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MANUAL DE DERECHO PRESUPUESTARIO Y DE LOS GASTOS PÚBLICOS Coordinador

Luis Alfonso Martínez Giner Autores

Eva Aliaga Agulló

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad Miguel Hernández de Elche

Luis Alfonso Martínez Giner

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

Amparo Navarro Faure

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

Begoña Pérez Bernabeu

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

Aurora Ribes Ribes

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

Paula Vicente-Arche Coloma

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad Miguel Hernández de Elche

Valencia, 2012


Copyright ® 2012 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© Luis Alfonso Martínez Giner y otros

©

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-428-2012 I.S.B.N.: 978-84-9004-710-1 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


Autores Prof. Dra. Eva Aliaga Agulló: Catedrática de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Miguel Hernández de Elche Prof. Dr. Luis Alfonso Martínez Giner: Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Prof. Dra. Amparo Navarro Faure: Catedrática de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante Prof. Dra. Begoña Pérez Bernabeu: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Prof. Dra. Aurora Ribes Ribes: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Prof. Dra. Paula Vicente-Arche Coloma: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Miguel Hernández de Elche

Relación de Lecciones Lección 1. El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido (Amparo Navarro Faure). Lección 2. Los principios jurídicos presupuestarios (Amparo Navarro Faure). Lección 3. El ciclo presupuestario I: Elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (Aurora Ribes Ribes). Lección 4. El ciclo presupuestario II: Régimen jurídico del crédito presupuestario: las modificaciones presupuestarias. Liquidación y cierre del Presupuesto (Aurora Ribes Ribes, epígrafes I, II y III; Luis Alfonso Martínez Giner, epígrafe IV). Lección 5. El control de la actividad financiera (Begoña Pérez Bernabeu). Lección 6. El Tesoro Público (Eva Aliaga Agulló). Lección 7. El Derecho de los gastos públicos (Luis Alfonso Martínez Giner). Lección 8. Aspectos procedimentales del gasto público (Luis Alfonso Martínez Giner). Lección 9. La subvención (Begoña Pérez Bernabeu). Lección 10. El Presupuesto de la Hacienda Autonómica (Paula Vicente-Arche Coloma). Lección 11. El Presupuesto de la Hacienda Local (Paula Vicente-Arche Coloma). Lección 12. El Presupuesto General de la Unión Europea (I) (Begoña Pérez Bernabeu). Lección 13. El Presupuesto General de la Unión Europea (II) (Begoña Pérez Bernabeu)

Nota de los autores Las referencias realizadas en el texto al Ministerio de Economía y Hacienda (MEH) han de entenderse referidas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, cuya estructura ha sido regulada por el Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Igualmente ha de considerarse la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Competitividad regulada por el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, y en virtud del cual se suprime la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, asumiendo sus competencias la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera.


Índice Abreviaturas...................................................................................................................

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EL PRESUPUESTO DEL ESTADO Lección 1 EL PRESUPUESTO DEL ESTADO. CONCEPTO Y CONTENIDO

I. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO................................................................. 1. Concepto...................................................................................................... 2. Ámbito subjetivo........................................................................................... 3. Ámbito objetivo............................................................................................ II. CONTENIDO.................................................................................................... 1. El texto articulado de la Ley de Presupuestos................................................ A. Modificaciones tributarias en las leyes de presupuestos........................... B. Contenido constitucional del texto articulado......................................... 2. La estructura del Presupuesto........................................................................ A. El estado de gastos................................................................................... B. El estado de ingresos................................................................................ III. LA EFICACIA DE LA LEY DE PRESUPUESTOS SOBRE LOS GASTOS Y LOS INGRESOS PÚBLICOS. El CRÉDITO PRESUPUESTARIO..............................

