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monografías Esta obra reune de forma sistemática diversas investigaciones realizadas por el autor en relación con el sentido y función del derecho de propiedad, así como la naturaleza y las instituciones básicas del Derecho urbanístico en el ordenamiento chileno.

Eduardo Cordero

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Para tal efecto, se realiza un análisis histórico-dogmático del derecho de propiedad, que comprende la forma como se conﬁgura desde la perspectiva constitucional, haciendo un análisis detenido respecto de dos ﬁguras centrales, como son la existencia de una pluralidad de estatutos propietarios y de la propiedad como garantía institucional.

ESTUDIOS SOBRE PROPIEDAD Y DERECHO URBANÍSTICO

De esta forma, la relación dialéctica que se produce entre el Urbanismo y el derecho de propiedad se resume en una fórmula que es la columna vertebral de esta investigación: el Urbanismo es una función pública que conﬁgura diversos estatutos propietarios sobre la base de intereses generales y conforme a su función social, respetando los derechos ya adquridos y generando un espacio de disposición que queda a favor de los titulares en el uso y aprovechamiento del suelo, una vez que se han adoptado las decisiones fundamentales en la ordenación racional del espacio. En tal sentido, el Urbanismo ha de ser la expresión territorial de los valores y bienes que consagra la Constitución, vinculados a la dignidad de la persona, la cohesión social y la existencia de un medio ambiente libre de contaminación, en la cual tiene una tarea central el Estado, a través de los órganos que conforman la Administración pública.

EDUARDO CORDERO

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Posteriormente, se exponen las bases del Derecho urbanístico chileno, explicando sus antecedentes históricos, que parten con las normas de incidencia urbanística (muchas vinculadas al derecho histórico y privado), las normas urbanísticas en sentido estricto (que responden al crecimiento exponencial de las ciudades) y se llega al Derecho urbanístico integrado, recogiendo en un cuerpo normativo sus principales contenidos e instituciones (planiﬁcación urbana, régimen urbanístico de la propiedad, gestión urbanística y disciplina urbanística).

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

ESTUDIOS SOBRE PROPIEDAD Y DERECHO URBANÍSTICO

Prólogo de:

Luciano Parejo Alfonso

ESTUDIOS SOBRE PROPIEDAD Y DERECHO URBANÍSTICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ESTUDIOS SOBRE PROPIEDAD Y DERECHO URBANÍSTICO

EDUARDO CORDERO

tirant lo blanch Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Este trabajo es parte de una investigación financiada por FONDECYT referida al proyecto “La revisión de las bases dogmáticas del derecho urbanístico chileno. Propiedad, urbanismo y regulación de las actividades económicas” Nº 1130956.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-748-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo.................................................................................................... 15

I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO DE PROPIEDAD 1. Introducción....................................................................................... 25 2. El concepto romano de propiedad...................................................... 27 2.1. La cuestión terminológica en Roma.......................................... 29 2.2. El estatuto jurídico de las cosas como cuestión previa para determinar su aprovechamiento.................................................... 32 2.3. El sentido unitario del “dominium”........................................... 38 2.4. Las facultades jurídicas que confiere el dominio........................ 41 3. La propiedad en el medioevo: el régimen feudal................................. 43 4. La recepción del derecho romano y la traducción del régimen feudal a categorías romanas.......................................................................... 50 4.1. Los “iura regalia”...................................................................... 51 4.2. El patrimonio de la corona........................................................ 52 4.3. Los “plura dominia”.................................................................. 55 4.4. Dominio eminente, dominio directo, dominio útil..................... 56 4.5. La publificación del dominio eminente...................................... 65 5. El régimen liberal y la nueva concepción del derecho de propiedad.... 68 6. Conclusión......................................................................................... 77

II. LA DOGMÁTICA CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD EN EL DERECHO CHILENO 1. Introducción....................................................................................... 79 2. La cuestión en el sistema jurídico chileno. El fenómeno de la propietarización de los derechos y la confusión de los planes objetivos y subjetivos de la propiedad.................................................................. 81 3. La garantía del derecho subjetivo de propiedad privada en laS constituciones chilenas................................................................................. 83 4. Las peculiaridades del sistema de control de constitucionalidad y el reforzamiento del subjetivismo propietario......................................... 87 5. La disfuncionalidad del sistema y los atisbos jurisprudenciales y doctrinarios recientes en la construcción de una dimensión objetiva e institucional de la propiedad.............................................................. 92 5.1. La cláusula del “contenido esencial” y el derecho de propiedad. La génesis y las deficiencias en su recepción.............................. 92

