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LA COMPETENCIA OBJETIVA EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Análisis de la Jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo

ÁNGEL ARDURA PÉREZ Magistrado Capitán Auditor del Cuerpo Jurídico Militar (excedente)

FRANCISCO JAVIER NOGALES ROMEO Letrado del Tribunal Supremo Secretario Judicial

CARLOS ROMERO REY Letrado del Tribunal Supremo Letrado de la Diputación Provincial de Cáceres Prólogo de Ramón Trillo Torres Presidente de la Sala Tercera del Tribunal Supremo

Valencia, 2008

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© ÁNGEL ARDURA PÉREZ FRANCISCO J. NOGALES ROMEO CARLOS ROMERO REY

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CONTENIDO DE LA OBRA POR AUTORES Ángel Ardura Pérez ha realizado el Capítulo I; del Capítulo II: el apartado 3.3. Cuestiones de personal al servicio de las entidades locales; el Capítulo IV; del Capítulo V dentro del apartado 1.2.1.2. Actos dictados por los Ministros: el apartado a) En materia de personal; dentro del apartado 1.2.3.1. Órganos de la Administración General del Estado de nivel orgánico inferior a Ministro o Secretario de Estado con competencia en todo el territorio nacional: el apartado a.1 Materia de personal y el apartado 1.3 Órganos económico-administrativos; dentro del apartado referido a la Administración institucional con competencia en todo el territorio nacional: el apartado c.1 Materia de personal, el apartado 1.5.3. Las comunidades de regantes y el apartado 5.5 el Comité de Disciplina Deportiva.

Francisco Javier Nogales Romeo ha realizado el Capítulo V, excepto los apartados realizados por Ángel Ardura Pérez y el Capítulo VI. Carlos Romero Rey ha realizado el Capítulo II, excepto el apartado realizado por Ángel Ardura Pérez y el Capítulo III.

Índice INDICACIÓN PREVIA ..........................................................................................

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Capítulo I CRITERIOS DE ATRIBUCIÓN DE LA COMPETENCIA OBJETIVA I. CRITERIOS LEGALES ..............................................................................

1. Órgano administrativo..........................................................................

2. Clase de actuación administrativa impugnada ...................................

3. Materia ..................................................................................................

4. Cuantía ..................................................................................................

5. Atribución residual ...............................................................................

6. Criterios aclaratorios ............................................................................

II. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES........................................................

1. Competencia administrativa ................................................................

1.1. Titularidad y delegación de competencias ..................................

1.2. Silencio administrativo .................................................................

2. Determinación de la actuación recurrida ............................................

3. Supuestos de inactividad y vías de hecho............................................

4. Revisión de oficio y recurso de revisión ..............................................

5. Impugnaciones indirectas de disposiciones generales .......................

III. CAMBIOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES .............................

1. Cambios normativos .............................................................................

2. Cambios jurisprudenciales ...................................................................

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Capítulo II ADMINISTRACIÓN LOCAL I. LA ACTIVIDAD DE LAS ENTIDADES LOCALES Y SU ENJUICIAMIENTO JURISDICCIONAL................................................................................

II. DETERMINACIÓN DE LA COMPETENCIA OBJETIVA EN LA LEY 29/1998, DE 13 DE JULIO Y POSTERIORES MODIFICACIONES ........

1. La redacción originaria de la Ley ........................................................

2. Las modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre ..........................................................................................

III. ÁMBITOS MATERIALES DE ACTUACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES Y SU TRATAMIENTO A EFECTOS DE LA COMPETENCIA OBJETIVA ........................................................................................................

1. Urbanismo .............................................................................................

1.1. El urbanismo en la redacción originaria de la Ley 29/1998, de 13 de julio ...........................................................................................

77 79 79 81

87 87 87

ÍNDICE

1.2. Modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre ..................................................................................

1.3. Análisis de los distintos ámbitos materiales del urbanismo local ................................................................................................ a) Planeamiento urbanístico ....................................................... b) Gestión urbanística, en especial, los programas que regulan la ejecución del planeamiento urbanístico ............................ c) Disciplina urbanística ............................................................. d) Licencias urbanísticas ............................................................. e) Declaraciones de ruina y ordenes de ejecución de obras, reforma y rehabilitación de inmuebles ......................................

