LAS TASAS JUDICIALES
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LAS TASAS JUDICIALES
ISABEL GIL RODRIGUEZ
Profesora Contratada Doctora Ă rea de Derecho Financiero y Tributario Facultad de Derecho. Universidad de Salamanca
tirant lo blanch Valencia, 2019
Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Trabajo que se realiza al amparo del proyecto “La reducción de la litigiosidad administrativa, financiera y tributaria”, Ministerio de Economía y Competitividad Plan Nacional de I+D+i 2013-2016, Subprograma de Proyectos de Investigación Fundamental, (Investigador principal, Prof. Dr. D. José Mª Lago Montero). Asimismo, está incardinado en el ámbito de actuación del Instituto Multidisciplinar de Empresa, Salamanca.
© Isabel Gil Rodríguez
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-328-2019 ISBN: 978-84-9190-858-6 IMPRIME Y MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice 1.
LA TURBULENTA REVITALIZACIÓN DE LAS TASAS JUDICIALES EN 2012........................................................................ 9
2.
PROBLEMAS QUE PLANTEAN LAS TASAS JUDICIALES...... 17
3.
EVOLUCIÓN DE SU RÉGIMEN JURÍDICO. ETAPAS.............. 27 A) Primera etapa. Exacción parafiscal. Del Decreto 1035/1959, de 18 de junio, a la supresión por Ley 25/1986, de 24 de diciembre.................................................................................. 27 B) Segunda etapa. Reintroducción por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, con modestas cuantías.......................................... 30 C) Tercera etapa. Potenciación a partir de la STC 20/2012, de 16 de febrero por Ley 10/2012, de 20 de noviembre................... 33 D) Cuarta etapa. Cierto repliegue por RDL 3/2013, de 22 de febrero y marcha atrás por RDL 1/2015, de 27 de febrero..... 39 E) Quinta etapa. Inconstitucionalidad y nulidad de buena parte de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre.................................. 44
4. PRIMERA DECLARACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE TASAS JUDICIALES PROPORCIONADAS.......................... 57 5.
LA DOBLE FINALIDAD DE LA LEY 10/2012: FINANCIACIÓN MIXTA DEL COSTE DEL SERVICIO DE LA POTESTAD JURISDICCIONAL Y REDUCCIÓN DE LA LITIGIOSIDAD.......... 67
6. ESPECIAL PROBLEMÁTICA QUE PLANTEA LA EXIGENCIA DE TASAS EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA......................................................................... 75 7.
LA SINGULARIDAD DE LAS TASAS EN EL ORDEN JURISDICCIONAL SOCIAL................................................................ 89
8. LA (IMPOSIBLE) COEXISTENCIA DE LA TASA ESTATAL CON TASAS AUTONÓMICAS.................................................. 95 9.
EL HECHO IMPONIBLE. ES UNA TASA, NO UN PRECIO.... 111 A) Aspecto material. El ejercicio de la potestad jurisdiccional..... 116 B) Aspecto temporal. La fijación del devengo al inicio de las actuaciones procesales............................................................... 124
10. SUJETO PASIVO. EL QUE PROMUEVE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD JURISDICCIONAL........................................... 133
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11. EXENCIONES SUBJETIVAS...................................................... 137 A) Exenciones subjetivas a favor de determinados entes públicos. Supuestos que deben ser de no sujeción........................... 142 B) Exenciones subjetivas para personas físicas y jurídicas no públicas por razón de capacidad económica y por pertenecer a colectivos merecedores de especial protección (remisión)....... 149 C) Los entes sin personalidad jurídica......................................... 158 12. PROCESOS EN LOS QUE SE DEVENGA LA TASA, CON O SIN EXENCIÓN OBJETIVA...................................................... 167 A) Procesos civiles...................................................................... 169 1. Procesos civiles declarativos............................................. 169 2. Procesos civiles ejecutivos................................................. 181 3. Procesos concursales........................................................ 187 4. Recursos en el orden civil................................................. 190 5. Procesos no sujetos en el orden civil................................. 193 B) Procesos contenciosos-administrativos................................... 197 C) Procesos laborales.................................................................. 206 13. PROPORCIONALIDAD EN LA CUANTIFICACIÓN................ 211 A) Función retributiva de la tasa judicial: el coste del servicio trasladable............................................................................. 215 B) Límites, deducciones y/o bonificaciones................................. 230 C) Función contributiva de la tasa judicial: el principio de capacidad económica.................................................................... 234 14. GESTIÓN DE LA TASA JUDICIAL. AUTOLIQUIDACIÓN Y PAGO.......................................................................................... 255 15. FÓRMULAS ALTERNATIVAS AL CIERRE DEL PROCESO: LA SUSPENSIÓN DEL INGRESO HASTA EL FINAL DEL MISMO....................................................................................... 269 16. LA INGENUA AFECTACIÓN DE LA TASA A LA FINANCIACIÓN DE LA ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA.................. 297