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5.2. Los avances y retrocesos jurisprudenciales................................ 99 5.2.1. Comunidad Galletué con Fisco...................................... 100 5.2.2. La constitucionalidad del Decreto Ley Nº 2.695............ 101 5.2.3. Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional........ 104

III. DE LA PROPIEDAD A LAS PROPIEDADES. LA EVOLUCIÓN DE LA CONCEPCIÓN LIBERAL DE LA PROPIEDAD 1. Introducción....................................................................................... 107 2. La concepción liberal de la propiedad y su proclamado “carácter absoluto”............................................................................................... 109 3. La propiedad como un poder funcional y su transformación dogmática..................................................................................................... 117 3.1. De la “cuestión social” a la “función social” de la propiedad..... 119 3.2. El concepto unitario de propiedad y la multiplicidad de estatutos dominicales (la propiedad y las propiedades)....................... 128

IV. LAS GARANTÍAS INSTITUCIONALES EN EL DERECHO ALEMÁN Y SU PROYECCIÓN EN EL DERECHO DE PROPIEDAD 1. Introducción....................................................................................... 139 2. El origen de la doctrina de las garantías institucionales...................... 141 3. El valor y sentido actual de la doctrina de las garantías institucionales....................................................................................................... 148 4. El derecho de propiedad como garantía institucional......................... 152

V. LA FORMACIÓN DEL DERECHO URBANÍSTICO CHILENO A PARTIR DEL SIGLO XIX: DE LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AL DERECHO URBANÍSTICO INTEGRADO 1. Introducción....................................................................................... 157 2. Urbanismo y Derecho: normas de incidencia urbanística y normas urbanísticas propiamente tales, en sentido amplio y estricto............... 159 3. El Derecho urbanístico en el marco de la regulación municipal.......... 162 3.1. La Policía Urbana y las Ordenanzas municipales....................... 162 3.2. Las Leyes de Municipalidades y la policía urbana..................... 164 4. El inicio del Derecho urbanístico legislado......................................... 165 4.1. Ley sobre apertura i prolongación de calles i paseos públicos en la ciudad de Santiago, de 25 de junio de 1874........................... 166

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4.2. Ley sobre transformación de la ciudad de Curicó, de 23 de junio de 1875............................................................................... 167 4.3. Ley sobre Transformación de la ciudad de Valparaíso de 11 de diciembre de 1876..................................................................... 168 4.4. Ley Nº 1.887, de 6 de diciembre de 1906, sobre Trabajos que ordenan ejecutar para reparar daños causados a la ciudad de Valparaíso por el terremoto de agosto de 1906......................... 169 4.5. Ley Nº 2.004, de 10 de setiembre de 1907, que Declara de utilidad pública los terrenos necesarios para la apertura, ensanche i rectificación de las calles de Limache....................................... 169 4.6. Ley Nº 2.203 de 7 de septiembre de 1909, que fija las disposiciones a que deberá sujetarse la construcción de edificios, apertura, ensanche, unión, prolongación o rectificación de calles de la ciudad de Santiago................................................................ 170 4.7. Ley Nº 2.196 de 17 de setiembre de 1909, sobre la Transformación de la ciudad de Talca.......................................................... 171 4.8. Ley Nº 2.297 de 9 de marzo de 1910, sobre la Transformación i reconstrucción de la ciudad de Valdivia................................... 173 4.9. Ley número 2.658 de 13 de junio de 1912, sobre la Construcción de edificios i la apertura, ensanche, unión, prolongación o rectificación de calles, avenidas i plazas en la ciudad de Concepción........................................................................................... 174 4.10. La síntesis del Derecho urbanístico inicial: la Lei Sobre Organización i Atribuciones de las Municipalidades de 28 de enero de 1915.......................................................................................... 175 5. El Derecho urbanístico integrado....................................................... 177 5.1. La Ley Nº 4.563, de 14 de febrero de 1929, sobre construcciones antisísmicas......................................................................... 177 5.2. La “Ley General sobre Construcciones y Urbanización” y su “Ordenanza”, aprobada mediante el DFL N° 345, de 30 de mayo de 1931........................................................................... 179 5.3. El Decreto con Fuerza de Ley Nº 224, del Ministerio de Hacienda, de 5 de agosto de 1953, que fija el Texto de la Ley General de Construcciones y Urbanización............................................. 182 5.4. El Decreto con Fuerza de Ley Nº 458, de 13 de abril de 1976, Ley General de Urbanismo y Construcciones............................ 184

