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PROFESIONAL
TIRANT T
TRIBUTARIO
tratados
978-84-1130-422-1
La facilitación del cumplimiento tributario
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La facilitación del cumplimiento tributario es una obligación para las Administraciones Tributarias y una pieza esencial para lograr una correcta aplicación del sistema tributario. La facilitación es un concepto que va mucho más allá de la información y asistencia tradicional y comprende todo tipo de medidas adoptadas por las Administraciones Tributarias con el propósito de disminuir los costos de cumplimiento tributario y la presión fiscal indirecta. Por ello, el objetivo de esta obra es presentar las distintas herramientas que hoy utilizan las Administraciones Tributarias para la facilitación del cumplimiento y que se han potenciado enormemente con la digitalización en curso. Se desarrolla un enfoque teórico, pero incluyendo múltiples ejemplos prácticos de dichas herramientas, entre las que se encuentran las oficinas y los asistentes virtuales, aplicaciones móviles, redes sociales, borradores de declaración, puesta a disposición de datos fiscales, facilidades de pago y asimismo cuestiones relativas al cumplimiento cooperativo, la simplificación del sistema tributario y los procedimientos de aplicación, la educación tributaria, los acuerdos con profesionales de la asesoría tributaria, entre otros casos.
Fernando Díaz Yubero Alfredo Collosa
PROFESIONAL
tratados
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TIRANT T
TRIBUTARIO PROFESIONAL
La facilitación del cumplimiento tributario FERNANDO DÍAZ YUBERO ALFREDO COLLOSA
tratados
LA FACILITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO
Un compromiso esencial de las Administraciones Tributarias
TIRANT TRIBUTARIO Directores:
Juan López Martínez
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada
José Manuel Pérez Lara
Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada
Consejo científico:
Antonia Agulló Agüero
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra
Ignacio Corral Guadaño
Director de la Escuela de Hacienda Pública
Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo
Amparo Navarro Faure
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA FACILITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO Un compromiso esencial de las Administraciones Tributarias
FERNANDO DÍAZ YUBERO Economista Inspector de Hacienda del Estado (j)
ALFREDO COLLOSA
Contador Público. Licenciado en Administración de Empresas Máster oficial en Hacienda Pública y Administración Tributaria (Universidad Nacional de Educación a Distancia, UNED-Instituto de Estudios Fiscales, IEF España) Especialista en Tributación Funcionario de la Administración Federal de Ingresos Públicos, AFIP, Argentina
tirant lo blanch Valencia, 2022
Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Director de la colección: DOMINGO CARBAJO VASCO
© Fernando Díaz Yubero Alfredo Collosa
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1130-423-8 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Abreviaturas...............................................................................................................
13
Capítulo 1
LA MISIÓN Y LA ESTRATEGIA DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS EN EL CONTEXTO ACTUAL Fernando Díaz Yubero 1.
INTRODUCCIÓN..............................................................................................
17
2.
MISIÓN Y ESTRATEGIA DE LAS AATT AVANZADAS. EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA................................................................... 2.1. Los sistemas tributarios a aplicar por las AATT actuales............................
20 22
3.
EL ENTORNO DE LAS AATT...........................................................................
25
4.
NUEVA ESTRATEGIA DE LAS AA.TT. EQUILIBRIO ENTRE LA FUNCIÓN DE CONTROL Y EL SERVICIO A LOS CONTRIBUYENTES.......................... 4.1. La misión de las AATT...............................................................................
30 30
LAS RAZONES DEL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO....................................
36
5.
Capítulo 2
FACILITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO Fernando Díaz Yubero 1.
PLANTEAMIENTO GENERAL.........................................................................
39
2.
POSIBLES LÍNEAS DE ACTUACIÓN................................................................ 2.1. Aprovechamiento del CRS.......................................................................... 2.2. La experiencia de la AEAT con los arrendadores de inmuebles................... 2.3. Países Bajos: cartas invitando a la auto corrección.....................................
