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RENDICIÓN DE CUENTAS Control parlamentario y políticas públicas en México
(Editores)
En el presente volumen se abordan aspectos fundamentales que permiten ponderar y dimensionar los alcances, magnitud y calidad de la democracia mexicana, así como el desempeño de la gestión pública desde la visión y papel que ha cubierto el control parlamentario y la fiscalización, al igual que su impacto en la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción, todo ello como requisito sine qua non para atenuar y eventualmente eliminar las malas prácticas gubernamentales. Se refiere igualmente a la formulación e implementación de políticas públicas como oportunidad para el fortalecimiento de los mecanismos de control parlamentario. Se subraya y argumenta la corresponsabilidad entre el control interno y externo para lograr un desempeño satisfactorio de la administración pública federal. Es también de recalcarse el tratamiento que se realiza de la “Agenda del Sistema Anticorrupción”, integrado por diversas dependencias y entidades públicas, a lo que se añaden un conjunto de propuestas viables para hacerlo más efectivo, ante la aguda corrupción prevaleciente en el país. Se analiza también el caso de la novísima Constitución Política de la Ciudad de México, desde el enfoque de la Ciencia de Políticas y la técnica legislativa.
Roberto Moreno Espinosa Guillermo Escobar Roca Óscar Mauricio Covarrubias Moreno
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Roberto Moreno Espinosa Guillermo Escobar Roca Óscar Mauricio Covarrubias Moreno (Editores)
RENDICIÓN DE CUENTAS
defensor del pueblo
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RENDICIÓN DE CUENTAS Control parlamentario y políticas públicas en México
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
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RENDICIÓN DE CUENTAS
ROBERTO MORENO ESPINOSA GUILLERMO ESCOBAR ROCA ÓSCAR MAURICIO COVARRUBIAS MORENO Autores Juan Pablo Aguirre Quezada Leonardo Arturo Bolaños Cárdenas Eduardo de Jesús Castellanos Hernández Guadalupe Cordero Pinto José Aurelio Cruz de los Ángeles
Eduardo López Farías Alejandro Romero Gudiño Guadalupe Blanca Leticia Ocampo García de Alba Jorge Alejandro Ortiz Ramírez Jesús Ruiz Munilla
José Adrián Cruz Pérez Irene Emilia Trejo Hernández defensor del pueblo José Alfredo Delgado Guzmán defensorLuis Villalobos García del pueblo
tirant lo blanch Valencia, 2019
(Editor)
Guillermo Escobar
Editores
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Control parlamentario y políticas públicas en México TEXTO PARA CONTRAPORTADA ombudsmand y derechos
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TEXTO PARA CONTRAPORTADA
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Guillermo Escobar
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Índice PRESENTACIÓN............................................................................... 9 2018 Y LA AGENDA DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN............. 15 Alejandro Romero Gudiño
EL CONTROL POLÍTICO PARLAMENTARIO............................... 27 Leonardo Arturo Bolaños Cárdenas
EL SISTEMA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN COMO ESTRATEGIA PARA COMBATIR LAS MALAS PRÁCTICAS Y LA CORRUPCIÓN EN EL GOBIERNO.................................................. 65 Guadalupe Blanca Leticia Ocampo García de Alba
INCIDENCIA DEL CONTROL PARLAMENTARIO DERIVADO DE LAS AUDITORÍAS AL DESEMPEÑO.................................... 109 Jorge Alejandro Ortiz Ramírez
LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CONTEXTO DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO. UNA OPORTUNIDAD PARA FORTALECER LOS MECANISMOS DE CONTROL PARLAMENTARIO............................................ 143 José Adrián Cruz Pérez
ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN “REDUCCIÓN DE LEGISLADORES: RESPONSABILIDAD CIUDADANA EN UN PARLAMENTO ABIERTO”..................................................................... 197 Juan Pablo Aguirre Quezada
LA FACULTAD DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS PARA APROBAR EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS, UNA APROXIMACIÓN.................... 261 Guadalupe Cordero Pinto
