Como puede verse, la Ley de Extinción de Dominio (publicada en agosto de 2019) ha despertado inquietudes tanto en los abogados como en la población en general, la cual ha podido conocer algunos de los efectos de esta ley a través de distintos medios que, solo han destacado algunas de sus partes. Por eso, no hay mejor sugerencia que conocer el contenido de la ley para lo cual, en esta edición, el Dr. Alberto Nava se ha encargado de trazar un esquema de la misma y, en su epílogo, el especialista en la materia Jorge Lara Rivera explica el contexto en el que la extinción de dominio se presenta como un instrumento eficaz que requería de una revisión integral.
reformas
ALBERTO E. NAVA GARCÉS
¿Es la ley de extinción de dominio un peligro para la ciudadanía? ¿Atenta contra la propiedad privada? ¿cuál es su naturaleza? ¿a quienes afectará? ¿Se puede hablar de presunción de inocencia? ¿De qué manera se llevará a cabo el procedimiento? ¿Se trata realmente de un instrumento eficaz contra la delincuencia organizada o la corrupción?
Ley de extinción de dominio
reformas
Ley de extinción de dominio
Referencia a sus aspectos básicos ALBERTO E. NAVA GARCÉS
Epílogo de Jorge Alberto Lara Rivera
reformas
LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO REFERENCIA A SUS ASPECTOS BÁSICOS
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Javier de Lucas Martín
Ana Cañizares Laso
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO REFERENCIA A SUS ASPECTOS BÁSICOS
ALBERTO E. NAVA GARCÉS Epílogo de Jorge Alberto Lara Rivera
tirant lo blanch Ciudad de México, 2019
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© Alberto E. Nava Garcés
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-257-1 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO ESTUDIO SOBRE SUS ASPECTOS BÁSICOS
I. BATALLA CONTRA LA CORRUPCIÓN..................................... 9 II. LA INVESTIGACIÓN DE LOS DELITOS..................................... 13 III. LA LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO.................................... 13 IV. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL......................................... 14 V. RESULTADOS OBTENIDOS CON LA REGULACIÓN ANTERIOR SOBRE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO........................... 15 VI. NATURALEZA JURÍDICA DE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO............................................................................................ 17 VII. REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO............................................................................................... 24 VIII. FIN DE LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO............... 26 IX. CONTENIDO DE LA LEY NACIONAL DE EXTINCIÓN DE DOMINIO.................................................................................... 27 1. Leyes supletorias...................................................................... 29 2. De la Acción de Extinción de Dominio..................................... 30 3. La titularidad de la acción de extinción de dominio................. 31 4. Imprescriptibilidad................................................................... 31 5. Documentos para sustentar la acción de extinción de dominio. 31 6. De la competencia.................................................................... 32 7. Litigio...................................................................................... 33 8. Pruebas, ofrecimiento y desahogo............................................ 34 9. Medios de impugnación........................................................... 35 10. Del proceso especial de extinción de dominio........................... 36 11. Medida cautelar: aseguramiento de bienes............................... 36 12. Requisitos de la demanda en la que se ejerce la acción de extinción de dominio....................................................................... 37 13. Forma de emplazar................................................................... 38 14. Plazo y forma para dar contestación........................................ 40 15. Audiencia inicial....................................................................... 41 16. Audiencia principal.................................................................. 41 17. Sentencia.................................................................................. 41 18. De la Transferencia, Administración y Destino de los Bienes.... 42 19. Disposición anticipada de bienes.............................................. 43 20. Destino de los recursos derivados de la disposición anticipada. 44 21. De la Cuenta Especial............................................................... 44 22. De las Unidades........................................................................ 44 23. Del Registro Nacional de Extinción de Dominio...................... 46 24. De la Cooperación Internacional.............................................. 46
