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DERECHO ADMINISTRATIVO Segunda edición, primera en Tirant lo Blanch.

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Valencia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO ADMINISTRATIVO Segunda edición, primera en Tirant lo Blanch.

FAUZI HAMDAN AMAD

tirant lo blanch Ciudad de México, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro se realizó gracias al estímulo del Sistema Nacional de Investigadores (Conacyt) Primera edición: Suprema Corte de Justicia de la Nación - Escuela Libre de Derecho. 2015.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-073-8 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/ politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Fauzi Hamdan Amad Abogado

Nació en la Ciudad de México, D.F. realizó sus estudios profesionales en la Escuela Libre de Derecho, recibiéndose con mención especial el año de 1969. Fue profesor del curso de Economía en la Escuela Libre de Derecho (19701972). Rector de la Escuela Libre de Derecho (2010-2014), institutción en la que ha sido profesor en la Cátedra de Derecho Administrativo (desde 1972 ininterrupidamente). Asimismo, es profesor en la especialización de Derecho Constitucional y Administrativos en el área de maestría de la Universidad Panamericana de Guadalajara. Es socio fundador del Despacho de Abogados Hamdan, Manzanero y Asociados, S.C. Ha realizado diversas especialidades en Derecho Constitucional, Administrativo, Fiscal y Mercantil. Ha dictado múltiples conferencias en matería jurídica y política. Igualmente ha publicado diversos estudios monográficos sobre temas de Derecho Constitucional y Administrativo. Tiene publicados los libros titulados “Ensayos Jurídicos de Derecho Constitucional y Administrativo”, “ Poligrafía de Temas Políticos, Económicos y Sociales” “Derecho Concursal Mexicano” y “ Derecho Administrativo”. Es miembro de la Barra Mexicana de Abogados, Académico de Número de la Academia Mexicana de Jurisprudencia y Legislación, A.C., del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México,A.C. y de la Asociación Nacional de Abogados de Empresa, A.C. La Universidad Cuauhtémoc Plantel Aguascalients le otorgó el Título de Doctorado Honoris Causa y la American International School of Law le otorgó the Degree of Honoray Juris Doctor. Diputado Federal en la LV Legislatura ( 1991-1994); Asambleísta en la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (1994-1997); Diputado Federal en la LVII Legislatura (1997-2000) y Senador de la República (2000-2006).

PREFACIO

“No distinguimos entre saber y comprender. Saber es incorporar un dato, un concepto al escenario mental. Saber es pura bibliografía. Comprender es incorporar una acción, una experiencia al escenario vital. Comprender es pura biografía. El verdadero conocimiento radica en la asimilación del saber por medio de la experiencia. Cuando la bibliografía se convierte en biografía”.

DR. ALFONSO RUÍZ SOTO

Si hay alguna disciplina del derecho que cambia constantemente, es el derecho administrativo. Estos apuntes de clase que doy a la luz pública son producto de apuntes tomados por mis alumnos en los años de 1981, 1999 y 2010. Es innecesario decir lo que apuntes de clase significa. Sin embargo, sin que parezca ello una justificación o relajamiento científico, por su propia naturaleza son la manera como cada maestro diserta y expone, con un propósito pedagógico, los conocimientos de la disciplina de la que imparte cátedra. El lenguaje y el discurso tienen como único propósito servir de guía a los alumnos, de manera sencilla y lo más asequible a los educandos, para que rinda frutos en su formación profesional. Al mismo tiempo, para atreverme a publicar estos apuntes, tuvieron que pasar por un largo proceso de depuración, precisión y concisión, que no reflejan la forma ni la metodología con las que doy mi curso; le quité ejemplos, experiencias, anécdotas, críticas al gobierno y un sinnúmero de identificaciones e interpretaciones de las instituciones que integran el temario.

FAUZI HAMDAN AMAD.

AGRADECIMIENTOS

Agradezco al Doctor Manuel Alexandro Munive Páez, Director del Centro de Investigación Jurídica e Informática de la Escuela Libre de Derecho, y al Maestro Francisco Xavier Manzanero Escutia (mi socio), el apoyo y la colaboración que me brindaron para que estos apuntes merezcan ser publicados decorosamente.