VI. EL DERECHO URBANÍSTICO CHILENO Y LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD 1. Introducción....................................................................................... 189 2. El urbanismo: ¿Función pública o actividad privada?......................... 192

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3. La legitimidad para cerrar el ciclo de decisiones públicas sobre el régimen de la propiedad del suelo a través de los instrumentos de planificación urbana................................................................................... 198 4. La legitimidad constitucional para configurar el régimen urbanístico de la propiedad y sus diversos estatutos.............................................. 201 4.1. La propiedad en sentido objetivo y la concepción estatutaria de la propiedad del suelo............................................................... 202 4.2. La relación entre el estatuto de la propiedad del suelo y los derechos subjetivos de propiedad.............................................. 204 4.3. La pluralidad de estatutos de la propiedad del suelo................. 209

VII. NATURALEZA, CONTENIDO Y PRINCIPIOS DEL DERECHO URBANÍSTICO CHILENO 1. Introducción....................................................................................... 213 2. Una distinción previa: el urbanismo como hecho histórico, el urbanismo como disciplina científica y el derecho urbanístico........................ 214 3. Derecho urbanístico y derecho privado: la concepción liberal de la propiedad........................................................................................... 216 4. Derecho urbanístico y Derecho Público: la función pública del urbanismo................................................................................................. 222 5. Derecho Urbanístico, Derecho Inmobiliario y Derecho de la Edificación.................................................................................................... 229 6. Contenidos y principios del Derecho Urbanístico............................... 231 6.1. Contenido del Derecho Urbanístico........................................... 231 6.1.1. La Planificación Urbana................................................. 231 6.1.2. El Régimen urbanístico de la propiedad del suelo.......... 233 6.1.3. La gestión urbanística: la ejecución del planeamiento.... 236 6.1.4. La disciplina urbanística................................................ 239 6.1.5. Síntesis del contenido del Derecho urbanístico............... 240 6.2. Principios del Derecho Urbanístico............................................ 240 6.2.1. El urbanismo como función pública............................... 244 6.2.2. El principio de legalidad urbanística.............................. 247 6.2.2.1. La Administración urbanística......................... 247 6.2.2.2. La atribución de potestades urbanísticas......... 248 6.2.2.3. La autotutela administrativa en materia urbanística.............................................................. 248 6.2.2.4. El bloque de legalidad y los instrumentos de planificación.................................................... 251 6.2.2.5. La determinación del régimen objetivo de la propiedad, reserva legal y contenido esencial... 254 6.2.3. La función social de la propiedad y la pluralidad de estatutos............................................................................ 255

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6.2.4. El reconocimiento y protección de los derechos adquiridos conforme a los instrumentos de planificación territorial.............................................................................. 258 6.2.5. Los problemas del principio de igualdad y la justa distribución de beneficios y cargas......................................... 260 7. Conclusiones...................................................................................... 261

VIII. EL DERECHO URBANÍSTICO, LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES PÚBLICOS 1. Introducción....................................................................................... 263 2. Los bienes públicos locales y su ordenación........................................ 266 3. Los bienes públicos sectoriales y los instrumentos de planificación territorial............................................................................................ 268 3.1. Los bienes públicos y su alcance................................................ 268 3.2. La forma unitaria del Estado chileno y su influencia en la organización de la Administración urbanística................................. 270 3.3. La articulación de los instrumentos de planificación urbanística en Chile: la cláusula de prevalencia........................................... 271 4. La articulación de la competencia urbanística y sectorial.................... 277 4.1. El deber general de “coordinación”........................................... 277 4.2. Los mecanismos de “coordinación” entre la ordenación urbanística y la legislación sectorial.................................................. 281 5. Conclusión......................................................................................... 291