LA RECIENTE REFORMA ANTICORRUPCIÓN Y SU CONNOTACIÓN NEOLIBERAL............................................................... 305 Jesús Ruiz Munilla
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Índice
EVALUACIÓN EX ANTE, IN ITINERE Y EX POST DE LA NORMA Y DEL ORDENAMIENTO COMO POLÍTICA PÚBLICA Y TÉCNICA LEGISLATIVA. UN ESTUDIO DE CASO: LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO............... 329 Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
LA PROFESIONALIZACIÓN DEL ASESOR EN EL CONGRESO MEXICANO COMO UN ELEMENTO DEL BINOMIO CONTROL PARLAMENTARIO-POLÍTICAS PÚBLICAS. EL CASO DEL SENADO DE LA REPÚBLICA............................................. 365 Eduardo López Farías
EL CONTROL DE LA FISCALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. LA CORRESPONSABILIDAD DE AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN Y LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA............................................ 393 Irene Emilia Trejo Hernández
DESARROLLO CIENTÍFICO Y POLÍTICAS PÚBLICAS. EL CASO DEL POSGRADO DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN, UNAM.......................................................................................... 427 José Alfredo Delgado Guzmán
CAPACITACIÓN, ADIESTRAMIENTO Y PRODUCTIVIDAD LABORAL EN MÉXICO: LEGISLACIÓN, CONCEPTUALIZACIÓN Y REALIDAD..................................................................... 459 José Aurelio Cruz de los Ángeles
ELEMENTOS PARA UNA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA...................................................................................... 503 Luis Villalobos García
Presentación La transición y el desarrollo democrático que ha observado el Estado mexicano a partir de la Reforma Política (RP) de 1977, ha sido palpable en un horizonte temporal que abarca ya cuatro décadas, espacio en el que es posible apreciar una serie de cambios y transformaciones en el régimen político que es esencial para pasar revista y ponderar, a fin de realizar un balance que permita dimensionar los alcances, magnitud y calidad de la democracia mexicana y, en el caso particular que nos ocupa, situar el proceso de desarrollo y papel del control parlamentario, la fiscalización, la transparencia y la rendición de cuentas como factores de relevancia y, puntales fundamentales para brindar seguimiento al ejercicio y aplicación financiera y al desempeño gubernamental para el combate efectivo a la corrupción y al abuso del poder. Analicemos algunas de las trasformaciones del régimen político que ha sido posible impulsar en el periodo aludido, tal es el caso del principio básico de la división de poderes, de los equilibrios y balanzas para el control del poder y como resultado de la división entre el Estado y la sociedad, características todas ellas de los estados modernos. Recordemos que el legislativo surge de la sociedad, a la cual representa; por su parte el ejecutivo, identificado con el estado político, hace presente a éste en el conjunto de la sociedad. En el caso mexicano se ha mantenido como predominante el segundo, a tal grado que la división de poderes era hasta hace pocos años demasiado tenue; sin embargo, desde finales de los setenta del pasado siglo se aprecia de manera paulatina y ascendente un mayor equilibrio entre ambos poderes; de esta manera los fines que cada uno persigue en congruencia con su naturaleza no son sólo más nítidos sino que es mucho más viable su consecución. De esta forma, la labor de supervisión, evaluación y fiscalización de parte del legislativo respecto de la acción ejecutiva es más ágil y categórica, a diferencia de la época en que la hegemonía del ejecutivo inhibía fuertemente dicha labor. Alejandro Romero Gudiño ha destacado, en torno a la división de poderes en el caso mexicano: “Los desafíos de la práctica de la división de poderes se nos han hecho conscientes en la medida en que, tras la democratización del país, el ejer-
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R. Moreno Espinosa, G. Escobar Roca y Ó.M. Covarrubias Moreno
cicio de las facultades legales de diferentes Poderes y Organismos ha cobrado importancia. Asimismo, porque la pluralidad política ha derivado en escenarios de gran confrontación y de compleja negociación política1.”
