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POLÍTICA MIGRATORIA DE LA UNIÓN EUROPEA

ANTONIO MUÑOZ AUNIÓN Doctor en Derecho Profesor de Derecho Internacional Público Universidad Autónoma de Tamaulipas

tirant lo b anch Valencia, 2008

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Agradecimientos El presente trabajo es la versión actualizada y revisada de la tesis doctoral defendida por el Autor en la Universidad Carlos III de Madrid dirigida por el Catedrático Fernando Mariño Menéndez ante un Tribunal compuesto por los Doctores Castor Miguel Díaz Barrado; Anna Badia Martí; Angel Chueca Sancho; Juan José Martín Arribas y Carlos Fernández Liesa. Para su publicación se han tomado en consideración las acertadas y valiosas observaciones de los miembros del Tribunal calificador de la Tesis. Agradezco a todos ellos sus comentarios y su apoyo durante los años de elaboración de la misma además de haber llegado a una similar conclusión con el Autor de que el Tratado de Ámsterdam o Niza no da la impresión de ser un trabajo finalizado de lo que es muestra la sucesión de instrumentos adoptados desde entonces; también tengo palabras de agradecimiento para mi familia, amigos, y muy especialmente para Francisca Gallego Ojeda por estos tres años de infatigable apoyo. Finalmente, una mención de gratitud a la Universidad Autónoma de Tamaulipas, a su Rector Jose Maria Leal Gutiérrez que me han brindado todo tipo de facilidades para la preparación definitiva de esta obra, y al Director Carlos Hinojosa Cantú de la Unidad Académica Multidisciplinaria, en la que se encuentra la Facultad de Derecho, junto al resto de profesores, compañeros, y amigos en este lado del Océano.

ÍNDICE Abreviaturas.......................................................................................................

Prólogo ................................................................................................................

Palabras previas.................................................................................................

19 21 23

PRIMERA PARTE ANTECEDENTES: LOS PRIMEROS AÑOS. LA SITUACIÓN HASTA LA ADOPCIÓN DEL TRATADO DE MAASTRICHT. LA REPERCUSIÓN DEL TRATADO DE MAASTRICHT Y DE LOS ACUERDOS DE SCHENGEN Capítulo Primero ANTECEDENTES: LOS PRIMEROS AÑOS. LA SITUACIÓN HASTA LA ADOPCIÓN DE MAASTRICHT 1. La Aproximación Política a Nuevas Situaciones ........................................

1.1. La Cooperación Política Europea en sus Inicios ...............................

1.2. Conclusiones........................................................................................

2. El Modo Intergubernamental tradicional. Su vinculación peculiar al Control de la Inmigración ...........................................................................

3. El Inicio del Examen de la Inmigración en el marco comunitario ............

3.1. Formulación inicial .............................................................................

3.2. La descalificación inicial de la Comisión para actuar en estos ámbitos. La difícil andadura común...........................................................

3.3. La Situación con el Acta Única Europea ...........................................

3.4. La Situación tras la Sentencia de 1987 .............................................

3.5. La Primera señal positiva hacia el exterior ......................................

3.6. Los primeros pasos comunes hacia el Control de la Inmigración y del (Asilo) .............................................................................................

29 29 39 39 47 49 53 58 61 64 66

Capítulo Segundo LA REPERCUSIÓN DEL TRATADO DE MAASTRICHT Y DE LOS ACUERDOS DE SCHENGEN 1. Antecedentes. Las Decisiones del Consejo Europeo de Maastricht en materia de inmigración.....................................................................................

2. La Regulación establecida por el Tratado de Maastricht ..........................

3. La Comunicación de la Comisión sobre Políticas de Inmigración y Asilo (23 de febrero de 1994) ................................................................................

4. Los tipos de medidas para realizar Acciones en Materia K. 1 .........................

5. El Subsistema General compuesto por los Dos Convenios Schengen y su Relevancia para los Temas de Inmigración ................................................

