A continuación tratamos el procedimiento administrativo, destacando aspectos como los plazos para resolver y recurrir, la suspensión de los mismos, la posibilidad de ampliación y el cómputo. La revisión de los actos producidos por silencio y la caducidad de los procedimientos y las medidas cautelares en el marco del silencio e inactividad son otros aspectos relevantes del procedimiento administrativo que se analizan en la obra. Hemos querido dar un tratamiento diferenciado a algunos supuestos especiales de silencio o inactividad como: la responsabilidad patrimonial y procedimientos sancionadores como especialidades del procedimiento general, la expropiación forzosa, el acceso a la información pública, el silencio en las reclamaciones previas a la vía judicial social o civil, en materia de gestión de personal, de urbanismo y licencias administrativas, en los procedimientos tributarios o en los aspectos sobre subvenciones. Finalmente, buscando la utilidad práctica de la obra se dedica una parte del libro a las reclamaciones en vía jurisdiccional por el silencio o inactividad, analizando aspectos como el objeto del recurso, la impugnación de la inactividad material, los plazos procesales para recurrir y el siempre interesante tema de la impugnación por falta de reglamentación o la ejecución de sentencias condenatorias por inactividad o silencio. Para remarcar el carácter práctico de la obra se han realizado una serie de modelos administrativos y formularios de utilidad, que se han incluido en cada uno de los apartados en los que podían resultar útiles para los operadores jurídicos ya desde el prisma del interesado ya desde el del gestor de la Administración.
Leopoldo J. Gómez Zamora (Coordinador)
El ordenamiento jurídico otorga a los poderes públicos unas potestades para intervenir en la sociedad en virtud de unos principios constitucionales como los de legalidad y eficacia. La ausencia de actuación positiva puede derivar en una inactividad que puede calificarse de indeseable si supone dejación de competencias, funciones o incumplimiento de obligaciones legales formales o materiales. La inactividad que analizamos en esta obra es aquella que puede desplegar algún efecto jurídico por suponer una ausencia de actividad junto con una obligación de actuar. En este marco el silencio administrativo es su máximo exponente, como un tipo de inactividad consistente en la falta de respuesta por parte de la Administración en plazo. Para el mejor análisis hemos iniciado la obra con una introducción que permite pasar a la definición de diferentes conceptos relevantes para comprender los efectos jurídicos de la inactividad como la obligación de resolver, la caducidad y la prescripción, así como el silencio positivo y negativo.
LA INACTIVIDAD Y EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN
Los autores de esta obra hemos querido tratar uno de los asuntos más complejos del Derecho Administrativo desde un punto de vista sistemático y práctico que ofrezca una utilidad inmediata a los operadores jurídicos. Para este estudio hemos abordado la inactividad y el silencio de la Administración desde sus orígenes hasta la situación normativa actual, considerando la última jurisprudencia y con especial atención a los aspectos procedimentales administrativos y contenciosos.
administrativo práctico
administrativo práctico
Leopoldo J. Gómez Zamora (Coordinador)
LA INACTIVIDAD Y EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN
administrativo práctico
LA INACTIVIDAD Y EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Tomás Sala Franco
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA INACTIVIDAD Y EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN
Coordinador
LEOPOLDO J. GÓMEZ ZAMORA Autores ANA MARÍA RODRÍGUEZ MARTÍN ÁNGEL QUEREDA TAPIA ANTONIA GÓMEZ DÍAZ-ROMO BELÉN ESPAÑA MARTÍ BELÉN LÓPEZ DONAIRE CARLOS Mª RODRÍGUEZ SÁNCHEZ GIORDANO RAMOS MUÑOZ LEOPOLDO J. GÓMEZ ZAMORA ROBERTO MAYOR GÓMEZ TOMÁS NAVALPOTRO BALLESTEROS VÍCTOR ERNESTO ALONSO PRADA YOLANDA HERNÁNDEZ VILLALÓN
tirant lo blanch Valencia, 2022
Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
Colección dirigida por:
Luciano Parejo Alfonso
© Leopoldo J. Gómez Zamora (Coord.)
