Málaga (magdalena@uma.es).

• Carmen Martínez Capdevila – Profesora Asociada Doctora de Derecho Internacional Público de la Universidad Autónoma de Madrid (carmen.martinez@uam.es).

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AUTORES DE LA OBRA COLECTIVA

• Marta Ortega Gómez – Profesora Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona (martaortega@ub.edu).

• Antonio Remiro Brotóns – Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad Autónoma de Madrid (antonio.remiro@uam.es).

• Margarita Robles Carrillo – Profesora Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Granada (mrobles@ugr.es).

• Francesco Sindico – Becario de Formación Personal Investigador (Proyecto BJU-20036) del Ministerio de Educación y Ciencia en la Universidad Jaume I de Castellón (sindico@dpu.uji.es).

Presentación El paréntesis abierto en el destino del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa produjo perplejidad no sólo en los medios políticos, sino también en los académicos y doctrinales. Unos y otros se habían estado preparando para el evento de su ratificación por los Veinticinco y la entrada en vigor del instrumento formalizaría la personalidad jurídica de la Unión Europea, brindaría un catálogo de derechos fundamentales de los ciudadanos europeos y ofrecería una cifra de dos dígitos de mejoras normativas e institucionales.

Al no ser así en los tiempos previstos hubo de procederse a la evaluación de daños y propuesta de planes —a los que se llamó B— para capear, más que el temporal, la calma chicha en que quedó varada la Unión. Eso, en el plano doctrinal, supuso que los trabajos individuales y colectivos elaborados para informar sobre el Tratado, determinar su sexo y comentar sus contenidos, globalmente o en porciones, tuvieron que reorientarse para incluir la variable de su embobamiento. Para unos se trataba de reciclar los materiales nuevos asequibles al mercado; para otros, de convencerse y convencer a los demás de que incluso sin esos materiales la Unión podía seguir adelante.

Aunque puede tenerse la sensación de que el Tratado por el que se establece… ha sido el justo que ha debido pagar las culpas de otros pecadores, lo cierto es que su desgracia (y no la hay que mil años dure) ha sido una ocasión (calva, según la pintan) para que los expertos (cuya importancia —o la de Ernesto— ya subrayó en su día Oscar Wilde) hayan auditado rigurosamente los activos de la Unión.

En el ámbito que ahora nos ocupa es reconfortante la conclusión ampliamente compartida de que las aportaciones del Tratado eran más formales o aparentes que reales y, por lo tanto, cabe seguir adelante sin que su falta tenga consecuencias paralizadoras. El título de esta obra colectiva habla por eso de “El futuro de la acción exterior de la Unión Europea”, implicando la afirmación de que la acción exterior de la Unión tiene futuro, aunque deba leerse con una cierta continencia, porque no es lo mismo anunciar que este chic@ tiene futuro (esto es, que promete) que pronosticar que su futuro es muy oscuro. Si el futuro sólo pierde su

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aliento positivo cuando se adjetiva por los predicadores del desastre, la elección del título supone la asunción de un riesgo calculado.

Tras pulsar el punto y aparte me he encaminado al rincón natural de un nuevo párrafo con la intención de echar una mirada al pasado — incluso al más inmediato, al que llamamos presente— y eso me ha producido una inmediata desazón, dubitativo por el karma de la Unión.

Caminar, se ha caminado, aunque no caeré en la facilidad ramplona de recordar a Machado/Serrat. Recuerdo bien la década de los setenta del siglo en que, si me ajusto a la media estadística, habré consumido dos tercios de mi vida. Entonces, cuando se daban empíricamente los primeros pasos de una cooperación intergubernamental en el ámbito de la política exterior, había una fijación obsesiva por separarla drásticamente de las relaciones exteriores de las Comunidades Europeas, correspondientes con los ámbitos, sustancialmente comerciales, en que los Estados miembros les habían transferido sus competencias.

Era muy socorrida la anécdota de las reuniones de ministros de asuntos exteriores en la capital del país que ejercía la presidencia del Consejo, a fines de cooperación política, y su desplazamiento posterior a Bruselas para atender el orden del día del Consejo, institución comunitaria.

Peregrina disfuncionalidad, no bastaba el “juntos, pero no revueltos”.

