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EL INGRESO MÍNIMO VITAL El Sistema Español de Rentas Mínimas

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL INGRESO MÍNIMO VITAL El Sistema Español de Rentas Mínimas

Tomás Sala Franco Catedrático Emérito de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Valencia. Estudi General

Ángela Martín-Pozuelo López Abogada. Personal Investigador en Formación de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Valencia. Estudi General

tirant lo blanch Valencia, 2020

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Índice

I. EL RÉGIMEN COMPETENCIAL 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Las diferencias históricas entre la Seguridad Social y la Asistencia Social.............................................................................................. 11 La doble transformación de la Seguridad Social y de la Asistencia Social.............................................................................................. 12 Las dificultades para distinguir entre Seguridad Social y Asistencia Social.............................................................................................. 13 La constatación de este proceso de disolución de diferencias entre Seguridad Social y Asistencia Social en España: la “asistencialización” de la Seguridad Social............................................................ 13 La constatación del proceso de disolución de diferencias entre Seguridad Social y Asistencia Social en España: la conversión de la Asistencia Social en un derecho subjetivo a la misma...................... 15 El título competencial en la Constitución en materia de Seguridad Social y de Asistencia Social: las dificultades genéricas del modelo constitucional de distribución de competencias............................... 16 El título competencial en la Constitución en materia de Seguridad Social y de Asistencia Social: las dificultades específicas del modelo constitucional de distribución de competencias............................... 19 La legislación de desarrollo constitucional...................................... 21

II. LA SITUACIÓN ANTERIOR AL INGRESO MÍNIMO VITAL 9. La existencia de una doble asistencia social: estatal y autonómica... 23 II.1. LAS RENTAS MÍNIMAS ESTATALES .......................................... 23 II.1.1. El subsidio por desempleo.................................................. 23 10. El nivel asistencial de la protección por desempleo: ámbito de aplicación y normativa aplicable............... 23 11. Los requisitos generales para la solicitud de un subsidio por desempleo..................................................... 24 12. Los requisitos adicionales para la solicitud del subsidio “común”.............................................................. 24 13. Los requisitos adicionales para la solicitud del subsidio “contributivo”..................................................... 26 14. Los requisitos adicionales para la solicitud del subsidio “de prejubilación”............................................... 27

Índice

15. La solicitud y prórroga del subsidio por desempleo... 27 16. La cuantía del subsidio por desempleo y la cotización a la Seguridad Social durante su percepción.............. 32 17. La duración del subsidio por desempleo.................... 33 18. Especialidades del subsidio por desempleo para los trabajadores fijos discontinuos o fijos periódicos....... 34 19. Otras especialidades del subsidio por desempleo para ciertas categorías de trabajadores.............................. 35 20. La suspensión temporal del subsidio por desempleo.. 35 21. La extinción definitiva del subsidio por desempleo.... 37 22. El régimen de incompatibilidades.............................. 38 23. La financiación del subsidio por desempleo............... 39 24. La gestión del subsidio por desempleo....................... 39 II.1.2. El extinto Programa de Activación para el Empleo (PAE)... 39 25. El PAE: ámbito de aplicación y normativa aplicable.. 39 26. Los requisitos generales para su solicitud.................. 39 27. La solicitud de incorporación al PAE......................... 40 28. La cuantía de la ayuda económica de acompañamiento del PAE.......................................................... 41 29. La duración de las medidas del PAE.......................... 41 30. La baja temporal en el Programa............................... 41 31. La baja definitiva en el Programa.............................. 41 32. El régimen de incompatibilidades.............................. 43 33. La financiación del PAE............................................. 43 34. La gestión del PAE..................................................... 44 II.1.3. El extinto Plan PREPARA.................................................. 44 35. El plan PREPARA: ámbito de aplicación y normativa aplicable.................................................................... 44 36. Los requisitos generales para su solicitud.................. 45 37. Los requisitos adicionales para acceder al Plan PREPARA........................................................................ 46 38. La solicitud del Plan PREPARA................................. 46 39. El contenido del Plan PREPARA............................... 46 40. La duración de la ayuda económica del Plan PREPARA............................................................................. 47 41. La financiación del Plan PREPARA........................... 47 42. La gestión del Plan PREPARA................................... 47 II.1.4. El Subsidio Extraordinario por Desempleo (SED), sucesor del PAE y del Plan PREPARA............................................. 48 43. El SED: ámbito de aplicación y normativa aplicable.. 48 44. Los requisitos generales para su solicitud.................. 49 45. Los requisitos adicionales para acceder al SED para los parados de larga duración.................................... 50

