1_9788491905042

4ª EDICIÓN

INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO Teoría y 100 casos prácticos

David Blanquer Criado

manuales

INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO Teoría y 100 casos prácticos DAVID BLANQUER CRIADO

Letrado del Consejo de Estado Catedrático de Derecho Administrativo (UJI)

4ª Edición

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© David Blanquer Criado

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-504-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE Capítulo 1 EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA UNIDAD O DIVERSIDAD DE CRITERIOS I. PRELIMINAR..................................................................................................... 33 II. LA DIFERENCIA ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y ADMINISTRACIONES PRIVADAS........................................................................................... 34 III. EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A LAS NORMAS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, Y A DIFERENTES ÓRDENES JURISDICCIONALES......................................................................................................... 37 IV. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO FUNCIÓN O COMO SUJETO..... 39 A) La delimitación del ámbito objetivo de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa: la búsqueda de un criterio único y universal................. 39 B) La consolidación de la perspectiva subjetiva.................................................. 42 C) Algunas fisuras de la concepción subjetiva o teoría estatutaria....................... 44 V. LA UNIDAD O DIVERSIDAD DE CRITERIOS PARA IDENTIFICAR AL DERECHO ADMINISTRATIVO............................................................................. 49 A) El criterio único que cumple una función procesal para identificar el ámbito de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa........................ 49 B) La necesidad de renunciar a un criterio único y universal............................... 50 C) La búsqueda de un complejo de criterios históricamente adecuado a un Estado social y democrático de Derecho.................................................................... 52

Capítulo 2 EL MÉTODO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO I. EL DESLINDE METODOLÓGICO.................................................................... 57 II. LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO................................................................................................................... 59 A) Introducción.................................................................................................. 59 B) La Ciencia de la Administración y el Estado de Derecho................................ 59 C) La Ciencia de la Administración y el Estado social y democrático de Derecho................................................................................................................. 60 III. EL DERECHO PRIVADO Y EL DERECHO PÚBLICO...................................... 61 A) Introducción.................................................................................................. 61 B) El origen jurisdiccional del Derecho Administrativo en España y Francia....... 64 IV. EL DERECHO CONSTITUCIONAL Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO.... 65

8

Índice

Capítulo 3 LOS SUJETOS: LOS CIUDADANOS Y LOS INTERESADOS I. EL CIUDADANO Y SU ESTATUTO JURÍDICO................................................. 69 A) Introducción.................................................................................................. 69 B) Los ciudadanos y los interesados.................................................................... 69 C) Los principios básicos del estatuto del ciudadano.......................................... 70 D) Los derechos y obligaciones de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.................................................................................. 74 E) La participación de los ciudadanos en la organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas......................................................................... 77 F) El derecho del ciudadano a una buena administración; especial consideración de la lengua y las comunicaciones con la Administración............................... 82 G) Algo sobre la transparencia y el acceso del ciudadano a la información pública................................................................................................................... 87 II. EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO................. 95 A) El concepto de interesado............................................................................... 95 B) Algo más sobre la titularidad de derechos subjetivos o intereses legítimos..... 96 C) El interesado necesario y el interesado eventual............................................. 101 D) Las organizaciones representativas de intereses individuales, colectivos y difusos........................................................................................................... 103 E) La capacidad de los interesados..................................................................... 108 F) La representación de los interesados.............................................................. 111 G) Los derechos de los interesados y las exigencias que se imponen a una buena administración............................................................................................... 114 H) Los actos de los interesados. La participación funcional del interesado en el procedimiento administrativo........................................................................ 116

Capítulo 4 LOS SUJETOS: LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS I. LAS PERSONAS JURÍDICAS Y LOS ÓRGANOS.............................................. 125 A) La persona jurídica, el órgano administrativo y la persona física titular del órgano........................................................................................................... 125 B) Las clases de órganos administrativos............................................................ 130 C) La competencia de los órganos administrativos.............................................. 132 II. LA CLASIFICACIÓN GENERAL DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS........................................................................................................... 134 A) Introducción.................................................................................................. 134 B) Administraciones territoriales y no territoriales.............................................. 135 C) Administración Corporativa y Administración Institucional.......................... 136 D) Personificaciones de Derecho Público y de Derecho Privado.......................... 138 E) Recapitulación............................................................................................... 140 III. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES................................................. 141