Sólo en 1986, con el “Acta Única Europea” (nomen horribilis) esa cooperación intergubernamental afloró en los tratados constitutivos. En 1992, con el Tratado de Maastricht (Tratado de la Unión Europea) esa cooperación se bautizó como “política exterior y de seguridad común”, la conocida (en los cenáculos) PESC. Como en la ocasión de Maastricht también la cooperación intergubernamental en asuntos de interior y de justicia fue positivada, se habló, dentro de la terminología de la ingeniería civil a menudo utilizada para forjar imágenes de la construcción europea, de un segundo y un tercer pilar que, junto con el comunitario, sustentaban la Unión.

Aunque estos pilares eran independientes (como regla podía decirse que la PESC comenzaba allí donde acababan las relaciones exteriores de las Comunidades Europeas) y, desde luego, asimétricos, para entonces no eran ya estancos. De hecho, en la práctica estaban conectados funcional, orgánica, presupuestaria y hasta físicamente. Funcionalmente,en la medida en que la ejecución de acciones comunes de política exterior (la ejecución, por ejemplo, de sanciones comerciales) podía requerir el ejercicio de competencias comunitarias. Orgánicamente, al haberse asociado a la Comisión a los trabajos de la PESC y ser, junto con

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el Consejo (cuya Secretaría General había asumido la secretaría de la cooperación política), responsable de garantizar la coherencia y realización de la acción exterior de la Unión. Presupuestariamente, al asumir la Comunidad Europea los gastos administrativos de la PESC (e, incluso, los operativos si así lo decidía el Consejo). Físicamente, incluso, por la tendencia creciente a centralizar en Bruselas las tareas PESC. Hace ya trece años, cuando redacté la voz “política exterior común” en un Breve Diccionario del Tratado de Unión Europea de cuya edición me había ocupado, consideré que esta cooperación “mejora la información de los miembros, es acicate para la participación, propicia el reflejo europeo al articular su política exterior, permite la moderación de su divergencias, multiplica y ensancha la influencia; en ocasiones es, incluso, una coartada para el cambio o puede ser aprovechada con ventaja por un miembro para arropar su propia política con una sabia combinación de hechos consumados e información pasteurizada. Sin embargo”, añadía, “aunque se cuenta ya con un abundante acervo declarativo, se está lejos de una política exterior propiamente europea, en primer lugar porque los principios y objetivos comunes son universales abstractos cuya aplicación contingente es susceptible de interpretaciones divergentes atendiendo a intereses geopolíticos, económicos o culturales, tradiciones y costes de los diferentes miembros”. Y concluía: “De la política exterior común se ha dicho que es imposible cuando comienza a ser importante, justamente porque parece posible sólo en situaciones marginales para todos los miembros o hegemonizados por el interés primordial o vital de uno de ellos. La naturaleza del procedimiento de cooperación y toma de decisiones propende a una política, más que de acción, de reacción declarativa ante situaciones que escapan a su control y una ampliación de miembros agudizará esta apreciación a menos que se modifiquen radicalmente las características del mecanismo”.

Cinco años después traté de contestar a la pregunta de qué podía significar el Tratado de Amsterdam para la PESC. Las rúbricas que podían sintetizar la respuesta eran: una mejor sistematización de los contenidos, una ampliación y más precisa definición de los actos a través de los cuales la PESC toma cuerpo, un cierto progreso en la toma de decisiones del Consejo al consagrar la neutralidad de la abstención individual y concediendo un espacio a la mayoría cualificada, una nueva estructura ejecutiva para fisonomizar y dar más nervio a la aplicación de la PESC en la que descollaba la encarnación del Mr. o Mme. Pesc en el Secretario General del Consejo y, por último, la asunción por el

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presupuesto de las Comunidades Europeas de los gastos operativos (salvo los relativos a operaciones con repercusión en el ámbito militar o de defensa).

El Tratado de Amsterdam autorizaba también al Consejo para, por unanimidad, celebrar acuerdos con Estados y Organizaciones internacionales a fin de llevar a la práctica la PESC, un gran avance sin duda, de no ser porque había sido explícita la voluntad de las Partes de negar personalidad jurídica a la Unión, lo que abría una interrogante sobre quién sería el titular de los derechos y obligaciones correspondientes, daba pábulo a la especulación doctrinal sobre una subjetividad implícita inevitable y alimentaba la crítica sobre el indecoroso manejo de las pautas jurídicas por los negociadores del Tratado. Estos acuerdos se entreveraban con competencias tanto comunitarias como de los Estados miembros originando lo que con terminología de body shop se ha denominado mixtura interpilar. Si para uno de mis alumnos, seguramente desesperado, un lump-sum agreement era un champú para cabellos grasos, no me extrañaría que para otro estuviéramos ahora ante una pomada depilatoria. Probablemente la mixtura es más que eso, aunque hasta ahora no han sido muchos los que se han atrevido a decantar los diferentes componentes del make-up de estos acuerdos de la Unión.