73 76 83 85 91

10

ÍNDICE

6. Aspectos regulados por los Acuerdos de Schengen ....................................

6.1. La entrada y circulación de personas ................................................

6.2. La Estancia de personas .....................................................................

6.3. El Cruce de las Fronteras Exteriores ................................................

6.4. Tratamiento de las Solicitudes de Asilo .............................................

6.5. Las medidas compensatorias de la Seguridad ..................................

6.6. Valoraciones ........................................................................................

7. Conclusiones de la Primera Parte...............................................................

100 100 102 105 112 116 118 120

SEGUNDA PARTE EL RÉGIMEN DEL TRATADO DE ÁMSTERDAM. EL MARCO COMPETENCIAL Capítulo Tercero EL ESTABLECIMIENTO DE LAS BASES DE LA REGULACIÓN COMÚN 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

Introducción .................................................................................................

De la Europa de la Desregulación organizada a la Europa fortaleza .......

Reflexión sobre Ciudadanía Europea .........................................................

El Camino hacia la Fortaleza Europea.......................................................

Las Disposiciones del Tratado de Ámsterdam relativas a la creación del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia .................................................

5.1. Una aproximación a estos nuevos términos ......................................

5.2. Análisis de los términos empleados ...................................................

5.3. Contenido de las normas del Título IV ..............................................

5.3.1. Artículo 63(3) Política de Inmigración ...................................

5.3.2. Artículo 63(3) Inmigración ilegal, residencia ilegal, y repatriación .....................................................................................

5.3.3. Artículo 63(4) Derecho de Residencia en otros Estados miembros ...........................................................................................

5.3.4. Flujos súbitos de Inmigrantes ................................................

Los Dos Marcadores.....................................................................................

Valoraciones .................................................................................................

7.1. ¿Vuelta al Derecho Internacional Clásico? ........................................

7.2. El Plazo de Cinco años ........................................................................

La Participación de las Instituciones comunitarias en el Marco del nuevo Título IV .......................................................................................................

Las Reformas institucionales ya realizadas ...............................................

Situación actual ...........................................................................................

La Insatisfactoria situación del "Tercer pilar" como baluarte de la Seguridad del Espacio Europeo ...........................................................................

10.1. Introducción ........................................................................................

10.2. Situación anterior a Ámsterdam........................................................

125 126 132 136 146 146 149 153 159 162 173 176 178 183 186 188 191 193 194 196 196 196

ÍNDICE

11.

12.

13.

14.

10.3. Situación tras Ámsterdam .................................................................

10.4. Situación actual .................................................................................

Por lo que respecta a la participación de las Instituciones en el Título ...

11.1. La Comisión Europea .........................................................................

11.2. El Parlamento Europeo ......................................................................

11.3. El Tribunal de Justicia .......................................................................

Las Medidas a Adoptar ................................................................................

A) Respecto de la Entrada ilegal, residencia y circulación ilegal ............

B) Respecto de la Explotación de Personas...............................................

I. Contenido de la Decisión ................................................................

II. El conflictivo asunto de las sanciones ............................................

III. Valoraciones.....................................................................................

1. Las medidas de la Comisión .....................................................

2. Diferencias entre la Decisión-marco de la Presidencia y la de la Comisión................................................................................

Otras Declaraciones de Interés ...................................................................

Conclusiones finales ....................................................................................

11 201 204 205 205 207 212 214 215 217 217 219 220 221 224 224 226

Capítulo Cuarto LAS COMPETENCIAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR. FUNDAMENTO PARA LA ACCIÓN COMUNITARIA EN MATERIA MIGRATORIA 1. Introducción .................................................................................................

2. El principio de Subsidiariedad y su difícil aplicación a las cuestiones relacionadas con la Inmigración .....................................................................

2.1. Ejemplos de Aplicación del Principio de Subsidiariedad ....................

3. La relevancia del principio de Proporcionalidad ........................................

4. El Régimen de las Competencias en el antiguo Tercer pilar del Tratado de la UE.............................................................................................................