Índice

9

A) La Administración estatal............................................................................... 141 B) Las Administraciones autonómicas................................................................ 150 C) Las Administraciones provinciales.................................................................. 150 D) Las Administraciones insulares....................................................................... 154 E) Las Administraciones municipales.................................................................. 155 IV. LAS ADMINISTRACIONES INSTITUCIONALES............................................. 168 A) Introducción.................................................................................................. 168 B) Las Administraciones independientes............................................................. 169 C) Los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales................ 171 D) La Administración institucional atípica.......................................................... 174 E) Las fundaciones del sector público................................................................. 175 F) Las sociedades mercantiles de capital íntegramente público........................... 178 V. LAS ADMINISTRACIONES CORPORATIVAS.................................................. 183 A) Introducción: distintas formas de colaboración pública y privada.................. 183 B) La atribución legislativa de algunas funciones públicas y potestades administrativas........................................................................................................... 185 C) El carácter monopolista de la corporación pública......................................... 186 D) Los rasgos imperativos: la existencia necesaria de la corporación, y la obligatoria incorporación de los miembros.............................................................. 187 E) Las corporaciones voluntarias y las forzosas.................................................. 188 F) La naturaleza bifronte o híbrida de las corporaciones de base privada........... 190 G) Los colegios profesionales.............................................................................. 191 H) Algo sobre las federaciones deportivas........................................................... 196

Capítulo 5 ¿PARA QUÉ ADMINISTRA?: LOS FINES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

I. EL FIN COMO ELEMENTO CONFIGURADOR DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES.......................................................................................................... 209 II. ALGO SOBRE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL INTERÉS GENERAL....... 210 A) El interés general en el «Estado liberal» y burgués......................................... 212 B) El interés general en el «Estado social» de Derecho........................................ 213 C) El interés general en el «Estado regulador» del mercado para garantizar la competencia................................................................................................... 214 III. LA AMPLIA VARIEDAD DE INTERESES PROTEGIDOS POR LA ORDENACIÓN PÚBLICA Y EL CONTROL ADMINISTRATIVO.................................... 217 A) Introducción.................................................................................................. 217 B) La garantía de los intereses individuales y colectivos constitucionalmente protegidos...................................................................................................... 218 C) La garantía de los intereses del más débil o la protección de los consumidores y usuarios....................................................................................................... 220 D) La ordenación de los riesgos.......................................................................... 221 E) La ordenación general de la economía........................................................... 222 F) La garantía de la competencia mercantil........................................................ 223 G) La garantía de los intereses públicos o generales............................................ 225 IV. LA RELEVANCIA JURÍDICA DEL INTERÉS GENERAL.................................. 227

10

Índice

A) La relevancia capital del interés general en el Derecho Administrativo; su dimensión constitucional................................................................................ 227 B) La objetividad al servicio del interés general.................................................. 228 C) La distribución territorial de competencias y el interés general....................... 229 D) El interés general y la desviación de poder..................................................... 230 E) El interés general y la protección de la hacienda pública................................ 231 F) El interés general y los derechos y libertades de los ciudadanos...................... 232 V. EL INTERÉS GENERAL COMO CRITERIO DELIMITADOR DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.............................................. 233 A) Introducción.................................................................................................. 233 B) La Administración Pública también persigue el interés general cuando está sujeta al Derecho Privado............................................................................... 235 C) La Administración Pública no monopoliza la satisfacción del interés general. 236 VI. LA IDENTIFICACIÓN DEL INTERÉS GENERAL Y SU CONTROL JUDICIAL................................................................................................................... 238 A) La identificación del interés general................................................................ 238 B) El control judicial de la identificación del interés general............................... 240 C) El interés general como concepto jurídico indeterminado susceptible de control judicial........................................................................................................... 241 VII. RECAPITULACIÓN........................................................................................... 243

Capítulo 6 ¿CÓMO ADMINISTRA?: LOS MEDIOS PARA SATISFACER EL INTERÉS GENERAL

I. LOS MEDIOS PERSONALES, MATERIALES Y FORMALES............................ 247 A) Introducción: el Derecho de los sujetos poderosos......................................... 247 B) Los medios personales o recursos humanos.................................................... 248 C) Los medios materiales y los recursos financieros............................................ 251 D) Los medios formales o potestades administrativas......................................... 255 II. LA SUPREMACÍA DE LA ADMINISTRACIÓN; MEDIOS UNILATERALES Y BILATERALES.................................................................................................... 255 A) Las potestades exorbitantes como criterio delimitador de la jurisdicción contencioso-administrativa............................................................................ 255 B) Los medios bilaterales.................................................................................... 258

