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desafíos de la justicia penal

desafíos de la justicia penal Una de las principales críticas en contra del sistema penal acusatorio es que una víctima del delito, los policías y los ministerios públicos o fiscales sienten una enorme frustración cuando una persona detenida por la presunta comisión de un delito, al ser presentada ante un juez, es puesta en libertad, generando el fenómeno de la puerta giratoria.

Coordinador

En medio de estas opiniones, debe considerarse que un engrane del sistema de justicia penal no fue implementado en tiempo y forma en la mayoría de las entidades federativas: las Unidades de Medidas Cautelares (UMECAS).

En este libro participan expertos que sostienen las tres posturas, tres visiones que pueden constituir el tope a la puerta giratoria. Al final, todos buscan lo mismo, mejorar el sistema de justicia y combatir la impunidad.

Coordinador Álvaro Vizcaíno Zamora

¿Qué está fallando? Algunos operadores dicen que es el marco legal; otros sostienen posiciones más garantistas y sugieren eliminar los delitos de prisión preventiva oficiosa porque así funciona en otros países con sistemas de justicia más consolidados.

Álvaro Vizcaíno Zamora

LAS MEDIDAS CAUTELARES

desafíos de la justicia penal

LAS MEDIDAS CAUTELARES

El tope a la puerta giratoria

desafíos de la justicia penal

DIRECTORIO INACIPE

Gerardo Laveaga Director General

Rafael Ruiz Mena

Secretario General Académico

Iván Colmenares Álvarez

Secretario General de Extensión

Alfonso Jesús Mostalac Cecilia Director de Publicaciones y Biblioteca

LAS MEDIDAS CAUTELARES El tope a la puerta giratoria

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LAS MEDIDAS CAUTELARES El tope a la puerta giratoria

Coordinador

ÁLVARO VIZCAÍNO ZAMORA Autores

Carol Daniela Aceval Carmona Antonio Garrastazu Juan Martín Granados Torres José Arturo González Montesinos Isaac Muñoz Alatorre Bernardo María León Olea

Anel Pineda Marín Angélica de la Peña Gómez Sandra Román Colín Cuauhtémoc Vázquez González de la Vega Samuel Ibarra Vargas Álvaro Vizcaíno Zamora

Ciudad de México, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www. tirant.com/mex/

© Álvaro Vizcaíno Zamora y otros

© INSTITUTO NACIONAL DE CIENCIAS PENALES MAGISTERIO NACIONAL 113, Col. Tlalpan C.P. 14000, Del. Tlalpan, Ciudad de México Telf: +01(55) 5487 1500 ext. 1569 www.inacipe.gob.mx ISBN: 978-607-8551-49-1 © EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-355-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com.

En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE PRESENTACIÓN..................................................................................... 9 Juan-Luis Gómez Colomer

UNIDADES DE MEDIDAS CAUTELARES EN MÉXICO: EXPERIENCIAS, RETOS Y PERSPECTIVAS.............................................................. 11 Carol Daniela Aceval Carmona

NATURALEZA JURÍDICA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES............... 29 Antonio Garrastazu

AUTORIDAD DE SUPERVISIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES Y SUSPENSIÓN CONDICIONAL DEL PROCESO. MODELO QUERÉTARO.. 49 Juan Martín Granados Torres José Arturo González Montesinos

LA SUPERVISIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES ¿LA COLUMNA VERTEBRAL DEL DEBIDO PROCESO?........................................................... 63 Isaac Muñoz Alatorre

LA PUERTA GIRATORIA ANTES DE LLEGAR AL JUEZ: UNA VISIÓN DESDE LA POLICÍA...................................................................... 75 Bernardo María León Olea

PUERTA GIRATORIA ¿DÓNDE ESTÁ Y CUÁL ES SU ALCANCE? Y ¿QUÉ RELACIÓN TIENE CON LA UMECA?......................................... 87 Anel Pineda Marín

PUERTA GIRATORIA ¿MITO O REALIDAD?........................................ 107 Angélica de la Peña Gómez

ALCANCES Y RETOS DE LAS UNIDADES DE SUPERVISIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES.............................................................................. 119 Sandra Román Colín

EVOLUCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL SISTEMA PENAL MEXICANO.................................................................................... 133 Cuauhtémoc Vázquez González de la Vega Samuel Ibarra Vargas

LA PUERTA GIRATORIA. UNA DE LAS PRINCIPALES FALLAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL. DIAGNÓSTICO Y SOLUCIÓN.......... 189 Álvaro Vizcaíno Zamora

PRESENTACIÓN Cuando la editorial española Tirant lo Blanch, en su rama mexicana, y el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE) mexicano se alían para trabajar conjuntamente, los resultados solo pueden ser excelentes.