Hemos mencionado, sin detenernos hasta ahora en ella, la seguridad.

Se trata de un concepto bulímico y devorador de la libertad, que se acomoda mansamente en el alma de los ciudadanos hasta convertirlos en siervos. Reconozco que la frase es rotunda, radical, liberal hasta la médula. Son las circunstancias excepcionales que invocan quienes quieren acabar o restringir sustancialmente los derechos y garantías individuales propias del estado de derecho democrático, agazapados detrás del estandarte de la seguridad, las que nos obligan a extremar la defensa de la libertad, de manera que cuando se la coarte se sea consciente de ello y no se presente, como se hace a menudo, como un servicio a la misma. La seguridad se convierte, además, en la medida del éxito o el fracaso de todas las políticas de la Unión, como si no hubiera otros objetivos tanto o más legitimadores. El colmo es que, finalmente, la agresión, la guerra y la violación de los derechos humanos de los otros se acaban vendiendo a los ciudadanos como la última ratio de su seguridad.

Hecha esta llamada de atención, advertimos que las referencias a la seguridad en el proceso de construcción europea fueron en un primer momento sesgadas y pusilánimes. Sesgadas, por su vinculación a la

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defensa, con un contenido esencialmente militar. Pusilánimes, por su afán de no molestar a nadie, y sobre todo a la OTAN, para la que la política de seguridad era como para una devota hija el rosario de su madre. De ahí que en 1986 se consintiera en el Acta Única Europea incluir en la cooperación intergubernamental los aspectos políticos y económicos de la seguridad, puntualizándose que las disposiciones del Acta no obstarían a la exigencia de una cooperación más estrecha en el marco de la UEO y de la OTAN entre algunos de los miembros de la Unión.

A partir de esa fecha se ha vivido un pulso entre quienes buscaban articular un brazo armado de Europa —una capacidad autónoma de la Unión— y quienes pretendían un brazo europeo de la Alianza Atlántica, una identidad europea de seguridad y defensa necesariamente vinculada a la OTAN. En este punto Maastricht fue patético cuando entre el pleonasmo y la onomatopeya se refirió a una definición futura, dentro de la PESC, de “una política de defensa común que podría conducir, en su momento, a una defensa común”.

No obstante, lo que me parece más llamativo de aquel momento fue la incapacidad de asociar la seguridad a otras amenazas no militares que se cernían ya en el horizonte europeo y que hubieran requerido una atención más integrada, en el doble sentido de transferir competencias a las instituciones y hacer de la seguridad, además, un ámbito común al segundo y al tercer pilar de la Unión.

El tratado de Amsterdam comunitarizó algunos aspectos del tercer pilar, pero la seguridad eo nomine siguió la corriente de Maastricht en su aproximación conceptual sin que, por otro lado, la opinión pública manifestara el menor interés al respecto. El rubro seguridad dentro de la PESC tendía a singularizarse (PESD) en un aparente inmovilismo emboscado en un mar de palabras que, sin embargo, permitía dar algunos pasos.

Al igual que en la jornada de Maastricht, en la de Amsterdam se trató de endulzar la insatisfacción de los europeístas más exigentes y, por eso, más críticos, renovando las promesas de nuevas revisiones de los tratados. No obstante, la consideración de que era posible poner en marcha órganos y mecanismos de la PESD sin necesidad de reformar los tratados, permitió avanzar al margen de los vaivenes a que se vio sometido el tratado sucesivo, el Tratado de Niza. Se buscaba una “rápida operatividad”. El vaso puede verse medio lleno o medio vacío, pero no cabe la menor duda de que ahora se cuenta con una mejor dotación para

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las misiones Petersberg, de asistencia humanitaria, la gestión de las crisis y la construcción de la paz en el entorno próximo de la Unión, la europeización de la industria de armamentos (con la creación de la Agencia Europea), la transferencia a la Unión de determinados activos de la UEO y los compromisos asumidos para disponer de una capacidad de despliegue de tropas a distancia en el año 2010…

El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa ha querido renunciar a la construcción de la Unión mediante pilares, encuadrar una acción exterior polivalente, unitaria y coherente, dar una forma mortal permanente a la representación de la Unión mediante un Presidente del Consejo (Europeo), unificar en un ministro de Asuntos Exteriores las competencias sobre toda la acción exterior de la Unión, dotarla de un servicio diplomático propio, incluir una cláusula de defensa mutua… Algunas de estas iniciativas pueden realizarse aunque el Tratado no prospere, otras requieren su reforma aunque es discutible su alcance real, las hay que plantean tantos interrogantes como problemas pretenden resolver.