Un escenario, no cabe duda, inimaginable durante la época del presidencialismo recalcitrante que caracterizó al país durante buena parte del siglo XX, hoy en una fase en que la gobernabilidad ha transitado de ser vertical y autoritaria a transformarse en una más compleja y en la que la gobernanza se expresa de manera cada vez más intensa. En este contexto, se han desencadenado una serie de acciones, formulado e implementado un conjunto de políticas públicas más participativas, y en el plano de la división y cooperación de poderes, se han creado una serie de instituciones y generado una legislación acorde con la nueva época que se vive. Otro de los logros de la RP, que es requisito sine qua non para lograr un control parlamentario y una fiscalización robusta, es, sin duda, el desarrollo de un sistema de partidos, el cual ha tenido lugar en el país en especial desde la legislación concretada en la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE), promulgada en diciembre de 1977, que sirvió de punto de arranque para que las fuerzas y organizaciones políticas prevalecientes entonces, decidieron participar en el juego político de la democracia representativa. Así, a partir de entonces fue siendo manifiesto para la sociedad mexicana que más de una fuerza política estaba en condiciones de alcanzar sus fines y compartir el poder y, por extensión, participar en la administración y gestión pública en los tres órdenes, lo que fue posible de manera paulatina, toda vez que la participación en el ámbito del gobierno federal se concretó en el final del siglo, cuando la alternancia política tuvo lugar. Lo anterior ha dado más vida, pluralidad, dinamismo y confrontación en la acción cotidiana de las cámaras que integran el H. Con-
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Romero Gudiño, Alejandro. Control Parlamentario de la Fiscalización y Agenda para la Política de Combate a la Corrupción. México, Cámara de Diputados, Instituto Belasario Domínguez del Senado de la República, Centro de Estudios de Derecho e Investigación Parlamentaria de la Cámara de Diputados, INAP, Academia Mexicana de Derecho Internacional, Asociación Mexicana de Contadores Públicos, Foro Consultivo Científico y Tecnológico, IAPAS, 2017, p. 4.
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greso de la Unión, lo que en efecto obliga a afinar medios, formas, procedimientos y estrategias de negociación e impacta en la conformación de las Comisiones que integran la Cámara de Diputados, las cuales incluyen diputados de la diferentes fracciones parlamentarias para desarrollar de manera más consistente las labores que les son encomendadas. Sirva el caso para destacar un aspecto de los muchos que se han desencadenado como resultado del proceso de democratización y del desarrollo del sistema de partidos mencionado. Otras transformaciones del régimen político mexicano que es pertinente tener en cuenta corresponden a la emergencia y mayor protagonismo de la sociedad civil y los grupos organizados que la conforman, así como el proceso de desarrollo de la ciudadanía, todo lo cual se ha traducido en una intensidad ciudadana y participación ascendente en los asuntos públicos, ha propiciado y fortalecido las condiciones para la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas, sumadas a las tradicionales políticas gubernamentales que se generaban y llevaban a cabo básicamente de arriba hacia abajo, propias de la denominada caja negra, donde la opacidad le era inherente; se transita así a una mayor transparencia. La participación social y ciudadana se ha transformado en un factor fundamental en múltiples esferas, al menos desde que es capaz de manifestar y hacer valer las demandas que, al incorporarse a la agenda de gobierno, dan lugar a la formulación de política pública; constituye un ingrediente básico en la corresponsabilidad que exige la atención a asuntos públicos que rebasan la capacidad estatal o bien que es indispensable para imprimir mayores criterios y hacer más efectiva ésta; de igual manera da forma a la contraloría social que complementa la de los órganos de representación; además en el proceso de exigencia de rendición de cuentas de parte de las instancias gubernamentales es fundamental para hacerla cada vez más real y cotidiana y, desde luego, en la consolidación de la moderna gobernanza que aglutina y vincula lo público, lo privado y lo social, e incrementa la intersección entre el Estado y la sociedad. Es importante enfatizar que el fortalecimiento paulatino del órgano de representación de la nación, la Cámara de Diputados, es una clara expresión del desarrollo democrático que acusa el país, evidencia la pluralización, diversificación y dinamismo de la propia socie-