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46. Los requisitos adicionales para acceder al SED sin ser parado de larga duración........................................... 50 47. La solicitud del SED.................................................. 51 48. La cuantía del SED.................................................... 52 49. La duración del SED.................................................. 52 50. Régimen supletorio del SED...................................... 53 II.1.5. La Renta Activa de Inserción (RAI).................................... 53 51. La Renta Activa de Inserción: ámbito de aplicación y normativa aplicable................................................... 53 52. Los requisitos generales para su solicitud.................. 54 53. Los requisitos adicionales para los desempleados de larga duración........................................................... 54 54. Los requisitos adicionales para los emigrantes retornados......................................................................... 55 55. Los requisitos adicionales para las víctimas de violencia de género o doméstica..................................... 56 56. Los requisitos adicionales para las personas con discapacidad igual o superior al 33 por 100................... 56 57. La solicitud de la RAI................................................ 57 58. La cuantía de la RAI.................................................. 59 59. La duración de la RAI............................................... 59 60. Ayudas para incentivar el trabajo.............................. 60 61. La baja temporal en el Programa............................... 60 62. La baja definitiva en el Programa.............................. 61 63. El régimen de incompatibilidades.............................. 63 64. La financiación de la RAI.......................................... 64 65. La gestión de la RAI.................................................. 64 II.2. LAS RENTAS MÍNIMAS AUTONÓMICAS.................................... 64 66. Las rentas mínimas autonómicas: ámbito de aplicación y normativa aplicable...................................................................... 64 67. Los requisitos exigidos para su concesión............................... 66 68. La cuantía de las rentas mínimas autonómicas........................ 66 69. La duración de las rentas mínimas autonómicas...................... 69 70. La naturaleza de las rentas mínimas........................................ 69 71. El régimen de incompatibilidades............................................ 69

III. EL DEBATE SOBRE LAS RENTAS MÍNIMAS 72. 73. 74. 75. 76. 77.

Los distintos términos del debate.................................................... 71 El posible “efecto llamada” de las rentas mínimas.......................... 72 La posición de la OIT...................................................................... 74 La posición de la Unión Europea..................................................... 78 La posición de la OCDE.................................................................. 81 La posición sindical en España........................................................ 82

Índice

78. Las Rentas Mínimas en Europa....................................................... 83

IV. EL INGRESO MÍNIMO VITAL ESPAÑOL 79. 80. 81. 82. 83. 84. 85. 86. 87. 88. 89. 90. 91. 92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99.

La normativa aplicable al IMV y su justificación............................. 87 El objeto, título competencial y naturaleza jurídica del IMV............ 89 Las características generales del IMV............................................... 90 El ámbito de aplicación del IMV: sus beneficiarios.......................... 92 Los titulares del IMV....................................................................... 93 El concepto legal de “unidad de convivencia”................................. 94 Los requisitos generales para su solicitud........................................ 96 La situación legal de “vulnerabilidad económica”........................... 98 El requisito de la “residencia legal”................................................. 104 Solicitud del IMV y la acreditación de los requisitos....................... 109 La cesión de datos a la Administración y la confidencialidad de los mismos............................................................................................ 112 La cuantía del IMV.......................................................................... 116 La duración de la prestación........................................................... 119 La incentivación del trabajo............................................................ 120 Las obligaciones de las personas beneficiarias................................. 129 El régimen sancionador................................................................... 131 Las causas de suspensión del derecho al IMV.................................. 138 Las causas de extinción del derecho al IMV..................................... 139 El régimen de incompatibilidades.................................................... 140 La financiación del IMV.................................................................. 140 La gestión del IMV.......................................................................... 141

V. REFLEXIONES FINALES SOBRE EL INGRESO MÍNIMO VITAL Y SU REPERCUSIÓN EN EL SISTEMA NACIONAL DE RENTAS MÍNIMAS 100. Consideraciones generales sobre el IMV español............................. 143 101. El IMV como ejemplo del triunfo de las rentas mínimas frente a las rentas universales............................................................................ 143 102. La todavía incierta relación del IMV y el resto de “rentas mínimas” estatales.......................................................................................... 144 103. La relación del IMV y las rentas mínimas autonómicas................... 147 104. El debate abierto sobre la financiación del IMV............................... 148 105. La débil crítica al IMV desde el punto de vista del “efecto llamada”. 149 106. El principal problema del IMV: la reincorporación al mercado de trabajo formal y la lucha contra la economía sumergida................. 150 ANEXOS................................................................................................. 153