5. Situación después de los Tratados de Ámsterdam y Niza .........................

6. Trabajos en Curso ........................................................................................

7. Ejemplos de Extensión de Competencias en el Control de la Inmigración a nivel de la Unión Europea que ponen en cuestión la Seguridad de los Derechos Individuales .................................................................................

A) Sistema Europol ....................................................................................

B) Eurodac ..................................................................................................

C) Proyecto de Convenio Reglas de Admisión COM(97) 387.......................

8. La Inmediación de los mecanismos del Consejo de Europa.......................

231 238 238 240 241 244 246

250 250 253 259 260

Capítulo Quinto UN SISTEMA JURISDICCIONAL EN EL ÁMBITO DEL (ASILO) Y LA INMIGRACIÓN 1. Antecedentes de su Regulación ...................................................................

267

12

ÍNDICE

2. El Establecimiento de la Jurisdicción del Tribunal en el ámbito de la puesta en práctica del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia como objetivo democrático de la Unión Europea .................................................

2.1. Introducción ........................................................................................

3. El Tribunal de Justicia y el Título IV del TCE. El Mecanismo del artículo 68. Una cuestión prejudicial especializada ................................................

3.1. Ámbito material de aplicación ...........................................................

3.1.1. Pilar comunitario .....................................................................

A. Noción de órgano jurisdiccional de última instancia.......

B. La teoría del Acto claro y su previsible aplicación a esta nueva Jurisdicción ............................................................

C. Pero …. El artículo 177 TCE (234) fue víctima de su propio éxito..............................................................................

D. Cuestiones relativas al buen derecho y a la urgencia .....

3.1.2. Pilar intergubernamental: Una cuestión prejudicial aún más limitada ....................................................................................

3.2. Recurso en interés de Ley...................................................................

4. El TJCE y el Tercer Pilar ............................................................................

4.1. Solución de Controversias ..................................................................

A. El Mecanismo del Recurso de Interpretación ................................

B. El Recurso para el Control de Legalidad ........................................

4.2. El TJCE y el Acervo Schengen .............................................................

5. La Jurisdicción del Tribunal de Justicia para conocer de la aplicación de las cláusulas de flexibilidad ........................................................................

6. Valoraciones sobre esta nueva jurisdicción ................................................

7. Valoraciones respecto de las necesidades de los individuos ......................

271 271 274 277 277 279 280 283 288 290 291 293 294 294 296 298 299 301 304

Capítulo Sexto LA GEOMETRÍA VARIABLE EN MATERIA DE INMIGRACIÓN. LA INTEGRACIÓN DEL ACERVO DE SCHENGEN ¿EJEMPLO DE GEOMETRÍA VARIABLE? 1. Introducción .................................................................................................

2. Análisis de la Cooperación reforzada en el Ámbito del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.............................................................................

3. Conclusiones ................................................................................................

4. La Integración del Acervo Schengen en el Marco de la UE .......................

5. Protocolo por el que se integra el Acervo Schengen en el Marco de la Unión Europea .............................................................................................

5.1. El Reino de Dinamarca y el Acervo Schengen ...................................

5.2. El Título IV como base jurídica de la incorporación del acervo de Schengen .............................................................................................

A. Contenido ..........................................................................................

B. Distribución específica del acervo Schengen en el título IV TCE . a) Cruce de Fronteras interiores ...................................................

307 311 314 315 320 321 325 325 326 327

ÍNDICE

6.

7.

8.

9.

b) Cruce de Fronteras exteriores .................................................. c) Visados y Condiciones según las cuales los Nacionales de terceros Estados tienen libertad de circulación............................

5.3. Distribuciones Específicas ..................................................................

A. Determinación explícita del título VI como base jurídica .............

B. Determinación implícita del título VI como base jurídica.............

Esbozo de un programa de acciones específicas que pueden hacer el Acervo Schengen más legítimo ...........................................................................

La Situación de los Estados asociados ........................................................