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dad, enfatiza su representatividad, genera más y mejores condiciones para el desarrollo de las funciones que le son propias, como la fiscalización, el control, la legislación, la transparencia y la rendición de cuentas, aspectos que durante el prolongado periodo del presidencialismo mexicano del siglo XX se veían muy limitados y prácticamente inhibidos, en tanto que en el cierre del siglo y lo transcurrido del presente, el papel que juega en el acontecer político, en la consolidación y en la calidad de la democracia en México, es cada vez más efectivo. Una cuestión de la mayor relevancia dentro del proceso de democratización y producto de este siglo es el perfeccionamiento de la fiscalización superior. Recuérdese que como uno de los resultados de la expedición de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en diciembre de 2000 se crea la Auditoría Superior de la Federación (ASF), que sustituye a la antigua Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados. Corresponderá a partir de entonces a la Comisión de Vigilancia de la ASF de esta Cámara ser la instancia que permita verificar, evaluar y dar seguimiento a la primordial labor la ASF como organismo fiscalizador de la actividad desplegada por los órganos de gobierno federales, organismos autónomos, de estados y municipios que ejercen recursos federales y a particulares que también lo hagan, al igual que el desempeño que permite verificar que los objetivos y metas —actividades sustantivas— de las dependencias, entidades y organismos autónomos se cumplen y materializan con eficacia, eficiencia y trasparencia. Para la realización de la labor de vigilancia de la Comisión mencionada, ésta se apoya en la Unidad de Evaluación y Control (UEC), organismo altamente especializado, a fin de concretar este complejo y trascendente quehacer, aspecto de vital importancia para el desarrollo político y democrático del Estado mexicano. De esta forma, el Control Parlamentario de la Fiscalización Superior entra en una fase de pleno desarrollo. El camino por recorrer para el país aún es prolongado; sin embargo podemos afirmar que la vida democrática en México ha ido dando pasos cuantitativos y cualitativos fundamentales; es tiempo de fomentar el debate en torno a asuntos que nos permitan adentrarnos y recrear diversos aspectos de la vida pública, tales como el control parlamentario y la fiscalización crecientes, las políticas públicas, la
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gobernanza en su diversas manifestaciones que hoy parecieran materia corriente pero que han sido resultado de procesos dilatados, luchas sociales, reformas políticas de varias generaciones, negociaciones y una participación social y ciudadana que expresan el protagonismo creciente de la sociedad civil y anticipan una gobernanza en ascenso. En el marco del intercambio y la cooperación académica con la Universidad de Alcalá (UAH), ha sido posible concretar la conformación e implementación del Programa Posdoctoral en Control Parlamentario y Políticas Públicas, el cual ha tenido un recorrido por demás interesante y en el que la participación de especialistas españoles y mexicanos, ha dado como resultado la celebración de conferencias magistrales, coloquios, una realimentación del desarrollo del trabajo de investigación de los posdoctorantes, además de una movilidad internacional que ha propiciado un acercamiento y mayor conocimiento de las formas y regímenes políticos de España y México, todo lo cual ha ido en beneficio del desarrollo del Programa Posdoctoral ofertado conjuntamente por la UAH y la Academia Internacional de Ciencias Político-Administrativas y Estudios de Futuro, A.C. (IAPAS por sus siglas en inglés), el cual al llegar a su término tuvo como productos cinco libros, tres artículos científicos y el libro colectivo: Rendición de Cuentas, Control Parlamentario y Políticas Públicas en México que ahora presentamos y ponemos a la consideración del público interesado. Roberto Moreno Espinosa Guillermo Escobar Roca Óscar Mauricio Covarrubias Moreno