Índice FAUZI HAMDAN AMAD.........................................................................7 PREFACIO.................................................................................................9 DR. ALFONSO RUÍZ SOTO FAUZI HAMDAN AMAD. AGRADECIMIENTOS............................................................................11 SIGLAS Y ACRÓNIMOS.........................................................................25

Tema I

EVOLUCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.............................31 1. LA ANTIGÜEDAD Y EL ESTADO POLICÍA..................................................... 31 2. NACIMIENTO DEL CONSTITUCIONALISMO............................................... 32 A. Principio de indemandabilidad del Estado..................................................... 33 B. Irresponsabilidad del soberano...................................................................... 33 C. El acto del príncipe........................................................................................ 34 D. La doble personalidad del Estado.................................................................. 34 E. La jurisdicción administrativa........................................................................ 35 F. Poder de policía.............................................................................................. 37 3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO, PRESENTE Y FUTURO........................... 37 4. ATRIBUCIONES Y FUNCIONES DEL ESTADO............................................... 38 A. Atribuciones.................................................................................................. 38 B. Las funciones del Estado................................................................................ 41

Índice

TEMA II

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.................................47 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO CIENCIA Y COMO CONJUNTO DE NORMAS JURÍDICAS................................................................ 47 2. OBJETO DE ESTUDIO Y DE REGULACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO............................................................................................... 47 3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA................................................................................................ 48 4. DERECHO PÚBLICO Y DERECHO PRIVADO: CARACTERÍSTICAS Y DIFERENCIAS........................................................................................................ 48

TEMA III

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO...................................51 1. LA CONSTITUCIÓN Y EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL.............................................................................................. 51 A. La Constitución............................................................................................. 51 B. La Ley........................................................................................................... 54 C. El reglamento................................................................................................ 57 D. Las disposiciones generales administrativas................................................... 60 E. Los principios generales del Derecho............................................................. 61 F. La costumbre................................................................................................. 61 G. La jurisprudencia.......................................................................................... 62

TEMA IV

LA ORGANIZACIÓN Y EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA..................................................................65 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, SU PERSONALIDAD................................. 65

Índice

2. LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y SUS TITULARES.................... 66 3. EL ORIGEN DE LA COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN.............................................................................................. 67 4. CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS POR LA NATURALEZA DE SUS FACULTADES......................................................................................................... 68 5. LA DIVISION DE LA COMPETENCIA POR RAZONES DE TERRITORIO, MATERIA Y GRADO............................................................................................. 69 6. LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y SUS TITULARES.................... 69 A. El órgano y el titular..................................................................................... 69

TEMA V

FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA...........................71 A. Centralización............................................................................................... 71 B. Descentralización........................................................................................... 71 C. Desconcentración.......................................................................................... 72 D. Órganos con competencia funcional propia.................................................. 72 E. Organización interna de las secretarías.......................................................... 75 F. Organismos autónomos constitucionales........................................................ 76 G. Organismos descentralizados........................................................................ 77 H. Empresas de participación estatal mayoritaria.............................................. 77 I. Fideicomisos públicos..................................................................................... 78 J. El principio de autonomía de gestión.............................................................. 78 K. Administración pública estatal y municipal................................................... 79 L. Organismos autónomos constitucionales....................................................... 80

TEMA VI

LA SITUACIÓN LEGAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS .................81 1. EL SERVIDOR PÚBLICO................................................................................... 81

Índice

A. Por sus funciones........................................................................................... 81 B. Por elección democrática............................................................................... 82 C. Por nombramiento........................................................................................ 82 D. Por cumplir o no con los requisitos para su cargo......................................... 82 E. Por el tipo de relación laboral........................................................................ 82 2. ANTECEDENTES............................................................................................... 83 3. NATURALEZA DE LA RELACIÓN LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.............................................................................................................. 85 4. NOMBRAMIENTO Y DELEGACIÓN............................................................... 86 5. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO......................................................................................................... 86 A. Trabajadores de confianza............................................................................. 87

TEMA VII

LOS FUNCIONARIOS DE HECHO Y LOS USURPADORES, Y LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICO............................89 1. LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE HECHO O DE FACTO............................... 89 2. RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE GOZAN DE FUERO CONSTITUCIONAL Y SUJETOS A JUICIO POLÍTICO PREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 110 y 111 DE NUESTRA CONSTITUCIÓN................................................................................................... 90 3. SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN.................................................... 93 A. Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción ........................................ 93 B. Ley General de Responsabilidades Administrativas...................................... 102 C. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa..................... 121 D. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal..................................... 123 E. Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas............................................... 127 F. Ley de Coordinación Fiscal.......................................................................... 139 G. Ley General de Contabilidad Gubernamental............................................. 140