39 41 42 43
Capítulo 3
EL FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA Fernando Díaz Yubero 1.
CARACTERÍSTICAS DE LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN......................
52
2.
OBJETIVOS DE LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA..........
54
3.
LA ORGANIZACIÓN DE LAS UNIDADES DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA.....................................................................................................................
55
4.
LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN.................................
56
5.
CARACTERÍSTICAS DE LA INFORMACIÓN A FACILITAR...........................
58
6.
INFORMACIÓN EN LA PÁGINA WEB DE LAS AATT....................................
60
7.
LA OFICINA VIRTUAL......................................................................................
62
8
Índice
8.
INFORMACIÓN TELEFÓNICA........................................................................
63
9.
INFORMACIÓN PRESENCIAL EN LAS OFICINAS DE LA AT.......................
64
10. LA INFORMACIÓN ESCRITA..........................................................................
66
11. LAS BASES DE DATOS CON PREGUNTAS FRECUENTES..............................
67
12. EL EFECTO VINCULANTE DE LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA......
70
13. ALIANZAS Y COLABORACIÓN CON TERCEROS.........................................
71
14. LA INFORMACIÓN COLECTIVA AL CONJUNTO DE LOS CIUDADANOS.
72
15. LA ASISTENCIA TRIBUTARIA..........................................................................
74
16. AGILIDAD EN LA RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS..........................................................................................................
76
Capítulo 4
DIGITALIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS. ESPECIAL REFERENCIA A LA FACILITACIÓN Alfredo Collosa 1.
INTRODUCCIÓN AL TEMA.............................................................................
83
2.
GOBIERNO DIGITAL. ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA.........................
84
3.
DIGITALIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS. VENTAJAS Y DESAFÍOS.......................................................................................................
87
4.
CAMBIOS EN LAS ESTRUCTURAS DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS Y DIGITALIZACIÓN...........................................................................
94
5.
CUMPLIMIENTO POR DISEÑO. OCDE..........................................................
95
6.
¿CÓMO MEDIMOS EL AVANCE DE LA DIGITALIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS?......................................................................
97
7.
ALGUNOS DATOS RESPECTO AL PROCESO DE DIGITALIZACIÓN...........
98
8.
ALGUNOS EJEMPLOS DE APLICACIÓN DE MODERNA TECNOLOGÍA....
101
Capítulo 5
HERRAMIENTAS PARA LA FACILITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO Fernando Díaz Yubero Alfredo Collosa 1.
SITIOS WEB DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS. LA OFICINA VIRTUAL............................................................................................................
107
Alfredo Collosa 1.1. Ejemplos.................................................................................................... A. España.................................................................................................. B. Chile..................................................................................................... C. Australia............................................................................................... D. Finlandia.............................................................................................. E. Estados Unidos.....................................................................................
112 112 115 115 116 117
Índice F. G. H. I. J. K. 2.
9
Argentina.............................................................................................. Holanda............................................................................................... Moldavia.............................................................................................. Kenya................................................................................................... Georgia................................................................................................. Perú......................................................................................................
119 120 121 122 123 124
LOS CENTROS DE ATENCIÓN TELEFÓNICA (CALL CENTERS).................
125
Fernando Díaz Yubero Alfredo Collosa
3.
2.1. Experiencias de algunos países................................................................... A. Argentina.............................................................................................. B. Estados Unidos..................................................................................... C. Ecuador................................................................................................ D. Colombia.............................................................................................. E. México................................................................................................. F. España.................................................................................................. G. Australia............................................................................................... H. Perú......................................................................................................
128 128 129 130 130 131 131 132 133
PUESTA A DISPOSICIÓN DE DATOS FISCALES A LOS CONTRIBUYENTES. CARTAS. TEÉCNICAS DE NUDGE...................................................................
134
Alfredo Collosa
4.