IX. EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL. ANÁLISIS ANTE SU REGULACIÓN LEGAL, REGLAMENTARIA Y LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA 1. Introducción....................................................................................... 295 2. Concepto de evaluación ambiental estratégica (EAE)......................... 297 3. Reconocimiento de la Institución en el Derecho chileno..................... 299 3.1. Definición legal......................................................................... 299 3.2. Procedencia de la EAE............................................................... 300 3.3. Competencias............................................................................ 303 3.4. Etapas de la EAE....................................................................... 304 4. El procedimiento en la Ley N° 19.300................................................ 310 4.1. La remisión al reglamento......................................................... 310 4.2. El problema de la ausencia de reglamento................................. 311 4.3. El procedimiento de la evaluación ambiental estratégica ante la nueva reglamentación................................................................ 312

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5. La EAE, instrumentos de incidencia territorial y la planificación urbana....................................................................................................... 313 5.1. Los instrumentos de incidencia territorial ante la EAE.............. 313 5.2. Breve referencia a la planificación territorial............................. 322 5.3. El tratamiento ambiental de la planificación territorial en nuestra legislación y el rol de la Contraloría General de la República.............................................................................................. 323 6. La jurisprudencia administrativa recaída sobre la materia.................. 324 6.1. La EAE ante el procedimiento de la Ley N° 19.880, de 2003.... 324 6.2. Alcance de la jurisprudencia...................................................... 325 6.3. El concepto de modificación sustancial...................................... 327 6.4. La consulta pública................................................................... 328 7. Conclusiones...................................................................................... 329

X. ASPECTOS ACTUALES DEL PERMISO DE CONSTRUCCIÓN EN CHILE ANTE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL 1. Introducción....................................................................................... 333 2. Concepto y naturaleza........................................................................ 335 3. Régimen jurídico aplicable: El permiso de construcción como acto administrativo.................................................................................... 339 4. El ámbito del permiso de construcción............................................... 342 4.1. El ámbito subjetivo del permiso de construcción....................... 342 4.2. El ámbito material del permiso de construcción........................ 344 4.3. El ámbito espacial del permiso de construcción......................... 346 5. El procedimiento administrativo para el otorgamiento del permiso.... 348 6. Actos y sujetos vinculados al procedimiento de otorgamiento de permiso................................................................................................... 350 6.1. El certificado de informaciones previas...................................... 350 6.2. La aprobación de anteproyectos................................................ 353 6.3. Los revisores independientes de obra de edificación.................. 355 6.4. Los revisores del proyecto de cálculo estructural....................... 357 7. La postergación de permisos............................................................... 358 8. Extinción del permiso de construcción............................................... 359 9. Elementos del permiso de construcción, condiciones de validez, nulidad y sus limitaciones......................................................................... 362 10. Medios de impugnación..................................................................... 368 10.1. En sede administrativa.............................................................. 368 10.2. Sede jurisdiccional..................................................................... 370 11. Conclusiones...................................................................................... 371

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XI. DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA Y PLANES REGULADORES. UN PROBLEMA SOBRE EL CONTENIDO Y LAS FACULTADES DEL DERECHO DE PROPIEDAD SOBRE EL SUELO 1. Consideraciones previas..................................................................... 373 2. Acción urbana y espacio público: la otra dimensión del urbanismo.... 375 3. La expropiación como instrumento de ejecución del planeamiento y la declaratoria de utilidad pública...................................................... 380 4. Declaración de utilidad pública y los problemas del “ius aedificandi”.................................................................................................. 385 5. La caducidad de las declaraciones de utilidad pública: De la protección de los propietarios a la pérdida de los espacios públicos............. 389 6. El retorno a una solución de mínimos: La Ley Nº 20.791.................. 391 6.1. El congelamiento de los terrenos............................................... 393 6.2. Derecho adquiridos, “ius aedificandi” y declaración de utilidad pública...................................................................................... 394 6.3. Edificabilidad y renuncia del derecho a ser indemnizado........... 395 6.4. La compensación con plusvalías................................................ 396 6.5. La supresión de la caducidad de las declaratorias de utilidad pública...................................................................................... 398 7. Conclusiones...................................................................................... 400 Bibliografía.............................................................................................. 403