Capítulo 7 LOS MEDIOS FORMALES: LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

I. LAS POTESTADES EXORBITANTES Y EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS............................................................................................................... 265 A) El concepto de poder...................................................................................... 265 B) Las clases de poder......................................................................................... 265 C) El fundamento del poder................................................................................ 267

Índice

11

II. EL CONCEPTO DE POTESTAD........................................................................ 271 A) La supremacía de la Administración y la sujeción del ciudadano.................... 271 B) La diferencia entre una potestad y un derecho subjetivo................................ 272 C) La diferencia entre la atribución de competencias, y la atribución de potestades exorbitantes................................................................................................... 276 III. EL ORIGEN NORMATIVO DE LAS POTESTADES.......................................... 278 A) Introducción.................................................................................................. 278 B) La atribución de la potestad por una norma; su rango................................... 281 C) La atribución expresa..................................................................................... 282 D) La atribución concreta y específica................................................................. 284 IV. EL RESULTADO DE LAS POTESTADES: ACTOS, CONTRATOS Y REGLAMENTOS............................................................................................................ 289 A) Aproximación teórica.................................................................................... 290 B) La aproximación desde la legislación aplicable en la práctica......................... 294 V. POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES............................................ 297 A) Introducción.................................................................................................. 297 B) La legítima discrecionalidad y la ilegítima arbitrariedad................................ 299 C) Los elementos reglados de las potestades discrecionales................................. 300 D) Las potestades regladas y el margen de apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados.............................................................................................. 302 E) La diferencia entre la discrecionalidad administrativa y los conceptos jurídicos indeterminados.............................................................................................. 303 VI. EL EJERCICIO DE POTESTADES Y LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA.. 305 A) Introducción.................................................................................................. 305 B) El fundamento de la autotutela administrativa............................................... 308 C) Las servidumbres de la actividad administrativa y los privilegios en menos.... 309

Capítulo 8 LOS REGLAMENTOS

I. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 313 A) Las normas y el ordenamiento jurídico.......................................................... 313 B) La generalidad y abstracción de las normas................................................... 315 C) Las normas de origen parlamentario que tienen fuerza de ley........................ 316 D) Las normas gubernamentales con fuerza de ley.............................................. 317 E) Las normas gubernamentales y administrativas con fuerza de reglamento..... 323 II. LOS REGLAMENTOS Y LAS LEYES................................................................ 325 A) El principio de jerarquía................................................................................. 325 B) El principio de competencia........................................................................... 327 C) Clases de reglamento por su relación con la ley.............................................. 337 III. LOS REGLAMENTOS Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS............................ 341 A) Introducción.................................................................................................. 341 B) Las circulares y las instrucciones internas....................................................... 342 C) Los Bandos del Alcalde.................................................................................. 345 IV. LA TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA............................ 347 A) Las Administraciones territoriales.................................................................. 347 B) Las Administraciones institucionales; en particular, las Administraciones independientes.................................................................................................. 349

12

Índice

C) Las Administraciones corporativas................................................................. 351 V. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.......... 351 A) La reflexión y la deliberación racional como procedimiento de elaboración de las normas que dificulta su arbitrariedad; los principios de buena regulación. 351 B) La diversidad de procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general................................................................................. 354 C) El plan anual normativo................................................................................. 355 D) La iniciativa en el procedimiento de elaboración de reglamentos; la redacción del proyecto normativo.................................................................................. 356 E) Los estudios e informes preparatorios; en especial, la memoria de impacto normativo, y el informe del Ministerio de la Presidencia................................ 357 F) La participación ciudadana: la información pública y la consulta previa a través de internet............................................................................................ 364 G) La participación de los interesados: la audiencia a la vista del expediente...... 368 H) El dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico similar.................. 372 J) La eventual eficacia retroactiva de los reglamentos........................................ 374 K) La posterior evaluación de la aplicación de las normas reglamentarias ya vigentes.......................................................................................................... 375 VI. EL CONTROL DE LA VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS............................ 376 A) La potestad reglamentaria no es un poder soberano exento de control judicial................................................................................................................. 376 B) El control del válido ejercicio de la potestad reglamentaria............................ 377 C) Los vicios jurídicos formales y materiales de los reglamentos......................... 383 D) La depuración de los vicios jurídicos de los reglamentos................................ 386