Bibliografía......................................................................................... 303 Jurisprudencia..................................................................................... 311 Consultas Dirección General Tributos................................................ 319
1. LA TURBULENTA REVITALIZACIÓN DE LAS TASAS JUDICIALES EN 2012 El Tribunal Constitucional se pronuncia en la Sentencia 20/2012, de 16 de febrero, (Tol 2473357), para respaldar, en el orden jurisdiccional civil, la exigencia de tasas judiciales exigidas a las grandes empresas y que habían sido creadas por el art. 35 Ley 53/2002, de 30, de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, (Tol 224709), en adelante Ley 53/2002. La anterior doctrina constitucional es reiterada en pronunciamientos posteriores en los que se admite la elección de la tasa judicial como instrumento para financiar un porcentaje de los gastos derivados del funcionamiento de la Administración de Justicia, animando al legislador estatal a profundizar en el ámbito de las tasas estatales y a establecer un nuevo régimen jurídico para ellas, algo que venía ronroneándose desde antaño, como remedio posible a la litigiosidad judicial incesante y creciente1. La Ley 10/2012, de 20 de noviembre, (Tol 2675183), por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, en adelante Ley 10/2012, bajo la rúbrica “Tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social”, incorpora, en su Título I, arts. 1-11, un nuevo régimen jurídico para las tasas judiciales, del que cabe destacar tres novedades rele Así, cfr. STC 79/2012, de 17 de abril, (Tol 2532183); STC 85/2012, de 18 de abril, (Tol 2534252); STC 103/2012, de 9 de mayo, (Tol 2553233); STC 104/2012, de 10 de mayo, (Tol 2533234); STC 115/2012, de 4 de junio (Tol 2574091); STC 116/2012, de 4 de junio, (Tol 2574092); STC 125/2012, de 18 de junio, (Tol 2579539); STC 164/2012, de 1 de octubre, (Tol 2664735); STC 190/2012, de 29 de octubre, (Tol 2680136); STC 218/2012, de 26 de noviembre, (Tol 2713772); STC 221/2013, de 9 de octubre. Conviene adelantar, no obstante, que en estas sentencias además de admitirse la existencia de la tasa como instrumento de financiación parcial de los costes de la Administración de Justicia, tema éste del que nos ocupamos en el epígrafe 4, también se discute la constitucionalidad del sistema de gestión de la tasa judicial establecido en el art. 35.2.7 Ley 53/2002, al que nos referimos en los epígrafes 15 y 16. Vid. V.V. A.A. (Dir. LAGO MONTERO, J.M.): Litigiosidad tributaria: Estado, causas y remedios, Thomson Reuters Aranzadi, 2018.
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vantes: la extensión de su ámbito objetivo de aplicación a la segunda instancia del orden jurisdiccional social; el incremento del número de sujetos pasivos declarados sujetos y no exentos, alcanzando (en su versión inicial) tanto a las personas físicas como a las jurídicas; aumento más que notable de las cuantías de las tasas judiciales previstas en la ley anterior, duplicando e incluso, en algún supuesto, triplicando sus cifras iniciales2. La reacción del Consejo General de la Abogacía no se hizo esperar y ya antes de que se aprobara la Ley 10/2012, manifestó su “enérgico rechazo” a la nueva regulación de las tasas judiciales, considerándola
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Cfr. ASENCIO MELLADO, J.M.: “La inconstitucionalidad de la Ley de tasas 10/2012, de 20 de noviembre”, Diario La Ley, n.º 8115, de 28 de junio de 2013; CÁNOVAS ORTIZ, I.-MARTÍN QUERALT, J.: “La tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social”, Tribuna Fiscal, n.º 269, Sección Panorama, noviembre-diciembre 2013, editorial CISS, págs. 1-19; FALCÓN Y TELLA, R.: “Las nuevas tasas por el ejercicio de la potestad jurisdiccional: ¿freno a la litigiosidad o nueva fuente de litigios”, QF Aranzadi n.º 22/2012; GUERVÓS MAÍLLO, M.A.: “La problemática tributaria de las tasas judiciales” en la ponencia presentada en los Seminarios interdisciplinares de Derecho español, 8 de noviembre de 2013, Facultad de Derecho, Universidad de Salamanca; íd.: “Sobre tasas judiciales: STC 140/2016, de 21 de julio” Ars Iuris Salmanticensis, Vol. 5, junio 2017, disponible en: http://revistas.usal. es/index.php/ais/article/view/16910; LÓPEZ JARA, M.-FLORES RODRÍGUEZ, J.: “La tasa judicial para el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social”, Diario La Ley, n.º 7988, 2012; LOZANO SERRANO, C.: “Las tasas judiciales”, CREDF, n.º 158/2013, págs. 11-22; MAGRO SERVET, V.: “Análisis sobre la viabilidad constitucional de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, de tasas judiciales (SSTC de 16 de febrero y 1 de octubre de 2012)”, Diario La Ley, n.º 7971, Sección Tribuna, 23 nov. 2012; MARTÍN QUERALT, J.: “Ya cotiza a la baja… a la tutela judicial efectiva”, Tribuna Fiscal n.º 272, 2014; MARTÍNEZ SANTOS, A.: “Interrogantes sobre la tasa judicial: cuantía, requerimiento e inexistencia del proceso civil”, Práctica de Tribunales, N.º 102, 2013; NAVARRO SÁNCHÍS, F.J.: “Las tasas judiciales desde una perspectiva tributaria. (Algunas reflexiones sobre la naturaleza de la tasa judicial)”, Impuestos, n.º 7, Sección Doctrina, julio 2914, editorial La Ley; PÉREZ-CRUZ MARTÍN, A.J.: “La Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses: dudas sobre su inconstitucionalidad”, Práctica de Tribunales, n.º 102, Sección Estudios, 2012, editorial La Ley; PIÑA GARRIDO, L.: “Las polémicas tasas”, RTT, n.º 103/2013, págs. 109-150; RUIZ GARIJO, M.: “La banalidad de las tasas judiciales: una nueva fractura del Estado de Bienestar”, NF n.º 4/2013, págs. 9-40.