Schengen y los nuevos Estados miembros..................................................

Conclusiones ................................................................................................

13 327 328 330 330 332 335 336 339 341

TERCERA PARTE EL DESARROLLO DEL MARCO LEGAL: EL IMPULSO DE LOS CONSEJOS EUROPEOS Capítulo Séptimo EL DESARROLLO DEL MARCO LEGAL: EL IMPULSO DE LOS CONSEJOS EUROPEOS 1. Introducción .................................................................................................

2. La Piedra Angular de Tampere. Análisis....................................................

3. Los Aspectos más relevantes en Materia de Inmigración de los Recientes Consejos Europeos .......................................................................................

A. Consejo Europeo de Niza ......................................................................

B. Consejo Europeo de Laeken ..................................................................

C. Consejo Europeo de Sevilla ...................................................................

D. Consejo Europeo de Salónica ................................................................

345 345 353 353 354 356 362

Capítulo Octavo EL VISADO COMO INSTRUMENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN EUROPEA PARA EL CONTROL DE LOS FLUJOS MIGRATORIOS Palabras previas.................................................................................................

1. Introducción .................................................................................................

2. La Cuestión de la conveniencia de crear un Visado de Corta Duración ...

3. La Regulación Comunitaria en Materia de Visados ..................................

3.1. Los Visados comunitarios ...................................................................

3.2. Visados aeroportuarios ....................................................................... a) Régimen de Tránsito Aeroportuario................................................

3.3. Acción Común relativa al Acuerdo de Tránsito Aeroportuario .........

4. Modelo uniforme de Visados .......................................................................

4.1. Cooperación reforzada en visados Schengen .....................................

371 372 375 380 380 390 390 391 394 399

14

ÍNDICE

5. Visados Unión Europea Corta Duración. Regulación posterior al Tratado de Ámsterdam ..............................................................................................

6. Los Aspectos complementarios de los modelos uniformes de visado. Regulación post- Ámsterdam ...............................................................................

7. Medidas en Discusión ..................................................................................

7.1. Implementación de Reglas de Visados ...............................................

7.2. Ampliación de la Libre Circulación....................................................

7.3. Requisitos para emitir visados ...........................................................

8. Una Dimensión Externa, más patente, del Control de la Inmigración ....

I. Introducción ...........................................................................................

A) Jurisdicción Estatal Extraterritorial .............................................

B) Controles de Salida por los Terceros países que reemplazan los controles de Inmigración.................................................................

C) El Plan de Acción del Consejo de la Unión ....................................

404 407 408 408 409 411 413 413 413 416 419

Capítulo Noveno LA EXPULSIÓN DE EXTRANJEROS EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA 1. Introducción .................................................................................................

2. Cooperación para el Retorno en el Marco de la Unión Europea ...............

A. Principios Generales .............................................................................

B. Situación actual normativa...................................................................

C. Medidas en Preparación........................................................................

3. Una Valoración crítica del Acervo relativo al retorno ................................

A. Las Decisiones de Detención .................................................................

B. Las Condiciones de Detención ..............................................................

C. La Utilización de la Fuerza durante el mismo retorno ..........................

4. Un Aspecto de Especial Relevancia para el Sujeto en busca de (Asilo) o Inmigración: El Tratamiento Judicial de la Expulsión en el Convenio de Europa ..........................................................................................................

5. La Conclusión de Acuerdos de Readmisión como Instrumento para el Control del Flujo de Inmigrantes ................................................................

A. Su Antecedente Inmediato en la Realidad Europea ............................

1. El Refuerzo de las Fronteras Orientales Alemanas- Un Nuevo Telón de Acero .....................................................................................

2. Las Consecuencias del Acuerdo de Schengen en los Países de Europa Oriental ...................................................................................

3. Consecuencia: El Cierre a la Inmigración Irregular de las Fronteras Exteriores ..................................................................................

B. El Control de las Fronteras y su Difícil Aplicación a los Países de la Ampliación de la UE..............................................................................

