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Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua

INSTITUCIONES ELECTORALES NACIONALES A DEBATE (Coordinador)

César Astudillo

Mª Carmen Alanís Figueroa Alberto Alonso y Coria César Astudillo Ricardo Becerra Jaime Cárdenas Oswaldo Chacón Rojas Lorenzo Córdova Vianello Alejandro Delint García Francisco Guerrero Aguirre Fernando Herrera

Carla A. Humphrey Jordan Nicolás Loza José Alejandro Luna Ramos Aidé Macedo Barceinas Rosa María Mirón Lince J. Jesús Orozco Henríquez José Miguel Salcido Romero Palmira Tapia Palacios Luis Carlos Ugalde José Woldenberg

México D.F., 2013

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Índice PRESENTACIÓN..................................................................................... 9 REFLEXIONES SOBRE LA REFORMA ELECTORAL 2013: LA CREACIÓN DE AUTORIDADES NACIONALES A DEBATE........................... 11 María del Carmen Alanís Figueroa

¿CÓMO PODRÍA FUNCIONAR UN INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN MÉXICO?............................................................................ 25 Alberto Alonso y Coria Palmira Tapia Palacios

EL INSTITUTO NACIONAL DE ELECCIONES EN EL CONTEXTO DEL MODELO DE ORGANIZACIÓN ELECTORAL............................ 41 César Astudillo

EL INE… SIN LÁGRIMAS....................................................................... 67 Ricardo Becerra

HACIA LOS ÓRGANOS ELECTORALES NACIONALES...................... 73 Jaime Cárdenas

LA DISCUSIÓN TEÓRICA EN TORNO A LA CREACIÓN DE UN INSTITUTO NACIONAL DE ELECCIONES EN MÉXICO................... 93 Oswaldo Chacón Rojas

¿NACIONALIZAR LAS ELECCIONES? APUNTES SOBRE LA PROPUESTA DE CREAR UN INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL........ 107 Lorenzo Córdova Vianello

LA CREACIÓN DEL TRIBUNAL NACIONAL DE ELECCIONES A DEBATE................................................................................................... Alejandro Delint García

117

EL MODELO ELECTORAL MEXICANO EN RETROSPECTIVA. BALANCE DE LO ALCANZADO EN 23 AÑOS.......................................... 125 Francisco Guerrero Aguirre

INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL O EL DESMORONAMIENTO DEL ESTADO FEDERAL................................................................... 141 Fernando Herrera

Índice

LAS FORTALEZAS DE LOS INSTITUTOS ELECTORALES LOCALES DE CARA A LA EVENTUAL CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE ELECCIONES............................................................................ 145 Carla A. Humphrey Jordan

¿INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL O ESTÁNDARES FEDERALES MÍNIMOS? LAS CALIDAD DE LAS ELECCIONES DE GOBERNADOR Y LOS ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN ELECTORAL EN LOS ESTADOS MEXICANOS, 2007-2012........................................ 165 Nicolás Loza

DISCURSO DE INAUGURACIÓN DEL SEMINARIO ¿INSTITUTO Y TRIBUNAL NACIONAL DE ELECCIONES? ......................................... 181 José Alejando Luna Ramos

¿INSTITUTO Y TRIBUNAL NACIONAL DE ELECCIONES? EL DEBATE EN TORNO A LA EXTINCIÓN O EL FORTALECIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES ELECTORALES ESTATALES............................. 185 Aidé Macedo Barceinas

LA REFORMA ELECTORAL DEL PACTO POR MÉXICO: ¿FORTALECIMIENTO O EXTINCIÓN DE LAS INSTITUCIONES ELECTORALES LOCALES?................................................................................... 195 Rosa María Mirón Lince

LA JUSTICIA ELECTORAL ANTE UN EVENTUAL INSTITUTO NACIONAL DE ELECCIONES..................................................................... 213 J. Jesús Orozco Henríquez

EL INSTITUTO NACIONAL DE ELECCIONES: UNA VISIÓN DESDE EL FEDERALISMO MEXICANO............................................................ 229 José Miguel Salcido Romero

INSTITUTO NACIONAL DE ELECCIONES.......................................... 259 Luis Carlos Ugalde