Capítulo 9 LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS I. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO............................................... 397 II. LAS CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO.................................................... 399 A) Por razón del contenido de la declaración administrativa............................... 399 B) Por razón de la forma de expresión de la declaración administrativa............. 405 C) Clasificación de los actos administrativos por razón de sus diferencias a efectos impugnatorios................................................................................................ 411 D) Las resoluciones y los actos de trámite........................................................... 414 III. EL PROCEDIMIENTO PARA DICTAR RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS Y SU FUNCIÓN INSTITUCIONAL................................................................... 416 A) Introducción.................................................................................................. 416 B) Procedimiento administrativo común y procedimientos especiales................. 418 C) La tramitación simplificada del procedimiento administrativo común............ 419 IV. EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO................................ 421 A) El acto de apertura del procedimiento............................................................ 421 B) La eventual conveniencia de realizar algunas actuaciones de información previa, antes de iniciar el procedimiento administrativo................................. 422 C) La eventual impugnación del acto administrativo por el que se inicia la tramitación de un procedimiento........................................................................ 425 D) La incoación de oficio.................................................................................... 426

Índice

13

E) La incoación a instancia de parte interesada.................................................. 429 F) La incoación del procedimiento a instancia de parte no interesada: el ejercicio de la acción pública o acción popular............................................................ 432 G) La eventual adopción de medidas provisionales............................................. 434 V. EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO..................................................... 437 A) El impulso de oficio........................................................................................ 437 B) Las alegaciones.............................................................................................. 438 C) La recopilación de datos e informaciones sobre los hechos............................ 439 D) Las pruebas.................................................................................................... 442 E) Los informes.................................................................................................. 447 F) La información pública.................................................................................. 449 G) La audiencia a la vista del expediente............................................................. 450 H) La propuesta del instructor del procedimiento............................................... 451 VI. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO................. 451 A) Formas normales y anormales de terminación del procedimiento................... 451 B) La resolución expresa que pone fin al procedimiento..................................... 455 VII. LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO........................................................................................................... 458 A) Introducción.................................................................................................. 458 B) Los límites de la terminación convencional del procedimiento administrativo................................................................................................................... 461 VIII. LA NOTIFICACIÓN O PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS..................................................................................................................... 462 A) La eficacia del acto administrativo está supeditada a su efectiva notificación. 462 B) Los actos que deben ser notificados................................................................ 462 C) Los destinatarios de la notificación................................................................ 463 D) El plazo de la notificación.............................................................................. 464 E) La forma de realizar la notificación; la constancia de la notificación.............. 465 F) Los cauces o medios para realizar la notificación........................................... 467 G) La notificación en papel, realizada con carácter personal y en el domicilio del interesado...................................................................................................... 471 H) Las soluciones en caso de ausencia en su domicilio del destinatario............... 472 I) La publicación de los actos administrativos en un diario oficial..................... 474 IX. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER DE FORMA EXPRESA Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO........................................................................................... 477 A) La obligación de resolver y notificar en plazo................................................. 477 B) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte.............................................................................................................. 481 C) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio............... 485 D) La impugnación de los actos ficticios que resultan del silencio negativo......... 485

Capítulo 10 LA AUTOTUTELA DECLARATIVA

I. LA AUTOTUTELA DECLARATIVA................................................................... 495 II. LA TRIPLE FICCIÓN DE VALIDEZ, CERTEZA Y ACIERTO........................... 496 A) Las ficciones que benefician a la Administración............................................ 496