Me honran al proponerme que presente la colección Desafíos de la justicia penal, el primer fruto de esa puesta en común, porque me reconocen como autor preocupado por la justicia a nivel internacional y, sobre todo, porque me creen muy interesado en el desarrollo procesal penal de México. Ambas cosas son verdad, dicho con toda humildad, pues me limito a aportar granitos de arena, que muchas veces ni yo mismo alcanzo a distinguir.

Los temas propuestos en un primer avance revelan que esa preocupación es mucho más amplia de lo que parece. El libro que tiene en sus manos ahora el lector especialista es buena prueba de ello. Tanto desde el punto de vista del Derecho penal sustantivo como del Derecho procesal penal, la sociedad está exigiendo cada día más esfuerzo a lo público (el Estado y sus fuerzas de persecución penal), para que lo privado (la gente normal y corriente, honrados y trabajadores ciudadanos) sufra menos y, si no hay más remedio que padecer, lo haga en la confianza de que como víctima será restablecida y el causante pagará por ello. Una buena forma de conseguirlo es profundizar en estudios que nos aclaren y simplifiquen el camino para lograrlo, es decir, en análisis como el que ahora les presento.

Una aportación necesaria, decisiva y, sobre todo, útil para los prácticos, que ayudará a jueces, fiscales y policía judicial, a la par que a defensores públicos y litigantes, a encontrar la mejor justicia posible.

JUAN-LUIS GÓMEZ COLOMER.

UNIDADES DE MEDIDAS CAUTELARES EN MÉXICO: EXPERIENCIAS, RETOS Y PERSPECTIVAS CAROL DANIELA ACEVAL CARMONA*

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EXPERIENCIAS: EL SURGIMIENTO DE LAS UMECAS. 1. La UMECA como sujeto del procedimiento penal. 2. Facultades y atribuciones. 3. Alcances. III. RETOS: HACIA EL FORTALECIMIENTO Y CONSOLIDACIÓN DE LAS UMECAS. 1. Vinculación efectiva y relaciones interinstitucionales. 2. Infraestructura y equipamiento. 3. Gestión de la calidad.

4. Socialización y legitimación. IV. PERSPECTIVAS: ¿QUÉ OPORTUNIDAD REPRESENTA PARA LA SOCIEDAD EL USO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LIBERTAD? 1. Medida Cautelar en libertad vs. prisión preventiva. 2. Resolviendo el conflicto primario. 3. El futuro de las UMECAS. V. CONCLUSIONES. VI. BIBLIOGRAFÍA.

I. INTRODUCCIÓN El paradigma que representa la transición de un sistema de justicia penal inquisitivo mixto a uno de corte acusatorio, aunado a los grandes cambios en la administración y procuración de justicia, lleva consigo también la implementación de un amplio catálogo de medidas alternativas al encarcelamiento preventivo, lo cual implica que en nuestro país dejemos atrás un sistema rígido cautelar que data de la Colonia, basado primordialmente en la prisión preventiva y excepcionalmente en la libertad bajo caución.

Lo anterior obedece a que enfrentamos como nación problemáticas que requieren ser atacadas de raíz, una de las principales, el uso desproporcionado de la prisión preventiva, lo cual ha costado no solamente recursos económicos al Estado mexicano, sino un gran costo social, colapsando el sistema penitenciario y cayendo en un círculo vicioso que lejos se encuentra de una democracia que garantice los derechos humanos de las personas que enfrentan un proceso penal. *

Directora general de Servicios Previos al Juicio y Medidas Cautelares estado de Sonora.

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CAROL DANIELA ACEVAL CARMONA

A lo largo de este capítulo entonces, abordaremos el surgimiento de un nuevo sujeto del procedimiento penal, las Unidades de Medidas Cautelares (UMECAS) que tienen como fin instaurar el uso de las medidas cautelares en libertad y la racionalización de la prisión preventiva, privilegiando en todo momento la libertad basada en el principio de presunción de inocencia.