2018 y la agenda del Sistema Anticorrupción Alejandro Romero Gudiño
A tres años de la Reforma Constitucional en materia anticorrupción, y seis de la promesa de campaña del Presidente saliente, ha habido notables y significativas acciones de carácter legal e institucional, pero pocos resultados en términos prácticos. Varios de los asuntos esenciales se mantienen en una nube de indefiniciones. Varias de las instituciones integrantes del Sistema están acéfalas y queda claro que no existe un consenso político que haga eficaz al Sistema a pesar de que todas las fuerzas políticas hayan aprobado dicha reforma. ¿Qué podemos esperar del Sistema Nacional Anticorrupción? Quiero abogar este 2018 por un mecanismo concreto de coordinación, que es la recomendación pública no vinculante y atacar a la médula de la corrupción que es el interés económico que la alimenta. Con la reforma anticorrupción se rompió el paradigma que entendía la corrupción como una simple relación bilateral en que la conocida mordida era como la práctica más grave. Lo que hemos aprendido en los últimos años es que la corrupción actual opera mediante redes, es un crimen organizado en el que participan y se coluden diferentes actores: particulares, empresarios y servidores públicos, nacionales y extranjeros. Lo que en México ha encontrado un generoso nicho mediante la contratación de empresas fantasma y de outsourcing, manchando incluso a varias universidades públicas. Por ejemplo, aunque hasta abril de 2017 eran 11 exgobernadores encarcelados, los resultados son insuficientes porque sus cómplices —autores intelectuales, abogados, asesores contables y financieros, prestanombres, etcétera— permanecen mayoritariamente intocados. La Conferencia 2016 del Centro internacional para la reforma del derecho penal y las políticas de justicia criminal se dedicó al paradigma Follow the Money, que gana terreno entre las iniciativas an-
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ticorrupción1. En este capítulo propongo ampliar consistentemente el abanico de funciones del SNA para que pueda seguir la pista del dinero mal habido e incorporar la Fiscalización Electoral pues, como apuntaron acertadamente Luis Carlos Ugalde2 y María Marván3, allí es donde comienza este ciclo perverso que retroalimenta la corrupción de las instituciones públicas. Aunque el dinero es indispensable para que se sostengan las campañas electorales, desafortunadamente, la necesidad de un inconmensurable financiamiento ha alimentado un perverso clientelismo donde el principal es el contratista público y el agente el candidato; quien queda comprometido para retribuir a sus financiadores. A pesar de sus perniciosos efectos, este vicio no es considerado como un delito grave. Por eso considero necesaria una reforma que incorpore la inteligencia financiera y la fiscalización electoral otorgando al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción la posibilidad de solicitar información al Ejecutivo Federal en materia fiscal, de administración tributaria, inteligencia financiera, bancaria y de valores, así como al instituto nacional electoral4. El Sistema Nacional Anticorrupción dispone de un Comité Coordinador en el que tienen un asiento los Titulares de la Auditoría Superior de la Federación, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, la Secretaría de la Función Pública, el Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el Presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, un representante del Consejo de la Judicatura Fe-
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Cfr. International Centre for Criminal Law Reform and Criminal Justice Policy (ICCLR), Follow the money: corruption, money laundering & organized crime, 2016. http://icclr.law.ubc.ca Ugalde Luis Carlos, “¿Por qué más democracia significa más corrupción?” Nexos, febrero, 2015. Marván María, Integridad electoral, en Excelsior, 17 de agosto de 2017. Recuperado de http://www.excelsior.com.mx/opinion/maria-marvan-laborde/2017/08/17/1182194 “Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma la fracción I del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, en Romero Alejandro, Control parlamentario de la fiscalización y agenda para la política de combate a la corrupción, Cámara de Diputados y otros editores, México, 2017, pp 317-325.