¿INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL?.............................................. 263 José Woldenberg

PRESENTACIÓN En concordancia con su vocación de contribuir a la apertura de espacios de deliberación pública en torno a los principales temas de la realidad nacional, particularmente aquellos que afectan la convivencia democrática, durante la tercera semana de junio de 2013 el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México con el acompañamiento del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA Internacional, éste último a través del Programa de Cooperación y Asistencia Técnica México-Centroamérica, convocaron a las instituciones electorales del ámbito federal y estatal, a instituciones académicas de amplio prestigio nacional, y los principales expertos en la materia a un amplio debate en torno a la propuesta contenida en el Pacto por México de crear instituciones electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales, de carácter nacional, de la mano de una ley electoral única para toda la república Mexicana. De avalarse una propuesta de reforma en ese sentido, se transformarían por completo las premisas del actual modelo de organización electoral que, como es evidente, se ha edificado sobre la estructura federal de Estado, dando como resultado la convivencia de instituciones electorales federales con un abigarrado conjunto de organismos electorales que despliegan su actividad en las entidades federativas de la república mexicana. Son muchas y de la más diversa naturaleza las implicaciones que traería consigo un cambio de esta magnitud. Desaparecer la institucionalidad electoral de los estados construida con sucesivas reformas electorales desde 1946 y apuntalada en definitiva en 1996, y concentrar la gestión de los procesos electorales federales, estatales y municipales en un Instituto Nacional de Elecciones, y la regularidad jurídica de los comicios en un único Tribunal de Justicia Electoral conlleva un ajuste de tal envergadura que presupone un análisis pormenorizado de todas sus aristas para saber con exactitud de dónde viene la arquitectura institucional que favorece la emisión del sufragio de los mexicanos para estar en condiciones de trazar escenarios de hacia dónde puede dirigirse. Supone, además, generar un diagnóstico objetivo que permita advertir integralmente las fortalezas y debilidades de los institutos y tribunales electorales estatales para poner sobre la mesa los eventuales

César Astudillo - Daniel Zovatto - Raúl Ávila

ajustes que demanda su desarrollo y su fortaleza institucional; apoyarse en evidencia empírica para sustentar las deficiencias y desviaciones del andamiaje institucional y evitar generalizaciones o posicionamiento interesados que no se corresponden con la realidad; advertir a cabalidad el contexto que suscitó el establecimiento de este modelo para entender las premisas en las que se asienta, los elementos normativos y fácticos que lo han puesto en crisis, y las posibilidades y condiciones en que se puede transitar hacia otro paradigma organizativo; y, finalmente, discutir con responsabilidad lo que se espera de una nueva institucionalidad electoral y, como consecuencia de ello, qué infraestructura institucional, competencias y responsabilidades tendrán los funcionarios encargados de cumplir con la relevante labor de ser la autoridad exclusiva para la organización de la totalidad de las elecciones en México. El texto que el lector tiene en su manos constituye un valioso material que aporta reflexiones, introduce datos, sustenta posiciones, externa criticas, expresa áreas de debilidad y oportunidad y sugiere modificaciones concretas, encaminadas todas ellas a debatir con seriedad la oportunidad de crear instituciones electorales de carácter nacional, o la conveniencia de proceder al fortalecimiento institucional de los órganos electorales de los estados y al consecuente redimensionamiento de un modelo de organización electoral que posibilite la armónica convivencia y la debida colaboración de los árbitros de las elecciones mexicanas. Es, además, un texto de consulta obligada para el legislador, ya que su contenido representa un insumo necesario para tomar un decisión sopesada, oportuna e informada sobre un tema de contenido técnico pero cuya trascendencia se dimensiona al advertir que en él se juega la viabilidad y la calidad democrática de México. En esos términos, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM e IDEA Internacional esperan que la presente obra cumpla con su cometido. Ciudad de México Octubre de 2013

César Astudillo Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Daniel Zovatto y Raúl Ávila IDEA Internacional/LAC/México/CA