Estas unidades vienen a responder a la necesidad de contar con mecanismos de evaluación objetiva que respalden la decisión judicial y de supervisión que doten de certeza y seguridad al ciudadano, contando algunas de ellas con la experiencia de haber iniciado hace un lustro con dichas funciones, presentando en la actualidad grandes retos para su correcta implantación en el Sistema de Justicia Penal Acusatorio (SJPA) y avistándose el impacto que tendrán a corto, mediano y largo plazo en la Justicia en México.

II. EXPERIENCIAS: EL SURGIMIENTO DE LAS UMECAS 1. La UMECA como sujeto del procedimiento penal A partir de la entrada en vigor del SJPA en diversas entidades del país se comenzó a establecer la posibilidad de decretar medidas alternativas al encarcelamiento,1 no obstante, fue hasta 2011, que el estado de Morelos 1

Medidas Cautelares que contemplaron los Códigos Procesales Penales de siete entidades que legislaron en dicha materia antes de la entrada en vigor del CNPP, Chihuahua (Art. 169), Oaxaca (Art.169), Zacatecas (Art. 208), Morelos (Art. 176), Estado de México (Art. 192), Durango (Art. 180) y Baja California (Art. 167); incluyeron una serie de once a trece medidas cautelares, siendo las siguientes: I. Presentación de una garantía económica; II. Prohibición de salir del país, de la localidad en la cual reside o del ámbito territorial que fije el Juez; III. Obligación de someterse al cuidado o vigilancia de una persona o institución pública, que informe regularmente al juez; IV. Obligación de presentarse periódicamente ante el Juez o ante la autoridad que él designe; V. Localizadores electrónicos; VI. El arraigo, en su propio domicilio o en el de otra persona, sin vigilancia alguna o con las modalidades que el Juez disponga; VII. Prohibición de concurrir a determinadas reuniones o de visitar ciertos lugares; VIII. Prohibición de convivir o comunicarse con personas determinadas, siempre que no se afecte el derecho de defensa; IX. Separación inmediata del domicilio, cuando se trate de agresiones a mujeres y niños o delitos sexuales y cuando la víctima conviva con el imputado; X. La suspensión de derechos; XI. Suspensión provisional en el ejercicio del cargo, profesión u oficio, cuando se atribuya un delito cometido con motivo de estos, siempre y cuando aquel establezca como pena la inhabilitación, destitución o suspensión; XII. Internamiento en centro de salud u hospital psiquiátrico, en los casos en que el estado de salud del imputado así lo amerite y XIII. La prisión preventiva. Cabe señalar que únicamente el Estado de México considera la totalidad de las fracciones,

UNIDADES DE MEDIDAS CAUTELARES EN MÉXICO…

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creó la primera Unidad Administrativa de Medidas Cautelares en el país y en la región2 (UMECA), una oficina encargada específicamente del seguimiento a los adolescentes y, posterior a ello en 2012, una dirigida a la supervisión de adultos. En lo sucesivo, diversos estados conformaron dichas oficinas, algunos de ellos ubicándolas en las direcciones de reinserción social del sistema penitenciario y otros en definitiva decidieron crear una estructura novedosa para la aplicación eficaz de estos mecanismos.

No obstante, el nacimiento de este nuevo sujeto del procedimiento penal adquiere relevancia con la publicación del Código Nacional de Procedimientos Penales en el año 2014, que dándole el nombre de Autoridad de supervisión de medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso le dotó de naturaleza, objeto y obligaciones de gran preeminencia, mismas que si bien a la fecha no se han logrado consolidar por diversas razones a las cuales haremos referencia en líneas posteriores, presentan un gran avance digno de reconocerse.

Así, a través de los últimos años de implementación y consolidación del SJPA, todas las entidades e incluso la Federación se abrieron paso para dar a luz a las Unidades de Medidas Cautelares o UMECAS como coloquialmente, y dado su antecedente, se han dado a conocer en la jerga jurídica, las cuales tienen por objeto la realización de dos funciones primordialmente: la evaluación de riesgo del imputado y el seguimiento de las medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso.

