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LA DEFENSA Y REMEDIACIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES

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Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

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LA DEFENSA Y REMEDIACIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES

ISIDRO EMMANUEL MUÑOZ ACEVEDO

tirant lo blanch Ciudad de México, 2023

Copyright ® 2023 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1130-242-5 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index. php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A Dios, Iliana, Carlo y Leo

Y he visto como la sabiduría sobrepasa a la necedad, como la luz a las tinieblas Eclesiastés 2:13 RVR1960

La justicia es la primera virtud de las instituciones sociales, como la verdad lo es de los sistemas de pensamiento John Rawls

ÍNDICE Prólogo ....................................................................................................

Introducción..............................................................................................

Capítulo Primero ¿Pueden los DESCA solucionar el sufrimiento humano?...........................

1. Los DESCA como un sistema de respuestas al sufrimiento humano.... 1.1. La libertad de vivir sin miseria................................................ 1.2. La concepción de Natoli y Ferrajoli respecto a los DESCA..... 1.2.1. ¿Son la hambruna, las enfermedades y la ignorancia males “naturales”?...................................................... 1.3. Los DESCA como soluciones al sufrimiento humano (una visión Tomista)....................................................................... 1.4. Los DESCA como respuestas al sufrimiento humano (una visión Finnista)...................................................................... 1.4.1. El derecho a la educación como un bien humano básico............................................................................. 1.4.2. Los derechos a la salud y a la alimentación como bienes humanos básicos.............................................. 1.4.3. El derecho al trabajo como un bien humano básico..... 1.5. La comprobación de que los DESCA constituyen un sistema de respuestas al sufrimiento humano.....................................

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2. Un México sufriente. Los DESCA en la práctica.................................

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Capítulo Segundo Las etapas de justiciabilidad de los DESCA............................................... 3. Primera etapa de justiciabilidad:¿Son los DESCA verdaderos derechos humanos?.......................................................................................... 3.1. El prejuicio de corte histórico.................................................. 3.1.1. El prejuicio de corte histórico bajo la perspectiva del constitucionalismo moderno....................................... 3.1.1.1. ¿Son los DESCA intrascendentes para el constitucionalismo moderno?....................... 3.1.1.2. ¿Son los DESCA ajenos al constitucionalismo moderno?...............................................

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Índice

3.1.1.3. ¿Son los DESCA posteriores al constitucionalismo moderno?....................................... 3.1.1.4. ¿Podemos hablar de derechos generacionales en el plano constitucional?...................... 3.1.2. ¿Podemos hablar de derechos generacionales en el plano convencional?................................................... 3.1.3. Reflexiones finales sobre el prejuicio histórico.............. 3.2. El prejuicio de corte estructural............................................... 3.2.1. ¿Son distintas las obligaciones impuestas por los DESCA?..................................................................... 3.2.1.1. Alexy, DESCA y paridad obligacional entre derechos humanos....................................... 3.2.2. ¿Son los DESCA más costosos que los derechos civiles y políticos?............................................................ 3.2.1. ¿Destinar recursos para los DESCA es siempre un gasto?......................................................................... 3.2.3. ¿Adolecen los DESCA de vaguedad normativa?........... 3.3. El prejuicio de corte filosófico-axiológico................................ 3.3.1. ¿Son los DESCA opuestos a la libertad?....................... 3.3.2. ¿Protegen los DESCA sólo principios de igualdad?....... 3.3.3. ¿Son autónomos e independientes los derechos humanos?....................................................................... 3.3.4. Reflexiones finales sobre el prejuicio de corte filosófico-axiológico.........................................................

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4. Segunda etapa de justiciabilidad de los DESCA................................... 4.1. ¿Están legitimados los jueces para adjudicar los DESCA?....... 4.1.1. ¿Adjudicar los DESCA es antidemocrático?................. 4.1.2. ¿Adjudicar los DESCA viola la división de poderes?.... 4.1.2. ¿Están capacitados los jueces para adjudicar los DESCA?..................................................................... 4.1.2.1. ¿Carecen los jueces de pericia para adjudicar los DESCA?................................................. 4.1.2.2. ¿Pueden los jueces resolver problemas “policéntricos”?..........................................

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5. Tercera etapa de justiciabilidad de los DESCA....................................

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Capítulo Tercero Análisis jurisprudencial sobre los DESCA.................................................

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6. Reflexiones preliminares.....................................................................