14

Índice

B) Las cargas que se imponen al ciudadano........................................................ 497 III. LA FICCIÓN DE VALIDEZ DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS... 498 A) Introducción.................................................................................................. 498 B) La validez de las disposiciones administrativas; la diferencia entre validez y legalidad........................................................................................................ 501 C) La validez originaria y la invalidez sobrevenida............................................. 503 IV. LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES............................................... 504 A) Introducción.................................................................................................. 504 B) El incumplimiento por la Administración de los plazos y términos................. 504 C) El incumplimiento por la Administración de los trámites formales o procedimentales......................................................................................................... 505 D) Recapitulación............................................................................................... 506 V. LA DIFERENCIA TEÓRICA ENTRE NULIDAD RADICAL Y SIMPLE ANULABILIDAD........................................................................................................ 507 A) Las consecuencias jurídicas derivadas de la infracción de las normas imperativas o prohibitivas......................................................................................... 507 B) La nulidad radical o de pleno Derecho........................................................... 508 C) La anulabilidad relativa o simple................................................................... 508 D) El tránsito de la teoría a la práctica................................................................ 509 VI. LA ANULABILIDAD RELATIVA O SIMPLE...................................................... 510 A) La tipificación de los vicios de anulabilidad................................................... 510 B) Los privilegios de la Administración para evitar la invalidez de un acto anulable............................................................................................................... 514 VII. LA NULIDAD RADICAL O DE PLENO DERECHO......................................... 515 A) Introducción.................................................................................................. 515 B) La tipificación de los vicios de nulidad radical de los actos administrativos... 516 VIII. LA FICCIÓN DE VERACIDAD Y CERTEZA: LA CONSTATACIÓN DE LOS HECHOS............................................................................................................ 522 A) Origen histórico y fundamento de la ficción de veracidad y certeza................ 522 B) La veracidad de los hechos comprobados por la Administración.................... 524 C) Los límites de la ficción de veracidad del acto administrativo......................... 526 IX. LA FICCIÓN DE ACIERTO Y LA VALORACIÓN DE LOS HECHOS.............. 533 A) El acierto en la valoración de los hechos que constan en el expediente administrativo........................................................................................................ 533 B) El fundamento de la ficción: la cualificación experta de quien emite el juicio sobre los hechos; el reforzamiento de la exigencia de objetividad................... 534 C) La motivación como carga procesal de la ficción de acierto........................... 535 D) Los límites de la ficción: el error y la arbitrariedad del juicio sobre los hechos............................................................................................................... 535 E) La ficción de acierto pierde sus efectos en sede judicial.................................. 536

Capítulo 11 LA AUTOTUTELA EJECUTIVA

I. INTRODUCCIÓN GENERAL........................................................................... 547 II. LA AUTOTUTELA EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN........................... 548 A) El régimen jurídico de la autotutela ejecutiva de la Administración Pública... 548

Índice

15

B) La vía de hecho.............................................................................................. 555 III. EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO.......................................................... 556 A) El cumplimiento forzoso de la obligación de dar una cantidad de dinero....... 556 B) La expiración del período de pago voluntario y la existencia de un descubierto................................................................................................................... 557 C) El inicio del período ejecutivo........................................................................ 558 D) El desarrollo del procedimiento ejecutivo....................................................... 559 E) La terminación del procedimiento ejecutivo................................................... 562 IV. LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA.......................................................................... 564 A) El incumplimiento de una obligación de hacer que no tiene carácter personalísimo............................................................................................................. 564 B) La conversión de una obligación de hacer en una obligación de soportar la actuación de un tercero y de pagar la prestación............................................ 564 C) La selección del tercero que cumplirá por sustitución..................................... 565 D) El pago de la prestación realizada por el tercero............................................. 566 V. LAS MULTAS COERCITIVAS............................................................................ 567 A) El incumplimiento de una obligación personalísima de hacer......................... 567 B) La diferencia entre la multa-coercitiva y la multa-sancionadora..................... 568 C) La fijación por la ley de los límites cuantitativos y la frecuencia de las multas coercitivas...................................................................................................... 570 D) El principio de proporcionalidad y la imposición de multas coercitivas.......... 570 VI. LA COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS..................................................... 571 A) El incumplimiento de una obligación personalísima de no hacer o soportar... 571 B) La compulsión sobre las personas y el ejercicio legítimo de la violencia......... 571 C) La habilitación expresa por la ley................................................................... 572 D) En particular, el desahucio administrativo...................................................... 572

Capítulo 12 LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO: ÁMBITO SUBJETIVO Y OBJETIVO

I. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 579 II. LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO............................................... 581 A) Las normas.................................................................................................... 581 B) Las cuestiones formales o procedimentales: la selección del empresario y la adjudicación del contrato............................................................................... 582 C) Las cuestiones materiales o sustantivas: los privilegios y las potestades exorbitantes de ejercicio unilateral........................................................................ 583 D) Las cuestiones subjetivas: las Administraciones y demás sujetos del sector público........................................................................................................... 584 III. LA TIPOLOGÍA DE SUJETOS DEL SECTOR PÚBLICO A EFECTOS DE CONTRATACIÓN...................................................................................................... 584 A) Introducción.................................................................................................. 584 B) Los sujetos que no son del sector público, pero que están sometidos a la LCSP 9/2017........................................................................................................... 585 C) Los otros sujetos del sector público: la sujeción mínima al LCSP 9/2017....... 586