3.1. Algunos ejemplos de aplicación.................................................................. A. Chile..................................................................................................... B. México................................................................................................. C. España.................................................................................................. D. Reino Unido......................................................................................... E. Brasil.................................................................................................... F. Estonia................................................................................................. G. Estados Unidos..................................................................................... H. Países Bajos.......................................................................................... I. Hungría................................................................................................ J. Colombia.............................................................................................. K. Letonia................................................................................................. L. Polonia................................................................................................. M. Bélgica.................................................................................................. N. Noruega............................................................................................... Ñ. Alemania.............................................................................................. O. Canadá................................................................................................. P. Guatemala............................................................................................ Q. Kosovo................................................................................................. R. Irlanda..................................................................................................
138 138 139 140 142 144 146 147 148 148 148 149 149 149 150 150 150 151 151 152
DECLARACIONES TRIBUTARIAS PRE-ELABORADAS. BORRADOR DE DECLARACIÓN................................................................................................
153
Alfredo Collosa 4.1. Experiencias de algunos países................................................................... A. Suecia................................................................................................... B. España..................................................................................................
159 159 159
10
Índice C. D. E. F. G.
5.
Chile..................................................................................................... Finlandia.............................................................................................. Colombia.............................................................................................. Perú...................................................................................................... Italia.....................................................................................................
160 162 162 162 162
ASISTENTES VIRTUALES EN LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS.....
163
Alfredo Collosa
6.
5.1. Definiciones. Ventajas y desventajas de los asistentes virtuales.................... 5.2. Ejemplos de aplicación............................................................................... A. España.................................................................................................. B. Perú...................................................................................................... C. Otros países..........................................................................................
163 172 172 177 179
APLICACIONES MÓVILES, INTERFACES DE PROGRAMACIÓN DE APLICACIONES (API) Y REDES SOCIALES............................................................. 6.1. APLICACIONES MÓVILES.......................................................................
179 181
Alfredo Collosa A. Argentina.............................................................................................. B. USA...................................................................................................... C. Canadá................................................................................................. D. Kenia.................................................................................................... E. España.................................................................................................. F. Francia................................................................................................. G. Bélgica.................................................................................................. H. Italia..................................................................................................... I. Brasil.................................................................................................... J. Chile..................................................................................................... K. Perú...................................................................................................... L. Colombia.............................................................................................. M. México................................................................................................. N. República Dominicana......................................................................... Ñ. Panamá................................................................................................. 6.2. INTERFAZ DE PROGRAMACIÓN DE APLICACIONES (API)...............
183 184 184 185 186 187 187 188 188 189 190 192 193 193 194 195
Alfredo Collosa 6.3. Su aplicación en las AATT.......................................................................... A. Israel..................................................................................................... B. Noruega............................................................................................... C. Federación Rusa................................................................................... D. Australia............................................................................................... E. Canadá................................................................................................. F. Reino Unido......................................................................................... G. Singapur............................................................................................... H. Kenia.................................................................................................... 6.3. REDES SOCIALES.....................................................................................
198 198 198 199 199 200 201 201 202 203
Fernando Díaz Yubero Alfredo Collosa 6.4. Algunos ejemplos.......................................................................................
211
Índice A. B. C. D. E. F. G. H. I. J. 7.
11
España.................................................................................................. Perú...................................................................................................... Chile..................................................................................................... EEUU................................................................................................... Reino Unido......................................................................................... China.................................................................................................... Finlandia.............................................................................................. Italia..................................................................................................... Indonesia.............................................................................................. Irlanda..................................................................................................
211 212 213 213 214 214 215 216 216 217
FACILIDADES DE PAGO: APLAZAMIENTOS Y FRACCIONAMIENTOS......
220
Fernando Díaz Yubero 7.1. Instrumento para favorecer el cumplimiento tributario..............................
220
Capítulo 6
EL CUMPLIMIENTO COOPERATIVO Fernando Díaz Yubero 1.
INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 1.1. La declaración del FTA de la OCDE de Seúl...............................................
225 226
2.
CONTENIDO DEL MODELO...........................................................................
227
3.
PRINCIPALES ASPECTOS DEL MODELO DE CUMPLIMIENTO COOPERATIVO...................................................................................................................
228
4.
LA IMPLANTACIÓN DEL MODELO...............................................................
232
5.
DIVERSAS EXPERIENCIAS DE CUMPLIMIENTO COOPERATIVO............... 5.1. Países Bajos................................................................................................ A. Valoración del modelo HM.................................................................. B. Relación cooperativa con las Pymes a través de los intermediarios fiscales en Países Bajos...................................................................................... 5.2. Reino Unido............................................................................................... A. Valoración del modelo.......................................................................... 5.3. Australia.................................................................................................... 5.4. Estados Unidos........................................................................................... 5.5. Francia....................................................................................................... 5.6. España....................................................................................................... 5.7. Brasil..........................................................................................................
234 234 237
6.
238 238 241 242 245 247 250 256
INTERNATIONAL COMPLIANCE ASSURANCE PROGRAMME (ICAP). OCDE.................................................................................................................
258
7.
OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO....................................................
260
8.
CONCLUSIONES...............................................................................................
261
12
Índice
Capítulo 7
LA SIMPLIFICACIÓN DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA FACILITACIÓN Fernando Díaz Yubero Alfredo Collosa 1.
INTRODUCCIÓN..............................................................................................
263
2.
ALGUNAS BUENAS PRÁCTICAS EN LA MATERIA........................................ 2.1. Reino Unido............................................................................................... 2.2. España....................................................................................................... 2.3. Argentina................................................................................................... 2.4. Macedonia................................................................................................. 2.5. Brasil..........................................................................................................
268 268 269 270 271 272
Capítulo 8
PROGRAMAS DE EDUCACIÓN TRIBUTARIA Fernando Díaz Yubero 1.
ANTECEDENTES..............................................................................................
275
2.
LOS PROGRAMAS DE EDUCACIÓN TRIBUTARIA........................................
276
3.
LOS NÚCLEOS DE APOYO CONTABLE Y FISCAL (NAF) UNA INTERESANTE EXPERIENCIA PARA LA EDUCACIÓN FISCAL..............................................
282
Capítulo 9
ACUERDOS DE COLABORACIÓN CON PROFESIONALES DE ASESORÍA TRIBUTARIA Alfredo Collosa 1.
INTRODUCCIÓN AL TEMA.............................................................................
289
2.
ALGUNOS EJEMPLOS DE APLICACIÓN......................................................... 2.1. España....................................................................................................... 2.2. Argentina................................................................................................... 2.3. Nueva Zelanda........................................................................................... 2.4. Reino Unido............................................................................................... 2.5. Canadá....................................................................................................... 2.6. Suecia......................................................................................................... 2.7. Singapur..................................................................................................... 2.8. Estados Unidos........................................................................................... 2.9. Ruanda y Sierra Leona............................................................................... 2.10. Tanzania.....................................................................................................
290 290 292 293 294 295 295 295 296 297 298
Bibliografía de interés.................................................................................................
299
Webgrafía. Administraciones Tributarias consultadas.................................................