Para el desarrollo de las funciones, la UMECA cuenta por lo menos con dos tipos de operadores: evaluador y supervisor (incluso puede ser un operador que cubra las dos funciones), en este sentido cabe hacer la anotación sobre la necesidad de dejar atrás la idea de que el sistema de justicia penal debe ser integrado solo por licenciados en Derecho, ya que es enriquecedor contar con cuerpos multidisciplinarios que nos permitan abordar las amplias facultades con que cuentan las unidades. Al respecto, es interesante la experiencia de países que han implementado estos pro-

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Chihuahua y Baja California no contemplan la fracción XI; Oaxaca y Zacatecas, las Fracciones X y XII; Durango y Morelia, la X y XI. Cfr. Javier Carrasco Solís, “Estudio comparativo: el impacto de las reformas procesales en a prisión preventiva en México” en Leticia Lorenzo, Cristián Riego y Mauricio Duce, Prisión Preventiva y Reforma Procesal Penal en América Latina: Evaluación y Perspectivas, Vol.2. Chile: Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2011, p. 192.

Véase Javier Carrasco Solís. “Unidad de Medidas Cautelares: Modelo de Servicios Previos al Juicio”, Nuevo Sistema de Justicia Penal, Año II, Número III, Junio 2011, pp. 16-25 (en línea 14 de noviembre de 2017) disponible en: http://portal.setec.gob. mx/docs/Revista03.pdf

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CAROL DANIELA ACEVAL CARMONA

gramas desde hace décadas, mismos que contemplan toda una compleja estructura legal, administrativa, operativa e incluso científica.3

2. Facultades y atribuciones Las diversas UMECAS del país, para el desarrollo de sus funciones y dado que el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) no delineó los procesos y subprocesos que habrán de seguir las mismas, gradualmente se han autonormado para regir su actuación, ya sea a través de leyes estatales, acuerdos, manuales de procedimientos y protocolos. Para lo anterior ha sido importante la voluntad política de los gobiernos de los estados y el gran apoyo a través de la asistencia técnica y capacitación de diversos entes, como la U.S. Agency for International Development (USAID) a través de su programa PROJUSTICIA y el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública como órgano consolidador del SJPA. Cabe destacar que existen diversas metodologías a lo largo del país para evaluar los riesgos procesales, pero que en esencia se componen de cuatro subprocesos básicos: una entrevista, la verificación de la información obtenida, análisis y emisión de un documento como resultado de las tres anteriores, que puede derivar en la opinión que emita la unidad sobre los riesgos procesales ya sea asignando o no un nivel de riesgo, o en su caso un documento que señale el porqué no se puede dar una opinión por parte de la Unidad respecto al caso concreto.

En lo que respecta a la supervisión las UMECAS, son responsables de dar seguimiento a dos figuras contempladas por la norma adjetiva: las medidas cautelares —distintas a la prisión preventiva— y la suspensión condicional del proceso, en esta última no ahondaremos, ya que escapa al alcance de la obra. No obstante es importante resaltar que la supervisión de una no es análoga a la otra, ya que persiguen fines distintos, mientras que las medidas cautelares son de carácter instrumental4 y se desarrollan a la par de la espera al juicio, la suspensión bajo ciertas condicionantes es una solución alterna al proceso que implica un periodo fijo de vigilancia

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Véase Pretrial Services Agency for the District of Columbia, disponible en: https:// www.psa.gov/ Al respecto señala Vásquez Rossi que el carácter instrumental es porque se trata de un instituto eminentemente procesal, no cuenta con un fin en sí mismo, es un medio para permitir que el proceso se lleve a cabo. Cfr. Vásquez Rossi. Jorge Eduardo, en José Luis Embris Vásquez. Medidas Cautelares. Su transición al sistema acusatorio, adversarial y oral en México. México: Porrúa, 2 ed 2013, p. 160.

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y que bajo los parámetros del CNPP contiene un enfoque resarcidor5y de resocialización,6 en cuyo caso de cumplimiento dará paso a la extinción de la acción penal.

Para el desarrollo de la función de supervisión de igual forma cada unidad cuenta con diversa metodología, no obstante puede señalarse que son aceptadas en la mayoría de las entidades las siguientes directrices: desarrollo de una entrevista inicial con el imputado, en la cual se explica la función de la UMECA, se obtiene la información relevante para la supervisión y la oficina se asegura de que él mismo ha entendido sus obligaciones procesales; posterior a ello, se lleva a cabo el diseño y ejecución de un plan estratégico de supervisión y, por último, se da el seguimiento del caso a través de informes de cumplimiento e incumplimiento a las partes.7

3. Alcances La misión de las UMECAS, en general, se considera que debe ser el contribuir a la protección de la presunción de inocencia y la consecución del proceso penal, a través de la evaluación de los riesgos procesales que representa un imputado para el proceso penal, la víctima, ofendido o testigos y la sociedad, así como la supervisión y el seguimiento a las medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso hasta la conclusión del proceso, teniendo como visión consolidar el uso y confiabilidad de las medidas cautelares en libertad y las condiciones en la suspensión condicional del proceso, contribuyendo con ello a la disminución del uso irracional de la prisión preventiva en México.