Índice

TEMA VIII

TEORÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO............................................143 I. CONCEPTO...................................................................................................... 143 2. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS............................... 144 A. Por razón de los efectos generales que producen......................................... 144 B. Por razón de las voluntades que intervienen en su formación...................... 144 C. En razón de su vinculación con la ley.......................................................... 145 D. Por razón del ámbito de aplicación............................................................. 145 E. En razón de los destinatarios del acto.......................................................... 145 F. Por razón de las modalidades del acto administrativo.................................. 145 G. Por razón de su definitividad....................................................................... 146 H. Por razón de los efectos jurídicos que producen.......................................... 146 3. ELEMENTOS Y REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.147 A. Elemento subjetivo...................................................................................... 148 B. Elemento objetivo........................................................................................ 148 C. Objeto......................................................................................................... 148 D. Causa o motivo........................................................................................... 148 E. Forma.......................................................................................................... 148 F. El fin............................................................................................................ 149 4. EFECTOS JURÍDICOS PROPIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO................ 149 A. Clases de efectos jurídicos........................................................................... 149 5. EJECUCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO................................................ 150 A. Facultad de la autoridad administrativa para hacer cumplir sus actos......... 150 6. EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO................................................ 151 A. Revocación.................................................................................................. 152 B. Vencimiento del término de vigencia del acto............................................... 152 C. Agotamiento del objeto del acto administrativo.......................................... 152 D. Renuncia de su titular................................................................................. 152 7. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.................................................... 152

Índice

8. ANÁLISIS Y COMENTARIOS DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............................................................. 154 A. Ámbito de aplicación y principios generales................................................ 154

TEMA IX

TEORÍA DE LAS INEFICACIAS JURÍDICAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.................................................................................163 A. La nulidad del acto administrativo.............................................................. 164 B. Anulabilidad................................................................................................ 165

TEMA X

LA REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO...........................167 1. CONCEPTO..................................................................................................... 167 2. LEGALIDAD Y OPORTUNIDAD O CONVENIENCIA (DISCRECIONALIDAD)...................................................................................... 168 3. DIFERENCIAS ENTRE LA NULIDAD Y LA REVOCACIÓN......................... 168 A. Nulidad....................................................................................................... 168 B. Revocación.................................................................................................. 169

TEMA XI

CONCESIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO Y EXPLOTACIÓN DE BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN .................................171 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................ 171 A. Concepto orgánico y funcional de los servicios públicos.............................. 171 B. Distinción entre función pública y servicio público...................................... 172 C. El servicio público como organización........................................................ 173

Índice

D. Finalidad del servicio público...................................................................... 173 E. Régimen jurídico aplicable a los servicios públicos...................................... 173 F. Caracteres jurídicos del servicio público....................................................... 173 G. Necesidades y actividades........................................................................... 176 2. LOS CARACTERES DEL SERVICIO PÚBLICO............................................... 177 3. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA CONCESIÓN...................................... 178 4. EL OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN.................................................. 179 5. LA EJECUCIÓN DE LA CONCESIÓN............................................................ 179 6. EL RÉGIMEN FINANCIERO DE LA CONCESIÓN....................................... 180 7. LAS TARIFAS.................................................................................................... 180 8. AGRAVACIÓN DE LAS CARGAS EN LA EJECUCIÓN POR CAUSAS DE FUERZA MAYOR, MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA AUTORIDAD CONCEDENTE, MEDIDAS LEGISLATIVAS Y CAUSAS EXTERNAS.......................................................................................................... 181 A. Huelga y requisa......................................................................................... 182 9. RELACIONES DEL CONCESIONARIO CON EL PÚBLICO.......................... 183 10. EXTINCIÓN DE LA CONCESIÓN............................................................... 183 11. EL DERECHO DE REVERSIÓN.................................................................... 184

TEMA XII

LA EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA...............185 1. LA EXPROPIACIÓN Y LAS MODALIDADES DE LA PROPIEDAD PRIVADA.185 2. LA EXPROPIACIÓN........................................................................................ 186 3. COMENTARIOS A LA LEY DE EXPROPIACIÓN.......................................... 189

Índice

4. MODOS ADICIONALES DE ADQUISICIÓN DE DERECHO PÚBLICO........ 193 A. Nacionalización o estatización.................................................................... 193 B. Requisa........................................................................................................ 193 C. Ocupación temporal.................................................................................... 197

TEMA XIII

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS....................................................199 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................ 199 2. MARCO CONSTITUCIONAL......................................................................... 201 3. FIGURAS AFINES............................................................................................. 201 4. ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.......................... 203 A. Elemento subjetivo...................................................................................... 203 B. Elemento objetivo. La competencia.............................................................. 204 C. El objeto...................................................................................................... 204 D. Causa o motivo........................................................................................... 205 E. Forma del acto............................................................................................. 205 F. Fin................................................................................................................ 206 5. PRINCIPIOS O CLÁUSULAS EXORBITANTES DEL DERECHO CIVIL........ 206 6. INTERPRETRACIÓN Y CONTROVERSIAS................................................... 209

TEMA XIV

LA PLANEACIÓN EN MÉXICO..........................................................213 1. BREVES ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN MÉXICO................................ 213 2. EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL Y DE LA PLANEACIÓN NACIONAL DEL DESARROLLO............................................................................................. 215