211

Índice

6.1. Elementos objetivos a examinar en la adjudicación de los DESCA.................................................................................. 6.2. Elementos subjetivos a examinar en la adjudicación de los DESCA.................................................................................. 6.3. Elementos objetivos, subjetivos y valoración jurisprudencial... 6.4. Razones para la elección de los casos a estudio....................... 7. La presentación de los casos a estudio................................................. 7.1. Análisis del caso Gobierno de la República de Sudáfrica y otros Vs Grootboom y otros -CCT11/00-.............................. 7.2. Análisis del caso Ministro de Salud y otros Vs Treatment Action Campaign y otros (No 2) -CCT8/02-.......................... 7.3. Análisis del amparo en revisión 378/2014 (Caso “Pabellón 13”).... 7.4. Análisis del amparo directo 9/2018 (Seguridad social para las trabajadoras del hogar)..................................................... 7.5. Análisis del amparo indirecto 1157/2007-II (Caso Mini Numa)..... 7.6. Análisis de la tutela T-025 de 2004 (Desplazamiento Interno de Personas)........................................................................... 7.7. Análisis de la tutela T-60 de 2008 (restructuración del sistema de salud)................................................................................ 7.8. Análisis del caso People’s Union for Civil Liberties vs Union of India y otros -Writ petition (civil) N° 196 de 2001-........... 7.9. Análisis del caso Mendoza, Beatriz Silva y otros vs Estado Nacional y otros.................................................................... 7.10. Análisis del caso Brown vs Plata –sobrepoblación carcelaria–....

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Capítulo Cuarto Hacia la eficacia remedial de las sentencias DESCA...................................

343

8. Reflexiones preliminares.....................................................................

343

9. Los prejuicios en la remediación de los DESCA...................................

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10. ¿Derechos fuertes, adjudicaciones débiles?........................................

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11. ¿Derechos humanos complejos u obligaciones complejas?................

353

12. Clasificación de las obligaciones en materia de derechos humanos.... 12.1. La obligación de respetar...................................................... 12.2. La obligación de proteger...................................................... 12.3. La obligación de garantizar................................................... 12.4. La obligación de garantizar y la remediación de problemas complejos...............................................................................

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13. El principio de congruencia remedial................................................

382

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Índice

13.1. Distintos modelos de reparación para distintos tipos de obligaciones........................................................................... 13.2. El modelo para remediar las obligaciones de respetar y proteger................................................................................. 13.3. El modelo para remediar la obligación de garantizar............ 13.4. Directrices para remediar el incumplimiento de obligaciones complejas...............................................................................

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Capítulo Quinto Hacia la eficacia en la implementación de las sentencias DESCA...............

413

14. El principio de ductilidad remedial....................................................

414

15. El principio remedial de participación social..................................... 15.1. ¿Debemos repensar la forma en que los Tribunales hablan y escuchan?............................................................................

427

16. ¿Puede el juicio de amparo remediar obligaciones complejas?........... 16.1. El principio de congruencia remedial y el juicio de amparo... 16.2. Ductilidad remedial, participación social y el juicio de amparo..................................................................................

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Conclusiones.............................................................................................

473

Hacia la superación de los problemas de remediación judicial de los DESCA .............................................................................................

473

Bibliografía...............................................................................................

479

438

464

PRÓLOGO El problema del cumplimiento y eficacia de las sentencias judiciales, sobre todo en materia de derechos humanos, es una cuestión que preocupa tanto a los jueces, como a los justiciables. Esta cuestión no sólo amenaza la adecuada función del Poder Judicial, sino que pone en duda la eficacia de los medios de control constitucional y genera el riesgo de que se perciba a los fallos judiciales como meras declaraciones en papel o protecciones inservibles. En suma, esta problemática incide fundamentalmente en el mantenimiento de un verdadero Estado de Derecho y de su credibilidad. Puede decirse que ganar el juicio, en estas condiciones, no equivale a obtener una reparación. Aunque exista un derecho, no se materializa el remedio a su violación. Es por lo anterior que considero relevante la presente obra. En ella, el autor brinda una serie de argumentos que, por una parte, permiten explicar adecuadamente cuáles son los problemas que se presentan en la justiciabilidad y remediación de las obligaciones complejas en materia de derechos humanos –superándose con ello las presuntas diferencias entre los derechos sociales y los derechos civiles y políticos– y, por otra, nos ofrece una visión novedosa sobre la forma en que los Tribunales pueden diseñar las reparaciones judiciales, así como la manera en que deberían dar seguimiento o supervisión a tales sentencias remediales. Coincido con el autor en que, parte de la solución a esta problemática, implica reconocer y superar los prejuicios que aún se adjudican a los derechos sociales, como lo es el imaginario de que estos derechos presentan una estructura inferior y diversa a los derechos civiles y políticos. Contra esta visión dicotómica, diversas Cortes Constitucionales han generado una importante doctrina jurisprudencial en materia de derechos sociales –como lo son los derechos a la salud, alimentación, vivienda y a un medio ambiente sano, entre otros–, orientando el quehacer público hacia el respeto, protección y garantía de los derechos humanos. Esta actividad judicial constituye una fuerte defensa contra las violaciones cotidianas a ellos, que reposa en el ejercicio de un gobierno ineficaz, a veces insensible y hasta populista.