I. EL RÉGIMEN COMPETENCIAL

1. Las diferencias históricas entre la Seguridad Social y la Asistencia Social. Históricamente, la diferenciación entre Seguridad Social y Asistencia Social resultaba relativamente sencilla y clara. Así, ateniéndonos a sus caracteres distintivos iniciales: 1º) Las prestaciones de Asistencia Social venían esencialmente caracterizadas por razón del título exigido para su concesión. Mientras que las prestaciones de Seguridad Social se concedían al justificarse una situación “objetiva” de necesidad y estar en el campo de aplicación del Sistema de Seguridad Social y afiliado al mismo, las prestaciones de Asistencia Social exigían, además de la justificación “objetiva” de la situación de necesidad, la prueba de la necesidad “subjetiva”, esto es, la carencia de recursos económicos para cubrir tal situación “objetiva” de necesidad. De ahí su carácter “vergonzante”. De esta manera, mientras las prestaciones de Seguridad Social eran fundamentalmente “asegurativas” o sustitutorias de rentas no percibidas por causa de una contingencia sobrevenida, las prestaciones asistenciales poseían una clara finalidad “compensatoria” de necesidades. 2º) Como consecuencia de lo anterior, la financiación de las prestaciones de Seguridad Social era de naturaleza contributiva o mutualista, esto es, se nutría de las cuotas que abonaban los futuros beneficiarios o las personas en relación directa con ellos (los empresarios), basándose en un “principio de solidaridad profesional”. La financiación de las prestaciones de Asistencia Social, por el contrario, era de naturaleza presupuestaria, esto es, se nutría de los impuestos generales, basándose en un “principio de solidaridad nacional”. 3º) El régimen jurídico de la concesión de estas prestaciones era igualmente muy diferente. Mientras el beneficiario tenía un derecho subjetivo a las prestaciones de Seguridad Social cuando se demostrase la situación objetiva de necesidad a cubrir y se cumpliese con los requisitos de cotización previa legalmente exigidos, las prestaciones de

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Asistencia Social eran discrecionales en su concesión, esto es, dependían de la existencia de presupuesto suficiente y no existía un derecho a recurrir en caso de denegación. 4º) Finalmente, las prestaciones asistenciales se caracterizaban frente a las de Seguridad Social por su subsidiariedad o complementariedad respecto de estas últimas. En efecto, las prestaciones asistenciales solo se concedían a falta de las de Seguridad Social (por la no inclusión en su ámbito de aplicación o por la falta de afiliación, alta o cotización previa) o por la insuficiencia de éstas. Era ésta la época de la Previsión Social Contributiva frente a la Asistencia Social Presupuestaria entendida como Beneficencia Pública. 2. La doble transformación de la Seguridad Social y de la Asistencia Social. La situación anteriormente descrita se ha ido desdibujando poco a poco en el tiempo, a partir de la doble transformación de la Seguridad Social y de la Asistencia Social, encontrándonos hoy con una serie de datos que han oscurecido la tradicional distinción entre ellas. Por una parte, la aparición de una Seguridad Social Asistencial ha supuesto: 1º) Una cierta universalización del ámbito subjetivo de cobertura a toda la población residente, tanto activa como pasiva, al menos en determinadas prestaciones. 2º) La participación de los presupuestos generales del Estado en su financiación. 3º) La inclusión dentro del Sistema de Seguridad Social de prestaciones material o propiamente asistenciales para cuya concesión se exige la “prueba de la necesidad subjetiva”, complementarias de las prestaciones básicas y de carácter discrecional o exigibles jurídicamente como derechos subjetivos, siendo esta última la línea de tendencia reflejada en el Convenio nº 102 de la OIT de 1952 sobre el “nivel mínimo de la Seguridad Social”, al exigir que el beneficiario tenga “derecho a apelar, en caso de que se le niegue la prestación o en caso de queja sobre su calidad o cantidad” (Art. 70.1). Por su parte, las prestaciones asistenciales han ido transformando su régimen jurídico de concesión, convirtiéndose de prestaciones graciables en verdaderos y propios derechos subjetivos.