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-264-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
La redacción base de los capítulos y cuestiones planteadas en este trabajo corresponde a los autores: Ana María Rodríguez Martín: II.1.1.5 La ampliación del plazo máximo para resolver y notificar. La ampliación de plazos en trámites del procedimiento y III.4 El silencio en la expropiación forzosa. Ángel Quereda Tapia: I.2.1 La inactividad de la Administración y el silencio, II. 1.4 El silencio en el recurso de alzada. Particularidades en supuestos sancionadores, III.2 El silencio en los procedimientos sancionadores y IV. 1. La inactividad de la administración como objeto del recurso contencioso-administrativo. Antonia Gómez Díaz-Romo: III.1 Silencio e inactividad en procedimientos de responsabilidad patrimonial. Belén España Martí: III.6 El silencio o la inactividad frente a reclamaciones previas a la vía judicial social o civil y III.7 El sentido del silencio en los procedimientos de gestión de personal. Belén López Donaire: II.1.1.4 Supuestos de suspensión del plazo para resolver; II.1.3 La revisión en los actos por silencio administrativo positivo: 1.3.1 La revisión de la actuación administrativa. naturaleza y fundamento y 1.3.2 Revisión de oficio de los actos administrativos producidos por silencio administrativo. Novedades que introdujo la Ley 39/2015. Carlos Mª Rodríguez Sánchez: III.5 El silencio administrativo en los procedimientos de acceso a la información pública: el carácter básico del silencio negativo de la ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y la stc 104/2018, de 4 de octubre) Giordano Ramos Muñoz: Anexo, flujograma, esquemas, modelos y formularios. Leopoldo J. Gómez Zamora: I. 1. Introducción; : 1.1 Los orígenes del Derecho Administrativo y el procedimiento administrativo, 1.2 La inactividad en el derecho español, 1.3 El silencio administrativo en el derecho español: inactividad formal y evolución; II 1.1 Procedimiento general y plazos: 1.1.1 Plazo máximo de notificación de la resolución, 1.1.2 Cómputo del plazo máximo para resolver, 1.1.3 Deber de la Administración de informar a los interesados del plazo máximo y de los efectos que pueda producir el silencio administrativo; II. 1.5 El certificado de actos presuntos; III.8 El silencio en urbanismo y en las licencias urbanísticas; III.10 El silencio en las subvenciones; IV. 4. La inactividad reglamentaria: impugnación por inactividad por falta de reglamentación IV. 5. La ejecución de sentencias condenatorias por inactividad o silencio y IV. 6. La impugnación de la vía de hecho. Roberto Mayor Gómez: I.2.3 La caducidad y la prescripción; I.2.5 La vía de hecho y IV. 3. Plazo para recurrir el silencio. Tomás Navalpotro Ballesteros: II.1.2 Efectos del silencio administrativo: 1.2.1 Aspectos comunes aplicables a todo tipo de procedimientos, 1.2.2 El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte, 1.2.3 Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio y la caducidad del procedimiento; II.2. La caducidad en los procedimientos iniciados a instancia de parte; II.3. Medidas cautelares en el marco del silencio o inactividad. Víctor Ernesto Alonso Prada: I.2.2 La obligación de resolver por parte de la Administración; I. 2.4 El silencio positivo y el silencio negativo; III.3 El silencio en el requerimiento entre administraciones y IV.2. Silencio administrativo y recurso por inactividad), Yolanda Hernández Villalón: III.9 El silencio en los procedimientos tributarios. No obstante, todos los autores han participado activamente en el conjunto de la obra y se solidarizan de forma general con el resultado de la misma.
ÍNDICE ABREVIATURAS...................................................................................................
15
PRÓLOGO.............................................................................................................
17
D. Salvador Jiménez Ibáñez
I. INTRODUCCIÓN Y CONCEPTOS Leopoldo J. Gómez Zamora Víctor Ernesto Alonso Prada Roberto Mayor Gómez
I.1.
I.2.