2. Haciendas locales ..................................................................................

2.1. Actos administrativos ...................................................................

2.2. Resoluciones dictadas por los tribunales económico-administrativos locales ...............................................................................

2.3. Ordenanzas fiscales y otras disposiciones de carácter general ..

2.4. Los presupuestos de las entidades locales ...................................

3. Cuestiones de personal al servicio de las entidades locales ...............

4. Responsabilidad patrimonial ...............................................................

5. Contratación administrativa ................................................................

6. Instrumentos de intervención sobre la actividad privada ..................

6.1. Licencias de apertura y de actividad............................................

6.2. Otras licencias ...............................................................................

7. Potestad sancionadora ..........................................................................

8. Convenios interadministrativos ...........................................................

9. Bienes ....................................................................................................

10. Expropiación forzosa ............................................................................

11. Otros supuestos .....................................................................................

IV. LAS MÚLTIPLES FORMAS DE PERSONIFICACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES ...........................................................................................

10

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Capítulo III ADMINISTRACIONES TERRITORIALES SINGULARES I. LOS TERRITORIOS HISTÓRICOS DEL PAÍS VASCO Y SUS ÓRGANOS FORALES ...........................................................................................

1. Planteamiento del problema de la competencia objetiva ...................

2. La compleja naturaleza jurídica de los territorios históricos.............

3. La comisión arbitral .............................................................................

4. Órganos forales .....................................................................................

4.1. Juntas Generales ...........................................................................

4.2. Diputaciones Forales ....................................................................

II. CABILDOS Y CONSEJOS INSULARES ...................................................

1. La articulación del “hecho insular” en la organización territorial del estado .....................................................................................................

2. Los Estatutos de Autonomía de Canarias y Baleares y la legislación autonómica............................................................................................

2.1. Comunidad Autónoma de Canarias .............................................

129 129 130 133 133 133 135 142 142 144 144

ÍNDICE

2.2. Comunidad Autónoma de las Islas Baleares ...............................

3. Cabildos y Consejos Insulares: la cuestión de su naturaleza jurídica 4. Inaplicabilidad del modelo de los Territorios Históricos del País Vasco......................................................................................................

5. Conclusión .............................................................................................

III. LAS CIUDADES AUTÓNOMAS DE CEUTA Y MELILLA........................

IV. EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NAVARRA .................................

11 145 147 151 152 153 160

Capítulo IV COMUNIDADES AUTÓNOMAS I. ORGANOS DE GOBIERNO DE LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS .....

II. ÓRGANOS CENTRALES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ......

1. Consejo de gobierno..............................................................................

1.1. Disposiciones de carácter general ................................................

1.2. Actos administrativos ...................................................................

2. Resto de órganos centrales de la administración de las Comunidades Autónomas ............................................................................................

2.1. Disposiciones de carácter general ................................................

2.2. Actos administrativos ...................................................................

2.2.1. Materias del artículo 8.2 de la Ley Jurisdiccional ............

A) Personal..................................................................

A.1) Cuestiones de personal. .......................................

A.2) Nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera ............................

A.2.1) Funcionarios de carrera ............................. a) Personal laboral .............................. b) Personal estatutario ........................ c) Personal interino y eventual ...........

A.2.2) Nacimiento o extinción de la relación de servicio ...................................................... a) Nacimiento de la relación de servicio ...

– Procesos selectivos: turno libre ..........

– Promoción interna ..............................

– Procesos selectivos mixtos: turno libre y promoción interna ...........................

– Procesos de consolidación y funcionarización ................................................

– Concursos para la provisión de puestos de trabajo.......................................

– Integraciones ....................................... b) Extinción de la relación de servicio ......

– Jubilación ............................................

– Ceses ....................................................

– Otros supuestos ..................................

B) Sanciones administrativas ............................................

B.1) Multa ....................................................................

165 167 167 167 168 170 170 173 174 174 176 179 179 180 183 191 192 193 193 195 195 196 197 201 204 205 208 209 210 212

ÍNDICE

III.

IV.

V.

VI.