El régimen competencial

Podría afirmarse así que en la mayor parte de los Sistemas Europeos de Protección Social nos encontramos hoy, junto a las prestaciones de Seguridad Social contributivas y a las prestaciones asistenciales graciables, con unas nuevas prestaciones de Seguridad Social no contributivas y con unas nuevas prestaciones asistenciales fuera del Sistema de la Seguridad Social a las que se tiene derecho una vez probada la necesidad subjetiva. 3. Las dificultades para distinguir entre Seguridad Social y Asistencia Social. En esta nueva situación anteriormente descrita se va a hacer muy difícil distinguir entre la Seguridad Social y la Asistencia Social en base al título exigido, a la financiación o al régimen jurídico de la concesión de las prestaciones de una y otra. Únicamente el carácter subsidiario o complementario de la Asistencia Social permanecerá como nota distintiva frente a la Seguridad Social. Será así Asistencia Social aquello que no sea Seguridad Social y al tener ésta última una clara “vocación asistencial”, los avances en la asistencialización de la Seguridad Social supondrán una reducción correlativa del papel de la Asistencia Social, como ya señaló hace algunos años M. Rodríguez Piñero1. Ahora bien, esto no tiene por qué significar necesariamente un vaciamiento de la Asistencia Social sino más bien un cambio de contenido. De unas prestaciones de Asistencia Social referidas a necesidades sociales no previstas por la Seguridad Social a una Asistencia Social volcada en la mejora de las prestaciones de la Seguridad Social; la Asistencia Social dejará de ser fundamentalmente “subsidiaria” y pasará a ser fundamentalmente “complementaria” de la Seguridad Social, material y/o territorialmente. 4. La constatación de este proceso de disolución de diferencias entre Seguridad Social y Asistencia Social en España: la “asistencialización” de la Seguridad Social. Sin duda ninguna, nuestros Sistemas de Seguridad Social y de Asistencia Social han sufrido un proceso de estas características. 1

RODRÍGUEZ PIÑERO, M., “Pensiones no contributivas de Seguridad Social y Asistencia Social”, Relaciones Laborales, Tomo II, 1988, Pág. 13.

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Por lo que respecta al proceso de “asistencialización” de las prestaciones económicas de la Seguridad Social, cabría constatar la existencia de “prestaciones asistenciales” en el articulado de la LGSS, como complemento a la acción protectora del Sistema de Seguridad Social (Art. 42.2 de la LGSS) “en atención a estados y situaciones de necesidad” y “previa demostración, salvo en casos de urgencia, de que el interesado carece de los recursos indispensables para hacer frente a tales estados o situaciones” (Art. 64 de la LGSS). El contenido de las ayudas asistenciales puede comprender, entre otras, “las que se dispensen por tratamientos o intervenciones especiales, en casos de carácter excepcional, por un determinado facultativo o en determinada institución; por pérdida de ingresos como consecuencia de la rotura fortuita de aparatos de prótesis, y cualesquiera otras análogas” cuya percepción no esté regulada en la LGSS o normas específicas aplicables a los regímenes especiales (Art. 65 de la LGSS). El Art. 41 de la CE, precepto básico en materia de Seguridad Social, sentó las bases de este proceso al señalar que “los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”. Lo importante a resaltar es que el precepto constitucional al hablar de la Seguridad Social, precisamente con mayúsculas, y por tanto no equivalente a un “mecanismo cualquiera de protección social” sino al concreto mecanismo de protección social denominado “Seguridad Social” caracterizado por las normas internacionales vigentes, establece su “núcleo de intangibilidad” o “núcleo duro”, que residirá en su “carácter público” –su configuración como “servicio público” con regulación, financiación y gestión públicas–, en la “universalización de su cobertura” –para “todos los ciudadanos”, esto es, para la “protección de la población en su conjunto y no solo para la asalariada”– y en la “suficiencia de su cobertura” –“que garantice la existencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad”–. De esta manera, el Art. 41 de la CE acentúa en línea de futuro el carácter asistencial de la Seguridad Social española, abierta a todos los ciudadanos ante una situación de necesidad, contribuyendo así