INTRODUCCIÓN............................................................................................ 1.1. Los orígenes del Derecho Administrativo y del procedimiento administrativo.................................................................................................. 1.2. La inactividad en el derecho español..................................................... 1.2.1. La inactividad de la Administración y sus elementos................. 1.2.2. Clases de inactividad................................................................ 1.3. El silencio administrativo en el derecho español: inactividad formal y evolución............................................................................................. CONCEPTOS................................................................................................. 2.1. La inactividad de la Administración y el silencio.................................... 2.2. La obligación de resolver por parte de la Administración....................... 2.2.1. Normativa................................................................................ 2.2.2. Exégesis del artículo 21 de la LPACAP...................................... A) Introducción...................................................................... B) La obligación de resolver como respuesta de cumplimiento del principio de buena Administración............................... C) El silencio como ficción jurídica.......................................... D) La imposibilidad de adquirir derechos contra la Hacienda Pública por la vía del silencio............................................. E) El silencio en el acceso al empleo público.......................... F) La excepción a la obligación de resolver............................. G) La obligación de resolver en el ámbito tributario................ 2.3. La caducidad y la prescripción.............................................................. 2.3.1. Introducción............................................................................ 2.3.2. La caducidad........................................................................... 2.3.3. La prescripción......................................................................... 2.3.4. La prescripción de la acción..................................................... 2.3.5. La prescripción de las infracciones............................................ 2.3.6. La prescripción de las sanciones............................................... 2.4. El silencio positivo y el silencio negativo................................................
27 27 31 31 33 34 38 38 52 52 53 53 54 57 59 61 63 63 64 64 65 73 73 75 76 77
10
Índice
2.4.1. Introducción............................................................................ 2.4.2. El silencio administrativo positivo............................................. A) Antecedentes.................................................................... B) Regulación vigente............................................................ C) La revisión del acto presunto positivo................................. D) La inoperatividad de la regla general................................. 2.4.3. El silencio negativo.................................................................. A) Antecedentes.................................................................... B) El silencio administrativo negativo en la redacción originaria de la LRJPAC................................................................. C) El silencio administrativo en la LRJPAC (tras la modificación de la Ley 4/1999)............................................................... D) Regulación vigente............................................................ E) La obligación del agotamiento de la vía administrativa previa. 2.5. La vía de hecho....................................................................................
77 78 78 80 82 84 84 84 88 89 90 91 94
II. PROCEDIMIENTO Leopoldo J. Gómez Zamora Belén López Donaire Ana María Rodríguez Martín Tomás Navalpotro Ballesteros
II.1. PROCEDIMIENTO SILENCIO........................................................................... 1.1. Procedimiento general.......................................................................... 1.1.1. Plazo máximo de notificación de la resolución.......................... 1.1.2. Cómputo del plazo máximo para resolver................................ A) Inicio del plazo para resolver.............................................. B) Final del plazo para resolver............................................... C) Plazo para recurrir jurisdiccionalmente el silencio............... 1.1.3. Deber de la Administración de informar a los interesados del plazo máximo y de los efectos que pueda producir el silencio administrativo.......................................................................... 1.1.4. Supuestos de suspensión del plazo para resolver...................... A) Causas de suspensión potestativas.................................... B) Causas de suspensión imperativas..................................... 1.1.5. La ampliación del plazo máximo para resolver y notificar. La ampliación de plazos en trámites del procedimiento................ A) La ampliación del plazo máximo para resolver y notificar la resolución......................................................................... B) La ampliación de los plazos en trámites prevista en el art. 32 de la Ley 39/2915......................................................... C) Compatibilidad de la ampliación de plazos parciales en trámites con respecto al plazo máximo de resolución y notificación...............................................................................