21 21 23 26 27 27 28 29 31 31 36 37

Lección 2 LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS PRESUPUESTARIOS

I. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. CONCEPTO Y CLASES.................... II. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES........................................................ 1. Principio de unidad....................................................................................... 2. Principio de universalidad............................................................................. 3. El principio de anualidad.............................................................................. 4. El principio comunitario de solidez financiera y el principio de estabilidad presupuestaria............................................................................................... A. El principio comunitario de solidez financiera. Procedimientos en caso de incumplimiento........................................................................................ B. El principio de estabilidad presupuestaria................................................ III. LOS PRINCIPIOS LEGALES............................................................................. 1. El principio de especialidad........................................................................... A. La especialidad cualitativa....................................................................... B. La especialidad cuantitativa..................................................................... C. La especialidad temporal......................................................................... 2. El principio de plurianualidad.......................................................................

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10

Índice

3. El principio de transparencia......................................................................... 4. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

58 59

Lección 3 EL CICLO PRESUPUESTARIO I: ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

I. EL CICLO PRESUPUESTARIO: LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO.......................................................................... II. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO........................................................................................ 1. Delimitación del marco económico-presupuestario....................................... A. Los objetivos de estabilidad presupuestaria............................................. B. El límite de gasto no financiero del Estado............................................... C. El escenario presupuestario plurianual..................................................... 2. La formación del Anteproyecto de Ley.......................................................... 3. La aprobación gubernamental del Proyecto de Ley y su remisión a las Cortes Generales...................................................................................................... III. EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO........................................................................................ 1. Consideraciones previas................................................................................ 2. La tramitación parlamentaria y las limitaciones a la iniciativa de las Cortes Generales en materia presupuestaria............................................................. A. Tramitación en el Congreso de los Diputados.......................................... B. Tramitación en el Senado......................................................................... C. Examen final y aprobación en el Congreso.............................................. D. Entrada en vigor de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Supuesto de prórroga..............................................................................................

61 63 63 64 66 67 69 70 72 72 72 72 76 77 78

Lección 4 EL CICLO PRESUPUESTARIO II: RÉGIMEN JURÍDICO DEL CRÉDITO PRESUPUESTARIO. LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS. LIQUIDACIÓN Y CIERRE DEL PRESUPUESTO

I. CONCEPTO Y RÉGIMEN JURÍDICO DEL CRÉDITO PRESUPUESTARIO.... 83 II. EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD Y LA MODIFICACIÓN DE LOS CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS. EL FONDO DE CONTINGENCIA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA............................................................................................ 86 III. ANÁLISIS DE LOS DISTINTOS SUPUESTOS DE MODIFICACIÓN DE LOS CRÉDITOS DE GASTOS................................................................................... 89 1. Clasificación de las modificaciones presupuestarias....................................... 89 2. Transferencias de crédito............................................................................... 91 3. Generaciones de crédito................................................................................ 94 4. Ampliaciones de crédito................................................................................ 96 5. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito........................................ 99 6. Incorporaciones de crédito............................................................................ 101


Índice

11

7. Anticipos de Tesorería................................................................................... 102 IV. EJECUCIÓN, LIQUIDACIÓN Y CIERRE DEL PRESUPUESTO....................... 103 Lección 5 EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

I. EL CONTROL INTERNO................................................................................ 1. El control interno en la Administración General del Estado.......................... A. Control de legalidad o función interventora (arts. 148 a 156 LGP).......... B. Control financiero permanente (artículos 157 a 161 LGP)....................... C. Auditoría pública (artículos 162 a 175 LGP)........................................... 2. El control interno en las Administraciones autonómica y local...................... 3. El control interno por los órganos de la Administración española de los fondos comunitarios gestionados por España........................................................... II. EL CONTROL EXTERNO................................................................................ 1. El Tribunal de Cuentas.................................................................................. 2. Función fiscalizadora.................................................................................... 3. Función jurisdiccional contable..................................................................... 4. El Tribunal de Cuentas y los OCEX.............................................................. 5. La fiscalización del sector público local: la rendición de cuentas................... 6. El Tribunal de Cuentas español y los OCEX como órganos fiscalizadores de los fondos comunitarios gestionados por España.......................................... III. EL CONTROL PARLAMENTARIO O CONTROL POLÍTICO.......................