Prólogo I En contra de lo que, en una primera impresión, pudiera sugerir su título, esta nueva obra de E. Cordero no es mera agrupación, desde un criterio mas o menos buscado a propósito, de estudios diversos. Refleja toda una línea persistente de investigación, a la que el autor ha dedicado años, de modo que los elementos en que se ha ido decantando presentan una íntima trabazón, de la que resulta una sólida exposición de la evolución y la situación actual de los institutos y las técnicas de que se sirve el Derecho chileno para asegurar el buen orden del fenómeno urbano, realizada en el contexto de certeras miradas al Derecho comparado pertinente. El hilo conductor que asegura tal resultado —y puede considerarse el núcleo de la obra— no es otro que el de la tensión basal entre la organización sobre la propiedad privada de la pieza basal, irreductible y última del hecho urbano —la superficie idónea para servir de soporte a cada edificación— y el complejo entramado del tejido colectivo en que dicha pieza se inserta para, cumpliendo su función socio-económica, constituir el complejo y multifacético fenómeno de la ciudad, que tiene ya desde luego un neto carácter público. Se entiende así, sin mengua de su identidad propia, la pertinencia y utilidad, a título de imprescindible introito, del excelente, documentado y penetrante análisis de la evolución histórica de la propiedad privada y pública, desde sus raíces en el Derecho romano, pasando por el Derecho medieval y el vuelco que de éste supuso la Revolución Francesa y la ulterior codificación civil, hasta la diversificación actual —propiciada por los hallazgos de L. Duguit y C. Schmitt de la función social y la garantía institucional, respectivamente— del estatuto de la propiedad sin quiebra de su identidad como instituto jurídico. Pues proporciona el bagaje y el marco necesarios para entender: a) la actual diferenciación —decisiva para el urbanismo, aunque no sólo para él— entre las dimensiones objetiva o institucional del derecho de propiedad y subjetiva de la propiedad o situación concreta constituida en la realidad y protegida por el Derecho en los términos de aquel derecho y, por tanto, b) el ensayo de interpretación de la Constitución chilena

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sobre la base de tal diferenciación que hace E. Cordero y las consecuencias que de ello extrae para la construcción sistémica del sistema urbanístico chileno. Pues si la garantía constitucional del derecho de propiedad tiene como destinatario solo el legislador en su papel de delimitación (que no limitación) del contenido de tal derecho en razón al tipo o género de bienes al que se refiera en atención a la función que cumpla en el sistema socio-económico, es decir, de establecimiento del estatuto de cada tipo de derecho y tiene por objeto asegurar —bajo sanción de inconstitucionalidad— la no desfiguración de la esencia del mismo, la de la propiedad en tanto que elemento del patrimonio concreto de un sujeto es objeto —frente a las exigencias de un interés público específico— solo de una garantía de indemnidad patrimonial en términos de equivalente económico. De donde resulta que, si esta última garantía puede ser general o referida a cualquier propiedad, la del derecho de propiedad —articulada como reserva de Ley— es no solo diversa, sino, precisamente por ello, necesariamente relativa. La razón es obvia desde luego en el caso de la ordenación urbanística, toda vez que la dependencia de las circunstancias de lugar y tiempo impiden que, en ella, la delimitación del contenido del derecho de propiedad pueda completarse con carácter general e indefinido en la Ley, debiendo ésta necesariamente, por la misma naturaleza de las cosas, descargar buena parte de tal cometido en decisiones infralegales y, por tanto, administrativas: las de planificación urbanística. En tanto que urbanística y cumplida sin rehuir ninguno de los problemas fundamentales que plantea el hecho urbano, la obra de Cordero invita, pues, a reflexionar sobre lo que sea la urbe, su coyuntura actual y los retos a los que se enfrenta; retos que también interpelan al Derecho y, particularmente, al administrativo. II La urbe o ciudad es un fenómeno poliédrico y proteico difícil de precisar, lo que explica que ya Las Partidas del Rey Sabio incluyeran en el título 33 de la Ley 6ª de la 1ª Partida, que trata “de la significación de las palabras y de las cosas dudosas y de las reglas derechas”, esta definición: “Otrosí decimos que donde quiera que sea hallado este nombre: ciudad, que se entienda todo aquel lugar que es cercado por los muros, en los arrabales y los edificios que se tienen con