1. La Determinación del Acervo .........................................................

2. La Comunicación del Acervo...........................................................

3. El Diálogo Estructurado .................................................................

421 425 430 431 434 434 437 439 440

442 457 459 459 461 463 464 465 467 467

ÍNDICE

4. El Programa PHARE ......................................................................

A. Evaluación de la Adaptación del acervo por los Estados CEEC .........................................................................................

B. La Adhesión a la UE y el Desafío del Realismo ......................

C. Conclusión .................................................................................

6. Los Acuerdos de Readmisión como Instrumentos de Transferencia de la "carga del asilo" hacia los países de Europa Central y del Este ...............

1. La política de Readmisión de los Estados miembros de la Unión Europea .......................................................................................................

A. Presentación general de los mecanismos de readmisión ..............

B. Categorías de Acuerdos Existentes ................................................

C. El Desarrollo de Acuerdos de Readmisión con los países bálticos y de Europa oriental ..........................................................................

La comprometida puesta en conformidad de los acuerdos de readmisión en vigor con el modelo de acuerdo europeo .................

2. Las perspectivas de desarrollo de una Red de Acuerdos de Readmisión entre las antiguas repúblicas soviéticas y los países de los Balcanes ..........................................................................................................

15 469 470 471 474 476 477 477 479 479 479

482

Capítulo Décimo PERMANENCIA Y ACCESO DE LOS INMIGRANTES A LA UNIÓN EUROPEA Palabras previas.................................................................................................

1. Acervo de la Unión en Gestión de la Entrada de Flujos migratorios. Medidas Soft Law .............................................................................................

A. La Resolución del Consejo de 1994 sobre Admisión de Estudiantes ..

B. La Resolución del Consejo de 1997 sobre menores no acompañados..

C. Admisión de Trabajadores por Cuenta Propia ..................................... a) Antecedentes ................................................................................... b) Contenido......................................................................................... c) Análisis ............................................................................................

D. La Resolución del Consejo de 1994 sobre las limitaciones de la admisión de nacionales de terceros Estados para trabajar en el territorio de los Estados miembros .......................................................................

Análisis ..................................................................................................

E. La Acción contra los Matrimonios Fraudulentos ................................. a) Antecedentes de esta Resolución.................................................... b) Principales Deficiencias de la Resolución ......................................

F. Admisión de Residentes proveedores de Servicios ..............................

G. Admisión del Resto de Categorías no incluida en los Instrumentos anteriores ...............................................................................................

Análisis de la Propuesta inicial española ............................................

485 488 488 491 494 494 495 497

498 501 504 505 507 510 519 520

16

ÍNDICE

2. Estado de implementación del Acervo Soft Law en materia migratoria de la Unión Europea. —Estados miembros— con anterioridad al Tratado de Ámsterdam ...................................................................................................

A. Conclusiones ..........................................................................................

3. La Figura de los Convenios previstos en Maastricht como precursor de las medidas comunitarias en materia de Inmigración ..............................

A. Convenio relativo a las normas de admisión de nacionales de terceros países en los Estados miembros ...........................................................

B. Propuesta de la Comisión de una Convención sobre Migración como un totum revolotum ...............................................................................

4. Desarrollos normativos posteriores a la adopción del Tratado de Ámsterdam ...............................................................................................................

A. Propuesta de Directiva sobre las condiciones de Admisión y Estancia de nacionales de terceros Estados para fines de actividades no económicas ......................................................................................................

B. Propuesta de Directiva sobre las condiciones de admisión y estancia de nacionales de terceros países para los fines de empleo por cuenta ajena y actividades por cuenta propia ..................................................

C. Propuesta de una Decisión del Consejo adoptando un Programa de Acción para la Cooperación Administrativa en los ámbitos de visados, asilo, inmigración, y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas.....................................................................................

D. Propuesta de Directiva del Consejo sobre un procedimiento específico de admisión de nacionales de terceros países para fines de investigación científica .........................................................................................