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Lección 6 EL TESORO PÚBLICO

I. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL..................................................................... II. FUNCIONES DEL TESORO.............................................................................. 1. Planteamiento general................................................................................... A. Las funciones del Tesoro en el Derecho positivo...................................... B. Las relaciones del Tesoro con el Banco de España y las entidades de crédito.......................................................................................................... 2. Tesoro Público y ejecución del Presupuesto................................................... 3. Tesoro y crédito público................................................................................ 4. Tesoro Público y sistema financiero............................................................... III. CONTROL DE LAS OPERACIONES DEL TESORO PÚBLICO.......................

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EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS Lección 7 EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

I. GASTO PÚBLICO Y DERECHO.......................................................................

155


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Índice

1. Consideraciones generales............................................................................. 2. Concepción jurídica del gasto público........................................................... II. LAS NECESIDADES PÚBLICAS........................................................................ 1. Caracterización............................................................................................. 2. Principios constitucionales aplicables............................................................ A. El principio de asignación equitativa de los recursos públicos.................. B. El principio de racionalidad..................................................................... C. El principio de control............................................................................. III. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS..................................................................... 1. Caracterización............................................................................................. 2. Principios constitucionales aplicables: el principio de legalidad en materia de gasto público y el principio de cobertura presupuestaria............................... 3. Régimen jurídico........................................................................................... A. Nacimiento y exigibilidad de las obligaciones públicas............................ a. Las fuentes de las obligaciones públicas............................................. b. La exigibilidad de las obligaciones públicas........................................ B. Incumplimiento....................................................................................... C. Extinción................................................................................................. IV. LAS SALIDAS DE FONDOS DE LA CAJA DEL TESORO................................

155 157 158 158 159 159 162 163 164 164 165 166 167 167 167 169 173 174

Lección 8 ASPECTOS PROCEDIMENTALES DEL GASTO PÚBLICO

I. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO............................ 1. Aprobación del gasto....................................................................................... 2. Compromiso de gasto...................................................................................... 3. Fase mixta....................................................................................................... 4. Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago..................................... 5. Fase mixta..................................................................................................... 6. Ordenación del pago y pago material............................................................ II. EXCEPCIONES AL PROCEDIMIENTO GENERAL DE GESTIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS.......................................................................................... 1. Los anticipos de caja fija............................................................................... 2. Los pagos a justificar..................................................................................... 3. Tramitación anticipada expedientes de gasto................................................ 4. Adquisición de compromisos plurianuales de gasto....................................... 5. Gastos específicos..........................................................................................

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Lección 9 LA SUBVENCIÓN

I. LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES........................................................ 1. Significado e importancia de la Ley General de Subvenciones....................... 2. Ámbito subjetivo de aplicación de la Ley General de Subvenciones. Especial referencia a las competencias autonómicas en la materia.............................. 3. Ámbito objetivo de aplicación de la Ley General de Subvenciones................ II. LA SUBVENCIÓN.............................................................................................

203 203 205 210 211


Índice

III.

IV. V. VI.

VII. VIII.

1. Concepto y caracteres................................................................................... 2. Régimen jurídico de las subvenciones............................................................ LA RELACIÓN JURÍDICA DE SUBVENCIÓN................................................. 1. Partes de la relación jurídica de subvención.................................................. 2. Contenido de la relación jurídica de subvención........................................... 3. Parámetros de la concesión de subvenciones: el Plan estratégico de subvenciones y las Bases reguladoras....................................................................... PROCEDIMIENTOS DE CONCESIÓN DE SUBVENCIONES......................... CAUSAS DE TERMINACIÓN ANORMAL DE LA SUBVENCIÓN.................. 1. Invalidez de la resolución de la concesión..................................................... 2. El reintegro de subvenciones......................................................................... CONTROL DE LAS SUBVENCIONES............................................................. 1. El control de la finalidad de la subvención. (La justificación del destino de la subvención)................................................................................................... 2. El control financiero...................................................................................... RÉGIMEN SANCIONADOR............................................................................ LA SUBVENCIÓN COMO UNA AYUDA DE ESTADO.................................... 1. Concepto y tipología de ayudas de Estado.................................................... 2. El procedimiento de control de las ayudas de Estado....................................