309
Abreviaturas ACAS:
Annual compliance arrangements, Acuerdos anuales de cumplimiento aplicados en Australia. ADI: Administración Digital Integral, España. AEAT: Agencia Estatal de Administración Tributaria, España. AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. AFIP: Administración Federal de Ingresos Públicos, Argentina. ALC: América Latina y el Caribe. AP: Administración Pública. APPS: Aplicaciones Móviles. API: Interfaz de programación de aplicaciones. AT/AATT: Administración/Administraciones Tributaria/Tributarias. ATAF: Foro Africano de administraciones tributarias. ATO: Australian Tax Office, Oficina de Impuestos australiana. AV/AAVV: Asistente (s) virtual (es). (BRR+): Enhanced Business Risk Review, modelo británico de cumplimiento cooperativo. BEPS: Base Erosion and Profit Shifting, Erosión de la Base Imponible y Traslado de los Beneficios. BID: Banco Interamericano de Desarrollo. CAP: Compliance Assurance Program, programa de cumplimiento cooperativo aplicado por la AT de Estados Unidos. CARICOM: Comunidad del Caribe. CCM: Customer Compliance Managers, Gestores de cumplimiento; pieza básica del modelo de control cooperativo británico. CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. CIAT: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. CRA: Canadian Revenue Agency. Agencia de Impuestos del Canadá. CRS: Common Reporting Standard/Estándar Común de Reporte. DGI: Dirección General de Ingresos. Nicaragua. Panamá. DGI: Direction Genérale des Impots. Dirección General de Impuestos. Haití. DGI: Dirección General Impositiva. Uruguay. DGII: Dirección General de Impuestos Internos. República Dominicana. El Salvador.
14 DIAN: EMN: ET: ETCB: EUR: FAT: FATCA: FMI/IMF: FQA: FSR: FTA: GAFA: GRC: GST: HM: HMRC: IA: IAE: ID: I+D+i: IEF: IOTA: IP:
IPC: IRAS: IRPF: IRS:
Fernando Díaz Yubero - Alfredo Collosa
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Colombia. Empresas Multinacionales. Programas de Educación Tributaria. Estonian Tax and Customs Board. Estonia. Euros Foro de Administraciones Tributarias. Ley de Cumplimiento Fiscal para Cuentas en el Extranjero/Foreign Account Tax Compliance ACT. Fondo Monetario Internacional/International Monetary Fund. Frequent Asked Questions, Preguntas y cuestiones frecuentes. Servicio Federal de Impuestos de Rusia. Forum on Tax Administration de la OCDE que agrupa a los directores de las AATT de los países miembros en reuniones periódicas. Google, Amazon, Facebook y Apple. Gestión de riesgos del cumplimiento tributario. General Services Tax, Impuesto General sobre los Servicios. HORIZONTAL MONITORING. Modelo de cumplimiento cooperativo de Países Bajos. Her Majesty Revenue and Customs, AT británica. Inteligencia Artificial. Impuesto sobre Actividades Económicas. Tributo de carácter censal para los empresarios y profesionales existente en España. Identidad Digital. Investigación, Desarrollo e Innovación. Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio de Hacienda y Función Pública. España. Organización Intraeuropea de Administraciones Tributarias/ Intraeuropean Organization of Tax Administrations. Conjunto de números que identifica, de manera lógica y jerárquica, a una interfaz en la red (elemento de comunicación/conexión) de un dispositivo (computadora, laptop, teléfono inteligente) que utilice el protocolo de Internet (Internet Protocol). Índice de precios al consumidor. Inland Revenue Authority of Singapur, Autoridad de Ingresos Internos de Singapur. Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. España. Internal Revenue Services, Servicios de Renta Interna. Estados Unidos de Norteamérica.