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contraria al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, dispuesto en el art. 24 CE3. Reacciones en contra de este nuevo régimen jurídico de las tasas judiciales también fueron puestas de manifiesto, desde un inicio, por el Consejo de Estado, el Consejo General del Poder Judicial y la Defensora del Pueblo4. Desde que entró en vigor la Ley 10/2012, aunque se han llevado a cabo retoques importantes en la regulación de las tasas judiciales, especialmente por el RD Ley 3/2013, de 22 de febrero —que incrementa el número de supuestos exentos y modula la cuantía de las tasas judiciales—5 y por el RD Ley 1/2015, de 27 de febrero —que declara exentas de pago y de obligaciones formales a todas las personas físicas— no han cesado las protestas y manifestaciones de distintos sectores en contra de la existencia de las tasas judiciales y de su excesiva y desproporcionada cuantía, especialmente cuando se exigen a las pymes y a entidades sin fines lucrativos que realizan actividades que favorecen el interés general6. No debe extrañar, por ello, que a la aprobación de la Ley 10/2012 le sucedieran varios recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, que han dado lugar ya a distintos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, a los cuales acudiremos cuando proceda. Especialmente trascendente es la STC 140/2016, de 21 de julio, (Tol 5783526), que declara la inconstitucionalidad y nulidad de gran parte del apartado
Las actuaciones llevadas a cabo por el Consejo General de la Abogacía antes de la aprobación de la Ley 10/2012, en protesta a la universalización de las tasas judiciales y a su desproporcionada cuantificación se pueden consultar en http:// www.abogacia.es/2012/11/13/no-a-las-tasas/. 4 Cfr. Dictamen del Consejo de Estado de 19 de julio de 2012, (BOE, referencia 774/2012), y el Informe del Consejo General del Poder Judicial al Anteproyecto de la Ley 10/2012, éste último en http://www.poderjudicial.es/cgpj/ es/Poder_Judicial/Consejo_General_del_Poder_Judicial/Actividad_del_CGPJ/ Informes/Informe_al_Anteproyecto_de_Ley_que_regula_determinadas_tasas_ en_el_ambito_de_la_Administracion_de_Justicia_y_del_Instituto_Nacional_de_ Toxicologia_y_Ciencias_Forenses. 5 El RDL 3/2013, de 22 de febrero introduce en el régimen jurídico de las tasas judiciales, reguladas por la Ley 10/2012, algunas de las recomendaciones formuladas por la Defensora del Pueblo, Dª Soledad Becerril, al entonces Ministro de Justicia, D. Alberto Ruiz Gallardón. Vid. el texto íntegro de las Recomendaciones formuladas el 12/02/2013 por la Defensora del Pueblo al Ministro de Justicia acerca de las tasas judiciales en www.defensordelpueblo.es/…/2013_Informe_Anual_Vol_I_Informe_2013. 6 Cfr. epígrafe 3 sobre la evolución del régimen jurídico de las tasas judiciales. 3
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1, art. 7 Ley 10/2012 y, en su integridad, del apartado 2 de ese mismo precepto legal, en su redacción original, referidos, respectivamente, a la cuota fija y a la cuota variable de la tasa judicial, en su aplicación a las personas jurídicas7. De este modo, se han declarado inconstitucionales y nulas prácticamente todas las cuotas fijas de la tasa judicial establecidas para las personas jurídicas —excepto las que se refieren a procesos civiles en primera o única instancia—, así como su cuota variable, por resultar disuasoriamente desproporcionadas e infringir el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Se trata, no obstante, de una nulidad con efectos ex nunc, pro futuro, sin devolución a los justiciables de las cantidades ingresadas en concepto de tasa judicial, (FJ 15º). Esta declaración de inconstitucionalidad reduce significativamente el ámbito de aplicación de las tasas judiciales por cuanto, al declararse nulas la mayoría de las cuantías fijas y todas las cuantías variables, actualmente la tasa judicial sólo será exigible a las personas jurídicas que promuevan el ejercicio de la potestad jurisdiccional en la primera instancia de la jurisdicción civil, únicos sujetos pasivos que, desde el 15 de agosto de 2016 —fecha de publicación de la sentencia en el BOE—, están obligados a autoliquidar e ingresar la tasa judicial8. Como era de esperar, los dictados de la STC 140/2016, de 21 de julio, (Tol 5783526), son utilizados en pronunciamientos posteriores para declarar la inconstitucionalidad y nulidad de las cuotas fijas y variable de la tasa judicial, en su aplicación a las personas físicas o jurídicas, en distintas versiones del art. 7 Ley 10/2012, tanto en su