B.2) Ceses de actividades o privación del ejercicio de derechos que no excedan de seis meses .............

C) Responsabilidad patrimonial ........................................

2.2.2. Materias no recogidas en el artículo 8.2 de la Ley Jurisdiccional ...................................................................................

ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA AUTONÓMICA .................................

1. Disposiciones generales ........................................................................

2. Actos administrativos ...........................................................................

2.1. Criterio general .............................................................................

2.2. Excepciones jurisprudenciales .....................................................

A) Nacimiento y extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera ......................................................................

B) Expropiación forzosa ..............................................................

ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL Y CORPORATIVA DE ÁMBITO AUTONÓMICO Y ENTIDADES VINCULADAS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS .............................................................................................

1. Administración institucional autonómica ...........................................

1.1. Disposiciones generales ................................................................

1.2. Actos administrativos ...................................................................

A) Contratación administrativa ...................................................

B) Responsabilidad patrimonial ..................................................

C) Cuestiones de personal ............................................................

D) Autorizaciones administrativa ................................................

D.1) Oficinas de farmacia ..........................................................

D.2) Otras autorizaciones ..........................................................

E) Reconocimiento de derecho ...............................................

F) Expropiación .......................................................................

2. Administración corporativa de ámbito autonómico ...........................

2.1. Disposiciones generales ................................................................

2.2. Actos administrativos ...................................................................

A) Colegios profesionales .............................................................

A.1) Sanciones disciplinarias ....................................................

A.2) Autorizaciones administrativas. En especial, oficinas de farmacia ..............................................................................

B) Universidades ...........................................................................

C) Cámaras de comercio ..............................................................

3. Entidades vinculadas a las Comunidades Autónomas .......................

RESTO DE ÓRGANOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: INSTITUCIONES AUTONÓMICAS ANÁLOGAS AL TRIBUNAL DE CUENTAS Y AL DEFENSOR DEL PUEBLO ......................................................

REGLAS ESPECIALES DE ATRIBUCIÓN: ARTÍCULOS 8.6 Y 10.1.J DE LA LEY JURISDICCIONAL .......................................................................

1. Artículo 8.6 ............................................................................................

2. Artículo 10.1.j) .......................................................................................

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218 218 222 223 223 225 225 229 231 233

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301 302 302 302

ÍNDICE

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Capítulo V ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO I. ADMINISTRACIÓN CENTRAL .................................................................

1. El Gobierno ...........................................................................................

1.1. Consideraciones generales............................................................

1.2. Los denominados actos políticos .................................................

1.3. Consejo de Ministros ....................................................................

A) Reales Decretos-Leyes y Reales Decretos Legislativos ..........

A.1) Reales Decretos-Leyes ........................................................

A.2) Reales Decretos Legislativos..............................................

1.4. Presidente del Gobierno ...............................................................

1.5. Vicepresidente del Gobierno ........................................................

1.6. Comisiones Delegadas del Gobierno............................................

2. Organización central de la Administración General del Estado ........

2.1. Los Ministros.................................................................................

2.1.1. Disposiciones de carácter general dictadas por los Ministros .......................................................................................

2.1.2. Actos dictados por los Ministros ........................................

A) En materia de personal ................................................. a) Actos administrativos y disposiciones de carácter general ............................................................ b) Materias de personal ........................................... c) Actos dictados en ejercicio de competencias propias. Actos rectificatorios y confirmatorios ....... c.1) Actos dictados en ejercicio de competencias propias y actos rectificatorios .......... c.1.1) Actos dictados en ejercicio de competencias propias ............................ c.1.2) Actos rectificatorios ........................ c.2) Actos confirmatorios ................................ d) Excepciones a la competencia de los Juzgados Centrales............................................................... d.1) Actos relativos al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera .................................................. d.2) Actos sobre ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos del personal militar .............................................. d.2.1) Personal militar............................... d.2.2) Ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos .......... d.3) Actos confirmatorios de los Ministros .... d.4) Otras excepciones .....................................

B) En materia de sanciones administrativas ....................

C) En materia de responsabilidad patrimonial ................

D) Resoluciones dictadas por los Ministros en vía de recurso, fiscalización o tutela..................................................