Abreviaturas
ISORA:
15
Informe Internacional sobre las Administraciones Tributarias/ International Survey on Revenue Administrations. ITA: Israel Tax Authority, Autoridad Fiscal de Israel. Israel. IVA: Impuesto sobre el Valor Añadido (España) o Impuesto sobre el Valor Agregado (Iberoamérica). KPI: Key Perfomance Indicators. Indicadores claves de resultados de un AV. KRA: Kenian Revenue Authority, Autoridad de los Ingresos de Kenia. LATAM: Latinoamérica y el Caribe. NIF: Número de identificación fiscal. NLG: Generación de lenguaje natural. NLP: Procesamiento del lenguaje natural. NLU: Comprensión del lenguaje natural. NTA: Skattetanen, Norwegian Tax Administration. Administración Tributaria noruega. NTCA: The Netherlands Tax and Customs Administration. AT de Países Bajos. OCDE/OECD: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico/ Organisation for Economic Co-operation and Development. OEA: Operador económico autorizado. OFV: Oficina Virtual. OMA: Organización mundial de aduanas. ONAT: Oficina Nacional de Administración Tributaria. República de Cuba. OSS/IOSS: State Revenue Service of the Republic of Latvia, Oficina Estatal de Ingresos de la República de Letonia. PEP: Partnership Enhancement Programme, programa para la capacitación del personal de la AT británica. PIB: Producto Interior Bruto. PLN: Procesamiento de Lenguaje Natural. RDF: Risk differentiation framework, clasificación de los contribuyentes según nivel de riesgo utilizado por la AT australiana (ATO). RITA: Respuesta Inteligente Tributaria y Aduanera. Nombre del asistente virtual del SAT de Guatemala. RS: Regímenes simplificados. RUC: Registro Único de Contribuyentes. SUNAT. Perú. RUT: Registro Único Tributario. Costa Rica. Colombia. SAR: Servicio de Administración de Rentas. Honduras.
16 SARS: SAT: SAT: SENIAT: SET: SII: SII: SIN: SOFIA: SRI: ST/SSTT: STA: SUNAT: TADAT: TAJ: TAS: TCF: TIC: TTA: UE: UIT: UNCTAD: UNED: USA/EEUU:
Fernando Díaz Yubero - Alfredo Collosa
South África Revenue Services, Servicio de Ingresos de Sudáfrica. Servicio de Administración Tributaria. México. Superintendencia de Administración Tributaria. Guatemala. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria. Venezuela Subsecretaría de Estado de Tributación. Paraguay Suministro Inmediato de Información, España, IVA. Servicio de Impuestos Internos, Chile. Servicio de Impuestos Nacionales. Bolivia. Servicio de Orientación y Facilitación con Información Automatizada. Perú. Servicio de Rentas Internas, Ecuador. Sistema Tributario/Sistemas Tributarios. Skatteveket, Swedish Tax Administration, Administración Tributaria sueca. Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria. Perú. Herramienta para el Diagnóstico y Valoración de la Administración Tributaria/ Tax Administration Diagnostic Assessment Tool. Tax Administration of Jamaica. Administración Tributaria de Jamaica. Informe sobre Administraciones Tributarias/ Tax Administration Survey. Tax control framework, modelo de control tributario. Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Tribunales Tributarios y Aduaneros. Unión Europea. Unidades Impositivas Tributarias. Perú. Conferencia Mundial de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo. Universidad Nacional de Educación a Distancia. España. Estados Unidos de Norteamérica.
Capítulo 1
La misión y la estrategia de las administraciones tributarias en el contexto actual Fernando Díaz Yubero 1. INTRODUCCIÓN La construcción de un Estado eficaz es un punto clave en la agenda política de los países democráticos. Un Estado es eficaz si puede asegurar el cumplimiento de las normas públicas y los contratos privados, proveer los bienes y servicios básicos (educación, salud, justicia, etc.), garantizar los derechos de los ciudadanos y favorecer el desarrollo económico y social. Cualquier país, que quiera tener equilibrio social y vivir en democracia, necesita un Estado suficiente y eficaz. Para ello es imprescindible contar con un sistema tributario (ST) capaz de financiar un nivel razonable de bienes y servicios públicos y facilitar las infraestructuras imprescindibles para el desarrollo social y económico, sin incurrir en endeudamientos excesivos. La política fiscal es un instrumento muy potente para impulsar un crecimiento inclusivo, con beneficios que puedan ser distribuidos de manera equitativa. Cómo ha de ser el ST de un país, con qué figuras debe contar, cuál debe ser el nivel de presión fiscal, cómo deben distribuirse las cargas, y, en definitiva, cómo ha de financiarse el gasto público son decisiones políticas esenciales que deben adoptarse por los parlamentos elegidos democráticamente. En este sentido, la política fiscal es política en estado puro a través de la cual se define el tamaño y las características del Estado y la forma de financiar su funcionamiento. Por el contrario, la aplicación de los sistemas tributarios (SSTT), por parte de las administraciones tributarias (AATT), debe quedar fuera del debate político partidista; es una cuestión “técnica”. Sin embargo, es una decisión política esencial, que haya voluntad real para que la AT funcione y esté en condiciones de implementar el ST tal como sea aprobado. La función de la administración tributaria es conseguir que las normas se apliquen correctamente, evitando que se vacíen de contenido y la traslación de cargas fiscales entre diferentes grupos sociales o económicos por una mala aplicación.