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Índice 25. Los artículos transitorios.......................................................... 47 X. BIBLIOGRAFÍA SUGERIDA......................................................... 51
EPÍLOGO................................................................................................. 53 Jorge A. Lara Rivera
Ley de Extinción de Dominio Estudio sobre sus aspectos básicos ALBERTO E. NAVA GARCÉS1
I. BATALLA CONTRA LA CORRUPCIÓN Uno de los temas nodales en la presidencia es la batalla contra la corrupción. Para llevar tal empresa y luego de un diagnóstico sobre la eficacia de las leyes que había sobre extinción de dominio, se llegó a la conclusión de realizar una de mayor alcance y, además, que corrigiera vicios procedimentales. No obstante, haber advertido las fallas del proyecto presentado como ley nacional, algunas cuestiones quedaron pendientes. No será sino con la experiencia adquirida y establecida por los más altos tribunales que se corrijan los yerros contenidos. Estamos ciertos que la sola expedición no resuelve un problema de fondo, por lo que la debida articulación con otras leyes e instituciones darán la respuesta a los delitos que se pretende aminorar a través de la neutralización de los activos. Será fundamental que se sigan con total cuidado los protocolos que establecen los puentes entre la acreditación del hecho ilícito (derivado de la comisión de los delitos previstos en la ley) y los principios y procedimientos que rigen la materia. Así, cobrarán vigencia las discusiones sobre el debido proceso,2 la presunción de inocencia (que nuestros más
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Abogado, especialista en Derecho Penal y Amparo. Investigador del Instituto Nacional de Ciencias Penales. Profesor de Derecho Penal de la Facultad de Derecho de la UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Ciencias Penales (Conacyt). Miembro de la Asociación Nacional de Doctores en Derecho, así como de los consejos editoriales de las revistas Criminogénesis y El mundo del abogado. Sobre el debido proceso, Sergio García Ramírez escribe: constituye un límite a la actividad estatal, se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. En materia penal incluye tanto las garantías mínimas previstas en el
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Alberto E. Nava Garcés
altos tribunales han excluido, en tratándose de este procedimiento) y, por supuesto, la exacta aplicación de la ley. Sobre el particular, sugerimos la lectura de los siguientes criterios: Época: Décima Época Registro: 2008874 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 17, abril de 2015, Tomo I Materia(s): Constitucional, Penal Tesis: 1a./J. 23/2015 (10a.) Página: 331 EXTINCIÓN DE DOMINIO. EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA NO ES APLICABLE AL JUICIO RELATIVO El artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos alude al principio de presunción de inocencia, que se define como el derecho de toda persona acusada de la comisión de un delito, a ser considerada como inocente en tanto no se establezca legalmente su culpabilidad y que, por su naturaleza, es propio del derecho sancionador. En efecto, el citado principio reposa en la necesidad de garantizarle al imputado que no será condenado sin que existan pruebas suficientes que destruyan su estatus de inocente; su finalidad es brindarle seguridad jurídica de que si no se demuestra su culpabilidad, no debe dictársele una sentencia condenatoria. La
artículo 8 de la Convención Americana, como otras adicionales que pudieran ser necesarias para la integración de este concepto. Requiere, en consecuencia, que “un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables”. […] En mi Voto concurrente a la Opinión Consultiva OC-16, que exploró nuevos extremos del debido proceso, establecí que los derechos y garantías que integran el debido proceso son parte de un sistema dinámico en constante formación: “son piezas necesarias de éste; si desaparecen o menguan, no hay debido proceso. Por ende, se trata de partes indispensables de un conjunto; cada una es indispensable para que éste exista y subsista”. En este mismo Voto examiné la función del debido proceso para la obtención de una sentencia válida y justa: “(c)onsiderar que es suficiente con lograr un resultado supuestamente justo, es decir, una sentencia conforme a la conducta realizada por el sujeto, para que se convalide la forma de obtenerla, equivale a recuperar la idea de que ‘el fin justifica los medios’ y la licitud del resultado depura la ilicitud del procedimiento. Hoy día se ha invertido la fórmula: ‘la legitimidad de los medios justifica el fin alcanzado.’ García Ramírez, Sergio, El debido proceso. Criterios de la jurisprudencia interamericana, México, Porrúa, 2012, pp. 22-23.