Alberto Pérez Dayán

Lo anterior ha permitido a los Tribunales, como lo es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, revisar ciertas políticas públicas o arreglos institucionales a la luz del parámetro de regularidad constitucional, lo cual incluso ha producido efectos en materia presupuestal. Entre estas determinaciones, seguramente, tienen un lugar destacado los casos conocidos como “Pabellón 131” y “Trabajadoras del Hogar2”, los cuales se examinan en la presente obra y que permitieron, respectivamente, realizar modificaciones al área de atención médica para pacientes con VIH –para protegerlos contra las llamadas enfermedades “oportunistas”–, así como reformular la política pública nacional para incorporar a las trabajadoras del hogar al régimen obligatorio de seguridad social. Este tipo de determinaciones judiciales, que inciden determinantemente en la vida de las personas, resultan cada vez más frecuentes en el ejercicio jurisdiccional. De hecho, la Segunda Sala de la Suprema Corte ha sostenido que, crecientemente, los Tribunales de amparo dan efectos a sus sentencias “que tienen implicaciones en los derechos constitucionales y convencionales, y que, en muchas ocasiones, tienen implicaciones presupuestales […] Por ello, estas determinaciones ya no son excepcionales3”. En esa lógica, si bien podría aseverarse que, al menos en la práctica judicial, se encuentra ganada la batalla respecto al reconocimiento de los derechos sociales como plenamente justiciables, lo cierto es que la contienda respecto a la eficacia de las sentencias remediales de estos derechos continúa vigente. En este contexto, la presente obra brinda las armas metodológicas y jurídicas que permitan lograr que tales fallos tengan efectos prácticos y permitan realizar las transformaciones institucionales que demanda nuestra sociedad. El autor propone diversos principios remediales para hacer más eficientes las reparaciones a las violaciones a derechos humanos, particularmente tratándose de obligaciones complejas en esta materia. De lo que se trata, en suma, es aceptar que la forma en que se dictan

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SCJN. Segunda Sala. Amparo en revisión 378/2014.15 de octubre de 2014. SCJN. Segunda Sala. Amparo directo 9/2018. 5 de Diciembre de 2018. SCJN. Segunda Sala. Solicitud de reasunción de competencia 102/2022. 28 de septiembre de 2022.

Prólogo

tradicionalmente las sentencias judiciales resultan inadecuadas para remediar situaciones sistémicas, institucionales o burocráticas que amenazan nuestros valores constitucionales. El autor invita a que, en el sistema jurídico, reflexionemos sobre la necesidad de generar remedios novedosos que salgan de la ortodoxia y permitan, mediante un diálogo y constante participación entre las Cortes y las autoridades responsables, con la sociedad de testigo, crear medidas de reparación que sean susceptibles de modificar el adeudo institucional y, con ello, lograr que los derechos humanos se conviertan en una verdad viviente. Si bien este tipo de sentencias remediales no son las que de ordinario se plasman al resolver un juicio de amparo, lo cierto es que sí son las que más se proyectan a lograr la justicia para estos casos. Es indispensable que el Poder Judicial atienda a la vocación que tienen los derechos sociales de mejorar la calidad de vida de los gobernados, a través de la articulación y la consolidación de una nueva estructura de justicia social. Esa fue la intención del Poder Constituyente y del Poder Reformador de la Constitución. De ahí que resulta necesario que los jueces y tribunales, con el rigorismo técnico e intelectual que exige esta labor, adopten nuevos criterios de justiciabilidad para permitir que tales derechos pasen del texto de la Constitución, a su plena constatación en la calidad de vida de la población. La presente obra abre el camino para alcanzar estas finalidades y, con ello, más allá de las virtudes teóricas que se le pueda llegar a atribuir, resulta útil para generar cambios reales en el desempeño judicial, en especial, en la forma en cómo se piensan y diseñan las sentencias remediales en materia de derechos humanos. Como se aprecia, la obra tiene una eminente vocación práctica, a saber, lograr que los fallos judiciales permitan hacer que los derechos humanos se constituyan en una realidad práctica para las personas. Esta idea es lo que hace valiosa su lectura y análisis, tanto por la judicatura, como para quienes estén interesados en la adecuada justiciabilidad y eficacia de los derechos humanos.

MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN.

INTRODUCCIÓN Un derecho que no puede ser reparado o remediado, en caso de violación, deja de ser un verdadero derecho. Los derechos reconocidos en ley, por sí solos, son simples expresiones de valores sociales o morales, se traducen en “poesía legal” o en “buenos deseos legalizados”. Es la posibilidad de exigir su cumplimiento y su reparación lo que permite, por una parte, darles eficacia real a los derechos y, por otra, dotarlos de especificidad y concreción. Como se ha asentado en una antigua máxima en los sistemas de derecho anglosajón, donde hay un derecho, hay un remedio. Esta exigencia se vuelve mucho más crucial cuando se está frente a violaciones a los derechos humanos, ya que las afectaciones a la dignidad y, por ende, la generación del sufrimiento humano que siempre las acompaña –precisamente, porque significa la pérdida de las oportunidades que la persona tiene para acceder a las dimensiones centrales de su perfeccionamiento y para aspirar a una plenitud de existencia–, no pueden simplemente quedar impunes, es decir, sin la posibilidad de obtener algún tipo de reparación. De lo contrario, estos derechos se reducen a meras declaraciones en papel. En efecto, ¿qué valor práctico puede tener para la persona el hecho de que la Constitución reconozca el derecho a la alimentación, al trabajo, a la educación o a la seguridad social, si ésta se encuentra sumida en la hambruna, en la miseria o en la ignorancia? Ante ello, la pregunta indispensable que se nos presenta es la siguiente ¿cómo hacer que los derechos humanos tengan una incidencia real en la población? La presente obra pretende dar respuesta a esa interrogante centrándose en la necesidad de que las sentencias remediales o reparatorias de tales derechos, especialmente de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales –por sus siglas DESCA–, resulten eficaces. La justiciabilidad de los DESCA, en tanto derechos humanos, debe cumplimentar con la función a que está llamada, a saber: mejorar la calidad de vida de la población a través de la consolidación de nuevos estadios de justicia social. Por ello, no resultaría aventurado afirmar que el destino sobre el cumplimiento de los DESCA, pasa a su vez, por el destino del cumplimiento y eficacia de las sentencias remediales o reparatorias de tales

Isidro Emmanuel Muñoz Acevedo

derechos. Para lograr que estos derechos humanos puedan convertirse en una “verdad viviente”, esto es, que puedan tener una incidencia real en la población, fuerza es que sus sentencias reparatorias no se queden reducidas al papel, sino que permitan facilitar las transformaciones que demanda la sociedad, es decir, que tengan la posibilidad real de corregir aquellos status quo institucionales o burocráticos que amenazan o transgreden de manera sistémica nuestros valores constitucionales. Entender la problemática de la adecuada eficacia de los fallos remediales sobre los DESCA demanda comprender los distintos prejuicios y estereotipos que le han sido y le son atribuidos a estos derechos humanos. A su vez, el análisis sobre los distintos prejuicios acerca de los DESCA puede llevar a la determinación de una suerte de “Ley de la conservación del prejuicio”. Es decir, los prejuicios sobre tales derechos humanos, aunque se crean, no se destruyen –al menos no del todo–, sólo se transforman. La primera clase de prejuicios sobre los DESCA -el prejuicio originario-, implicó aseverar que éstos, a diferencia de los derechos civiles y políticos, no eran verdaderos derechos humanos, sino simples aspiraciones o intereses programáticos. Este prejuicio, con el tiempo, probó ser del todo errado. La segunda clase de prejuicios se dirigió a señalar que, pese a que los DESCA pueden ser considerados como verdaderos derechos humanos, lo cierto es que no pueden o no deben ser justiciables, ya que los Tribunales carecen de legitimación y de capacidad para adjudicarlos. Esta segunda clase de juicios pretéritos también probó carecer de veracidad. Actualmente, ha surgido una tercera clase de prejuicios sobre los DESCA conforme a la cual se asume que, si bien los DESCA son verdaderos derechos humanos y los Tribunales cuentan con capacidad y legitimación para adjudicarlos -o al menos, que las barreras para su justiciabilidad no resultan insuperables-, lo cierto es que estos derechos son difícilmente remediables, ya que, a diferencia de la supuesta sencillez que depara remediar las violaciones a los derechos civiles y políticos, los DESCA presentan una “complejidad ontológica” para poder ser reparados judicialmente. En esa inteligencia, los problemas atinentes al cumplimiento y eficacia de las sentencias remediales de los DESCA se pretenden explicar a partir de la supuesta dificultad “natural” de cumplimentar y reparar estos derechos humanos.