Desde el punto de vista de las antiguas relaciones exteriores de la Comunidad Europea la valoración del Tratado da pie a una cierta insatisfacción ante los riesgos involutivos que se advierten en la progresión de lo intergubernamental sobre lo comunitario en la gestión de las competencias transferidas y las resistencias de los Estados miembros a sacar las debidas consecuencias de los nuevos campos abiertos a la política comercial en el mundo globalizado o de la imbricación de los aspectos económicos y financieros con los monetarios.

Mucho más criticable es la supervivencia de los pilares intergubernamentales, ahora emboscados, mera estética, especialmente peligrosa cuando a través de las decisiones de la antigua PESC y acuerdos de textura indefinida el Consejo se atribuye una capacidad de acción sin el debido control parlamentario y judicial europeo, especialmente cuando tales decisiones y acuerdos afectan derechos individuales y libertades públicas.

Curiosa figura la del ministro de Asuntos Exteriores, prescrito vicepresidente de la Comisión, sólo semi-dependiente de su Presidente, al que —por si no le faltara la competencia del aún nonato Presidente del Consejo— va a robar cámara todos los días de la semana, todas las semanas del año, todos los años de su mandato. Ese ministro ha de modular, además, sus responsabilidades atendiendo al ámbito competencial (integrado o intergubernamental) de que se trate.

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De estas y de otras cuestiones de la acción exterior de la Unión Europea tratan los catorce trabajos incluidos en este volumen, cuya perspectiva prospectiva se asienta en un conocimiento cabal del camino hasta ahora recorrido. Personalmente me siento muy satisfecho de haber auspiciado, en el marco de un proyecto de investigación bajo mi dirección1, el foro de debate académico que está en su origen, celebrado en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma el 20 de junio de 2005. Las ponencias de Magdalena Martín e Isabel Lirola, una, y de Luís Norberto González Alonso y Luís Hinojosa las otras, fueron la inestimable plataforma de una discusión abierta entre un alto número de profesores asistentes, algunos de los cuales plasmaron por escrito sus opiniones sobre aspectos particulares de la acción exterior de la Unión con la calidad y la oportunidad precisas para su inclusión en esta obra.

Aun a riesgo de ser amonestado, quiero hacer un par de observaciones más sobre los autores. La primera, advertir que son más las mujeres (nueve) que los hombres (siete) que firman los trabajos que ahora se publican, sin necesidad de aplicar cuotas por razón de sexo, simplemente por su mérito y capacidad. En un medio desarrollado soy claramente hostil a las políticas (y al concepto mismo) de cuotas que discriminan (dizque positivamente) a las mujeres (y, por lo tanto, negativamente a los hombres) a fin, se dice, de hacer realidad la igualdad de sexos. Que yo sepa, no es esta igualdad, sino la igualdad de las personas sin discriminación por razón de sexo (y por otras razones, como la raza o la religión) la que se afirma como un derecho humano fundamental. Así que vamos por mal camino cuando el tocino se confunde con la velocidad.

Una vez que me he enajenado la simpatía de un puñado de lector@s (lo que carece de importancia en la medida en que mis únicas aspiraciones son pulmonares), me arriesgo a perder la de otr@s observando que ninguno de los firmantes de los trabajos de este volumen tiene la condición de catedrático. Son profesores titulares, asociados o contratados de Derecho Internacional Público, competentes y con legítimas ambiciones. Con esta observación no estoy lanzando una carga de profundidad contra los miembros del cuerpo al que pertenezco desde hace más de treinta años. Mi propósito es, por el contrario, llamar la atención sobre el espléndido plantel de profesores más jóvenes con la proyección requerida para ser promovidos, unos a la cátedra, otros a la

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“La Acción Exterior de la Unión Europea” (BJU 2001-0190), financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología.