18
Fernando Díaz Yubero - Alfredo Collosa
Parece evidente que la situación de atraso de la AT en algunos países no es una casualidad o reflejo de su incapacidad sino, la consecuencia de una elección política con enormes consecuencias sociales y económicas. Para la correcta aplicación del ST es esencial forjar una cultura cívicotributaria para que los ciudadanos asuman que los impuestos son el precio que hay que pagar por vivir en una sociedad organizada democráticamente, y que la Hacienda Pública necesita ingresos suficientes, para enfrentar las políticas de gasto, que permitan lograr un adecuado nivel de cohesión social. Las AATT son organismos técnicos de gran relevancia que deben quedar ajenos a los vaivenes de la política y más aún, a ser utilizadas con fines que no sean los relacionados con su cometido natural, es decir, asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los ciudadanos. Actualmente, las AATT y en general cualquier agencia u organización encuadrada en el sector público, se enfrentan a nuevos retos. La globalización y el vertiginoso avance de las nuevas tecnologías están cambiando las relaciones entre los estados, sus administraciones, los mercados y los ciudadanos, y cuestionando la capacidad de administrar de los gobiernos. Conceptos tradicionales como los de ciudadanía, soberanía o territorio se van desdibujando y no parecen ya tan claros. Junto a las enormes ventajas de la era de la información y la digitalización, aparecen importantes riesgos que hay que afrontar y tratar de superar. En el contexto actual, un nuevo modelo de gestión de los asuntos públicos se va extendiendo apoyado en un estilo de dirección con visión de largo plazo y tratando de adaptarse a un entorno muy diferente con un impacto enorme de la digitalización. Las organizaciones han de ser más eficaces y al tiempo, más eficientes gestionando con escasez de recursos, pero dando respuesta a las necesidades de los ciudadanos en un entorno digital. La cooperación con la sociedad civil, que exige que el sector público realice cambios, puede constituirse en motor de transformación y permitir la mejora en el funcionamiento de las organizaciones públicas. Para ello, es necesario que los ciudadanos dispongan de la máxima información gracias a una política de transparencia donde sea posible discutir y opinar sobre la AT que el ciudadano desea. La Administración Tributaria debe mantener una comunicación fluida con los ciudadanos para conocer sus problemas y sus necesidades, y comunicarse con sus empleados, y con otras instituciones públicas o privadas de su propio país o de terceros países reforzando la cooperación internacional.