REFLEXIONES SOBRE LA REFORMA ELECTORAL 2013: LA CREACIÓN DE AUTORIDADES NACIONALES A DEBATE María del Carmen Alanís Figueroa1 Sumario: I. Introducción. II. Balance de lo alcanzado en 36 años (a partir de 1977). III. 2013. Propuestas de reformas, a partir de un diagnóstico sin falacias (discusión en torno al Instituto Nacional Electoral y Tribunal Nacional Electoral). IV. Conclusiones. V. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN Tras la conclusión del proceso electoral federal 2011-2012, se abre paso en la agenda pública la discusión de un nuevo ciclo de reformas en materia político-electoral. Esta dinámica no es nueva, más bien, se ha convertido en una práctica recurrente a la conclusión de un proceso comicial. De ahí que desde el 1o. de julio de 2012 al 20 de agosto de 2013 se hayan presentado en el Congreso de la Unión más de 90 iniciativas en esta materia2. En efecto, 2013 no es la excepción, repite esa inercia de ajuste, adecuación normativa o ánimo reformador. Sin embargo, nos plantea un escenario distinto con respecto a otros de actualización fundamentalmente por dos razones: a) La primera se refiere a la conformación del Pacto por México, un espacio de encuentro entre las principales fuerzas políticas y el

Magistrada de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; es Doctora en Derecho por la UNAM. Este artículo refleja mi ponencia presentada en la mesa I del Foro ¿Instituto y Tribunal Nacional de Elecciones? El Debate en Torno a la Extinción o el Fortalecimiento de las Instituciones Electorales Estatales, organizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, el 24 de junio de 2013, así como la postura que he planteado en otros foros y textos sobre ese debate en curso. En su revisión pude actualizar algunos datos e incorporar textos a la bibliografía consultada que aparecieron con posterioridad a la fecha del evento.

María del Carmen Alanís Figueroa

gobierno federal que, por primera ocasión, ha logrado esbozar una agenda compartida plasmada en 99 compromisos de reforma. b) La segunda consiste en que dentro de esas propuestas, se plantea el crear una autoridad electoral única: el Instituto Nacional de Elecciones (INE), en torno a la cual se ha concentrado buena parte del ejercicio de análisis y debate sobre el sistema electoral mexicano. En algunos casos (acaso los menos) se incorpora a ese proyecto la creación de un tribunal equivalente. Llama la atención, asimismo, la ausencia de continuidad con que se ha abordado el tema electoral en relación con la reforma política del 9 de agosto de 2012. En efecto, esta última elevó a rango constitucional algunos elementos que repercuten en la organización electoral, en la participación ciudadana, así como en la competencia política. Específicamente incorporó las candidaturas independientes y mecanismos de democracia semidirecta a través de la consulta y las iniciativas ciudadanas. La reforma mandataba a los Congresos Federal y locales a legislar en el plazo de un año; no obstante, transcurrida esa vacatio legis, los cambios no han sido incorporados a la legislación secundaria3. Así, más que otra cosa, las propuestas de reforma en el año que corre han tenido como un eje articulador las posibilidades de creación de un Instituto Nacional de Elecciones. Lo mismo ha ocurrido en la discusión académica; a manera de ejemplo, José Antonio Crespo ha sostenido que la creación del Instituto Nacional Electoral significaría tener mayor fuerza y autonomía frente a los gobernadores, pero precisa que se tendría que incluir una nueva fórmula para nombrar consejeros con miras a despartidizar el instituto4. Pedro Salazar plantea la deseable pero no viable implementación de un instituto de esas características. Éste último ha propuesto fortalecer a los institutos locales desde una eventual reforma constitucional al artículo 116, en la que se establezcan murallas legales al

Según los artículos segundo y tercero transitorios del Decreto que expide la reforma constitucional del 9 de agosto se otorgó un plazo de un año para expedir la legislación secundaria. Crespo, José Antonio, “¿Federalismo o feudalismo electoral?”, El Universal, 6 de agosto de 2013.