16

Índice

D) Los poderes adjudicadores en sentido estricto que no son Administración Pública: sujeción parcial a la LCSP 9/2017..................................................... 588 E) Las Administraciones Públicas en sentido estricto: sujeción integral a la LCSP 9/2017........................................................................................................... 593 IV. LAS CLASES DE CONTRATOS CELEBRADOS POR LOS SUJETOS DEL SECTOR PÚBLICO................................................................................................... 596 A) El ámbito objetivo de aplicación de la LCSP 9/2017...................................... 596 B) Los negocios jurídicos excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP 9/2017........................................................................................................... 598 C) Los contratos de Derecho Privado celebrados por la Administración Pública y los demás sujetos del sector público............................................................ 601 D) Los contratos administrativos; remisión......................................................... 603 E) Los contratos sujetos a una regulación armonizada por la Unión Europea..... 603

Capítulo 13 LA PREPARACIÓN Y ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO I. EL ESTATUTO COMÚN DEL NACIMIENTO DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO............................................................................................. 609 II. LOS PRINCIPIOS DE SELECCIÓN Y ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO..... 610 A) Los principios................................................................................................ 610 B) La publicidad de la licitación de contratos..................................................... 611 C) La concurrencia entre licitadores y la igualdad sin discriminaciones.............. 615 III. LA COMPETENCIA Y CAPACIDAD DE QUIENES INTERVIENEN EN EL CONTRATO....................................................................................................... 617 A) La competencia de los órganos administrativos.............................................. 617 B) La capacidad y solvencia de los candidatos a la adjudicación del contrato..... 621 C) La clasificación del contratista....................................................................... 625 D) Las prohibiciones de contratar....................................................................... 627 IV. LA TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN...................... 630 A) Las distintas clases de expediente de contratación.......................................... 630 B) La eventual realización de consultas preliminares.......................................... 635 C) La incoación del procedimiento y la justificación de la necesidad del contrato; algo sobre las prestaciones que son objeto del contrato.................................. 635 D) La existencia de consignación presupuestaria adecuada y suficiente para pagar el precio del contrato..................................................................................... 636 E) Los pliegos de contratación............................................................................ 638 V. LA SELECCIÓN DEL CONTRATISTA.............................................................. 641 A) El carácter vinculante de la convocatoria del procedimiento selectivo............ 641 B) Los procedimientos de selección y los criterios de adjudicación..................... 642 C) Visión general de los procedimientos de selección del contratista................... 643 D) Los procedimientos normales......................................................................... 644 E) Los procedimientos especiales........................................................................ 646 F) Los procedimientos especializados para contratos masivos............................ 656 VI. LA PROPUESTA DEL LICITADOR.................................................................... 658 A) El contrato de adhesión.................................................................................. 658

Índice

17

B) La presentación de una sola propuesta por cada licitador.............................. 659 C) Las propuestas anormales o desproporcionadas de los licitadores.................. 660 D) La prestación por el licitador de una garantía provisional.............................. 662 VII. LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO............................................................ 664 A) Las formas de adjudicación del contrato........................................................ 664 B) El criterio cuantitativo único o subasta.......................................................... 667 C) La pluralidad de criterios o concurso............................................................. 668 VIII. LA FASE FINAL DEL PROCEDIMIENTO......................................................... 675 A) La adjudicación.............................................................................................. 675 B) La constitución de la garantía definitiva......................................................... 677 C) La formalización del contrato........................................................................ 680 IX. LAS GARANTÍAS FORMALES Y LOS RECURSOS DE LOS LICITADORES QUE NO RESULTAN ADJUDICATARIOS DEL CONTRATO........................... 681 A) Las garantías de los perdedores; el miedo a las represalias y la dosificación de las impugnaciones.......................................................................................... 681 B) La diversidad de recursos en vía administrativa............................................. 682 C) Los recursos ordinarios de alzada y reposición............................................... 683 D) El recurso especial en materia de contratación............................................... 685 E) El control judicial; la distribución de competencias jurisdiccionales en materia de contratación.............................................................................................. 693