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titularidad, a través de los concursos —ahora— de habilitación. El área del Derecho Internacional Público cuenta con los recursos humanos requeridos no sólo para garantizar la continuidad, sino para promover el progreso de nuestra disciplina. Yo me siento orgulloso de oír y leer a tantos y tan buenos profesores que sólo por vocación, ¿por qué si no?, frecuentan las aulas, innovan los métodos docentes, hacen investigación y honran nuestra colectividad académica.

Volviendo al objeto material de este libro quisiera hacer unas reflexiones finales. Una es la de que los juicios sobre la PESC no serían tan duros ni la decepción por los escasos frutos tan grande si en lugar de hablar de una política común se hubiera advertido a la opinión pública que lo que se trataba de poner en pie era un procedimiento para hacerla posible.

Es indudable, por otro lado, que en los asuntos de primera magnitud los más poderosos de entre los miembros de la Unión Europea siguen sus propias políticas. Ya hace unos años Richard Hoolbroke, que representó a los Estados Unidos en las negociaciones de Dayton sobre el futuro de Bosnia y Herzegovina, se regocijaba comentando (To End a War, 1998) que durante las tres semanas que duraron las negociaciones a puerta cerrada los representantes de Francia y Gran Bretaña le dijeron y repitieron una y otra vez que el sueco Carl Bildt, que presidía la delegación de la Unión Europea, no hablaba en su nombre.

Esta circunstancia adquirió un sesgo trágico cuando Estados Unidos decidió agredir a Iraq en marzo de 2003, con o sin autorización del Consejo de Seguridad. En este órgano formaban entonces cuatro miembros de la Unión, dos de ellos permanentes (Francia y Gran Bretaña) y dos electivos con un mandato bienal (Alemania y España). Como sabemos, un par (Gran Bretaña y España) se alineó con Estados Unidos, en el Consejo y fuera de él, y el otro (Francia y Alemania) rechazó su política de fuerza. La Unión Europea no es miembro de las Naciones Unidas (aunque se considera obligada a ejecutar las obligaciones deducidas de la Carta) pero aunque los miembros europeos del Consejo hubieran podido hablar en nombre de la Unión, ¿qué habrían podido decir? La Unión tenía dos pares no se sabe de qué.

Hay quienes, como yo, pudieron sentirse más representados por Alemania y Francia que por los representantes oficiales de su propio país (en claro desacato de la voluntad de la mayoría de los ciudadanos).

Pero aunque, desde mi punto de vista, la razón y el derecho estaban de parte de quienes rechazaban el recurso a la fuerza armada en Iraq, sería pretencioso afirmar que ésa era la posición de Europa, de la Unión

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Europea. Realmente Europa, la Unión, estaba rota y dividida y, si se me apura, hasta podían ser más, como consecuencia de la última ampliación, los partidarios del unilateralismo capo-atlantista. En todo caso, la Unión se expresó en declaraciones contemporizadoras que no impidieron a los factores de esta nueva Europa, encabezados por los sres. Blair, también simoníaco, y Aznar, apostrofador hirsuto, difundir su mensaje beligerante y desleal con las instituciones.

Ahora mismo, cuando los miembros de la Unión Europea tratan de apaciguar las políticas de investigación y enriquecimiento nuclear de Irán y enfriar las políticas de musculosa contra-proliferación que propone la Administración Bush, vemos que las informaciones se refieren a la UE-3, para subrayar el hecho de que ahí está la UE, sí, porque está su Alto Representante (el sr. Solana) pero también están como grandes potencias europeas Alemania (a la que sólo le falta el escaño permanente en el Consejo de Seguridad), Francia y Gran Bretaña. Así que en los ámbitos no integrados, como los de la PESC, las siglas de la Unión la transforman (UE-3) en un submarino de rumbo incógnito.

En último término lo que se está evidenciando es la enorme dificultad de sintetizar un interés general que podamos calificar como europeo, tarea hercúlea cuando en algunos Estados miembros es cada vez más y más complicado concretar un interés nacional, un interés común. ¿Acaso hay líderes con cuajo suficiente para guiar a la ciudadanía en esta aventura? ¿Acaso se alcanza el número crítico indispensable de ciudadanos europeos no ornamentales? La concertación en lo posible, el liderazgo de los más grandes y poderosos en lo imposible, marcan los límites de la acción exterior más allá de las relaciones exteriores de la Unión en las parcelas integradas, que cuentan con una dinámica propia. Tal vez se pueda avanzar más en grupos reducidos, pero ésa es otra cuestión.