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control político de los gobernadores que pasen por manera de hacer nombramientos, cargos, perfiles y requisitos5. Si bien no es nueva, la discusión sobre la creación de autoridades nacionales encargadas de lo electoral, llama la atención porque constituye un proyecto que camina a contrapelo de la historia reciente de reformas en la materia. En efecto, la construcción del entramado institucional mexicano ha sido fundamentalmente federalista con una estructura para los procesos federales (Instituto Federal Electoral — IFE— y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación —TEPJF—) y otra simultánea y propia de cada una de las 32 entidades federativas. Las siguientes páginas buscan contribuir a tres propósitos: a) Formar un juicio/balance de nuestro sistema electoral; b) Precisar el diagnóstico (ubicando falacias) sobre la “necesaria” desaparición de los órganos electorales locales; y c) Finalmente, esbozar un modelo de entramado institucional posible sin romper con el federalismo.

II. BALANCE DE LO ALCANZADO EN 36 AÑOS (A PARTIR DE 1977) México 2013 es ya una democracia electoral consolidada. Esto queda de manifiesto en dos dimensiones. Por un lado, se ha logrado consolidar un aparato normativo cierto y conocido para los actores políticos —partidos, candidatos, medios de comunicación, encuestadores, autoridades— pero sobre todo para los ciudadanos, en el que las reglas del juego se conocen, se aplican y, en lo fundamental, se respetan. Por otra parte, en prácticamente cualquier contienda que se vive en el país, la moneda está en el aire; no hay constantes en los ganadores, tampoco en los segundos y terceros lugares. Vivimos posibilidades reales de alternancia, tanto en el plano federal, como en el local.

Salazar Ugarte, Pedro, “¿Instituto Nacional de Elecciones?”, El Universal, 20 de junio de 2013.

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La democracia mexicana hoy tiene —en lo que respecta a la materia electoral— resueltos los temas fundamentales. El acento en la discusión debe estar entonces, en otro orden, en su perfeccionamiento, en su mejora. ¿Qué debe estar en el debate? candidaturas independientes, segunda vuelta, cuotas de género, acciones afirmativas para pueblos indígenas y migrantes, encuestas, fiscalización, tamaño de los congresos, etcétera. Es decir, aspectos de ajuste específicos en donde a mi juicio de lo que se trata, sobre todo, es de hacer a nuestro sistema más incluyente. Es evidente el contraste con, por ejemplo, la elección en solitario del Presidente José López Portillo en 1976 o con la reforma de Don Jesús Reyes Heroles un año más tarde que, entre otras cosas, incorporó a la vida política “legítima” al Partido Comunista6. Si eso fuera poco convincente, comparemos los temas: discutir sobre un partido hegemónico, dudas sobre el registro de electores y de falta de certeza en el cómputo de votos, en el México de 2013 ha perdido vigencia. Al separarse de las posiciones creadas a partir del resultado de las elecciones, es difícil no reconocer que la distancia recorrida en materia electoral es enorme. Recuérdese, por ejemplo, el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que criticó las elecciones de gobernador en Chihuahua y de ayuntamientos en Durango (en 1986), por no prever en tales entidades federativas medios de protección de los derechos político-electorales. En aquel entonces, apenas entraba en operación a nivel federal el Tribunal Contencioso Electoral (TRICOEL), mientras que en las entidades sólo había un contencioso electoral a cargo de los legislativos locales encargados de calificar las elecciones. Los desarrollos normativos e institucionales posteriores hacia la autonomía y especialización de los órganos administrativo, IFE, y jurisdiccional, Tribunal Federal Electoral, (de 1990); hacia la calificación jurisdiccional de las elecciones legislativas (1993); a la adscripción del Tribunal en el Poder Judicial y la calificación jurisdiccional

En una línea similar, Lorenzo Córdova plantea que el proceso de cambio político en México fluyó a través de la vía electoral desde 1977, a partir de una serie gradual de reformas. Véase Córdova Vianello, Lorenzo, “Bajarse de la noria electoral”, El Universal, 9 de agosto de 2013.