Ley de Extinción de Dominio. Referencia a sus aspectos básicos
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Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la Primera Sala, ya se ha pronunciado en el sentido de que el principio de presunción de inocencia tiene por objeto evitar que se sancione penalmente al probable responsable antes de que se demuestre su culpabilidad en sentencia definitiva y ha establecido que el citado principio pertenece al ámbito del derecho penal, porque está vinculado con la “responsabilidad penal” del inculpado en la comisión del delito. La Sala ha hecho extensiva la aplicación del mencionado principio al derecho administrativo sancionador sólo en cierta medida, pues ha determinado que “su traslado al ámbito administrativo sancionador debe realizarse con las modulaciones que sean necesarias para hacer compatible este derecho con el contexto institucional al que se pretende aplicar”, en tanto que existen importantes diferencias entre un proceso penal y un procedimiento administrativo sancionador. Ha sostenido además, que el principio de presunción de inocencia es inherente al derecho penal, porque está encaminado a evitar que se sancione al probable responsable en su persona hasta en tanto se acredite plenamente su culpabilidad. Situación que también puede presentarse en el procedimiento administrativo sancionador, en cuanto a que también se pueden imponer sanciones —por ejemplo destitución e inhabilitación del servidor público—. Sin embargo, dicho principio no es aplicable al procedimiento de extinción de dominio, por la sencilla razón de que, en el tema de la responsabilidad penal del sujeto activo, es autónomo de la materia penal, cuenta habida que en aquél no se formula imputación al demandado por la comisión de un delito. Esto es, si bien la acción de extinción de dominio tiene su origen en la comisión de los delitos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, también lo es que su objeto —como se ha repetido con insistencia—, no es sancionar penalmente al responsable en la comisión de dichos antisociales, sino resolver sobre la vinculación existente entre un determinado bien relacionado con actividades de un tipo especial de crimen, con un hecho ilícito de las características anteriores, en todo caso, sin prejuzgar sobre la culpabilidad del autor o partícipe del mismo. No obstante lo anterior, el hecho de que el principio de presunción de inocencia no se considere extensivo al juicio de extinción de dominio —al no tener por objeto juzgar penalmente a los responsables de la comisión de los delitos—, no significa soslayar el respeto a la dignidad humana del demandado y el trato procesal imparcial, traducido en la satisfacción de su garantía de defensa adecuada en relación con su patrimonio, ni puede traducirse en posicionar de facto al posible afectado en una condición tal que sea él a quien corresponda demostrar la improcedencia de la acción, pues para tal efecto se parte de la presunción de buena fe a partir de la cual se activa la dinámica del onus probandi y se distribuye la carga probatoria que corresponde a cada una de las partes. En consecuencia, en su carácter de órgano protector del orden constitucional, este alto tribunal estima que si al juicio de extinción de dominio no le son aplicables los principios del derecho penal por considerarse de naturaleza distinta, no por ello está exento de que se respeten las garantías mínimas previas al acto de privación de su propiedad, como podrían ser las garantías de los procedimientos civiles, incluyendo a la presunción de buena fe, que es un principio general del derecho que está
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Alberto E. Nava Garcés implícito en la Constitución Federal, a fin de no dejar en estado de indefensión al posible afectado, ya que sólo teniendo la oportunidad de desvirtuar los hechos concretos que se le imputen, podrá demostrar su buena fe. Amparo en revisión 437/2012. 8 de octubre de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto aclaratorio, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien formuló voto aclaratorio. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Mireya Meléndez Almaraz, Horacio Nicolás Ruiz Palma, Rosalía Argumosa López, Julio César Ramírez Carreón, Rosa María Rojas Vértiz Contreras y Rodrigo de la Peza López Figueroa. Amparo directo en revisión 969/2012. 