101 101 104 105 105 108 109 110 113 114 130 138 139 153 157
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Índice
1.2. Efectos del silencio administrativo......................................................... 1.2.1. Aspectos comunes aplicables a todo tipo de procedimientos.... 1.2.2. El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte........................................................................ 1.2.3. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.. 1.3. La revisión en los actos por silencio administrativo positivo................... 1.3.1. Revisión de oficio de los actos administrativos producidos por silencio administrativo. Novedades que introdujo la Ley 39/2015.................................................................................. A) Revisión de actos nulos...................................................... B) Actos anulables. Declaración de lesividad.......................... C) Revocación de actos y rectificación de errores.................... D) Especialidades de la revisión de actos en materia de prestaciones en materia de seguridad social................................ 1.4. El silencio en el recurso de alzada. Particularidades en supuestos sancionadores................................................................................................ 1.5. El certificado de actos presuntos........................................................... II.2. LA CADUCIDAD EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS A INSTANCIA DE PARTE. II.3. MEDIDAS CAUTELARES EN EL MARCO DEL SILENCIO O INACTIVIDAD.......... 3.1. Suspensión en vía administrativa.......................................................... 3.2. Las medidas cautelares y el silencio....................................................... 3.3. Medidas cautelares en los casos de inactividad.....................................
158 158 163 183 195 196 196 199 201 202 205 212 218 220 220 222 228
III. SUPUESTOS ESPECIALES DE SILENCIO O INACTIVIDAD Antonia Gómez Díaz-Romo Ángel Quereda Tapia Víctor Ernesto Alonso Prada Ana María Rodríguez Martín Carlos Mª Rodríguez Sánchez Yolanda Hernández Villalón Leopoldo J. Gómez Zamora
III.1. SILENCIO E INACTIVIDAD EN PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL................................................................................................... III.2. EL SILENCIO EN LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES............................ III.3. EL SILENCIO EN EL REQUERIMIENTO ENTRE ADMINISTRACIONES.................. 3.1. Normativa aplicable.............................................................................. 3.2. Exégesis............................................................................................... 3.2.1. Introducción............................................................................ 3.2.2. La trascendencia procesal del art. 44 de la LJCA como motivo de extemporaneidad de los recursos jurisdiccionales................ III.4. EL SILENCIO EN LA EXPROPIACIÓN FORZOSA................................................ 4.1. El plazo para resolver el procedimiento expropiatorio. La aplicación de las reglas establecidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.............
231 244 250 250 251 251 251 254 255
12
III.5.
III.6.
III.7. III.8.
Índice
4.2. El procedimiento expropiatorio: un procedimiento de oficio o un procedimiento a solicitud del interesado....................................................... 4.3. Las consecuencias de la no resolución en plazo de los procedimientos expropiatorios...................................................................................... 4.4. Las consecuencias de la no resolución en plazo en la retasación y en la reversión.............................................................................................. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: EL CARÁCTER BÁSICO DEL SILENCIO NEGATIVO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO Y LA STC 104/2018, DE 4 DE OCTUBRE (TOL 6877710).............................................................................. 5.1. Antecedentes....................................................................................... 5.2. El estado de opinión previo a la sentencia 104/2018............................. 5.2.1. Planteamiento general............................................................. 5.2.2. El silencio negativo y sus razones. perspectiva crítica................ A) La transparencia en su conexión con competencias tanto del estado como de las comunidades autónomas.............. B) El silencio administrativo como institución de garantía ¿de los particulares o de la administración?.............................. C) El silencio negativo como institución para la garantía de los derechos en conflicto con la transparencia......................... D) El silencio positivo ante los órganos autonómicos de garantía del derecho de acceso.................................................. 5.3. Comentario a la STC 104/2018, de 4 de octubre (Tol 6877710)............ 5.3.1. Un juicio de constitucionalidad mediata: requisitos.................. 5.3.2. El título competencial estatal: procedimiento administrativo común........................................................................................ 5.3.3. Una lectura alternativa a la jurisprudencia constitucional: el voto discrepante.......................................................................... EL SILENCIO O LA INACTIVIDAD FRENTE A RECLAMACIONES PREVIAS A LA VÍA JUDICIAL SOCIAL O CIVIL....................................................................... 6.1. Regulación de las reclamaciones previas a la vía judicial social o civil..... 6.1.1. Antecedentes.......................................................................... 6.1.2. Regulación actual.................................................................... A) Ámbito civil....................................................................... B) Ámbito laboral.................................................................. 6.2. El silencio o la inactividad frente a reclamaciones previas a la vía judicial social o civil.......................................................................................... 6.2.1. Ámbito civil............................................................................. 6.2.2. Ámbito social........................................................................... EL SENTIDO DEL SILENCIO EN LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DE PERSONAL.............................................................................................................. EL SILENCIO EN EL URBANISMO Y EN LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS........... 8.1. Antecedentes.......................................................................................