Vid. los acertados comentarios sobre la citada sentencia de GUERVÓS MAÍLLO, M.A.: Sobre tasas judiciales: STC 140/2016…., cit. Conviene advertir que ya antes de la STC 140/2016, de 21 de julio, (Tol 5783526), se plantearon cuestiones de inconstitucionalidad contra algunos de los preceptos de la Ley 10/2012, inadmitidas, no obstante, a trámite por el TC. Cfr. Auto TC (Pleno) 66/2015, de 14 de abril (Tol 6439201) y Auto TC (Pleno) 195/2015, de 18 de noviembre (Tol 6439124). Cfr. epígrafe 3.E). 8 La STC 70/2017, de 5 de junio, (Tol 6206133), estima recurso de amparo interpuesto contra decreto que inadmite un recurso de apelación por impago de la tasa judicial basándose en una disposición legal declarada inconstitucional. Asimismo, vid. la STC 40/2017, de 24 de abril, (Tol 6114656), que estima recurso de amparo interpuesto contra la inadmisión de un recurso de apelación con base también en el impago de la tasa judicial. 7
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redacción original como en la otorgada por el RD L 3/20139. Pero el debate acerca de la constitucionalidad de las tasas judiciales ni mucho menos ha culminado. Resulta que a la aprobación de la Ley 10/2012 y del RD L 3/2013 les sucedieron más recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, la mayoría de los cuales inicialmente admitidos a trámite por el TC, pero sobre los que éste acordó su extinción por desaparición sobrevenida de su objeto10.
La STC 227/2016, de 22 de diciembre, (Tol 5941250), declara inconstitucionales y nulas la cuantía fija señalada en el art. 7.1 Ley 10/2012, para los recursos de apelación del orden jurisdiccional civil y la cuantía variable fijada en el 7.3 Ley 10/2012, según redacción otorgada por el art. 1.8 RD L 3/2013, en su aplicación ahora a las personas físicas. La STC 47/2017, de 27 de abril, (Tol 6114679), ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad del art. 7.1 Ley 10/2012, por cuanto se refiere a la cuota fija establecida para la interposición de recurso de apelación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, también limitado a las personas físicas. Más recientemente, la STC 55/2017, de 11 de mayo, (Tol 6165658), declara la inconstitucionalidad y nulidad del art. 7.2 Ley 10/2012, según redacción otorgada por el art. 1.7 RD L 3/2013, referido a la cuota variable de la tasa judicial prevista para las personas jurídicas. La STC 92/2017, de 6 de julio, (Tol 6313541), declara la inconstitucionalidad y nulidad de la cuota fija, aplicada a personas físicas, prevista en el art. 7.1 Ley 10/2012, en la redacción otorgada por el RD L 3/2013, para el resto de recursos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que pueden originar el hecho imponible de la tasa judicial: recursos contenciosos-administrativos abreviados, ordinarios y recurso de casación. Tampoco en estos últimos casos procede, a juicio del TC, devolver las cantidades ingresadas por los justiciables con relación a las cuantías declaradas inconstitucionales y nulas. Y en la STC 202/2016, de 1 de diciembre, (Tol 5930942), se tratan algunos de los temas más polémicos que envuelven a las tasas judiciales, también abordados en la STC 140/2016, de 21 de julio, (Tol 5783526), como son la constitucionalidad de la posible exigencia de la tasa judicial a las personas jurídicas en el orden social y en el orden contencioso-administrativo. Cfr. epígrafe 3.E) que versa sobre la inconstitucionalidad y nulidad de buena parte de la Ley 10/2012. 10 Cabe añadir una sucesión de pronunciamientos dictados por el TC en los que se ha acordado la extinción por pérdida sobrevenida de su objeto de diversas cuestiones y recursos de inconstitucionalidad planteados contra diversos preceptos de la Ley 10/2012 y del RD L 3/2013. Cfr. A, de 18 de octubre, (Tol 6429146); 179/2016, de 2 de noviembre, (Tol 6429145); 193/2016, de 28 de noviembre, (Tol 6436805); 6/2017, de 18 de enero, (Tol 6186251); 21/2017, de 13 de febrero, (Tol 6186276); 22/2017, de 13 de febrero, (Tol 6186275); SSTC 24/2017, de 16 de febrero, (Tol 5998602); 35/2017, de 1 de marzo, (Tol 6026507); 49/2017, de 8 de mayo, (Tol 6164725). Otras cuestiones de inconstitucionales no han sido admitidas a trámite por el TC. Vid. la STC 23/2017, de 16 de febrero, (Tol 9
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Nadie ha dudado la contundencia de las tasas instrumentadas al servicio de su objetivo principal que era el de la reducción de la litigiosidad. Se criticó su excesiva contundencia con la excepción, que conozcamos, notoria del Consejo General de Economistas que reclamó un aumento de las tasas judiciales, entendiendo que este tributo debe participar en la financiación de la Justicia en una mayor proporción y así contribuir a reducir la elevada litigiosidad que padecemos en España y que, según señala, en 2015 es la más alta de la Unión Europea. Así lo ha comunicado el 15 de diciembre de 2016 en un estudio titulado “Implicaciones económicas del funcionamiento de la Justicia en España”, en el que pone de manifiesto el peso de las tasas judiciales en la financiación del presupuesto de los tribunales españoles, destacando que es muy inferior al de resto de países de nuestro entorno. Concretamente, un “13,8%, frente al 43,0% de Alemania, 24,6% del Reino Unido, 15,6% de Italia; la media de la CEPJ es de 26,4% y el promedio de la UE-15 es del 29,2%”11. Como era previsible, la reacción del Consejo General de la Abogacía no se hizo esperar, y el día siguiente, el 16 de diciembre de 2016, emitió un comunicado rechazando que ciudadanos, pymes y organizaciones no gubernamentales (ONG) deban financiar con tasas judiciales el coste de la Administración de Justicia12. De momento, sin