E) Inadmisiones de las peticiones de asilo político .........

307 307 307 309 313 316 316 320 322 326 327 329 329 332 333 333 334 338 341 341 341 344 345 349

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354 354 360 363 366 368 369 373 378

ÍNDICE

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2.2. Los Secretarios de Estado ............................................................

2.3. Otros órganos de nivel orgánico inferior a Ministro y Secretario de estado ........................................................................................

2.3.1. Órganos de la administración general del estado de nivel orgánico inferior a Ministro o Secretario de estado con competencia en todo el territorio nacional .......................

A) En materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa ................................................................

A.1. Materia de personal .............................................

A.1.1. Disposiciones generales ...........................

A.1.2. Actos administrativos ............................... a) Criterio general ....................................... b) Excepciones al criterio general ..............

– Resoluciones de los órganos centrales del Ministerio de Defensa en materia de ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos del personal militar .......................................

– Resoluciones de los órganos del artículo 10.1.i) de la Ley Jurisdiccional cuando afecten al nacimiento o extinción de la relación de servicio y sean confirmadas en vía de recurso por el Ministro o Secretario de Estado .......

A.2) Propiedades especiales ........................................

A.3) Expropiación forzosa ..........................................

A.4) Resto de materias ................................................

2.3.2. Sin competencia en todo el territorio nacional ................

3. Órganos económico-administrativos ...................................................

4. Administración periférica del Estado ..................................................

5. Administración institucional y corporativa .........................................

5.1. Administración institucional ........................................................

5.1.1. Con competencia en todo el territorio nacional ...............

A) Regla general ..................................................................

B) Excepciones ....................................................................

C) Otros supuestos ..............................................................

C.1. Materia de personal .............................................

C.2. Actos de organismos públicos presididos o dirigidos por Ministros y Secretarios de Estado .....

C.3. Disposiciones y actos emanados originariamente por los servicios periféricos de los organismos públicos ................................................................

C.4. Actos rectificatorios dictados por los órganos de la Administración Central del Estado ................

5.1.2. Sin competencia en todo el territorio nacional ................

5.1.3. Órganos de la Administración General del Estado con atribución directa de la competencia objetiva ..................

5.2. Corporaciones de derecho público...............................................

5.3. Las comunidades de regantes ......................................................

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435 440 440 443 444 447

ÍNDICE

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5.4. Asociaciones o entidades privadas que ejercen funciones públicas ..................................................................................................

5.5. Comité Español de Disciplina Deportiva .....................................

6. Sociedades mercantiles estatales .........................................................

7. Administración consultiva. El Consejo de Estado ..............................

8. Administración del Estado en el exterior ............................................

450 453 454 456 459

Capítulo VI ÓRGANOS CONSTITUCIONALES DEL ESTADO Y ADMINISTRACIÓN ELECTORAL I. ÓRGANOS CONSTITUCIONALES DEL ESTADO...................................

1. Consejo General del Poder Judicial .....................................................

2. Congreso de los Diputados, Senado y Tribunal Constitucional .........

3. Otros órganos de relevancia constitucional: Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo ..............................................................................

II. LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL.......................................................

465 465 468 471 473

Prólogo El espíritu del taimado anidó en el corazón del jurista áulico y nació el Derecho Administrativo: a diferencia del Derecho Civil, dirigido a organizar y regular la convivencia entre iguales, o del Derecho Penal, en el que el Estado se alza a lo más intenso de su poder para reprimir y castigar las conductas más sustancialmente atentatorias a las reglas mínimas precisas para la vida en sociedad, en el caso del Derecho Administrativo, justamente a la inversa, es el ciudadano, el sujeto pasivo del poder del Estado, el que está facultado para esgrimir los principios y normas jurídicas adecuadas y valerse de ellos para que un juez independiente lo proteja de las extralimitaciones en que pueda incurrir el poder ejecutivo de ese mismo Estado cuyos mandatos, en principio, debe obedecer y cumplir en sus propio términos. Para llegar a esta entonces sorprendente conclusión, en Francia no sólo fue necesario que la Revolución gravase con marca de fuego en el espaldar de los hombres la noción de ciudadanía y con ella las banderas de la libertad y de la legalidad, sino que además, rompiendo con el absoluto valor inicial de que en ningún caso los jueces pudiesen enjuiciar al ejecutivo, en aras del principio de división de poderes, fuese penetrando en la propia Administración la idea del “excés de pouvoir” como un límite a su propia actuación, pero que al no poder atribuirse su apreciación a los jueces, por aquello de que “juger l´Adminitration c´est encore administrer”, quedó retenida en manos de la propia Administración, que la ejercitó a través de órganos propios, el Consejo de Estado y los Consejos de Prefectura, que se limitaban a proponer al Gobierno o a los Prefectos la decisión que solo a estos competía. Y fueron los juristas áulicos del “Conseil” los que poco a poco, con disimulo y taimadamente, para no levantar las iras y recelos de la bestia, los que con calma, pero sin virar nunca en la intencionalidad final, alcanzaron con un trabajo de casi un siglo infundir tan fuerte dosis de racionalidad al sistema sin, por otra parte, interferir en el normal funcionamiento de la Administración, que a la postre acabó naciendo la auténtica jurisdicción administrativa, la encomendada a jueces independientes e inamovibles, que mediante un sistema típicamente procesal, examina las pretensiones que se formulan contra las decisiones y actuaciones de la Administración que conciernen a los demandantes de justicia frente a las Administraciones Públicas, que con plenitud y modernidad instauró en España la espléndida Ley de la Jurisdicción de 1956.

La peculiar forma de nacimiento de la jurisdicción administrativa —paso de la jurisdicción retenida a la delegada y de ésta a una absoluta judicialización o bien de sus técnicas o bien incluso de sus órganos, como es el caso de Espa-

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PRÓLOGO

ña— arrastró consigo el criterio de que, en cierto modo, la competencia de los órganos jurisdiccionales encargados de enjuiciar a la Administración guardase un cierto paralelismo con la jerarquía y ámbito de decisión de las instancias administrativas cuyos actos y disposiciones se sometían a litigio. Así, la Ley de 1956, en su redacción inicial, hizo una distribución clara y precisa de las competencias de los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa: para las Salas Territoriales, los asunto dimanantes de los órganos locales del Estado y los de la Administración local y para las Salas del Tribunal Supremo, los dimanantes de la Administración Central. Este espíritu permaneció vivo en la reforma de la distribución de competencias operada por la Ley 10/1973, de 17 de marzo: por razones de pura intendencia que siempre presionan en esta materia —en este caso la congestión de las tres Salas del Tribunal Supremo— se desplazó la competencia para conocer de parte de los actos de los órganos centrales de la Administración Central a las Salas de lo ContenciosoAdministrativo de las Audiencias Territoriales, pero manteniendo la presencia del principio de “equivalencia” de rango entre Administración y Jurisdicción, pues como se expresa en su Exposición de Motivos, “la redistribución se opera sin excluir la intervención del Tribunal Supremo, ya que seguirá conociendo en segunda instancia de los asuntos dimanantes de la Administración central, cuyo enjuiciamiento se transfiere a las Audiencias cuando sean susceptibles de recurso de apelación”.

Este esquema básico, que se va a mantener también cuando se cree en la Audiencia Nacional una Sala de lo Contencioso-Administrativo competente para conocer, fundamentalmente, de los actos de los Ministros y Secretarios de Estado, va a experimentar un proceso en dirección a lo complejo, como consecuencia de una triple presión: primero, la política, derivada de la creación constitucional del Estado de las Autonomías, que ha generado la posición legislativa de residenciar en exclusiva en las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia el conocimiento final o único de los procesos fundados en infracción de normas de derecho autonómico; segundo, la jurídico-procesal, que ha llevado a la instauración en nuestro proceso administrativo del recurso de casación como forma ordinaria de intervención del Tribunal Supremo para revisar las sentencias procedentes de las Salas de los Tribunal Superiores, frente a la originaria técnica de apelación, que durante el casi medio siglo de vigencia de la Ley de 1956 fue el instrumento con el que aquel afrontó su intervención en el sistema; y, por último, nuevamente la razón de intendencia, que llevó a la creación de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, al principio recibidos con tantas dudas y recelos, pero que hoy son ya plenamente aceptados como una realidad positiva de la que de ningún modo puede prescindirse.