260 265 274
275 275 277 277 278 279 280 281 284 285 285 287 291 294 294 294 297 297 298 299 300 300 308 315 315
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8.2. El silencio en las licencias urbanísticas................................................... 8.3. El silencio en el planeamiento urbanístico............................................. 8.3.1. Instrumentos de planeamiento de iniciativa pública.................. 8.3.2. Instrumentos de planeamiento de iniciativa privada................. 8.3.3. El silencio en los proyectos de actuación, instrumentos de gestión y ejecución urbanística...................................................... III.9. EL SILENCIO EN LOS PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS.................................... 9.1. Normativa aplicable.............................................................................. 9.2. El silencio administrativo como modalidad de finalización de los procedimientos tributarios............................................................................ 9.3. Silencio administrativo: procedimientos tributarios generales................ 9.4. Efectos del silencio en los procedimientos tributarios iniciados a instancia de parte.......................................................................................... 9.4.1. Régimen general...................................................................... 9.4.2. Algunos supuestos singulares de procedimientos iniciados a instancia de parte respecto los que no hay previsión clara del sentido del silencio administrativo............................................ 9.5. El sentido del silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio................................................................................................... 9.6. Los efectos del silencio administrativo en los procedimientos de impugnación de actos.................................................................................... 9.7. Consecuencias del silencio en aspectos conexos................................... 9.8. Jurisprudencia: dos pronunciamientos destacados [STS de 15 de junio de 2015 (recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 1762/2014 (Tol 5186050), STS de 28 de mayo de 2020, recurso de casación núm. 5751/2017 (Tol 7966258)]............................................. 9.9. Conclusiones........................................................................................ III.10. EL SILENCIO EN LAS SUBVENCIONES.............................................................
317 322 322 323 323 324 326 327 329 332 332 334 337 339 340
341 342 342
IV. RECLAMACIÓN JUDICIAL POR SILENCIO O INACTIVIDAD Ángel Quereda Tapia Víctor Ernesto Alonso Prada Roberto Mayor Gómez Leopoldo J. Gómez Zamora
IV.1. LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN COMO OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO................................................................. IV.2. SILENCIO ADMINISTRATIVO Y RECURSO POR INACTIVIDAD.......................... 2.1. La distinción entre la inactividad formal (silencio administrativo) y la inactividad material: su tratamiento y consecuencias procedimentales..... 2.2. La revisión jurisdiccional del silencio administrativo............................... 2.3. El recurso contencioso-administrativo por inactividad material de las administraciones públicas......................................................................... IV.3. PLAZO PARA RECURRIR EL SILENCIO.............................................................
345 356 356 358 359 368
14
Índice
IV.4. LA INACTIVIDAD REGLAMENTARIA: IMPUGNACIÓN POR INACTIVIDAD POR FALTA DE REGLAMENTACIÓN........................................................................ 4.1. La inactividad reglamentaria................................................................. 4.2. Los recursos jurisdiccionales contra los reglamentos.............................. 4.3. Efectos jurídicos de la inactividad.......................................................... 4.4. Evolución de la jurisprudencia en relación con la inactividad reglamentaria..................................................................................................... IV.5. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONDENATORIAS POR INACTIVIDAD O SILENCIO......................................................................................................... 5.1. Ejecución de sentencias dictadas en los recursos contra la inactividad material............................................................................................... 5.2. Ejecución de sentencias dictadas en los recursos por silencio................ 5.2.1. Resoluciones judiciales sobre silencio administrativo negativo... 5.2.2. Resoluciones judiciales sobre silencio administrativo positivo.... IV.6. LA IMPUGNACIÓN DE LA VÍA DE HECHO......................................................
375 375 376 377 380 384 384 385 385 386 390
ANEXO. MODELOS Y FORMULARIOS ELEMENTOS COMUNES......................................................................................... A los formularios........................................................................................... A los modelos...............................................................................................