La facilitación del cumplimento tributario
19
En el diseño del ST ha de tenerse en cuenta la capacidad y fortaleza de la AT para asegurar su aplicabilidad y sostenibilidad en el tiempo. Hay una clara interdependencia entre AT y ST: un sistema mal diseñado y sin considerar la capacidad de la AT no se puede aplicar; de la misma forma, un buen sistema tributario sólo se aplicará correctamente si existe una AT sólida y profesional. La OCDE, CEPAL y otras organizaciones especializadas recomiendan que, en el diseño de la política tributaria, se procure ampliar las bases imponibles, reduciendo los beneficios tributarios y los regímenes especiales y mejorar la progresividad del ST en su conjunto. Además, se añade un aspecto que parece fundamental: fortalecer las Administraciones Tributarias (AATT), para que el ST se aplique efectivamente y se puedan alcanzar los objetivos previstos. “Los impuestos no conforman solo una fuente de recursos fiscales, sino que constituyen un instrumento de desarrollo” (BID 2012)1. Utilizando palabras del Tribunal Constitucional español, la función de la AT se concreta en evitar que lo que unos no paguen debiendo pagarlo, lo paguen otros con más espíritu cívico o con menos posibilidades de defraudar. Entre las distintas AATT no debe haber competencia sino cooperación porque compartir información, experiencias y buenas prácticas permite que todas apliquen mejor sus sistemas tributarios. Esta relación cooperativa es imprescindible en un mundo globalizado, con economías abiertas, interdependencia y en el que los países comparten las bases imponibles y las cuotas a pagar por las compañías transnacionales. Por tanto, las AATT tienen un interés propio y directo en colaborar pues ello redunda en su propio beneficio. En este sentido, se pronunció la Comisión Europea en su Comunicación “Cooperando con los países en desarrollo en la promoción del buen gobierno en materias tributarias” (COM 2010, pág. 163), al señalar que el objetivo general debe ser reforzar la cooperación fiscal, y luchar contra la evasión y elusión en un ámbito geográfico lo más amplio posible. Un informe de una Comisión del Gobierno noruego de 2009 (CGN 2009, pág. 63), estimaba que los flujos de capitales ilícitos procedentes de los países en desarrollo representan una cuantía al menos 10 veces mayor que el importe total destinado a la ayuda al desarrollo.
1
Recaudar no basta. Los impuestos como instrumento de desarrollo. Banco Interamericano de Desarrollo 2012.
20
Fernando Díaz Yubero - Alfredo Collosa
Esta situación es posible por sistemas tributarios débiles, competencia fiscal desleal, y territorios y jurisdicciones no cooperativas. Superarla exige el esfuerzo conjunto de los países desarrollados y en desarrollo para implementar nuevos principios en el orden fiscal internacional. Los trabajos del llamado Marco Inclusivo (con participación de 140 países) son una posible línea de avance para perfeccionar la cooperación internacional y avanzar hacia una tributación más justa y que tenga en cuenta el diferente nivel de desarrollo de los países.
2. MISIÓN Y ESTRATEGIA DE LAS AATT AVANZADAS. EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Las ideas y la visión sobre el papel que debe desarrollar la administración pública, en sus distintos niveles, han cambiado mucho en los últimos años. En el ámbito de la Administración Pública (AP) surgió hace ya tiempo, una nueva cultura administrativa: se pasó de un modelo de relación en el que la AP detentaba exclusivamente, privilegios y potestades en su relación con los ciudadanos y se centraba solo en el procedimiento, a una Administración prestadora de servicios y en la que los funcionarios asumen estar al servicio de los ciudadanos. Los ciudadanos son considerados “clientes” y valores como eficacia, equidad, eficiencia, responsabilidad, receptividad a nuevas experiencias e innovaciones, cobran gran importancia2/3. Cada vez se concibe menos una AP detentadora de potestades y privilegios y preocupada exclusivamente, por el cumplimiento formal de las normas sin tratar de buscar soluciones innovadoras para asegurar una eficiente utilización de los recursos escasos de que dispone. Se abre paso la idea de la AP como una serie diferenciada de estructuras administrativas que tienen como objetivo fundamental prestar servicios a los ciudadanos. Estos servicios han de prestarse eficientemente y atendien-
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Fernando Díaz Yubero. El papel de la administración tributaria en una sociedad democrática, Madrid, junio 2002. El término cliente aplicado a los contribuyentes es ambiguo y suscita muchas discrepancias. En ningún caso puede ser una mera traslación del concepto mercantil. Tiene, sin embargo, un aspecto muy positivo: sugiere que son los funcionarios quienes están al servicio de los ciudadanos y no a la inversa; enlaza de este modo con el término británico de civil servant, para designar a los empleados públicos.