13 211 212 213 213 215 217 217 219 219 220 222 222 222 223 224 224 226

EL PRESUPUESTO DE LAS HACIENDAS TERRITORIALES Lección 10 EL PRESUPUESTO DE LA HACIENDA AUTONÓMICA

I. INTRODUCCIÓN............................................................................................. II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.................................................................................................. III. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO Y CICLO PRESUPUESTARIO................ IV. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO AUTONÓMICO.....................................

231 232 234 237

Lección 11 EL PRESUPUESTO DE LA HACIENDA LOCAL

I. INTRODUCCIÓN. MARCO LEGAL BÁSICO EN MATERIA DE HACIENDAS LOCALES.......................................................................................................... II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO LOCAL........................... III. CONCEPTO Y CONTENIDO DE LOS PRESUPUESTOS LOCALES............... IV. EL CICLO PRESUPUESTARIO EN EL ÁMBITO LOCAL................................. V. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO LOCAL................................................... VI. RÉGIMEN APLICABLE A LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.........

239 240 245 248 251 252


14

Índice

EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA Lección 12 EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA (I)

I. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA Y OTROS PRESUPUESTOS DE LA UNIÓN.................................................................................. II. Principios presupuestarios.................................................................... III. LAS PERSPECTIVAS FINANCIERAS Y EL MARCO FINANCIERO PLURIANUAL.......................................................................................................... IV. LOS INGRESOS DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO: EL SISTEMA DE RECURSOS PROPIOS....................................................................................... 1. Los recursos propios tradicionales................................................................ 2. Recurso IVA.................................................................................................. 3. Recurso RNB................................................................................................ 4. Otros ingresos de naturaleza variada............................................................ V. Los gastos del Presupuesto General de la UE.............................. 1. Créditos para gastos de funcionamiento y para gastos operacionales............ 2. Créditos de compromiso y Créditos de pago................................................. 3. Créditos que amparan gastos obligatorios y gastos no obligatorios............... 4. Créditos disociados y créditos no disociados................................................. VI. EL FONDO EUROPEO PARA EL DESARROLLO...........................................

257 259 261 263 266 270 271 273 273 273 275 275 276 276

Lección 13 EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA (II)

I. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO.................................... II. EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO.................................................................................................................... III. LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO................................. IV. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO.................................... 1. El control interno del Presupuesto comunitario............................................. 2. El control externo del Presupuesto comunitario............................................ 3. El control político del Presupuesto comunitario............................................ A. La Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo............ B. Aprobación de la gestión presupuestaria de la Comisión por el Parlamento Europeo................................................................................................... V. RELACIONES FINANCIERAS ENTRE EL PRESUPUESTO COMUNITARIO Y EL PRESUPUESTO DEL ESTADO................................................................. 1. Flujos financieros ascendentes....................................................................... 2. Flujos financieros descendentes.....................................................................

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Abreviaturas ABB

Activity Based Budgeting (Presupuesto por actividades)

Art.