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6000080), así como el Auto TC 75/2016, de 12 de abril, (Tol 6436882). Cfr. epígrafe 3.E). V.V. A.A.: Implicaciones económicas del funcionamiento de la justicia en España, Consejo General de Economistas, diciembre 2016, en http://www.cemad.es/ wp-content/uploads/2016/12/CGE-Estudio-Econom%C3%ADa-y-Justicia.pdf. El Consejo General de Economistas señala además: “Parece que la elevada tasa de litigación en España estaría asociada a que los usuarios del sistema judicial español interiorizan en menor medida que en otros países las externalidades que resultan de llevar un conflicto a los tribunales y que afectan al resto de ciudadanos y empresas, esto es, que los usuarios del sistema judicial español, cuando acuden a los tribunales, como demuestran las cifras anteriores, soportan menores costes que los usuarios de otros países de nuestro entorno y se trata de unos costes que afectan al resto de ciudadanos y empresas. Es preocupante que la tasa de litigiosidad en España en 2015 siga siendo la más alta de la Unión Europea”. Cfr. http://www.abogacia.es/2016/12/16/la-abogacia-defiende-que-la-administracion-de-justicia-no-este-financiada-con-las-tasas-judiciales/. Según señalan: “Respecto a los datos comparativos a nivel europeo aportados por el Consejo General de Economistas para justificar un incremento de las tasas judiciales, la Abogacía destaca que los datos recogidos en el Informe de los economistas se encuentran des-
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embargo, y pese al reclamo de un amplio sector, no han conseguido liberarse del pago de la tasa judicial ni las pymes ni las entidades sin fines lucrativos13. Recientemente, el Congreso de los Diputados ha admitido a trámite distintas proposiciones de ley para la modificación del régimen de las tasas judiciales establecido en la Ley 10/201214. Estamos ante una
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contextualizados, ya que las elevadas tasas judiciales recaudadas en Austria y Alemania, incluyen los aranceles que se pagan al Registro de la Propiedad y Mercantil cuyas funciones en esos países se ejercen en sede judicial”. En cuanto “a la propuesta del Consejo General de Economistas de aplicar un plan específico para reducir la tasa de litigiosidad en los tribunales españoles, el Consejo General de la Abogacía Española considera que el elevado número de asuntos ingresados en los tribunales es un dato que se encuentra cuestionado no sólo por la Abogacía acreditado según el Informe sobre la ‘Situación actual de la Administración de Justicia en España: un análisis desde el Derecho Procesal’, elaborado por un equipo de investigadores de la Universidad Autónoma de Madrid sino también por el propio Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) que ha puesto en marcha un proceso de revisión de su estadística judicial para redimensionar el concepto de ‘asunto judicial’. Además, el Congreso de los Diputados instó en mayo de 2014 al CGPJ a elaborar una estadística ‘real’ de litigiosidad. Por otro lado, los recientes datos aportados por el CGPJ que reconocen una disminución del 36% en el número de asuntos ingresados en los tribunales entre julio y septiembre de este año también cuestionan el plan de los economistas para reducir la tasa de litigiosidad”. Se ha creado la denominada “Brigada Tuitera”, grupo éste compuesto por numerosos abogados, procuradores, fiscales, jueces, secretarios judiciales, funcionarios, que ha estado tiempo reclamando la derogación de las tasas judiciales para las ONG y pymes. Asimismo, coincidiendo con las Elecciones Generales, Fabián Valero realizó una petición, a través de change.org, dirigida al Ministro de Justicia Don Rafal Catalá Polo solicitándole que “Derogue YA la Ley de Tasas Judiciales”. A esta petición se sumaron las distintas fuerzas políticas que aprovecharon la ocasión para comprometerse, en sus respectivos programas políticos, a eliminar o ponderar las tasas judiciales para dichos colectivos. El PSOE propuso que se mantuvieran las tasas judiciales solo para las sociedades mercantiles que facturasen anualmente más de un millón de euros. CIUDADANOS, por su parte, propuso mantener las tasas judiciales exclusivamente para las grandes empresas que utilizaran con frecuencia los tribunales, siempre que su cuantía no les supusiera un obstáculo para litigar. PODEMOS, UNIDAD POPULAR-IZQUIERDA UNIDA y UPYD, más radicales, propusieron la justicia gratuita para todos. Cfr. http://www.abogacia.es/2015/12/18/partidos-politicos-asumen-la-propuesta-dela-brigada-tuitera-para-derogar-las-tasas-judiciales/. Cfr. las proposiciones de ley presentadas por el Grupo Parlamentario Ciudadanos, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 30 de septiembre de 2016, cfr. http://www.congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/BOCG/B/