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de la elección presidencial (de 1996) y la ciudadanización del IFE de ese mismo año, fueron motivados por los desafíos de cada etapa de la evolución democrática mexicana, pero también por una relación entre actores políticos en constante maduración basada en el progresivo reconocimiento de la pluralidad al interior de la sociedad mexicana. Ése fue también, el caso de la reforma de 2006 que finalmente reconoció el carácter de tribunal constitucional del Tribunal Electoral, al tiempo que amplió la tutela de los derechos político-electorales de los ciudadanos. Incluso comparadamente, a nivel internacional, nuestro sistema es reconocido como un modelo a seguir. En efecto, el aparato jurisdiccional electoral (la resolución de controversias) es objeto de estudio, en lo relativo a tres aspectos: a) Contamos con un sistema de medios de impugnación que pueden iniciar ciudadanos, medios de comunicación, funcionarios y autoridades. b) Tenemos la posibilidad de resolver jurisdiccionalmente asuntos internos de los partidos, y c) Hemos creado un modelo de control constitucional dual, diversificado entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral. Ese reconocimiento no se reduce al ámbito jurisdiccional. Nuestro sistema electoral cumple ya con estándares internacionales, así lo reconoce la opinión de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, “Comisión de Venecia”, emitida el 15 de junio de 20137. Cabe apuntar que el análisis de la Comisión aporta elementos que pueden ser incorporados a la discusión normativa. Por ejemplo, se plantea la conveniencia de revisar la prohibición a la reelección legislativa inmediata; también se sugiere repensar las reglas de financiamiento y gasto a partidos y candidatos. Quizás la observación más interesante tiene que ver con el grado de dispersión normativa y de detalle que la legislación mexicana contempla. Lo que parece indicar la Comisión de Venecia es que quizás ha llegado el momento de des-

Consultable en AD(2013)021-e.

http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-

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regular la materia electoral en México; es decir, de reducir no sólo la cantidad de leyes (reglamentos y cuerpos normativos), sino también el grado de especificidad que contienen las normas electorales.

III. 2013. PROPUESTAS DE REFORMA A PARTIR DE UN DIAGNÓSTICO SIN FALACIAS (DISCUSIÓN EN TORNO AL INSTITUTO Y TRIBUNAL NACIONALES ELECTORALES) Para avanzar en el perfeccionamiento del sistema electoral es preciso revisar si se atienden las causas que originan el esfuerzo reformador. Hasta el momento, no se advierte esa cualidad en relación con los dos argumentos más utilizados para sostener la necesidad de centralizar el entramado normativo e institucional en materia comicial. Es decir, en cuanto a la ausencia o falta de independencia de las autoridades locales con respecto a los grupos de poder de sus estados; y del planteamiento fundamentalmente económico sobre el costo de la democracia mexicana.

1. Sobre la falta de autonomía de las autoridades electorales locales La creación de una autoridad única difícilmente resolverá la relación de dependencia o no autonomía que se critica como signo inequívoco de los órganos locales frente a los gobiernos y grupos de poder de las entidades federativas. Para analizar esta cuestión es preciso revisar si se trata de un asunto de número de instituciones o, más bien, con formas de comportamiento político y de respeto a las reglas del juego. Es decir si tiene que ver con el grado de madurez de la clase política y su compromiso con el Estado de derecho y la cultura democrática. En una democracia competitiva es una constante el que los partidos, candidatos, líderes partidistas, sujetos regulados, ciudadanos y analistas revisen cotidianamente el actuar de las instituciones. En materia electoral esa crítica se acentúa frente a decisiones adversas para un proyecto político (la definición de una candidatura, multas y sanciones ante incumplimientos a la norma, el retiro de promocionales de radio y televisión, o el cómputo y calificación de una elección).