8 de octubre de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Rosa María Rojas Vértiz Contreras, Rosalía Argumosa López, Mireya Meléndez Almaraz, Horacio Nicolás Ruiz Palma y Julio César Ramírez Carreón. Amparo directo 58/2011. 8 de octubre de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Rosalía Argumosa López, Mireya Meléndez Almaraz, Rosa María Rojas Vértiz Contreras, Horacio Nicolás Ruiz Palma y Julio César Ramírez Carreón. Amparo directo 3/2012. 8 de octubre de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Julio César Ramírez Carreón, Mireya Meléndez Almaraz, Rosalía Argumosa López, Rosa María Rojas Vértiz Contreras y Horacio Nicolás Ruiz Palma. Amparo directo 49/2012. 15 de octubre de 2014. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ausente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Rosalía Argumosa López, Mireya Meléndez Almaraz, Rosa María Rojas Vértiz Contreras, Horacio Nicolás Ruiz Palma y Julio César Ramírez Carreón. Tesis de jurisprudencia 23/2015 (10a.). Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de fecha veinticinco de marzo de dos mil quince. Esta tesis se publicó el viernes 17 de abril de 2015 a las 09:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 20 de abril de 2015, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
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II. LA INVESTIGACIÓN DE LOS DELITOS La investigación de los delitos sigue, primordialmente a cargo del Ministerio Público y de las policías, según lo establece el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,3 por lo que sus funciones no pueden ser invadidas. En virtud de lo cual, es el Ministerio Público el titular de la acción de extinción de dominio.
III. LA LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO El principio jurídico que “los actos ilícitos no generan derechos” es el fundamento para la figura de la extinción de dominio. Bajo esa perspectiva, el Estado ejerce una recuperación de bienes obtenidos a través de un procedimiento especial de índole civil. Cabe señalar que no es la única forma para hacerlo, pero resulta eficaz en cuanto a que este procedimiento ocurre de manera independiente a lo que ocurra en una investigación o juicio de carácter penal. “Sigue el dinero”, reza el adagio que ha servido de guía para combatir de manera efectiva a la delincuencia. Esencialmente, si se detienen los recursos y la manera en que éstos se destinan, se detiene el principal incentivo para delinquir. De modo tal que la detección de flujos, activos, negocios y personas involucradas en darle un frente legal a lo obtenido por medio del delito, es una tarea que cada Estado ha emprendido a través de instituciones, personal especializado y por supuesto, construyendo un marco legal que soporte esta estructura.
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En su parte medular, el referido artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala: “Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial. La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial.”
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Por tratarse de cuestiones derivadas de delitos, y especialmente de delitos de alto impacto o de carácter trasnacional, la extinción de dominio nació hace poco más de once años, de manera errónea (por lo menos en México), como una ley de naturaleza penal, con un procedimiento híbrido que invadía al derecho civil y cuya mezcolanza la hizo poco eficaz. Había que cambiar el procedimiento y no permitir que hubiese un círculo vicioso entre la acción emprendida y el actuar precedente y, por supuesto, que éste quedase debidamente acreditado.
IV. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Para darle un sustento sólido al procedimiento de extinción de dominio, se estableció su naturaleza jurídica y sus alcances en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece:
Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos. Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investiga-
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ciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos. A toda persona que se considere afectada, se le deberá garantizar el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento.
Sobre su naturaleza autónoma de la materia penal, ésta es relativa, pues como hemos destacado en negritas, su procedencia deriva de bienes que se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos. Delitos de alto impacto que se han incrementado de manera geométrica en la última década.