Me parece espléndido que el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa proclame enfáticamente su adhesión a los más nobles principios y objetivos, conciba a la Unión como un poder emergente ético y solidario, afirme su observancia de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho Internacional, brinde por el multilateralismo y hasta, en un desliz de vanidad, se promueva como ejemplo a seguir urbi et orbe. El problema es que no creo que sea éste un discurso sincero, respaldado por una genuina voluntad política para hacerlo realidad. Retórica, autocomplacencia, imagen, mientras los miembros asumen la lugartenencia de operaciones oprobiosas, practican el colaboracionismo o miran a otro lado cuando las normas del Derecho Internacional saltan en pedazos.

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Así, la Unión Europea como tal no podrá ser, en mi opinión, un sujeto decisivo en la conformación del orden de la sociedad internacional en la primera mitad del siglo XXI. Por eso, aunque animo a los demás a que sigan examinando y debatiendo sobre estos asuntos, mi escepticismo me aleja del análisis preciso que le dediqué en otro tiempo. Ese escepticismo se alimenta no sólo de las dificultades objetivas que se advierten en el camino, sino en la sospecha de que la tierra prometida, si se alcanza, no será la que muchos soñamos, sino la de aquellos contra los que la soñamos.

Ni el Foro que fue origen de los trabajos que ahora se publican ni el volumen en que se publican hubieran existido de no ser por la dedicación generosa y precisa de Irene Blázquez. Estas líneas no son una cortesía hacia ella, sino una obligación de mi parte que cumplo con gran satisfacción. Asimismo he de agradecer la inmediata acogida de este proyecto por Tirant lo Blanch y su rápida y esmerada publicación.

ANTONIO REMIRO BROTÓNS Madrid, veintiuno de marzo de 2006

Aspectos jurídico-constitucionales de la Acción Exterior de la Unión Europea en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa: ¿reformulación o reinvención?

MAGDALENA MARTÍN MARTÍNEZ ISABEL LIROLA DELGADO Sumario 1. Introducción.

2. La articulación de los valores y principios del Derecho Internacional en la acción exterior de la Unión Europea.

3. El diseño institucional de la PESC: elementos identificadores.

3.1. Democratización limitada de la PESC. 3.2. La inclusión de la Política Exterior en la categoría de actos políticos.

3.3. El necesario liderazgo personal para la materialización de la Política Exterior.

4. La desaparición formal de la división entre relaciones exteriores y la PESC como resultado de la supresión de la estructura de pilares: alcance y consecuencias en el ámbito de la acción exterior.

4.1. Categoría de competencia de la UE en materia de PESC. 4.2. Tipología de actos jurídicos propia de la PESC. 4.3. Aplicabilidad de la primacía.

4.4. Exclusión de los actos jurídicos de la PESC de la competencia del TJUE. 5. El nacimiento de un “nuevo” sujeto de Derecho Internacional. Consecuencias de la atribución expresa de personalidad jurídica a la Unión.

5.1. La atribución expresa de personalidad jurídica a la UE. 5.2. La representación exterior de la UE. 5.3. El derecho de legación activa de la UE. 5.4. Las relaciones de la UE con organizaciones internacionales.

5.5. La adhesión de la UE a organizaciones internacionales.

5.6. Las relaciones con la Organización de Naciones Unidas.

6. El impacto de la reformulación de la acción exterior en la Política Común de Seguridad y Defensa.

6.1. La ampliación de las misiones Petersberg.

6.2. Las cláusulas de mutua defensa y solidaridad.

6.3. Los grupos operativos o de combate y las cooperaciones estructuradas permanentes.

6.4. La Agencia Europea de Defensa.

7. Algunas reflexiones finales: con o sin Constitución europea, todos los caminos conducen a Roma.

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MAGDALENA MARTÍN MARTÍNEZ - ISABEL LIROLA DELGADO

1. INTRODUCCIÓN Cualquier intento de analizar todos y cada uno de los aspectos jurídico-constitucionales que suscita el “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” es, además de pretencioso, una labor hercúlea. De hecho, la acción exterior de la UE abarca una panoplia de cuestiones jurídicas y políticas tan vasta y variada que resulta imposible un análisis completo de todo su contenido. De ahí que a los efectos del presente trabajo hayamos descartado desde el principio, y de manera inequívoca, cualquier pretensión de exhaustividad.