PRÓLOGO

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Todo este proceso innovador ha sido una ruta que sin duda era necesario transitar, pero que ha desembocado en una compleja maraña competencial que urge desenredar, atendiendo, por supuesto, a lo que ordena el texto legal, pero que necesita de la jurisprudencia y de una fina determinación de la naturaleza no solo de los órganos administrativos, sino también de las resoluciones y reglamentos por ellos dictados, para poder pronunciarse en los casos ambiguos, difíciles o que presenten mixturas normativas, sobre cual sea el Tribunal competente para revisarlos en vía jurisdiccional.

A toda esta complejidad intenta responder con precisión, autoridad y detalle la obra que me honro en presentarte y que en este momento hojeas, lees o consultas, de la que espero que extraigas el opimo fruto que siempre rinde la proximidad a la sabiduría, muy especialmente cuando se presenta y exhibe en forma escrita, ordenada y sólidamente fundada.

El orden con que aquí se expone lo mucho que los autores saben sobre la materia se proyecta desde un no frecuente punto de arranque: no es la organización jurisdiccional, sus Jueces y Tribunales, el pivote en el que gira el eje de la exposición, sino la organización administrativa, sus diversos órganos y los distintos supuestos de actos y normas que emiten, para a partir de ellos fijar a quien compete pronunciarse sobre su legalidad en fase jurisdiccional.

Criterio pletórico de la lógica de los acontecimientos, puesto que lo primero que pone en tensión el arco hacia la diana jurisdiccional es precisamente la recepción por el administrado de la decisión administrativa, que a su vez habrá obligado previamente a la Administración a indicar en ella cual ha de ser el órgano jurisdiccional competente para enjuiciarla y por eso el presupuesto de la determinación será el conocimiento de su origen y naturaleza, para así poder hacer su calificación desde el punto de vista competencial en el orden de la Justicia.

En cuanto al fundamento de lo aquí escrito, obviamente su parte más sustantiva, útil y relevante es la nítida presentación que se hace de la jurisprudencia que resuelve los casos que ofrecen aspectos más problemáticos y vigentes.

En este aspecto, los autores son difícilmente abatibles. De ellos se puede afirmar que son portadores de la suficiencia que suele predicarse de quienes se dice que “han sido cocineros antes que frailes”. Su pertenencia al Gabinete Técnico del Tribunal Supremo y, concretamente, al grupo de Letrados de apoyo a la Sala Tercera, los ha tenido durante mucho tiempo en contacto muy directo e inmediato con los hornos en que se coció el pan jurisprudencial que en el texto se ofrece, sin por ello dejar de poner de manifiesto su crítica razonada al sabor y cocción del mismo, cuando lo consideran oportuno, aportando así su personal levadura al quehacer de la razón jurídica.

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PRÓLOGO

De todo esto eres beneficiario, amigo jurista, teniendo el libro en tus manos.

Puedo asegurarte que en este asunto los dioses te están siendo propicios.

Ramón Trillo Torres Presidente de la Sala Tercera del Tribunal Supremo Madrid, 23 de abril de 2008

Indicación Previa La determinación de la competencia objetiva entre los distintos órganos que componen la Jurisdicción Contencioso-administrativa constituye una pieza fundamental en la configuración del proceso contencioso. La atribución de la competencia para el conocimiento de un determinado recurso a un órgano jurisdiccional de ese Orden determinará, entre otras cuestiones, el procedimiento por el que deberá seguirse la impugnación, así como el acceso al sistema de recursos que podrán interponerse contra la resolución que ponga fin a dicho proceso.

Ahora bien, la determinación de la competencia no es una labor definitiva sino más bien casuística y momentánea sujeta a múltiples variables que hacen que modificada una de ellas, la atribución de la competencia objetiva se vea alterada. Por ello, el contendido de la presente obra obedece a la determinación de la competencia objetiva entre los órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de acuerdo con la interpretación de las referidas variables en el momento actual.