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marcha atrás. Se pretenden seguir los parámetros de la Ley 53/2002 pues el objetivo de los distintos Grupos Parlamentarios es claro: que sean las grandes empresas, —para unos las no pymes; para otros, las que facturen más de un millón de euros—, las únicas que deban satisfacer la tasa judicial15.
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BOCG-12-B-38-1.PDF.; por el Grupo Parlamentario Socialista, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 11 de noviembre de 2016, cfr. http:// www.congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/BOCG/B/BOCG-12-B-54-1.PDF; el Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, cfr. http://www.congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/BOCG/B/BOCG-12-B-34-1.PDF y, más reciente, de 7 de mayo de 2018, http://www.congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/BOCG/B/BOCG-12-B-253-1.PDF; el Grupo Parlamentario Mixto, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el pasado 17 de febrero de 2017, cfr. http://www.congreso.es/public_oficiales/L12/ CONG/BOCG/B/BOCG-12-B-85-1.PDF, y de 13 de julio de 2018, cfr. http:// www.congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/BOCG/B/BOCG-12-B-290-1. PDF. Hemos podido comprobar, sin embargo, que al menos en algún supuesto, el Gobierno ya ha comunicado la disconformidad con su tramitación. Cfr. La disconformidad del Gobierno en la tramitación de la proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Mixto en http://www.congreso.es/public_oficiales/ L12/CONG/BOCG/B/BOCG-12-B-85-2.PDF, Boletín Oficial de las Cortes Generales de 31 de marzo de 2017. Cfr. epígrafe 10 sobre los sujetos pasivos de la tasa judicial.
2. PROBLEMAS QUE PLANTEAN LAS TASAS JUDICIALES El debate acerca de la exigencia o no de tasas judiciales y en qué medida sigue siendo un tema de plena actualidad. Como ha podido apreciar SALAS CARCELLER, “es difícil aventurar qué va a suceder en un futuro próximo con las tasas judiciales. Son muchas las voces que claman por su total supresión al considerar que no cabe exigirlas a quien pide justicia. El problema ha sido y es el de acertar con una regulación adecuada”16. Insistentemente se ha denunciado que la regulación actual de las tasas judiciales vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, art. 24.1 CE. Se discute la propia existencia de la tasa como instrumento de financiación parcial del coste de la Administración de Justicia, así como la legitimidad constitucional de los fines perseguidos por la Ley 10/2012 al establecer este tributo17. Amplios sectores entienden que son los recursos generales del Estado, principalmente impuestos, los que, de forma exclusiva, deben financiar los costes generados por la existencia de una Administración de Justicia. El TC, sin embargo, ha admitido la constitucionalidad de la opción legislativa de financiar parcialmente el coste de la Administración de Justicia mediante tasas. No obstante, esta opción legislativa se encuentra con un límite infranqueable. Y es que bajo ningún pretexto el cobro y/o
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Cfr. SALAS CARCELLER, A.: “Las tasas en la justicia tras la STC 140/2016, de 21 de julio”, Revista Aranzadi Doctrinal n.º 9/2016, BIB 2016/4907, pág. 2. Asimismo, vid. APARICIO LÓPEZ, A.: El impuesto sobre la Administración de Justicia. Estudio histórico y actual. Análisis crítico, Aranzadi, Pamplona, 2017, que, tras realizar examinar la evolución histórica de las tasas judiciales, partiendo de la Grecia clásica hasta la situación actual, señala, págs. 48-49: “Como hemos visto a lo largo del decurso histórico que hemos reseñado desde siempre se han exigido tasas por el acceso a la justicia. Creemos que es justo e incluso necesario; otra cosa es como se articulen las mismas, que en ningún caso han de ser obstáculo para el acceso a la tutela judicial efectiva”. En el epígrafe 4 se examina la constitucionalidad de la opción legislativa de financiar parcialmente el coste de la Administración de Justicia mediante tasas y, en el epígrafe 5, la doble finalidad de la Ley 10/2012 (recaudar y racionalizar).