522 524 526 526 527 529

529

531

536

538

Capítulo Décimoprimero LA INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES Palabras Previas ................................................................................................

1. Introducción .................................................................................................

2. Acervo de la Unión en Integración..............................................................

1. Introducción ...........................................................................................

A. Resolución sobre Estándares mínimos para el Tratamiento de los nacionales de terceros países residentes de larga duración .........

B. El Mejor Control de la Situación de los Extranjeros en el Territorio comunitario ................................................................................

1. Recomendación del Consejo —diciembre 1995— Armonización de los medios de lucha contra la inmigración y el empleo ilegal ..........................................................................................

1. Antecedentes .......................................................................

2. Análisis ...............................................................................

2. Recomendación del Consejo —septiembre 1996— ..................

3. Valoraciones ..............................................................................

3. Situación tras el Tratado de Ámsterdam ...................................................

539 540 544 547 548 554

554 554 555 558 559 562

ÍNDICE

1. La Figura de la Reagrupación familiar ................................................

1. Análisis cronológico de la evolución normativa .............................

A. Resolución de 1993.................................................................... a. Principios restrictivos......................................................... b. Valoración ...........................................................................

B. Propuesta de 1999.....................................................................

2. Situación Actual .............................................................................. a) Nueva Propuesta de Directiva ................................................. b) La incorporación de dos cláusulas ...........................................

3. Propuesta de Directiva sobre el Estatuto de Residente de larga duración ...........................................................................................

1. Introducción ..............................................................................

2. Antecedentes .............................................................................

3. Análisis ......................................................................................

4. El Porqué de los Cinco años para alcanzar el Estatuto ..........

4. Una nueva definición de Ciudadano de la Unión ..........................

5. La Regularización de Inmigrantes "irregulares" ...........................

17 562 564 564 565 454 566 574 574 576 578 579 581 582 585 587 595

Conclusiones Finales .........................................................................................

595

Bibliografía .........................................................................................................

611

ABREVIATURAS UTILIZADAS ACNUR AEL BEUR CAJI CDE CEDH CIG CMLR CPE DGRN DOCE DUDH ECRE EJIL ELJ ELR ELSJ GJ de la CE ICC ICLQ JCMS OCDE OLAF OPOCE RBDI RDCE RDE RDIDC R. des. C REE RIDC RIE RMC RMCE RTDE SIRENE SIS .(SIS II)

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20 STEDH TCE TEDH TJCE TPI TUE YEL

ABREVIATURAS UTILIZADAS

Sentencia Tribunal Europeo Derechos Humanos Tratado de la Comunidad Europea Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Tratado de la Uni贸n Europea Yearbook of European Law

PRÓLOGO

Este libro es fruto de un prolongado esfuerzo intelectual y personal, realizado en un ámbito jurídico especialmente complejo. Cuando escribo este prólogo el Tratado de Niza sigue siendo el último instrumento “constitucional”, modificativo de los Tratados constitutivos de la Unión Europea/Comunidad Europea, que está en vigor. Quizá en 2009, según lo actualmente programado, haya entrado en vigor el Tratado de Lisboa con todas las modificaciones que introduce, incluyendo el instrumento denominado Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, que viene a sustituir al actual TCE. Heredero del fracasado Tratado que establecía una Constitución para Europea, el nuevo texto reproduce sin embargo muchas de sus disposiciones que, en lo que se refiere a una política de inmigración, se concretan sobre todo en el artículo 69 B, incluido en el Capítulo 2 del Título IV (Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia).

Pero las dificultades de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y, más aún, de su aplicación por los 27 Estados miembros, van a mostrar su lado más árido precisamente en temas como el de la política común de inmigración, ámbito en el que la solidaridad entre los países europeos y la de éstos con los países subdesarrollados de emigración hacia Europa, no brilla por su generosidad. Una y otra vez habrá que revisar los antecedentes, los avatares y las dificultades y soluciones encontradas en la Unión Europea a lo largo del camino hacia el logro de lo posible en la construcción de esa política.