400 400 401
BIBLIOGRAFÍA BIBLIOGRAFÍA I. INTRODUCCIÓN Y CONCEPTOS................................................... BIBLIOGRAFÍA II. PROCEDIMIENTO......................................................................... BIBLIOGRAFÍA III. SUPUESTOS ESPECIALES DE SILENCIO O INACTIVIDAD................ BIBLIOGRAFÍA IV. RECLAMACIÓN JUDICIAL POR SILENCIO O INACTIVIDAD...........
403 403 405 407
ABREVIATURAS AEAT. BOE. CC. CE. FJ. LAIMA. LGT. LIVA. LJCA. LPA. LPACAP. LPHE. LRJPAC. LRJS. LRJSP. LTAIPBG. nº. REA. Rec. RC. RGA-PGIT.
RGR. RGRST. RG-RVA. RIVA. SAN. SAP.
Agencia Española de la Administración Tributaria. Boletín Oficial del Estado. Código Civil. Constitución Española. Fundamento Jurídico. Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa. Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Número. Reclamación económico-administrativa. Recurso. Recurso Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las Actuaciones y los Procedimientos de Gestión e Inspección Tributaria, y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos. Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación. Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general del régimen sancionador tributario. Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se prueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa. R.D. 1624/1992, de 29 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto del Valor Añadido. Sentencia Audiencia Nacional. Sentencia Audiencia Provincial.
16 STC. STS. TJUE. TREBEP. TRLRHL. TRLS 2/08. UE.
Abreviaturas
Sentencia Tribunal Constitucional. Sentencia Tribunal Supremo. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo Unión Europea.
PRÓLOGO D. Salvador Jiménez Ibáñez Recuerdo todavía cómo el venerable don José Castán, en su viejo y en mis tiempos de Universidad canónico “Derecho civil español, común y foral”, iniciaba el capítulo sobre la “Influencia del tiempo en las relaciones jurídicas” diciendo aquello de que: “Entre los hechos naturales que influyen sobre las relaciones de derecho figura el transcurso del tiempo como uno de los más destacados. El tiempo, que todo lo muda, no podía dejar de afectar al nacimiento y a la pérdida de los derechos”.
Para, a continuación, ir desgranando temas tan fundamentales, en el derecho privado, como el de los términos y plazos, los de la usucapión y la prescripción extintiva o los grandes principios que sintetizaban brocardos tales como “tempus regit actum”, “prior in tempore, potior in iure”, “dies a quo non computatur in termino”, o los relativos a cómo debe interpretarse la voluntad del que calla: “qui tacet consentire videtur”, etcétera. Si de lo privado pasamos a lo público, al derecho administrativo, nos encontraremos, además de con estas instituciones y adagios, con una peculiar figura que solo tiene de poético el nombre: el silencio administrativo. Este libro profundiza en el porqué y en el cómo del mutismo de las administraciones y, sobre todo, de sus consecuencias; extremos, muchas veces discutibles y discutidos, que van a ser analizados con claridad y profundidad a lo largo de sus capítulos. En nuestro derecho —fiel seguidor en esta materia del francés— el principio, o si se quiere privilegio, de la autotutela de la administración, que confiere eficacia y ejecutividad a sus decisiones sin necesidad de impetrar el auxilio judicial (autotutela) como nos ocurre a los mortales, quienes para defender nuestros derechos e intereses debemos impetrar el auxilio judicial (heterotutela), tiene como consecuencia que la justicia administrativa se haya configurado en buena medida como meramente revisora de actos administrativos previos (el famoso préalable). Por ello, para evitar que la inactividad de la administración impida acudir a los tribunales por falta de acto previo que estos puedan revisar, se acude en los textos legales franceses de principios del siglo XX a la ficción del silencio administrativo, técnica que permite, al presumir que el silencio equivale a un acto administrativo denegatorio, recurrirlo ante los Tribunales.