V. RESULTADOS OBTENIDOS CON LA REGULACIÓN ANTERIOR SOBRE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO Debemos acotar que la regulación anterior sobre la materia, no tenía el carácter uniforme que la da una ley nacional y, por ello, los resultados solo pueden observarse desde las ópticas locales de cada estado y la de la federación. Ricardo Gluyas Millán, uno de los penalistas mejor documentados sobre el tema, señala: Hasta ahora, los resultados obtenidos de la reforma constitucional, mediante la cual se introduce la figura de extinción de dominio en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), y la posterior promulgación de la Ley Federal de Extinción de Dominio (LFED) en el año 2009, distan mucho de alcanzar los objetivos que se trazaron al momento de su regulación constitucional y legal. Sólo se cuentan por decenas de casos generando un rotundo fracaso en su aplicación.
cuentan por decenas de casos generando un rotundo fracaso en su aplicación. Los bienes de los cinco delitos originalmente en el catálogo 16 Albertoconsiderados E. Nava Garcés del artículo 22 constitucional, no han sido recuperados, lo cual se ilustra a Los bienes de los cinco delitos considerados originalmente en el ca-
continuación: tálogo del artículo 22 constitucional, no han sido recuperados, lo cual se ilustra a continuación:
Figura Figura 1 1
Fuente: Elaboración condatos datos del Instituto de yEstadística y Fuente: Elaboración con del Instituto NacionalNacional de Estadística Geografía “Asuntos jurisdiccionales en trámite al cierreendeltrámite año en los de distrito Geografía “Asuntos jurisdiccionales al juzgados cierre del año en en los materia de extinción de dominio” INEGI, México 2016 y con información de la Sujuzgados de distrito en materia de extinción de dominio” INEGI, México 2016 prema Corte de Justicia de la Nación, “Informe Anual de Labores, 2017, Movimiento 4 y Estadístico con información la México Suprema de Justicia de la Nación, “Informe Nacional, de SCJN, 2018.Corte
Los datos que aquí se presentan han sido producidos por Fernández Espejel (2018), en ellos se refleja que los resultados esperados de la implementación de la figura jurídica de extinción de dominio desde la promulgación de la LFED en el año 2009, no se han obtenido, ya que los procesos se cuentan por decenas de casos judiciales, encontrando el valor mínimo de la serie de 1 caso en el año 2010, y el valor máximo sólo de 20 casos en el año 2017, cuando en otros países tales como Colom-
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Fernández Espejel, Gabriel et al., Extinción de Dominio: Propuestas legislativas y acciones de política pública. Documento de trabajo 296, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, México, noviembre de 2018, p. 13. Recuperado de: www5.diputados.gob.mx/…/CESOP-IL-72-14-ExtinciondeDominio-301118.pdf
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bia los casos de aplicación se cuentan por miles, al igual que los bienes recuperados a favor del Estado.5
VI. NATURALEZA JURÍDICA DE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO A pesar de no estar correctamente definida, la extinción de dominio, por la forma en que se lleva a cabo su procedimiento es de naturaleza civil. Como se observa líneas arriba, en el concepto que establece la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se destaca su autonomía del ámbito penal, por lo que en principio no requeriría tener una sentencia firme en ese ámbito para ser procedente, sin embargo, la acción de extinción de dominio no está apartada del todo de la materia penal si tomamos en cuenta que deriva de la investigación de hechos que la ley prevé como delitos y que la propia ley establece qué delitos son los que dan origen a la acción extintiva. Gluyas Millán señala: El proceso de extinción es autónomo porque persiste y subsiste por sí mismo, se implementa sobre los bienes muebles o inmuebles posiblemente asociados a la ilicitud, no sobre la conducta delictiva del