En este contexto, es preciso mencionar que la mayoría de las UMECAS, incluyendo la recientemente creada Unidad de Seguimiento y Su5

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Ya que el Código Nacional de Procedimientos Penales establece que el imputado deberá plantear, un plan de reparación del daño causado por el delito y plazos para cumplirlo.

Toda vez que las condicionantes establecidas en el artículo 195, se enfocan en cuestiones pro-sociales que abordan el abuso de sustancias legales e ilegales, el empleo, la vivienda, salud, educativos, etc.

En este punto es interesante el reto que se enfrenta después de la reforma del 17 de junio de 2016 al numeral 174 del CNPP, que establece que “Si el imputado es sorprendido infringiendo una medida cautelar de las establecidas en las fracciones V, VII, VIII, IX, XII y XIII del artículo 155, el supervisor de la medida cautelar deberá dar aviso inmediatamente y por cualquier medio, al Juez de control quien con la misma inmediatez ordenará su arresto con fundamento en el inciso d), fracción II del artículo 104”, dando paso a un nuevo mecanismo para endurecer las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones procesales y imponiendo la necesidad de que los sujetos intervinientes accionen de manera inmediata a través de una estrecha comunicación.

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pervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso8 dentro de la Policía Federal, se encuentra incrustada en la estructura de instituciones de Seguridad Pública. Lo anterior obedece a que, tal y como señalan los artículos 2 y 3 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, dichas instituciones tienen como fines el salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz,9 lo cual es compatible con la misión y visión de este nuevo actor del SJPA.

III. RETOS: HACIA EL FORTALECIMIENTO Y CONSOLIDACIÓN DE LAS UMECAS 1. Vinculación efectiva y relaciones interinstitucionales La UMECA, para consolidarse y cumplir con sus objetivos, tiene como gran reto la creación de vínculos efectivos con las organizaciones de la sociedad civil, las diversas autoridades de la administración pública federal, estatal y municipal, y las diversas Unidades del país que desempeñan las mismas funciones y explico el porqué a continuación: En un primer momento, la unidad para lograr realizar una evaluación de riesgos procesales necesita información, si bien la persona entrevistada será nuestra principal fuente, existe la necesidad de corroborar los datos aportados, lo cual incluye (puede variar de acuerdo con la metodología aplicada en cada entidad federativa) filiación, vínculos familiares, condiciones sociales, condiciones económicas, condiciones laborales, movilidad e historial de procesos penales anteriores. Al respecto, implica para las unidades un gran esfuerzo de recopilación y análisis de información; adicionado a ello, se toma en cuenta que gran número de las evaluaciones que se emiten deben ser dentro del término constitucional de 48 horas después de una detención en flagrancia y antes de la celebración de la audiencia inicial.

En el mismo orden de ideas, la normativa procesal penal señala que la UMECA tendrá acceso a los sistemas y bases de datos del Sistema Nacional de Información y demás de carácter público. Cabe preguntarnos entonces, con qué bases de datos cuentan las instituciones públicas o privadas para que puedan robustecer la evaluación de riesgos procesales y a través de qué mecanismos de coordinación podría realizarse su consulta, o 8 9

Creada por Acuerdo publicado el 19/07/2017 en el Diario Oficial de la Federación.

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Título Primero, artículo 2 y 3, Diario Oficial de la Federación, 26 de junio de 2017.

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si es incluso necesario el crear o verificar la calidad de bases de datos que contengan toda la información bajo estándares plenamente evaluables.

Abordando el tema de la supervisión y seguimiento, enfocándonos únicamente en la de las medidas cautelares en libertad, para la UMECA es imperativo cumplir con lo establecido en el Artículo 177 del Código Nacional, que incluye desde entrevistas a las víctimas, requerir muestras para verificar el posible uso de alcohol o drogas, la supervisión de instituciones públicas o privadas que tengan encomendado el cuidado del imputado y, sobre todo, la establecida en la fracción XIII: la canalización del imputado a servicios sociales de asistencia, públicos o privados, en materias de salud, empleo, educación, vivienda y apoyo jurídico. Lo anterior nos deja en claro que para las UMECAS representa un gran reto el contar con las capacidades técnica y operativa para dar respuesta a estas imperativas, por lo que un área de vinculación es precisa dentro de la estructura orgánica de las mismas.