2018 y la agenda del Sistema Anticorrupción
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deral y otro del Comité de Participación Ciudadana, que ejerce la Presidencia de este Comité. La idea que aquí propongo, es materializar la ampliación del Sistema en dos funciones fundamentales para cerrar la pinza, mediante la contribución de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Instituto Nacional Electoral.
Una respuesta necesaria La Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, conocida como “Convención de Mérida”, está entre los instrumentos internacionales que México ha ratificado, obligándose a implementar acciones para combatir la corrupción en materia financiera (pública, privada y de los partidos políticos). Entre ellas está el cuidado de los registros contables, financieros, gastos e ingresos públicos; prevención de la falsificación de esos documentos; así como la divulgación de estados financieros y las normas de contabilidad y auditoría5. Algunas disposiciones también obligan a las empresas privadas. Tenemos, por ejemplo, el caso Odebrecht, sobre el que el Consejo de Participación Ciudadana solicitó información, “es confidencial y las indagatorias continúan” fue la respuesta que recibió, dilatando indefinidamente las investigaciones para evitar que este sea asunto en la agenda electoral de 2018. En México “no ha pasado nada” a pesar de que el caso ha tenido repercusiones concretas en muchos países. El artículo 7 (3) de la Convención invita a los Estados a adoptar medidas legislativas y administrativas para aumentar la transparencia respecto de la financiación de candidaturas a cargos públicos y a los partidos políticos. En cuanto al combate al lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo o la proliferación de armas de destrucción masiva, el Grupo de Acción Financiera contra el Blanqueo de Capitales (GAFI)6 es el IMCP, Norma Internacional de Auditoría 200, 2009 http://imcp.org.mx/wpcontent/uploads/2013/01/NIA_200.pdf, fecha de consulta, 26/07/2017, 13:02 hrs. 6 El Grupo de Acción Financiera Internacional-GAFI (Financial Action Task Force-FATF, en inglés) es una institución intergubernamental creada en 1989 por el 5
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órgano rector internacional. GAFI estableció cuarenta recomendaciones para la lucha contra el blanqueo de capitales7. El Informe de Evaluación Mutua publicado el pasado mes de enero de 2018 por el GAFI, que se basó en la visita que realizó a México en el 2016, destaca que pese a que ha habido avances desde la última evaluación del año 2008, “México no cuenta con una política comprensiva que dé prioridad a la investigación financiera y la persecución del lavado de dinero como un delito de por sí”. Identificó que el Servicio de Administración Tributaria (SAT), en los últimos tres años, sólo auditó el 0.2% de las 64 mil empresas, cuyas actividades representan un riesgo de lavado de dinero. Este hecho se suma a la situación estructural de falta de un mecanismo para identificar a los beneficiarios finales, operadores de empresas y cuentas bancarias. Igualmente vulnerable es el papel que toca a los notarios públicos pues la ley mexicana no obliga las empresas a notificar un cambio de accionista aunque el capital y los estatutos de la sociedad permanecen inalterables. El mismo informe también señala el “bajo grado de eficiencia” de la PGR en materia de investigación y persecución del lavado de dinero, lo cual explica el “extremadamente bajo” número de condenas por estos delitos8.
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Grupo de los 7, para promulgar un marco internacional de las normas de prevención del blanqueo de capitales. En la actualidad está formado por 34 países, dos organizaciones regionales —Consejo de Cooperación de los Estados Árabes del Golfo (GCC) y la Comisión Europea—, ocho miembros asociados y cuenta con 25 organizaciones internacionales como observadores, entre las que están el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización de la Naciones Unidas (ONU) y el Banco Mundial. García Eduardo y Sánchez Ernesto, Primera evaluación nacional de riesgos en materia de prevención de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo, Febrero 2017. https://www.ccpm.org.mx/avisos/primera-evaluacion-nacional-deriesgos-puntos-finos-febrero-2017.pdf, fecha de consulta, 26/07/2017. GAFI, Medidas anti lavado y contra la financiación del terrorismo: México Informe de Evaluación Mutua, Documento en Internet: http://www.fatf-gafi. org/media/fatf/documents/reports/mer4/IEM-Mexico-2018-Spanish.pdf, enero, 2018.