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Visto en ese contexto, la reducción de 66 autoridades a dos —considerando los 32 institutos y tribunales electorales de las entidades federativas, más las actuales federales— no parece brindar una respuesta eficaz a la pretendida independencia del entramado institucional electoral frente a los poderes constituidos. Para quienes encuentran en este nuevo diseño una solución en busca de una mayor autonomía, vale formular tres preguntas: a) ¿La tentación por influir en las decisiones de los vocales, consejeros, comisionados o magistrados desaparecerá de los cálculos políticos al centralizar la materia electoral? b) Si el problema tiene que ver con el comportamiento político ¿Cómo pretender que los integrantes de la nueva autoridad no serán sujetos de presión por parte de los actores en contienda, ejecutivos locales, candidatos y partidos? c) Si tenemos en el país institutos y tribunales que funcionan mejor que otros, ¿Acaso no será que parte del problema reside en la definición de los integrantes de esos órganos; o en un asunto de preferencias más que de competencias? En el espacio de reflexión hacia el futuro de las instituciones electorales o, más precisamente, en la revisión de su actuar presente, conviene introducir como elemento de evaluación: la responsabilidad de los partidos políticos en la selección de sus cuadros directivos. No hay que olvidar que son los congresos federal y locales los que tienen la facultad última para evaluar perfiles, determinar competencias y seleccionar a quienes habrán de desempeñarse como funcionarios electorales —sean administrativos o jurisdiccionales—. Construir o, al menos pensar, modelos de autoridades electorales que permitan convivir a los planos federal y local constituye un ejercicio pertinente en dos vertientes. Por un lado, ofrece alternativas de respuesta a las interrogantes planteadas. Al tiempo de atender la tensión que generan las propuestas de centralización de autoridades en relación con el federalismo. Hasta ahora, las propuestas planteadas en la mesa de los legisladores no resuelven armónicamente esa confrontación. Una opción de convivencia que reduciría extremos centralistas es que en el nombramiento y selección de los integrantes de la autoridad electoral participen los Congresos (Federal y locales), la academia y

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públicos especializados, considerando incluso esquemas de audiencias públicas, donde se privilegie la especialización. Las modalidades son varias, el punto central es —y de altísima responsabilidad para los actores políticos— diseñar esquemas que privilegien el arribo a la función electoral de los mejores; no de los afines. Se debe partir de altos estándares no sólo en la selección de los funcionarios electorales, sino en el escrutinio de las funciones y responsabilidades, es decir, en el desempeño, así como en los mecanismos de ascenso y promoción. En síntesis, es posible construir, de manera responsable, un auténtico servicio profesional de la función electoral. Con respecto a la justicia electoral es indispensable que, dada la rapidez y prontitud en la resolución de asuntos, particularmente necesaria en proceso electoral, un planteamiento de desaparición de las salas y tribunales especializados a nivel estatal debe estar acompañado de un crecimiento equivalente de los (nuevos) órganos de justicia nacionales. Para mantener la especialización de la materia jurisdiccional electoral es posible explorar dos rutas: a) Aumentar el número de salas del nuevo Tribunal Nacional; o bien, b) Retomar la idea de crear una sala constitucional electoral en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sin importar el diseño final, para hacer viable el sistema de medios de impugnación en la materia, deben contemplarse dos cuestiones. Por un lado, que la infraestructura existente del TEPJF es insuficiente para resolver el volumen total de asuntos de manera concentrada (sin contar con órganos que sustituyan a los actuales tribunales locales)8. En el mismo sentido, considerar distancias razonables para la interposición de medios de defensa por parte de los sujetos regulados;

Tan sólo en el TEPJF, en 2013 se han recibido 3,154 asuntos al 20 de agosto, de mantenerse la tendencia en el segundo semestre, se recibirán al menos 7,000 en el año, más del doble de los que se recibieron en el 2007, año similar en el ciclo electoral: 3,414 asuntos. En los últimos diez años, la cantidad de asuntos se multiplicó 17 veces. Pasó de 1,657 asuntos en 2003 a 18,576 en 2012. Las Salas Regionales conocen del 84% de los asuntos que resuelve el TEPJF.

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mantener únicamente las cinco sedes que actualmente tiene el TEPJF9, constituirá dar un paso atrás en el acceso efectivo a la justicia para un amplio conjunto de personas físicas y morales.