Capítulo 14 LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

I. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 701 A) Algo de Derecho comparado.......................................................................... 701 B) Algo de historia.............................................................................................. 701 C) Los criterios para distinguir los contratos administrativos y los privados....... 704 II. LA CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS................ 707 A) Los contratos administrativos típicos y atípicos............................................. 707 B) Los contratos administrativos de contenido mixto......................................... 709 C) Remisión........................................................................................................ 710 III. EL CONTRATO DE EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS................................ 711 A) Introducción.................................................................................................. 711 B) El objeto del contrato de obras...................................................................... 712 C) El proyecto de obra y su replanteo................................................................. 713 D) El procedimiento de selección y el sistema de adjudicación............................ 714 E) La ejecución de las obras a riesgo y ventura del contratista............................ 714 F) Las instrucciones durante la ejecución del contrato........................................ 715 G) Las certificaciones de obra............................................................................. 715 H) La recepción de las obras y la garantía de la correcta ejecución de la obra..... 720 IV. EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA.................................. 726 A) Introducción.................................................................................................. 726 B) El objeto del contrato..................................................................................... 727 C) La duración del contrato................................................................................ 729 D) La preparación del contrato........................................................................... 729 E) El procedimiento de selección del contratista, y el sistema de adjudicación.... 732

18

Índice

F) El cumplimiento del contrato......................................................................... 732 G) La financiación del contrato de concesión de obra pública............................. 734 V. EL CONTRATO DE SUMINISTRO................................................................... 738 A) El objeto del contrato de suministro............................................................... 738 B) El procedimiento de selección y el sistema de adjudicación............................ 740 C) El principio de igualdad y las características técnicas de los componentes...... 740 D) El cumplimiento del contrato......................................................................... 741 E) Extinción del contrato de suministro.............................................................. 743 VI. EL CONTRATO DE SERVICIOS....................................................................... 743 A) El objeto del contrato..................................................................................... 743 B) La distinción entre el contrato de servicios, y el de concesión de servicios...... 745 C) El procedimiento de selección y el sistema de adjudicación............................ 746 D) La duración del contrato................................................................................ 747 E) El precio del contrato..................................................................................... 748 F) Los derechos de propiedad intelectual, y la celebración de contratos de servicios................................................................................................................ 748 G) El cumplimiento y ejecución del contrato de servicios.................................... 749 H) La extinción del contrato de servicios............................................................ 751 VII. EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE UN SERVICIO..................................... 752 A) Un contrato aleatorio en el que el concesionario tiene que gestionar a su costa algunos riesgos............................................................................................... 752 B) Un contrato de larga duración; las prórrogas................................................. 754

Capítulo 15 EL CUMPLIMIENTO Y LA EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: PRIVILEGIOS Y POTESTADES EXORBITANTES

I. EL CUMPLIMIENTO DE LOS CONTRATOS DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA............................................................................................................ 757 II. EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO POR EL ADJUDICATARIO, O POR UN TERCERO.................................................................................................... 760 A) Introducción.................................................................................................. 760 B) La subcontratación........................................................................................ 761 C) La cesión a un tercero de la posición contractual de adjudicatario................. 763 III. LA DESIGUALDAD DE LAS PARTES EN LOS CONTRATOS DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA................................................................................. 763 IV. ALGUNOS PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIÓN.................................... 765 A) La distinta valoración de los recíprocos incumplimientos contractuales......... 765 B) Las garantías de la Administración relativas al cumplimiento del contrato; la prerrogativa de imponer y ejecutar multas penitenciales................................ 769 V. LAS POTESTADES EXORBITANTES EN LOS CONTRATOS DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA............................................................................................ 771 A) Introducción.................................................................................................. 771 B) La potestad de interpretar unilateralmente los contratos, y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento.......................................................................... 772 C) La prerrogativa de modificar unilateralmente los contratos por razones de interés público................................................................................................ 774

Índice

19

D) La prerrogativa de imponer unilateralmente la resolución del contrato, y determinar los efectos de la extinción del negocio jurídico............................. 782 E) La potestad de anular unilateralmente el contrato.......................................... 793

Capítulo 16 ¿QUÉ ADMINISTRA? LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

I. CLASIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA....................................................................................................................... 805 II. EL CRITERIO MATERIAL: LA DIVISIÓN DE PODERES Y SUS ACTIVIDADES TÍPICAS.............................................................................................................. 806 A) La confusión de poderes y funciones.............................................................. 806 B) La división de poderes y la separación de funciones....................................... 806 C) La actividad normativa y judicial de las Administraciones Públicas................ 807 D) La actividad política del Gobierno y la actividad administrativa de la burocracia............................................................................................................. 809 E) La actividad administrativa de los órganos constitucionales........................... 811 III. LOS CRITERIOS FORMALES........................................................................... 812 A) La actividad de las Administraciones Públicas regida por el Derecho Privado, y la actividad sometida al Derecho Administrativo......................................... 812 B) La distinción entre actividad técnica y actividad jurídica................................ 814 IV. EL CRITERIO INSTRUMENTAL; LOS MEDIOS UTILIZADOS PARA EL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES DE POLICÍA, FOMENTO Y SERVICIO PÚBLICO............................................................................................................ 816 A) Introducción.................................................................................................. 816 B) La actividad de policía o de ordenación administrativa del ejercicio por los particulares de sus derechos y libertades........................................................ 816 C) La actividad de fomento................................................................................. 817 D) La actividad de prestación de servicios públicos............................................. 818 V. OTROS CRITERIOS........................................................................................... 818 A) Introducción.................................................................................................. 818 B) La actividad organizatoria............................................................................. 819 C) El ejercicio de funciones públicas................................................................... 819 D) El desarrollo de actividades económicas y la prestación de servicios públicos............................................................................................................... 821

Capítulo 17 LA ORDENACIÓN PÚBLICA Y EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS

I. LA PAULATINA REDUCCIÓN DEL SIGNIFICADO DE LA POLICÍA............. 825 A) El Antiguo Régimen y el origen de la policía administrativa........................... 825 B) El Estado liberal y el minimalismo de la policía administrativa...................... 826 C) La policía administrativa en el Estado social y democrático de Derecho........ 828

20

Índice

II. LA ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN Y CONTROL.......................................... 828 III. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE ORDENACIÓN.................................................................................................. 830 A) La exigencia de previa habilitación legislativa................................................ 830 B) Los principios de proporcionalidad y “favor libertatis”.................................. 832 C) Los principios de buena fe y de protección de la confianza legítima............... 833 IV. LAS TÉCNICAS DE ORDENACIÓN PÚBLICA Y DE CONTROL ADMINISTRATIVO: SU DISTINCIÓN DE OTRAS FIGURAS JURÍDICAS...................... 836 A) Introducción.................................................................................................. 836 B) La expropiación forzosa y las medidas administrativas de ordenación........... 837 C) Las sanciones y las medidas administrativas de ordenación............................ 838 V. LAS NORMAS DE ORDENACIÓN DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS......... 839 A) Introducción.................................................................................................. 839 B) Las normas con rango de ley.......................................................................... 839 C) La reglamentación del interés general como función ejecutiva de las Administraciones territoriales..................................................................................... 840 D) La planificación administrativa...................................................................... 841 VI. LAS ÓRDENES DE LA ADMINISTRACIÓN..................................................... 843 A) Introducción.................................................................................................. 843 B) La tipología de las órdenes administrativas.................................................... 845 C) El incumplimiento de las órdenes administrativas y la autotutela ejecutiva.... 847 VII. LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA........................................................ 848 A) El concepto de autorización administrativa.................................................... 848 B) La autorización y otras técnicas de ordenación administrativa....................... 850 C) Clases de autorización administrativa............................................................ 854 D) La exigencia de una diversidad de autorizaciones administrativas para una misma actividad privada................................................................................ 859 E) La libre prestación de servicios de la Unión Europea: la simplificación de los trámites administrativos y la sustitución del control previo autorizatorio, por una declaración responsable sujeta a fiscalización “ex post facto”.................. 860 VIII. LA COMUNICACIÓN ADMINISTRATIVA...................................................... 864 A) La obligación del ciudadano de suministrar datos e informaciones a la Administración; la supervisión y el poder de veto................................................... 864 B) La comunicación y la autorización administrativa......................................... 870 C) La comunicación y el silencio administrativo................................................. 871 IX. LOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS............................................................ 872 A) Introducción.................................................................................................. 872 B) El procedimiento administrativo de inscripción registral................................ 873 C) La diversidad de efectos de la inscripción registral......................................... 873 D) El derecho a acceder a los registros públicos.................................................. 877 X. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE VIGILANCIA, SUPERVISIÓN E INSPECCIÓN........................................................................................................... 877 A) La comprobación de la efectiva vigencia de las normas del ordenamiento jurídico.......................................................................................................... 877 B) El procedimiento de inspección...................................................................... 880 XI. LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD VULNERADA....................................................................................................................... 884 A) Introducción.................................................................................................. 884