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Salvador Jiménez Ibáñez
Como en la figura del silencio administrativo casi todo es opinable, también lo es su origen; por ello algún sector de la doctrina, como por ejemplo García Trebijano o más recientemente la profesora Marta García Pérez, más que en el acte préalable lo encuentra, no sin razón, en una suerte de reclamación previa a la vía gubernativa, similar al acto de conciliación en la jurisdicción civil “inter privatos”: último intento de concordar las voluntades antes de acudir a estrados. En definitiva, como dice la doctrina, tal reclamación del administrado no es otra cosa que la manifestación de su conflicto de intereses con la inacción administrativa, presupuesto imprescindible para que, como señala Morillo Velarde, puedan actuar los tribunales de justicia. Sean cuales sean los orígenes del silencio administrativo, posiblemente los dos señalados, lo cierto es que una de sus finalidades más importantes ha sido en todos los ordenamientos, como señala el profesor Santamaría Pastor, la de conseguir limitar la duración de los procedimientos administrativos y precisar los efectos jurídicos que tiene su prolongación sin respuesta más allá del tiempo legalmente previsto. Si la irresolución y tardanza administrativa es mal endémico que afecta a todos los países de nuestro entorno cultural y jurídico, no podemos olvidar que, en el nuestro, uno de los “Artículos de costumbres” más famosos de su literatura decimonónica lleva el profético titulo “Vuelva usted mañana”. Siendo evidente que estamos ante un mal castizo que nos viene de largo, quizás sea conveniente, para abrir boca, que anticipemos ahora un breve recorrido por la historia legislativa del silencio administrativo en nuestro país, que nos permita conocer las cambiantes aristas de la figura y nos permita entender con mayor precisión su cristalización actual. Si pasamos por alto algunos supuestos excepcionales en los que la tardanza en resolver de las administraciones se consideró como una denegación ficta, el silencio administrativo como un no, no aparece hasta que con estos efectos se recogen en alguno de los reglamentos departamentales que se dictaron en desarrollo de nuestra primera regulación del procedimiento administrativo: en la llamada Ley Azcárate de 1889, primera Ley mundial de procedimiento (García de Enterría dixit). Ley que solo estaba constituida por dieciocho bases procedimentales generales a desarrollar “a posteriori” por los distintos departamentos ministeriales, a los que solo les imponía que sus procedimientos no tuvieran una duración superior a un año; desarrollo reglamentario departamental que duró la friolera de más de medio siglo: el último de ellos se publica en 1954. En realidad, nuestro país incorpora de verdad el silencio administrativo durante el llamado directorio de Primo de Rivera, en el Estatuto Local de 1924, que, con carácter general, admite la ficción del silencio desestimatorio cuando la Administración local no resuelve en el plazo de cuatro meses “salvo cuando las leyes es-
Prólogo
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tablezcan plazos mayores o menores” y, excepcionalmente, en sentido positivo en el Estatuto Provincial de 1925 en aquellos supuestos de creación, fusión o modificación de términos municipales que alteren, a su vez, los límites de una provincia, que se entenderán aprobados por silencio cuando el Ministerio de Gobernación no se pronuncie en el plazo de dos meses. La Ley municipal republicana de 1935 recoge también el silencio negativo, en vía de petición, si se denuncia la mora dentro del plazo de un año y transcurre un mes sin resolución (es decir, impone un doble silencio) y sin necesidad de denuncia de mora en el recurso de reposición obligatorio, que debe interponerse en el plazo de quince días y resolverse en otros quince. Con tales previsiones debió ya plantearse el problema de si se consideraba firme y consentido o no el acto no producido cuando no se denunciaba la mora dentro del año y, por tanto, si podía reproducirse o no la misma petición. Aún sigue en vigor, en este ámbito territorial, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, que entronizó el silencio administrativo positivo en la concesión de licencias urbanísticas, sin que la primera Ley del Suelo de 1956 estableciese ninguna limitación al respecto. Restricción que ya surge en la Ley del Suelo de 1975, al establecer que, en ningún caso, se entenderán concedidas por silencio administrativo facultades contra lo dispuesto en esta ley y en los planes urbanísticos, prohibición que se ha mantenido en las posteriores leyes del ramo, tanto estatales como autonómicas, y