2. Sobre el costo de la democracia mexicana El entramado institucional electoral del país, a no dudarlo, ha significado una cuantiosa inversión. Esa evidente observación se vuelve insuficiente al plantearla como conclusión. La construcción de nuestro aparato normativo e institucional constituyó la piedra angular que permitió un cambio cualitativo en el sistema político mexicano. Tuvimos una transición a la democracia que buscó, a partir del reconocimiento de las oposiciones, dotar de garantías a la renovación del poder político frente a una bien nutrida desconfianza. Por ello, resulta incompleto justificar, a partir de la exploración de alternativas de ahorro, la desaparición de la infraestructura electoral de las entidades federativas. En efecto, es frecuente encontrar en estas aproximaciones argumentos parciales o insuficientes, pues no se revisan con el mismo rigor otros componentes de gasto electoral que también permitirían economizar. Una vertiente de ese gasto que no ha recibido el mismo nivel de atención es la fórmula para calcular el financiamiento público a los partidos. En su diseño actual la base del cálculo —el costo por actividades ordinarias— se incrementa año con año con independencia de lo cargado o desahogado del calendario electoral. Esto obedece a que las dos variables que la conforman son dinámicas y en condiciones normales tienden a aumentar: el número de ciudadanos inscritos en el padrón y el salario mínimo10. El intento reformador brinda una coyuntura favorable para ensayar diversas aritméticas que pueden abordarse desde tres perspectivas:

Cuenta con una Sala Superior ubicada en el Distrito Federal y cinco salas regionales: Guadalajara, Monterrey, Xalapa, D.F. y Toluca. La Sala Superior y la Sala correspondiente a la cuarta circunscripción se ubican en el Distrito Federal, así, con seis salas existen oficinas (o sedes) en cinco ciudades. La fórmula consiste en multiplicar el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el 0.65 del Salario Mínimo General Diario Vigente en el Distrito Federal (SMGDVDF).

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a) Contemplar la construcción de una fórmula a partir de factores no dinámicos, utilizar un año base o un diverso factor fijo. b) Plantear la reducción del financiamiento ordinario, partiendo del conjunto de electores relevantes para cada año en función de los calendarios electorales, o bien, de los cargos públicos en disputa. c) Otra alternativa es concentrar el financiamiento en los órganos nacionales y dejar a las estructuras partidistas el despliegue de esos recursos para el mantenimiento, administración y atención de sus órganos estatales, municipales, distritales y seccionales. Este mismo planteamiento podría pensarse a la inversa: favorecer a las estructuras locales y que cada organización política determine como financia a sus estructuras centrales. Cualquiera de las fórmulas señaladas permitiría, no solo controlar la inflación anual en el presupuesto para partidos, sino también la conformación de una relación más diáfana entre contiendas y gasto. Al respecto, conviene señalar una externalidad positiva producida a partir de esquemas de esta naturaleza: la aplicación de diseños alternativos a la fórmula de financiamiento para gastos ordinarios, impactaría decididamente en el financiamiento de las campañas, pues la base de su configuración es precisamente el gasto ordinario. Un distinto aspecto que en ocasiones se plantea en relación con el gasto electoral, es la discusión sobre ensanchar hipótesis de inelegibilidad para aquellos candidatos que rebasen los topes de campaña. Conviene evaluar con cautela tal propuesta, pues sus efectos no son unívocamente medibles. Por ejemplo, no es evidente que el supuesto temor a la sanción por la comisión de la conducta ilícita (la inelegibilidad del ganador) incida favorablemente en el cumplimiento de la norma (sujetarse al límite de gasto). Probablemente nos encontremos con la puesta en práctica de mecánicas más sofisticadas para disfrazar gastos encubiertos; lo que traería como consecuencia nuevas críticas a la actuación de la autoridad electoral. En cualquier caso, es importante no perder de vista la experiencia jurisdiccional en la materia. En la evolución del análisis sobre nulidades ha permanecido la valoración sobre el efecto, la relación que la conducta tiene con respecto al resultado de la votación. Es decir, una estimación sobre la gravedad de la falta, lo que ha dado lugar al importante criterio de la determinancia. Conviene mantener presente