Por esta razón, y de conformidad con la idea originaria que nos transmitió el prof. REMIRO BROTONS, alma mater y organizador del Foro de debate académico sobre “La acción exterior de la Unión Europea” que está en el origen de esta publicación, hemos seleccionado el conjunto de problemas que, en relación con este tema, son, a nuestro entender, los más novedosos y los que presentan repercusiones de naturaleza jurídico-constitucionales de mayor calado. La elección no es pues arbitraria, pero sí subjetiva, es decir, responde a un doble criterio: que se trate de cuestiones que suscita el texto del Tratado constitucional y que además hayan concitado la curiosidad científica de las autoras.

Una segunda opción ha sido la relativa a la sistemática del trabajo.

También en este aspecto hemos intentando adecuarnos a las particularidades que entraña un Foro académico y a las sugerencias de los organizadores, renunciando a abordar de forma correlativa y exhaustiva todas y cada de las disposiciones del Tratado Constitucional referentes a la acción exterior de la Unión, así como a realizar una descripción más o menos pormenorizada de los procedimientos de adopción de decisiones, instrumentos normativos, aspectos institucionales etc. Por el contrario, asumiendo un cierto riesgo metodológico y tratando de aunar originalidad y rigor científico, hemos establecido una serie de líneas conductoras que permitan establecer cuáles son los elementos y los principios que inspiran “la acción de la Unión en la escena internacional”, y los problemas, nuevos o renovados que se suscitan desde una óptica jurídico-internacional.

En cuanto a los objetivos pretendidos, son dos. En primer lugar, se ha buscado realizar un análisis que provoque el debate, es decir, plantear cuestiones, muchas de las cuales, al margen de la incertidumbre que se cierne en este preciso momento sobre el futuro de la propia Constitución Europea, tienen un carácter necesariamente abierto. En un segundo nivel de análisis, hemos intentado situar todos los elementos examina-

ASPECTOS JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DE LA ACCIÓN EXTERIOR…

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dos en torno a una hipótesis o pregunta de partida: ¿Supone la Constitución Europea una reinvención de la acción exterior de la Unión, tal como hasta ahora se ha venido desarrollando? O, por el contrario, parafraseando a A. MANGAS, ¿estamos ante la misma música con distinta letra?1.

Aun a riesgo de caer en lugares comunes, resultan ya clásicas las reiteradas invocaciones para que Europa hable con una sola voz, o los lamentos sobre la debilidad política de la UE frente a su fortaleza económica, que tanto ha contribuido a actualizar la mitología de enanos y gigantes. Dejando aparte los aspectos económicos y comerciales de la acción exterior de la Unión Europea, objeto de un análisis autónomo, y asumiendo que la política de defensa hasta ahora ha sido una gran desconocida, parece que ni para los Estados miembros (EM) ni para los ciudadanos europeos la política exterior de la UE haya sido o sea una prioridad: lo son más los avances económicos e incluso en otras políticas como la Cooperación Policial y Judicial en materia penal ya que, a la postre, la cotización del euro o los resultados de la lucha contra el terrorismo son los indicadores más usados para calibrar el éxito o el fracaso de la construcción europea.

Sin embargo, a nuestro juicio, estas valoraciones, no pueden servir para orillar la importancia y la repercusión real que dicha dimensión exterior ha tenido y tiene. Además, como se ha puesto de manifiesto, desde los años 90 la crisis en los Balcanes y las sucesivas guerras de Irak han provocado un doble efecto en la ciudadanía europea. Si bien de una parte han servido para evidenciar dramáticamente las miserias de la UE como actor internacional, de otra han actuado como catalizador, reactivando la necesidad y el deseo de construir una verdadera PESC2.

Cuestión bien distinta es la intensidad y la profundidad del sentimiento europeísta en materia de acción exterior, calificado por algunos como “consenso permisivo” para describir la actitud, a caballo entre la benevolencia y la indiferencia, que a menudo suscitan los desarrollos en esta

1

2

MANGAS MARTIN, A. (2005), La Constitución Europea, Iustel Biblioteca Jurídica, Madrid, p. 227.

Al menos así parece desprenderse de los datos del EUROBARÓMETRO publicado al respecto (abril 2003), en el que los defensores de la PESC subían 4 puntos hasta alcanzar al 67% de los encuestados, mientras que los detractores de una acción exterior única descendían 3 puntos, conformando una minoría en torno al 19%, salvo la habitual excepción del Reino Unido.