Por su parte, las organizaciones no gubernamentales, dadas sus características, son un aliado estratégico imprescindible de la UMECA para lograr incidir realmente en el sistema de justicia penal, lo anterior obedece a que son ellas quienes pueden lograr la participación ciudadana que necesita el cambio de paradigma que implica el uso de medidas cautelares en libertad, aunado a que cuentan con gran cobertura y respaldo a nivel estatal, nacional e incluso internacional. Es así que trabajar de la mano con ellas incrementa potencialmente el capital social que necesita una política pública integral para la disminución de la prisión en espera de juicio en México y el impacto positivo del uso de medidas alternas a la detención preventiva.

En ambas funciones también es de resaltar que, dada la naturaleza geográfica del país, la UMECA debe contar con brazos operativos en la totalidad del territorio, que permitan acercar la función de evaluación y supervisión a todas las comunidades, aquí podemos sugerir la estrecha coordinación con los ayuntamientos así como con sus instancias policiales con base a lo establecido en el Artículo 176 del Código Nacional de Procedimientos Penales.

Por último, es necesario establecer lazos de coordinación entre las Unidades de todos los estados y la federal, para lo cual se requiere de la creación de un mecanismo de convergencia periódica entre dichas autoridades que permita generar acuerdos, establecer líneas de acción, formular programas y políticas públicas homologadas que conlleven el fortalecimiento y consolidación de la función que desempeñan las UMECAS dentro del sistema de justicia penal.

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2. Infraestructura y equipamiento Lo primero a resaltar en este apartado es que las UMECAS llegaron para quedarse, ya que el SJPA tiene como uno de sus principios la presunción de inocencia,10 encontrando su base en nuestra Carta Magna, el Código Nacional de Procedimientos Penales y los tratados internacionales suscritos por el estado mexicano, el cual no podría entenderse sin los mecanismos que permitan privilegiar la libertad y establecer la prisión preventiva como ultima ratio. Esto nos lleva a señalar que un gran reto es la voluntad política para invertir en la infraestructura y equipamiento necesarios para las UMECAS. En este orden de ideas, la planeación de la infraestructura propia que albergue las unidades en comento debe estar pensada para cumplir con los requerimientos de prestación de servicios, los espacios deben permitir la observación de los actos públicos de la institución y la supervisión continua de los operadores por parte de la sociedad en general, deben reflejar un ambiente confortable con características que permitan a los operadores llevar a cabo un trabajo eficiente;11 asimismo, la modernidad, seguridad, adaptabilidad e imagen gubernamental deberán ser tomadas en cuenta para el desarrollo de los espacios propios de la UMECA. De igual forma, hay que adicionar que, de acuerdo con el rol que desempeña el evaluador, surge la necesidad de contar con áreas de entrevista en los centros de detención, lo que ha implicado romper con una gran barrera ideológica respecto del acceso a detenidos en la etapa de investigación inicial.

En relación al equipamiento, se advierte que la UMECA debe aprovechar la tecnología como una de sus principales estrategias. Por ejemplo, la sistematización de la información que se genera en cada evaluación a través de dispositivos electrónicos es una buena práctica que permitiría contar con minería de datos accesible que fortificaría la opinión que emite la unidad con estadística e indicadores, que a la par de la supervisión y de cada expediente que se genera con motivo de la misma, nos pueda inferir cuáles son los factores de riesgo y los factores de estabilidad que funda10

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Artículo 20 constitucional, Artículo 13 Código Nacional de Procedimientos Penales, Artículo 11(1) de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Artículo 14(2) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y Artículo 8(2) de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Consejo de Coordinación para la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal, Guía de Diseño Arquitectónico de la Infraestructura para los edificios del Nuevo Sistema de Justicia Penal Mexicano, pp. 136 y 137 (en línea 14 de noviembre de 2017) disponible en: http://sitios.segob.gob.mx/es/SETEC/Guia_de_Diseno_Arquitectonico