Hecho el anterior apunte, hemos considerado necesario precisar también cuales han sido las herramientas fundamentales que se han utilizado en la elaboración del contenido y conclusiones de esta obra. En su gran mayoría se han tenido en cuenta resoluciones de la Sala Tercera del Tribunal Supremo resolviendo cuestiones de competencia. En la intención de que esta obra pueda servir como guía en esa labor de determinación de la competencia, se ha considerado útil que la cita y trascripción de las resoluciones que se incorporan venga siempre acompañada de una referencia lo más concreta posible a la actuación administrativa impugnada, con referencia al órgano del que procede la actuación recurrida y a la materia sobre la que versa la misma.

A la anterior intención obedece también la sistemática expositiva de la obra. Teniendo en cuenta que para la determinación de la competencia es esencial la actuación administrativa impugnada, se ha considerado de mayor utilidad la determinación de la competencia objetiva partiendo de una exposición sistemática de los distintos órganos que componen las diferentes Administraciones públicas. Por ello, la obra aparece dividida en tres grandes bloques que responden a los tres ámbitos territoriales esenciales: local, autonómico y estatal, a los que hemos añadido un capítulo dedicado al tratamiento de la cuestión respecto de otras organizaciones administrativas territoriales de carácter singular y otro referido a los órganos constitucionales y a la Administración electoral, bloques que van precedidos de un capítulo dedicado

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INDICACIÓN PREVIA

a los criterios generales de atribución de la competencia tanto legales como jurisprudenciales.

No obstante, las cuestiones de competencia no resuelven todos los conflictos que la determinación de la competencia objetiva puede plantear. Recordemos que el artículo 7.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, determina que los órganos jurisdiccionales inferiores no pueden entablar cuestiones de competencia con los superiores en grado, debiendo limitarse a elevar una exposición razonada al mismo “estándose a lo que resuelva éste”. Por ello, la determinación de la competencia objetiva entre los Juzgados Contencioso-administrativos y las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia así como entre los Juzgados Centrales y la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional queda fuera del ámbito de las cuestiones de competencia.

Lo anterior hace que cobren especial importancia las resoluciones dictadas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo tanto en recursos de casación —ya sea en sentencias o autos dictados en el trámite de admisión del recurso—, en recursos de queja —contra la denegación de la preparación del recurso por el tribunal de instancia—, o decretando la nulidad de actuaciones al amparo del artículo 48.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil —cuando se entiende que el tribunal ante el que se siguió el proceso en instancia carecía de competencia objetiva—. Estas resoluciones, aun cuando no tengan como principal objeto la determinación de la competencia objetiva, sí realizan una atribución de competencia que determina el sentido de su fallo.

Así, en los recursos de casación esa determinación se produce cuando la Sala Tercera aprecia la concurrencia de la causa de inadmisión del recurso de casación basada en que el recurso planteado en instancia debió ser conocido en única o primera instancia por los Juzgados —bien provinciales o centrales—, al igual que sucede en la desestimación de recursos de queja contra la denegación de la preparación acordada por el Tribunal de instancia.

Sin embargo, también puede suceder que la competencia objetiva se hubiera asumido de forma incorrecta por los Juzgados en primera instancia en asuntos que debieron ser conocidos en única instancia bien por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, bien por la Sala de la Audiencia Nacional. Por tanto, nos encontraríamos ante una resolución dictada en apelación no susceptible de casación al amparo del artículo 86.1 de la Ley Jurisdiccional, pero que, sin embargo, con una correcta atribución de la competencia objetiva si hubiera sido susceptible de tal recurso. En tales casos, la Sala Tercera del Tribunal Supremo tras la correcta determinación de la competencia objetiva viene dictando o bien autos de admisión del recurso de casación cuando las Salas de lo Contencioso-administrativo tuvieron por preparada la casación, o

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bien autos estimatorios de las quejas o decretando la nulidad de actuaciones cuando las Salas denegaron la preparación del recurso.

Finalmente, también se han tenido en cuenta en el análisis de la obra las resoluciones dictadas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recursos contencioso-administrativos en las que la Sala declara su competencia o la falta de la misma, determinado en este supuesto el órgano de la Jurisdicción al que le corresponde el conocimiento de esa impugnación.