que han sido analizadas por una copiosa jurisprudencia al suponer la única excepción en nuestro Derecho a la imposibilidad de dictar una resolución contraria al acto ganado por silencio positivo sin acudir a los extraordinarios procedimientos de revisión de oficio o de lesividad. La Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 que, aunque en su Exposición de motivos parecía seguir la buena doctrina al decir que “la ley instituye un régimen general de silencio administrativo, mediante el cual, transcurrido cierto plazo, puede presumirse por el interesado la existencia de un acto que le permita el acceso, si lo desea, a la Jurisdicción contencioso-administrativa”, pero que “Acudir a ella se considera como una facultad y no como una obligación, con lo cual se restituye la figura del silencio al sentido que propiamente se le atribuyó originariamente, de garantía para los administrados frente a las demoras de la Administración”; no lo dejaba tan claro en su articulado: tanto en su artículo 38, destinado a regular los plazos para interponer los recursos contra el silencio de la administración, al decir que “Cuando se formulare alguna petición ante la Administración y ésta no notificare su decisión en el plazo de tres meses, el interesado podrá denunciar la mora, y transcurridos tres meses desde la denuncia, podrá considerar desestimada su petición, al efecto de formular frente a esta denegación presunta el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional, según proceda, o esperar la resolución expresa de su petición”, como en el 58 al establecer
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que “1) El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses, contados desde el día siguiente a la notificación del acuerdo resolutorio del recurso de reposición, si es expreso. 2) Si no lo fuere, el plazo será de un año a contar de la fecha de interposición del recurso de reposición”. Ante este tenor nos asaltaba la duda de ¿qué ocurría si se dejaba pasar el año y la administración, a pesar de estar obligada a ello, no resolvía? Después vino la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 julio de 1958, fruto como la anterior de la labor y doctrina de una excepcional generación de profesores de derecho administrativo (García de Enterría, Garrido Falla, Entrena Cuesta, Ballbé, González Pérez, Villar Palasí, los hermanos Retortillo y tantos otros), que protagonizaron una verdadera “edad de oro” de esta disciplina jurídica, consiguiendo instaurar, en una España no democrática, al menos un Estado de derecho…administrativo. Ley de Procedimiento a la que le tengo un especial cariño por ser la que estudié en las aulas universitarias y con la que hice mis primeros pinitos profesionales. Como es lógico esta Ley configuraba el silencio administrativo negativo en su artículo 94, en forma similar a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956: tres meses para denunciar la mora y otros tres, si persistía el mutismo administrativo, para interponer el recurso administrativo o judicial según proceda o esperar a la resolución expresa. Se añadía, además, la admonición de que la denegación presunta no excluía la obligación de dictar resolución expresa, “contra este incumplimiento podrá deducirse reclamación en queja, que servirá también de recordatorio previo de responsabilidad personal, si hubiere lugar a ella, de la autoridad o funcionario negligente”. Tal amenaza no sabemos si alguna vez se utilizó, pero lo cierto es que no tuvo ninguna trascendencia práctica para que no siguieran produciéndose los silencios administrativos. Por ello seguía vivo el mismo problema ya apuntado al ocuparnos de la Ley jurisdiccional. ¿Cómo lo resolvió la jurisprudencia? Con división de opiniones: considerando unas veces que la ficción del silencio negativo no podía perjudicar nunca al administrado, pero pronunciándose, en algunos casos, que el mismo no podía suponer un plazo abierto “sine díe” para recurrir, por contravenir el principio de seguridad jurídica en perjuicio de los terceros interesados por la denegación. Por tanto, tuvo que intervenir en amparo el Tribunal Constitucional frente a las inadmisibilidades por extemporaneidad de recursos contencioso-administrativos contra actos desestimados por silencio. Y ya, en una de sus pioneras sentencias en esta cuestión, la 6/1986 de 21 de enero, sentó el criterio, como recoge Tardío Pato, de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prima la inactividad de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su obligación de resolver. Doctrina confirmada por otras sentencias constitucionales posteriores en las que se emplean argumentos como los de que