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mentalmente pueden influir en el seguimiento de las medidas cautelares en libertad.12 Por último, en este apartado no podemos dejar pasar un tema que causa revuelo en la opinión pública e inquietud en los operadores: los “localizadores electrónicos”, establecidos como una de las medidas cautelares en libertad que señala el Artículo 155, fracción XII del CNPP y como parte de la recomendación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), respecto de mecanismos electrónicos de seguimiento en materia penal, que conllevan no solo una gran inversión pública, sino también la suma de un nuevo gasto corriente para la UMECA. Es así ya que se desprende de las recomendaciones de la CIDH que cuando se haya comprobado la incapacidad de pago por parte de la posible imputada, los estados deben necesariamente utilizar otra medida de aseguramiento no privativa de libertad, o no cobrar por la utilización de los mecanismos de referencia.13

3. Gestión de la calidad En este tema es necesario señalar que, como entes de la administración pública, las UMECAS están expuestas a caer en los modelos burocráticos tradicionales de las instituciones operadoras del sistema de justicia penal, las cuales el ciudadano siempre ha relacionado con trámites complejos y tardados que no cumplen con sus expectativas eliminar, lo cual sin duda representa otro de los grandes retos en su consolidación.

Es imprescindible entonces que una institución innovadora como lo es la UMECA se enfoque en la calidad en la gestión pública “que debe medirse en función de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos superiores de

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Al respecto, es interesante la experiencia que nos muestra la LJAF, la cual desarrolló la PSA, una herramienta de evaluación de riesgos previos al juicio que está diseñada para ayudar a los jueces a hacer determinaciones de liberación/detención. El PSA se creó utilizando una base de datos de más de 1,5 millones de casos extraídos de más de 300 jurisdicciones de los EE. UU., cfr. Página oficial de la LJAF disponible en: http:// www.arnoldfoundation.org/initiative/criminal-justice/crime-prevention/public-safetyassessment/ Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre medidas dirigidas a reducir el uso de la prisión preventiva en las Américas, OEA, 2017, p. 164.

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la administración pública y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el interés y las necesidades de la sociedad”.14 Al respecto se suman opiniones de expertos en la materia como la de Sergio Pineda Ramos, quien señala que los estándares de calidad en las UMECAS podemos encontrarlos en la evaluación de riesgos con información suficiente, objetiva, imparcial y relevante para el debate técnico, así como en la calidad procesal, información clara, contacto efectivo, accesibilidad al servicio, vinculaciones para el cumplimiento de las obligaciones procesales y la elaboración de un plan de supervisión adecuado.15 Por último, se agrega que la construcción de un sistema de indicadores de gestión y de resultados16 puede constituir un gran beneficio, toda vez que medir y evaluar nos permita la mejora constante de cualquier institución bajo una gestión pública basada en resultados. Al respecto, los principales indicadores de gestión podrían ser: en el área de evaluación de riesgos procesales, el porcentaje de solicitudes atendidas respecto de las que se emitió una evaluación de riesgos procesales, el porcentaje de audiencias de debate de medida cautelar con evaluación de riesgos procesales emitidas respecto de las que no contaron con la misma. En el área de supervisión se sugiere evaluar el porcentaje de reportes de cumplimiento/incumplimiento respecto del total de casos en supervisión y el porcentaje que representan las diversas causales de incumplimiento respecto del mismo.

Sobre los indicadores de resultados, lo cual en ocasiones es complicado medir en instituciones de justicia, a manera de sugerencia serían los siguientes: proporción de personas privadas legalmente de su libertad en espera de juicio respecto de las que cuentan con sentencia; costo diario, mensual y anual de mantener en prisión a personas en espera de juicio respecto del costo diario, mensual y anual de la supervisión de una persona en libertad; impacto que tiene en las personas el haber permanecido en prisión preventiva basado en la probabilidad de una nueva detención o en la inclinación a optar por un procedimiento abreviado; porcentaje de audiencias suspendidas por la no comparecencia de un imputado en super14

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Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, “Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 42, octubre, Venezuela, 2008, pp. 235-258 (en línea 14 de noviembre de 2017) disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=357533673008 Pineda Ramos, Sergio. ¿Por qué es importante medir la Calidad en las Unidades de Medidas Cautelares?, USAID, infografía proporcionada en el “Foro Nacional hacia la eficiencia y calidad de las Unidades de Medidas Cautelares”. Zacatecas, México, marzo 2017.

Cfr. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de desarrollo Social, Guía para la Elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados, México, D.F., 2013.