Prólogo

ellos”. Por ello mismo, el fenómeno urbano es susceptible de miradas diversas, no necesariamente excluyentes unas de otras (arquitectura, ingeniería, historia, planificación, promoción inmobiliaria, etc.). Desde su mismo origen la ciudad es, en todo caso, el resultado del asentamiento humano en un lugar o territorio y, por tanto, la agrupación concentrada de edificaciones de uso diverso (habitación, producción y ocio, básicamente), calles, plazas y espacios públicos diversos y, por tanto, de población constitutiva de un ambiente urbano diferenciado del natural o del cultivado con fines agrícolas, ganaderos o forestales. Una agrupación que, sin embargo, solo merece la consideración de tal a partir de un cierto umbral de población, una cierta escala, un determinado grado de desarrollo y complejidad; extremo éste sobre el que no se ha alcanzado aún consenso a pesar de las múltiples propuestas que se han efectuado al efecto. Puede convenirse que, en esta dimensión, la ciudad es una organización espacial que, si bien su enorme diversidad (fruto, en cada caso, de la diferente evolución histórica y la especificidad de los procesos que determinan su estado actual) no la hace descriptible, puede calificarse de sistema y estructura espacial que, dotados de un centro (que funciona como su motor, cambiando de aspecto y función y dejando como rastros bordes históricos y actuales, al compás de su crecimiento y evolución), se ofrecen articulados en partes o subsistemas determinados por una mas estrecha convivencia (distritos y barrios con identidad propia). Se trata en todo caso de un sistema-estructura que, a partir del funcionamiento capitalista de la economía y dada la importancia en aquél del proceso urbano (en virtud del proceso, destacado por H. Lefebvre, de urbanización del capital), experimenta —convertida en sede preferente del desarrollo económico— un crecimiento conducente a las grandes aglomeraciones urbanas actuales (metrópolis) que, si potencian la importancia de la ciudad, al propio tiempo la desbordan como sistema y estructura, en cuanto los problemas a que se enfrenta dejan de tener en ella su origen único y ella misma ya no puede seguir siendo locus suficiente de la solución de aquéllos, integrándola primero en el sistema nacional y luego en el mundial de ciudades. Pero es igualmente consustancial a la ciudad (en tanto que civitas), la condición de construcción social, de comunidad derivada de la densificación de relaciones producida por la concentración territorial de la población y generadora de un círculo de intereses comunes, colec-

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tivos o públicos que demandan organización y gobierno políticos. No es sorprendente que en el código genético de la ciudad exportada a América esté la formación de las correspondientes “pequeñas repúblicas” (calificativo que se daban a sí mismas las ciudades fruto del poblamiento en sus relaciones con la Corona); código, cuyo eco resuena aún en la Constitución española (arts. 137 y 141): el municipio es una organización territorial parte del Estado (y en tal condición: un poder público) constituida para la gestión autónoma y por los propios vecinos (a través normalmente de representantes electos) de los intereses derivados justamente de la vecindad. III En lo que aquí ahora, y siempre por referencia al libro de E. Cordero, interesa, a la ciudad, en cuanto estructura espacial y comunidad político-administrativa, son consustanciales, por determinantes de su desarrollo y evolución, al menos dos dualidades: la de lo urbano-rural y la de lo público y privado. Desde el principio, pero desde luego ya en el medioevo y hasta ser poseída, en el S. XIX, por la urbanización expansiva, la ciudad se ha caracterizado por la limpia separación —gracias a su amurallamiento— del entorno natural, dando lugar a la contraposición entre el mundo urbano y el rural. Aunque la diferenciación entre uno y otro ha dejado de tener límites claros, se ha difuminado en zonas de transición (en las que no se sabe si se está aún en la ciudad o se ha llegado ya al campo), como consecuencia del crecimiento continuado de las ciudades (basado en la ocupación sucesiva de suelo natural y su incorporación, previa transformación, al suelo urbano, en su caso per saltum generador de suburbios), la vigencia de la contraposición se ha mantenido e, incluso, agudizado por succión por la ciudad de las actividades progresivamente especializadas más ligadas al desarrollo económico-social motorizado por la ciencia y la tecnología y el acantonamiento del “campo” en las actividades primarias de aprecio social mas que estable en declive. En todo caso, el mundo urbano se ha convertido, en tanto que artefacto, en un ambiente específico en el que se desenvuelve la vida de la población que en el reside o trabaja; artefacto y ambiente, en los que se desarrolla una tendencia a la polarización de la vida en todas sus dimensiones en torno al estado