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ese aspecto, pues podríamos llegar al absurdo de anular elecciones por irregularidades menores, castigando lo más (el sentido de la voluntad popular) por faltas que son más o menos consustanciales a los torneos democráticos en cualquier parte del mundo. Lo que sí parece una idea sensata es tener una única cuenta concentradora por partido para poder seguir los esquemas de financiamiento, dispersión y, en su caso, la falta de comprobación lícita de gastos. Al respecto, no sobra recordar que los topes de gasto fueron pensados como un elemento ecualizador de las contiendas. No obstante, los partidos y candidatos, en función de sus probabilidades de triunfo, en ocasiones gastan de más. Lo cual se observa incluso con los elevados montos que se prevén hoy en día11. Ello ilustra quizás una ineficacia de los topes, pero no atiende la intención de reducir el costo de la democracia. Para resolver esta inquietud podrían analizarse dos posibilidades: a) Una disminución considerable del financiamiento público para campañas, lo que exigiría a los partidos reducir sus costos operativos, así como establecer esquemas de recaudación de fondos de militantes, adherentes y simpatizantes, o bien, b) La eventual desaparición de los topes, fortaleciendo los controles de fiscalización y las sanciones económicas para evitar dinero no permitido en las campañas electorales.

IV. CONCLUSIÓN El balance de la evolución del sistema electoral mexicano no deja lugar a dudas, se ha perfeccionado gradualmente en breve tiempo. El año 2013 en México, por su parte, se ha caracterizado por un acercamiento entre las posiciones de los partidos y actores políticos; al menos en lo que respecta a prácticamente un centenar de compromisos a impulsar en una agenda compartida. Este hecho permite, sin duda, una discusión más puntual y definida de políticas públicas y reformas legislativas. 11

Para el proceso electoral federal 2012 estos ascendieron a $336,112,084 para presidente de la República, $1,120,373 para diputado y de por lo menos $2,240,747 para senador de mayoría relativa.

María del Carmen Alanís Figueroa

En lo electoral como en cualquier materia, el esfuerzo reformador requiere ubicar con precisión los ajustes buscados: la principal tarea en 2013 es definir qué se quiere de manera abierta y transparente para poder transitar hacia el perfeccionamiento de nuestro sistema comicial. Así, la discusión sobre la reforma 2013 debe contemplar un triple quehacer. Primero, dejar atrás los lugares comunes y privilegiar diseños institucionales eficaces. Segundo, asumir todos los actores involucrados un ineludible compromiso con la legalidad, con el servicio público y también con un comportamiento honrado, tanto en la arquitectura institucional como en la selección de sus funcionarios. Si de exigir rigor y profesionalismo de la autoridad electoral se trata, empecemos por seleccionar a los mejores; no a los afines. Finalmente, incorporar a la revisión otros conceptos y fórmulas que permitan ahorros al erario público sin sacrificar el perfeccionamiento del sistema en su conjunto. Se trata, en suma, de mejorar nuestra democracia electoral sin perder lo conseguido.

V. BIBLIOGRAFÍA Alanís Figueroa, María del Carmen, “La Jurisprudencia del TEPJF: Fuente formal de la Reforma Electoral 2007-2008”, en Córdova Vianello, Lorenzo y Salazar Ugarte, Pedro (coords.), Estudios sobre la Reforma Electoral 2007, Hacia un Nuevo Modelo, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2008. Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, Los árbitros de las elecciones estatales Una radiografía de su arquitectura institucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco, México, 2010. Becerra, Ricardo, Salazar, Ugarte y Woldenberg, José, La mecánica del cambio político: elecciones, partidos y reformas, México, Cal y Arena, 2006. Carrillo, Manuel, Lujambio, Alonso, Navarro, Carlos y Zovatto, Daniel (coords.), Dinero y contienda político-electoral Reto de la democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 2003.

Reflexiones sobre la reforma electoral 2013

Córdova Vianello, Lorenzo, “Bajarse de la noria electoral”, El Universal, 9 de agosto de 2013. Crespo, José Antonio, ¿Federalismo o feudalismo electoral?, El Universal, 6 de agosto de 2013. Nohlen, Dieter y Sabsay, Daniel, “Derecho electoral”, en Nohlen, Dieter, Zovatto, Daniel, Orozco, Jesús y Thompson, José (coords), Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, México, Fondo de Cultura Económica, 2007, pp. 27-38. Opinión CDL-AD (2013) 021 de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, “Comisión de Venecia”, Aprobada por el Consejo para Elecciones Democráticas en su 45a. reunión por la Comisión de Venecia en su 95a. Sesión Plenaria. Salazar Ugarte, Pedro, ¿Instituto Nacional de Elecciones?, El Universal, 20 de junio de 2013.