o de los individuos partícipes, no deberá tener nada que ver con ella, por lo tanto, no depende del enjuiciamiento de ésta, ya que se constriñe a juzgar, en su oportunidad, si el demandado acreditó legalmente la naturaleza lícita de los bienes, en cuyo caso, no se declarará dicha extinción, sino que se reconocerá por parte del Estado, que el origen de los bienes se apega a la legalidad, incluso, en sus zonas grises o fronterizas con la ilegalidad. La figura jurídica de extinción será autónoma del proceso penal y civil, siempre que en la audiencia constitucional y en la secuela del proceso, se cumpla con los Derechos Humanos, garantías y principios propios de un debido proceso. En términos etimológicos, el término autonomía proviene de los vocablos —autos— por sí mismo, y —nomos— ley, y consiste en la capacidad que tiene una persona para dictarse sus propias normas. 6 Al respecto, la Real Academia
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Gluyas Millán, Ricardo, “Extinción de dominio y corrupción, hacia un mejor entendimiento económico legal de una regulación”, Estado de Derecho y Corrupción, (coord. Alberto E. Nava Garcés), INACIPE, 2019 (en prensa). Valencia Carmona, Salvador, El derecho mexicano y la autonomía, Acervo de la Biblioteca del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2003, p. 2., recuperado de: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1091/3.pdf
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Alberto E. Nava Garcés precisa que es una “Condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie”, y agrega por cuanto se refiere a la expresión autonomía de la voluntad, que es la “Capacidad de los sujetos de derecho para establecer reglas de conducta para sí mismos y en sus relaciones con los demás dentro de los límites que la ley señala.”7/8
Al respecto, nuestros más altos tribunales definieron:
Época: Décima Época Registro: 2008877 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 17, abril de 2015, Tomo I Materia(s): Constitucional, Civil Tesis: 1a./J. 15/2015 (10a.) Página: 337 EXTINCIÓN DE DOMINIO. INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DEL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. La acción de extinción de dominio tiene por objeto privar del derecho de propiedad a una persona, respecto de bienes que son instrumento, objeto o producto de los delitos previstos en el párrafo segundo, fracción II, del artículo 22 constitucional (delincuencia organizada, contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas), sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna. Ahora bien, en relación con los procesos legislativos que dieron lugar a la incorporación de esa institución en el derecho mexicano, el órgano reformador de la constitución partió de dos premisas: 1) la extinción de dominio tiene por objeto introducir un régimen de excepción para combatir a la delincuencia organizada, por la comisión de los delitos citados; y, 2) este régimen de excepción debía aplicarse restrictivamente y, por tanto, no utilizarse de forma arbitraria para afectar a personas, propietarios o poseedores de buena fe. En relación con la primera de esas proposiciones, el órgano legislativo advirtió reiteradamente la necesidad de contar con herramientas especiales para combatir un tipo especial de delincuencia que rebasó la capacidad de respuesta de las autoridades y que se distingue por sus características especiales en su capacidad de operación, la sofisticación de sus actividades, el impacto social de los delitos que comete y su condición de amenaza contra el Estado, reconociendo que los procesos penales vigentes no eran eficaces para afectar a la delincuencia organizada en su patrimonio, lo cual es indispensable para debilitar su estructura, aumentar sus costos, reducir sus ganancias, dificultar su operación y afectarlo de
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Autonomía. Real Academia Española, 2018. Gluyas Millán, Ricardo, Op. cit. (aun sin página).