Prólogo

agregado bien de lo público, bien de lo privado. Lo que quiere decir: en ella se forma una esfera pública y otra privada en permanente interacción sin pérdida de la aludida polaridad (sin perjuicio de que, entre ambas, se presente también un ámbito vital no susceptible de adscripción a ninguno de los dos polos, cuya función el aludido autor reputa negativa). Cuanto más se acentúen la polaridad y las interacciones entre las mencionadas esferas, tanto más “ciudadana” será la vida en las correspondientes aglomeraciones urbanas, y a la inversa: menor la condición de ciudad de éstas. Y, en efecto, la diferenciación de espacios públicos y privados, cuyo criterio determinante es la accesibilidad irrestricta, es consustancial a la ciudad, habiendo variado tan solo sus términos. Mientras en la ciudad antigua —tanto en Grecia, como en Roma— e, incluso, en la medieval, el primado correspondía al espacio público (al punto de que, al menos en Grecia, prácticamente no existía algo parecido a una esfera privada garantizada), el triunfo, en el S. XIX, de la sociedad burguesa y el liberalismo (con la difusión, desde Inglaterra, de la privacy) otorgó a la esfera privada una específica protección (paradigma: la vivienda familiar), surgiendo, además, tanto espacios grupales, tales como clubs, círculos, cafés, etc..., como reservados o acotados en los de acceso público (palcos en los teatros, cabinas en los barcos y estaciones de baño, etc...). Así pues, si la existencia de la dicotomía espacio público y privado es (aún admitiendo ciertas zonas grises) consustancial a la esencia de la ciudad, la relación entre uno y otro tipo de espacios es, sin embargo y como demuestra la obra de E. Cordero, histórica, dependiendo del sistema socio-económico y político y, por tanto, de su respectiva formalización jurídica. La suma de las dualidades expuestas (mundos urbano y rural; espacios públicos y privados) y su proyección en las necesidades de la vida urbana y los servicios dirigidos a satisfacerlas exponen, en el terreno jurídico, al sistema de gobierno de la ciudad, es decir, el régimen local, y a la organización espacial de la vida ciudadana, es decir, el urbanismo, a retos de gran envergadura que interpelan, por elevación, al Derecho público en general y el administrativo en particular y les emplazan a evolucionar para ofrecer respuestas adecuadas. Las ciudades —desde luego las grandes o metrópolis— afrontan, en efecto, problemas que, no por “enrevesados” o “complicados” dejan de ser “conocidos” siendo, a la par y paradójicamente, grandes “desconocidos”

Luciano Parejo Alfonso

(J. F. P. Rose, “The well-tempered city...”, 2016): el cambio climático como multiplicador de riesgos; la mundialización o globalización, la ciberconectividad, el aumento de la población y de la urbanización, la desigualdad social, el consumo creciente, el agotamiento de los recursos, la pérdida de la biodiversidad, el aumento de la migración y las perturbaciones del orden público. El cambio climático y sus consecuencias, en particular, implican, a su vez, otro cambio trascendental apuntado con especial eficacia por B. Latour (“Dónde aterrizar. Cómo orientarse en política”, 2019), quien —tras señalar que hasta ahora el papel central ha podido corresponder a los humanos por cuanto, habiendo modificado desde siempre su medio ambiente, lo han hecho por tener éste solo como su entorno— señala: “Hoy, el escenario, los bastidores, el proscenio, el edificio entero se ha subido a las tablas y les disputa a los actores el papel principal. Esto cambia todos los libretos y sugiere nuevos desenlaces. Los humanos ya no son los únicos actores, aunque comprueban que se les confía un papel demasiado importante para ellos”; añadiendo más adelante: “Por sabia, sutil, prudente o cauta que sea, ninguna sociedad humana ha debido enfrentar las reacciones del sistema tierra ante la acción de ocho o nueve mil millones de humanos. La sabiduría acumulada durante diez mil años, si lográramos recuperarla, solo sería efectiva para unas centenas, miles, millones de seres humanos en un escenario bastante estable”. Los enormes problemas aludidos i) son capaces de inducir en muchas ciudades un círculo vicioso (dependencia progresiva, ante la creciente insuficiencia de recursos materiales y energéticos, de cadenas vulnerables de suministro internacional) en un contexto en el que ii) el futuro se presenta volátil, incierto, complejo y ambiguo y, por ello, exigente de una continua adaptación para, si no la exclusión, cuando menos la mitigación, de los efectos adversos que derivan de la actualización de los riesgos que amenazan también, y en especial, a las aglomeraciones urbanas. Ilustrativos de la dimensión de éstos es el objetivo 11 de los fijados en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2015. No es casualidad, por ello, que paralelamente se haya ido fraguando, sobre todo a escala internacional, la afirmación progresiva de un “derecho a la ciudad”, que presenta justamente una indisociable do-