Artículo

BCE

Banco Central Europeo

BEI

Banco Europeo de Inversiones

BOE

Boletín Oficial del Estado

CCAA

Comunidades Autónomas

CE

Constitución Española

CECA

Comunidad Europea del Carbón y el acero

CNAL

Comisión Nacional de la Administración Local

CPFF

Consejo de Política Fiscal y Financiera

DAS

Declaración de fiabilidad

EACV

Estatuto Autonomía Comunidad Valenciana

EELL

Entidades Locales

FEAGA

Fondo europeo agrícola de garantía

FEADER Fondo europeo agrícola de desarrollo rural FEGA

Fondo español de garantía agrícola

FED

Fondo Europeo para el desarrollo

LABE

Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España

LBRL

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

LEC

Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil

LFTCu

Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas

LGP

Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria

LGS

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

LGT

Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria

LJCA

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado


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Abreviaturas

LOFCA

Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas

LOGEP

Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria

LOTCu

Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas

LPGE

Ley de Presupuestos Generales del Estado

IGAE

Intervención General de la Administración del Estado

IRPF

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

IVA

Impuesto sobre el valor añadido

MEH

Ministerio de Economía y Hacienda

Ob. cit.

Obra citada

OCEX

Órganos de control externo

OCM

Organización Común de los mercados

OLAF

Oficina de lucha contra el fraude

OMC

Organización Mundial del Comercio

ONA

Oficina Nacional de Auditoría

PAC

Política agrícola común

Pág.

Página

PGE

Presupuestos Generales del Estado

PIB

Producto Interior Bruto

PNB

Producto Nacional Bruto

RD

Real Decreto

RNB

Renta Nacional Bruta

RPT

Recursos propios tradicionales

SEC

Sistema Europeo de Cuentas

SS.

Seguridad Social

ss.

Siguientes

STC

Sentencia del Tribunal Constitucional

TC

Tribunal Constitucional

TCu

Tribunal de Cuentas

TCuE

Tribunal de Cuentas Europeo

TFUE

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea


Abreviaturas

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TRLGEP Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria TRLHL

Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales

TRLHPGV Decreto Legislativo de 26 junio de 1991, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda P煤blica de la Generalitat Valenciana UE

Uni贸n Europea


EL PRESUPUESTO DEL ESTADO


Lección 1

El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido Normativa aplicable: Art. 134. Art. 66 CE; art. 20; art. 21; art. 23; art. 32, art. 33, art 35, art. 40, art. 41 LGP Sumario: I. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO. 1. Concepto. 2. Ámbito subjetivo. 3. Ámbito objetivo. II. CONTENIDO. 1. El texto articulado de la Ley de Presupuestos. A. Modificaciones tributarias en las leyes de presupuestos. B. Contenido constitucional del texto articulado. 2. La estructura del Presupuesto. A. El estado de gastos. B. El estado de ingresos. III. LA EFICACIA DE LA LEY DE PRESUPUESTOS SOBRE LOS GASTOS Y LOS INGRESOS PÚBLICOS. EL CRÉDITO PRESUPUESTARIO.

I. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO 1. Concepto El presupuesto es un instituto básico para el desarrollo de la actividad financiera en cuanto refleja la planificación de la misma en un periodo de tiempo determinado. Pero el Presupuesto es también la institución que refleja la distribución de competencias entre el ejecutivo y el legislativo en el ejercicio del poder financiero. El presupuesto se contiene en una ley de carácter anual aprobada por las Cortes Generales, cuyo contenido básico es la previsión de los ingresos que se prevén recaudar y se autoriza al ejecutivo a realizar los gastos con los límites que la propia ley de presupuestos contiene. El Presupuesto responde en esencia a una exigencia de control del órgano representativo sobre el proceso cíclico de obtención y asignación de recurso públicos. Su origen más remoto se sitúa en las asambleas medievales a las que acudía el monarca cuando los gastos extraordinarios excedían del patrimonio real. La idea fundamental era la autorización de los súbditos a los tributos con los que financiar esos gastos. A partir del constitucionalismo, el presupuesto se convierte en el s. XIX en un instrumento donde se autorizan ingresos y gastos, y el Presupuesto se convierte en un medio de control del Legislativo sobre el Ejecutivo. En un momento posterior, y a medida que se generalizan los tributos como recursos ordinarios con los que financiar la Hacienda pública, se produce el fenómeno que la doctrina ha denominado “bifurcación del principio de legalidad financiera”, que consiste en que la ley de Presupuestos contendrá una mera previsión de los ingresos, ya que los tributos estarán regulados en leyes propias de