El autor ha realizado así una útil exploración de esos antecedentes, sin excluir ninguna de sus complicaciones, que son muchas, y ha llegado a una presentación inteligente y razonada del Derecho positivo, en el entrecruce del Derecho Europeo y de los derechos estatales, complementarios de aquél y, sin embargo, todavía en busca de la armonización deseada.

La actual orientación, predominantemente securitaria, de la incipiente política común de inmigración exige, para ser contrarrestada, el establecimiento de mecanismos de solidaridad internacional que orienten los flujos migratorios hacia Europa a la luz de la exigencia del desarrollo sostenible y humano de los países de origen. La Unión Europea, si actúa como Potencia mediadora en la Comunidad Internacional, en favor de la solución de problemas globales, sobre la base de valores de paz y respeto a la dignidad de la persona, tiene un papel esencial en la

22

FERNANDO M. MARIÑO MENÉNDEZ

formación de principios y estándares generales relativos a las migraciones y a la integración de los trabajadores migrantes en sus países de destino o, si retornan voluntariamente, en sus países de origen, donde estructuras nuevas de desarrollo puedan acogerles de modo respetuoso para con sus derechos fundamentales.

Sobre todo esto ha razonado inteligentemente, dentro de un amplio horizonte de preocupaciones, el Doctor Muñoz Aunión y quiero dar la bienvenida a su valioso trabajo, no ciertamente el primero, que con toda seguridad marca ya una apreciable labor científica.

FERNANDO M. MARIÑO MENÉNDEZ Catedrático de Derecho Internacional Universidad Carlos III de Madrid

PALABRAS PREVIAS I.- Habría que comenzar haciendo una breve referencia a la Unión Europea como un Espacio de Garantía de los derechos humanos que debe ser la premisa de toda acción en Política Migratoria. Así, la Unión Europea viene a ser un subsistema abierto de normas, según acertada definición rescatada por WEILER de Derecho Internacional1, y que esta organización internacional ha coadyuvado a la existencia de un largo período de paz entre las sociedades europeas, como lo ratifican estos últimos 50 años.

El desarrollo de la Integración Europea ha conducido a que, paulativamente, cobre una mayor relevancia el funcionamiento democrático de sus instituciones, además, la UE cada vez más interviene en ámbitos relacionados con los derechos de los ciudadanos, piénsese, por ejemplo en el nuevo título que el Tratado de Ámsterdam dedica a las políticas de Inmigración y Asilo (la primera de ellas objeto de estudio de esta tesis). Como apunta acertadamente, el Profesor MARIÑO MENÉNDEZ, F; “resulta necesario que se establezcan las bases de una política comunitaria de inmigración y asilo. La defensa de los valores de la construcción europea: Democracia, Estado de derecho, no –discriminación y derechos humanos, exige una Europa no cerrada artificialmente a la inmigración.

“Estos dos últimos elementos son a destacar por su importancia en la nueva regulación de la migración en la Unión Europea y que subsumen en sí la dialéctica enfrentada que encontraremos a lo largo del estudio de la regulación de la migración en el seno de la Unión Europea.

II.- La inclusión del principio de no - discriminación debe alabarse, como un éxito de la Democracia europea occidental. Así, el artículo, 13 TCE prevé competencias específicas, para combatir la discriminación basada en el sexo, origen racial o étnico, religión o creencia, edad, incapacidad u orientación sexual, con lo que se muestra la preocupación de la Unión Europea por el respeto y promoción de los derechos humanos.

Este artículo confía al Consejo de Ministros el cuidado de adoptar las medidas necesarias para combatir toda discriminación y supone una

1

Véase, WEILER, J.; “The Transformation of Europe” 100 Yale Journal 1991 p.

242. Esta expresión fue utilizada por vez primera por el Tribunal Permanente Internacional de Justicia en el Asunto del S.S Wimblendon en 1923 Sec. A No. 1 pp. 33-4.