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exigencia de este tributo debe impedir el acceso a los tribunales de justicia. En todo caso, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, art. 24.1 CE, debe quedar salvaguardado. Debemos concretar, por tanto, el alcance y extensión de este derecho fundamental18.
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MARTÍN QUERALT, J.: “La tasa judicial o la reviviscencia de la regla solve et repete”, Tribuna Fiscal Nº 247, 2011, pág. 1: “La decisión de financiar un servicio mediante tasas —primando el principio de beneficio—, o impuestos — considerando el principio de capacidad económica—, aunque nos gustaría que estuviese detenidamente regulada en la Constitución, participa de un inevitable componente político. De ahí que no es de extrañar que, en momentos en que se multiplican los gastos y se resienten los ingresos, se multipliquen los ejemplos de traslación de costes a los usuarios de los servicios públicos. Sin embargo, implantar la necesidad del pago de una tasa cuando la ‘utilización’ del servicio de la Justicia venía siendo gratuita, se sabe, por sociología tributaria, que despierta una gran resistencia precisamente entre los usuarios. Probablemente por ello, la norma que implanta el tributo establece fuertes condicionantes, entre los que figura la exigencia del previo pago de la tasa con la que se financia el servicio para acceder al disfrute del servicio o actividad administrativa. Ahora bien, hay que tener mucho cuidado en que la financiación del servicio público no ponga en entredicho el reconocimiento del derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva, como el mismo Tribunal Constitucional ha entendido que puede estar produciéndose con la regulación de la tasa judicial”. Asimismo, sobre la delicada acomodación de las tasas judiciales al texto constitucional, cfr. AGUALLO AVILÉS, A.-BUENO GALLARDO, E.: “Algunas reflexiones sobre las tasas judiciales a la luz de la Constitución Española y el Convenio Europeo de Derechos Humanos”, Q.F. n.º 13 y 14/2004, págs. 1-14; ASENCIO MELLADO, J.M.: “La inconstitucionalidad de la Ley de tasas 10/2012, de 20 de noviembre”, Diario La Ley, n.º 8115, de 28 de junio de 2013; BORRAJO INIESTA, I.: “El marco constitucional de las tasas judiciales”, http://www.elderecho.com/administrativo/marco-constitucional-tasas-judiciales_11_549430004.html, págs. 1-7; CAYÓN GALIARDO, A.: “Las tasas judiciales en el orden contencioso-administrativo” R.T.T. n.º 103/2013, págs. 11-29; LOZANO SERRANO, C.: Las tasas judiciales…, cit., págs. 11-22; MAGRO SERVET, V.: “Análisis sobre la viabilidad constitucional de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, de tasas judiciales (SSTC de 16 de febrero y 1 de octubre de 2012)”, Diario La Ley, n.º 7971, 23 nov. 2012; PÉREZ-CRUZ MARTÍN, A.J.: La Ley 10/2012…, cit., págs. 1-25; PIÑA GARRIDO, L.: Las polémicas tasas…, cit., págs. 109-150; RUIZ GONZÁLEZ, M.A.: “La inconstitucionalidad de las tasas judiciales introducidas por la Ley 10/2012, de 20 de noviembre”, Diario La Ley, Nº 8025, 18 febrero 2013; SÁNCHEZ ÁLVAREZ, E.: “Un enjuiciamiento constitucional del actual modelo de tasas judiciales. Motivos para su inconstitucionalidad a pesar de las sucesivas atemperaciones legislativas. Propuesta de futuro”, Revista Práctica de Derecho n.º 181, 2016, págs. 111-150.