Ley de Extinción de Dominio. Referencia a sus aspectos básicos
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manera frontal; asimismo, señaló que, por regla general, los bienes que las bandas criminales utilizan para cometer delitos no están a nombre de los procesados y, aun cuando sea evidente que se utilizan como instrumento para el delito o que son producto de las operaciones delictivas, la falta de relación directa con los procesados impedía que el Estado pudiera allegarse de ellos. Así, la regulación de la extinción de dominio tuvo por objeto adecuar las estructuras constitucionales y legales para combatir eficazmente a la delincuencia organizada, al considerar que los mecanismos que existían con anterioridad eran insuficientes. Paralelamente, en relación con la segunda de las premisas apuntadas, el órgano reformador de la constitución destacó que dicha acción debía ejercitarse con absoluto respeto a la legalidad y al derecho de audiencia y al debido proceso; además, manifestó que un modelo eficaz no podía sustentarse exclusivamente en mayores facultades para las autoridades policiales sin control alguno, sino que debía contar con los equilibrios propios e indispensables que exige la justicia y, en general, un Estado democrático de derecho. Esto es, la acción de extinción de dominio no puede, entonces, proceder contra personas, propietarios o poseedores de buena fe con el objeto de que no se incurra en arbitrariedades; tampoco debe aplicarse indiscriminadamente a otro tipo de conductas ni utilizarse para facilitar las tareas del Ministerio Público en la persecución de delitos comunes. Consecuentemente, el análisis de las dos premisas en que se sustenta la acción de extinción de dominio, permite afirmar que el órgano reformador de la constitución buscó, en todo momento, un equilibrio entre el respeto a los derechos a la seguridad pública y a la justicia penal; de ahí que la acción de extinción de dominio no tiene por objeto anular o vaciar de contenido los mencionados derechos. Por tanto, la interpretación del artículo 22 Constitucional no debe realizarse al margen de aquéllas sino que, por el contrario, deben complementarse, en la medida en que no se impida su objetivo, sobre todo cuando pueden estar involucradas personas afectadas que hayan procedido de buena fe. Amparo en revisión 437/2012. 8 de octubre de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto aclaratorio, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien formuló voto aclaratorio. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Mireya Meléndez Almaraz, Horacio Nicolás Ruiz Palma, Rosalía Argumosa López, Julio César Ramírez Carreón, Rosa María Rojas Vértiz Contreras y Rodrigo de la Peza López Figueroa. Amparo directo en revisión 969/2012. 8 de octubre de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Rosa María Rojas Vértiz Contreras, Rosalía Argumosa López, Mireya Meléndez Almaraz, Horacio Nicolás Ruiz Palma y Julio César Ramírez Carreón. Amparo directo 58/2011. 8 de octubre de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez
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Alberto E. Nava Garcés Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Rosalía Argumosa López, Mireya Meléndez Almaraz, Rosa María Rojas Vértiz Contreras, Horacio Nicolás Ruiz Palma y Julio César Ramírez Carreón. Amparo directo 3/2012. 8 de octubre de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Julio César Ramírez Carreón, Mireya Meléndez Almaraz, Rosalía Argumosa López, Rosa María Rojas Vértiz Contreras y Horacio Nicolás Ruiz Palma. Amparo directo 49/2012. 15 de octubre de 2014. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ausente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Rosalía Argumosa López, Mireya Meléndez Almaraz, Rosa María Rojas Vértiz Contreras, Horacio Nicolás Ruiz Palma y Julio César Ramírez Carreón. Tesis de jurisprudencia 15/2015 (10a.). Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de fecha veinticinco de marzo de dos mil quince. Esta tesis se publicó el viernes 17 de abril de 2015 a las 09:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 20 de abril de 2015, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
El procedimiento de extinción es de carácter civil, pero no se puede decir que es autónomo si tomamos en cuenta que su origen está en la noticia criminis, en un catálogo específico de delitos y que el titular de la acción es el Ministerio Público. Sobre la autonomía del procedimiento, existe el siguiente criterio:
Época: Décima Época Registro: 2008879 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 17, abril de 2015, Tomo I Materia(s): Constitucional, Penal Tesis: 1a./J. 21/2015 (10a.) Página: 340 EXTINCIÓN DE DOMINIO. LA AUTONOMÍA A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ENTRE EL PROCEDIMIENTO RELATIVO Y EL PENAL NO ES ABSOLUTA, SINO RELATIVA. De la interpretación teleológica del artículo 22, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Federal, en el sentido de que el procedimiento de extinción de dominio es jurisdiccional y autónomo del de materia penal, se concluye que