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La Secretaría de Hacienda y Crédito Público dispone de recursos para supervisar las operaciones financieras y prevenir el lavado de dinero, ya que está dotada, entre otras, de la Unidad de Inteligencia Financiera, el Sistema de Administración Tributaria y la Comisión Nacional Bancaria todos ellos disponen de recursos y facultades para supervisar el patrimonio de las personas. La Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP es la instancia para recibir reportes de las operaciones financieras, analizarlas, diseminar reportes de inteligencia y presentar denuncias ante la autoridad competente sobre varios delitos tipificados en el Código Penal Federal, como son: operaciones con recursos de procedencia ilícita, terrorismo y financiamiento al terrorismo. La Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) permite supervisar a las entidades financieras y las actividades previstas en las Leyes relativas al sistema financiero, así como de las personas físicas y morales; expedir normas respecto a la información que deberán proporcionar periódicamente las entidades a la CNBV; autorizar la constitución y operación de las entidades financieras e investigar actos de personas físicas o morales que presupongan la comisión de operaciones violatorias de las leyes que rigen a las citadas entidades. A su vez, el Servicio de Administración Tributaria tiene entre sus facultades fiscalizar a los contribuyentes para que cumplan con las disposiciones tributarias y aduaneras, la recepción y administración de la información vinculada con el patrimonio de las personas y, en su caso, informar a los entes encargados de combatir delitos patrimoniales9 de operaciones sospechosas. Por lo tanto, el Procurador Fiscal de la Federación cuenta con las atribuciones y la información consolidada proveniente de la Unidad de Inteligencia Financiera, del Sistema de Administración Tributaria y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, siendo además el consejero jurídico de la SHCP10.
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Ver artículos 1 y 2 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria. Conforme a lo establecido en el artículo 10, fracción I del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
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Se ha dicho varias veces, pero no se incorporó al diseño del Sistema el control de los recursos procedentes de las ilícitas actividades de corrupción. Este poder tiene que formar parte de los mecanismos de combate a la corrupción, por lo que está en nuestra propuesta. A la fecha, ya se ha logrado, de la mano del Servicio de Administración Tributaria (SAT) y la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, la publicación de una disposición legal que prohíbe el uso de dinero público a través de empresas fantasma.
Cortar el hilo de las complicidades Luis Carlos Ugalde y María Marván Laborde, entre otros especialistas, han expuesto las perversas relaciones que retroalimentan elecciones y corrupción. A pesar de que se han hecho ingentes esfuerzos para reducir el costo de las campañas políticas y eliminar el riesgo del financiamiento ilícito, la realidad es que las campañas políticas han ido incrementando sus costos exponencialmente y los candidatos tienen diferentes presiones que resultan en el ingreso de recursos oscuros a las campañas. Ugalde considera que se crea un mercado clientelar donde los potenciales proveedores de las administraciones aportan recursos a los candidatos a cambio de promesas de contratos para obras o proveer servicios. Así, la compra venta de favores va más allá de torcer los mecanismos de adquisiciones, pues supone la compra de la voluntad de las autoridades y llega a configurar el fenómeno que se llama captura del Estado. La competencia electoral no sirvió, como se esperaba, para que las fuerzas políticas ejercieran vigilancia sobre el desempeño honesto de sus competidores, sino que, por el contrario, vimos surgir el mecanismo descrito por María Amparo Casar como “Tapaos los unos a los otros”11. A este respecto, la recomendación que hace Ugalde es transparencia presupuestal, acabar con la impunidad y el clientelismo político,
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Casar María Amparo, “Tapaos los unos a los otros” en Excelsior, 5 de noviembre, 2014.