Las tasas judiciales
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Desde la STC 37/1995, de 7 de febrero, FJ 5º, (Tol 82777), el TC ha subrayado que en el art. 24.1 CE se incluyen dos derechos bien diferenciados. Por una parte, el derecho de acceso a la jurisdicción, que es su componente medular y nace del propio texto constitucional. Y por otra, el derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, que, a diferencia del anterior, no nace directamente de la CE sino de las leyes procesales que los crean, incorporándose al derecho fundamental en su configuración legal19. Esta doble dimensión del principio de tutela judicial efectiva acarrea importantes consecuencias 19
Cfr. SSTC 46/2004, de 23 de marzo, FJ 4º, (Tol 363609); 15/2006, de 16 de enero, FJ 3º, (Tol 817432); 181/2007, de 10 de septiembre, FJ 2º, (Tol 1144464); 35/2011, de 28 de marzo, FJ 3º, (Tol 2084721). Asimismo, Vid. la STC 140/2016, de 21 de julio, (Tol 5783526), que, en su FJ 12, recuerda la doctrina dictada en la STC 37/1995, de 7 de febrero, FJ 5, en la que declaró “que en el acceso a la justicia: ‘funciona con toda su intensidad el principio pro actione que, sin embargo, ha de ser matizado cuando se trata de los siguientes grados procesales que, eventualmente puedan configurarse. El derecho a poder dirigirse a un Juez en busca de protección para hacer valer el derecho de cada quien, tiene naturaleza constitucional por nacer directamente de la propia Ley suprema. En cambio, que se revise la respuesta judicial, meollo de la tutela, que muy bien pudiera agotarse en sí misma, es un derecho cuya configuración se defiere a las leyes. Son, por tanto, cualitativa y cuantitativamente distintos. El sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le de cada una de esas leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal (SSTC 140/1985, 37/1988 y 106/1988). No puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos. El establecimiento y regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador (STC 3/1983). No se olviden al respecto los procesos en única instancia, muy frecuentes en el esquema de competencias de todos los Tribunales Supremos. Pues bien, en el diseño del sistema de recursos se utilizan variadas modalidades y diversos tipos, cuya consideración desde la perspectiva constitucional no puede ser la misma…. Como consecuencia de ello, el principio hermenéutico pro actione no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder al sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a la pretensión que es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales el sistema de recursos. ‘Es distinto el enjuiciamiento que puedan recibir las normas obstaculizadoras o impeditivas del acceso a la jurisdicción o aquellas otras que limitan la admisibilidad de un recurso extraor-
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prácticas20. Y es que el pago de la tasa judicial no puede suponer un obstáculo insalvable para aquellos que pretenden defender sus derechos e intereses ante jueces y tribunales, especialmente en esa primera dimensión a la que nos acabamos de referir. Recuerda el TC en la Sentencia 140/2016, de 21 de julio, FJ 5º, (Tol 5783526), que “si bien el derecho de acceso a la jurisdicción, vertiente de aquel más general a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), es un derecho fundamental de configuración legal que, en virtud de este último carácter, conlleva un grado de libertad de actuación en el legislador para definir las condiciones y requisitos determinantes de dicho acceso en los distintos órdenes, esa tarea de configuración no se encuentra sin embargo exenta de limitaciones. De esta manera, ‘el derecho a la tutela judicial efectiva puede verse conculcado por aquellas normas que impongan condiciones impeditivas u obstaculizadoras (del acceso a la jurisdicción), siempre que los obstáculos legales sean innecesarios y excesivos y carezcan de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el Legislador en el marco de la Constitución’ (STC 4/1988, de 21 de enero, FJ 5; en el mismo sentido SSTC 48/1995, de 14 de febrero, FJ 2; 76/1996, de 30 de abril, FJ 2; 138/2005, de 26 de mayo, FJ 4; 273/2005, de 27 de octubre, FJ 5, y 20/2012, de 16 de febrero, FJ 5)”.
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dinario contra una Sentencia anterior dictada en un proceso celebrado con todas las garantías (STC 3/1983 y 294/1994)’”. Como ha señalado el TC en la Sentencia 20/2012, de 16 de febrero, FJ 5º, (Tol 2473357), y reiterado más tarde en la Sentencia 140/2016, de 21 de julio, FJ 12º, (Tol 5783526), “lo anterior se traduce en que el principio hermenéutico pro actione protege el derecho de acceso a la justicia, dada la diferente trascendencia que cabe otorgar —desde la perspectiva constitucional— a los requisitos legales de acceso al proceso, en tanto pueden obstaculizar o eliminar el derecho de los ciudadanos a someter el caso al conocimiento y pronunciamiento de un Juez y por tanto causar indefensión. Por el contrario, el control constitucional de los requisitos de admisión de los recursos legalmente establecidos es más laxo, puesto que lo que se pide en ese momento no es más que la revisión de la respuesta judicial contenida en la Sentencia de instancia previamente dictada la cual, si resuelve el fondo del asunto, ya habría satisfecho el núcleo del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva sin indefensión de todas las partes procesales, y el acceso al recurso debe ser contrapesado con el derecho de las otras partes a un proceso sin dilaciones indebidas y a la ejecución de lo resuelto (SSTC 55/1995, de 6 de marzo, F. 2; 309/2005, de 12 de diciembre, F. 2; 51/2007, de 12 de marzo, F. 4; y 27/2009, de 26 de enero, F. 3)”.