22

Manual de Derecho presupuestario y de los gastos públicos

carácter permanente (principio de legalidad tributaria), mientras que la autorización de los gastos se mantendrá sometida todos los años al principio de legalidad presupuestaria. Aunque estos principios siguen plenamente vigentes, hay que tener en cuenta que la concepción liberal del siglo XIX en el que se basaba la llamada ortodoxia presupuestaria clásica, se ha visto alterada por los principios políticos y económicos de la segunda mitad del s. XX, que han influido en la institución presupuestaria básicamente en dos sentidos: por un lado, en un pérdida de soberanía financiera y autonomía en las decisiones del propio Estado (por ejemplo en base a los principios comunitarios) y por otro lado, en una supremacía del ejecutivo en el procedimiento presupuestario. El principio de legalidad presupuestaria, también denominado desde un punto de vista político principio de competencia, responde a la exigencia de control de la actividad financiera y por lo tanto a la distribución de competencias entre el Gobierno y las Cortes generales en materia presupuestaria. En la Constitución, el principio de legalidad presupuestaria se recoge en el art. 66.2 y 134.1: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción de Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución” (art. 66.2). “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación” (art. 134.1) La separación, en el art. 66.2, de la potestad legislativa como algo distinto a la aprobación de los presupuestos, planteó en su momento la antigua polémica sobre la naturaleza jurídica de la ley de presupuestos y su consideración o no, como una ley plena, tanto en sentido formal (porque emana de las Cortes) como material porque contiene normas jurídicas vinculantes. En el momento actual, hay unanimidad en considerar a la ley de presupuestos una ley como cualquier otra, aunque con especialidades referentes a su contenido y al procedimiento de su tramitación. En efecto, como veremos en los epígrafes y lecciones posteriores, la singularidad del principio de legalidad en materia presupuestaria se caracteriza por tres notas: • La elaboración y presentación del proyecto de ley corresponde exclusivamente al Gobierno. • El derecho de examen y enmienda por parte de las Cortes Generales tiene ciertas limitaciones. • La aprobación corresponde exclusivamente a las Cortes. • La ley de Presupuestos tiene un contenido constitucionalmente definido.


El presupuesto del Estado. Concepto y contenido

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La Constitución no recoge expresamente una definición del Presupuesto, pero configura el contenido esencial de este instituto cuando dispone que “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado” (art. 134.2CE). Pero además, la Constitución consagra, como hemos visto, el principio de reserva de ley en materia presupuestaria al atribuir en el art. 134.1 al Gobierno su elaboración y ejecución y al Legislativo su aprobación, otorgando así el carácter de ley a los PGE. Respecto al concepto legal, el artículo 32 de la LGP establece que “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”. Por nuestra parte, y siguiendo a BAYONA DE PEROGORDO y SOLER ROCH, podemos definir el Presupuesto como el instituto centralizador de la actividad financiera que expresa, anualmente, a través del crédito presupuestario, la conexión existente entre las obligaciones y los derechos de todos y cada uno de los entes públicos que en el mismo se integran.

2. Ámbito subjetivo En cuanto a su ámbito subjetivo, según el art. 33, los PGE estarán integrados por: a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo. b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional. c) Los presupuestos de los fondos sin personalidad jurídica. A la vista de este precepto, podemos diferenciar dos grandes bloques institucionales en los Presupuestos Generales del Estado: por un parte los presupuestos de los órganos constitucionales y del sector público administrativo, y por otra parte los presupuestos del sector público empresarial, fundacional y de los fondos sin personalidad jurídica del artículo 2.2 LGP.


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