El régimen competencial

muy notablemente a la desaparición de las fronteras “naturales” entre la Seguridad Social y la Asistencia Social. La Ley 31/1984, de 2 de Agosto, de protección del desempleo, dio un paso importante en este sentido, distinguiendo dos niveles en la protección del desempleo que continúan vigentes en la actual LGSS: un nivel contributivo y un nivel asistencial dentro del Sistema de Seguridad Social. Sin ninguna duda, el “subsidio por desempleo” del nivel asistencial tiene carácter de “prestación asistencial” en la medida en que se exige la “prueba de necesidad” (el beneficiario ha de carecer de rentas de cualquier naturaleza superiores al 75 por 100 del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias: Art. 275.2 de la LGSS). Sin embargo, tampoco la legislación llegó a quebrar el “principio de contributividad” por cuanto para los casos legalmente previstos en que se otorga se exigen cotizaciones previstas salvo en los supuestos de emigrantes retornados, personas con discapacidad declaradas plenamente capaces o con discapacidad en grado de incapacidad permanente parcial (como consecuencia de un expediente de revisión por mejoría) o presos recién salidos de la cárcel (Art. 274.1 y 2 de la LGSS). Pero donde verdaderamente se consumará el proceso de transformación de la Seguridad Social en asistencial es con la inclusión de las prestaciones no contributivas en el ámbito de la Seguridad Social (actualmente recogidas en el Título VI de la LGSS) de naturaleza asistencial, por cuanto universalizó su ámbito de cobertura (a todos los españoles residentes en territorio nacional), exigiendo además la consiguiente “prueba de necesidad” (la no percepción de ingresos suficientes de a cualquier naturaleza). El último hito en la historia española de la Seguridad Social no contributiva es, sin duda, el del recientemente aprobado Ingreso Mínimo Vital (ver infra). 5. La constatación del proceso de disolución de diferencias entre Seguridad Social y Asistencia Social en España: la conversión de la Asistencia Social en un derecho subjetivo a la misma. La Asistencia Social externa a la Seguridad Social en España también ha evolucionado desde posiciones de mera discrecionalidad a

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convertirse en verdaderos derechos subjetivos exigibles judicialmente. Así: 1º) A nivel estatal, las prestaciones económicas asistenciales para personas con discapacidad no incluidos en el campo de aplicación del Sistema de Seguridad Social cuyos recursos sean inferiores al 70 por 100 del salario mínimo interprofesional vigente cada año, reguladas en el RD 383/1984, de 1 de Febrero (en desarrollo del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social), constituyen verdaderos derechos subjetivos. 2º) Y, a nivel autonómico, las rentas mínimas que, con distinta denominación, han proliferado, creando una ayuda económica claramente asistencial, destinada a unidades familiares que carezcan de medios económicos suficientes para atender a sus necesidades básicas, no suelen ser prestaciones graciables o discrecionales dependientes de la disponibilidad presupuestaria, sino que se tiene derecho a ellas si se cumplen los requisitos exigidos en cada caso (ver infra). De esta manera se diluye también el carácter discrecional distintivo de las prestaciones asistenciales de fuera del Sistema de Seguridad Social tanto a nivel estatal como autonómico. 6. El título competencial en la Constitución en materia de Seguridad Social y de Asistencia Social: las dificultades genéricas del modelo constitucional de distribución de competencias. ¿Cómo valorar este proceso constatado a la luz del texto constitucional y del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social y de Asistencia Social? A nuestro juicio, no resulta fácil abordar el tema de la distribución de competencias en estas materias. Hay, en este sentido, dificultades genéricas, derivadas del modelo de distribución de competencias establecido en la Constitución y existen también dificultades específicas derivadas de la difícil delimitación de lo que deba entenderse por Seguridad Social y por Asistencia Social según la Constitución. El modelo constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas se caracteriza con carácter general por los siguientes rasgos:

El régimen competencial

1º) En primer lugar, las normas constitucionales en materia de reparto de competencias son claramente dispositivas. Esto significa que la Constitución no impone competencias concretas a las Comunidades Autónomas sino que éstas son libres de aceptar en sus Estatutos de Autonomía las competencias potencialmente asumibles según la Constitución. El Art. 149.3 de la CE señala en este sentido que “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”. El Estado poseerá así una “competencia remanente”. De esta manera, entre dos Comunidades Autónomas que tengan las mismas posibilidades competenciales pueden darse distintas realidades competenciales, surgiendo así un elemento de diferenciación. 2º) En segundo lugar, las competencias autonómicas pueden ser ampliadas, bien mediante una reforma de los Estatutos cuando no se hubiera tocado el techo constitucional permitido del Art. 149 de la CE y a través de los procedimientos previstos en los propios Estatutos y en el Art. 147.3 de la CE; bien mediante las leyes ampliatorias previstas en el Art. 150.1 y 2 de la CE, esto es, a través de leyes marco o de leyes de delegación respecto de materias de competencia del Estado. 3º) En tercer lugar, el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no se hace en exclusiva atención a la materia de que se trate, sino en atención preferente a las funciones legislativas y ejecutivas sobre una materia y, aun dentro de éstas últimas, no atribuyéndolas siempre en exclusiva al Estado o a las Comunidades Autónomas, sino distinguiendo en ocasiones según grados dentro de las funciones legislativas (legislación básica, legislación de desarrollo, reglamentación) o ejecutivas (actos de aplicación y actividad de coordinación general y alta inspección). De esta manera, normalmente no solo las materias vendrán compartidas sino también las funciones. Cabe imaginar así las siguientes combinaciones:

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– Materias de la exclusiva competencia estatal en cuanto a legislación y ejecución. – Materias de competencia estatal en cuanto a la legislación y de las Comunidades Autónomas en cuanto a la ejecución. – Materias de competencia estatal en cuanto a la legislación básica y de las Comunidades Autónomas en cuanto a la legislación de desarrollo y a la ejecución. – Materias de la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas en cuanto a la legislación y a la ejecución. 4º) En cuarto lugar, las Comunidades Autónomas están sometidas en el ejercicio de sus competencias necesariamente a una serie de principios generales establecidos en la propia Constitución que de alguna manera vienen a limitarlas, provocando graves conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Así, el principio de solidaridad (Art. 138.1), el principio de prohibición de privilegios (Art. 138.2), el principio de igualdad (Arts. 9.2, 14, 139.1 y 149.1), el principio de libre circulación de personas en todo el territorio español (Art. 139.2) y el principio de prevalencia del interés general (Art. 149.3). 5º) Finalmente, el esquema de distribución de competencias resultante se complica por cuanto es posible la incidencia de leyes del Estado sobre materias que, en principio, son de competencia de las Comunidades Autónomas. Esto puede suceder en dos casos: a) Por lo que se ha llamado la “fuerza expansiva” de algunos apartados del Art. 149.1 de la CE. En efecto, los apartados 1.1. (“La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”), 1.3 (“Relaciones internacionales”) y 1.13 (“Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”), todos ellos referidos a competencias exclusivas del Estado, pueden plantear interferencias con otras materias de competencia autonómica. b) Lo mismo cabría decir de las leyes armonizadoras de las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas que, según el Art. 150.3 de la CE, puede dictar el Estado, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia autonómica, “cuando así lo exija el interés general”.

El régimen competencial

Estas actuaciones normativas del Estado son siempre fuente de conflictos de competencia que debe resolver el Tribunal Constitucional. De este modo, estos instrumentos legislativos constituirán el “arma de reserva” que habilitará al Estado para erosionar las competencias de las Comunidades Autónomas. 7. El título competencial en la Constitución en materia de Seguridad Social y de Asistencia Social: las dificultades específicas del modelo constitucional de distribución de competencias. Las dificultades específicas surgen de la difícil delimitación de lo que deba entenderse por Seguridad Social y por Asistencia Social en la Constitución, siendo así que en esta se establece un reparto de competencias distinto en cada caso. En efecto, el Título VIII de la CE distingue entre Seguridad Social (Art. 149.1.17) y Asistencia Social (Art.148.1.20), estableciendo lo siguiente: a) En cuanto a la Seguridad Social, la CE reserva al Estado la legislación básica acerca de los aspectos no económicos de la Seguridad Social, la legislación completa (básica y de desarrollo y reglamentación) acerca de del régimen económico de la Seguridad Social, la Alta Inspección y la determinación de las formas de participación de los ciudadanos en los órganos de gestión de la Seguridad Social. Las restantes competencias (legislación de desarrollo y reglamentación acerca de los aspectos no económicos de la Seguridad Social y la ejecución o gestión de los servicios, incluidos los que afectan a los servicios económicos), por exclusión, podrán ser atribuibles a las Comunidades Autónomas, si bien por aplicación de los principios constitucionales limitadores de las Autonomías, una ley armonizadora o el propio Tribunal Constitucional podrán eventualmente recortarlas. b) En cuanto a la Asistencia Social, la Constitución atribuye en exclusiva a las Comunidades Autónomas las competencias legislativas y ejecutivas, si bien el Tribunal Constitucional (STC 146/1986, de 25 de Noviembre) ha redimensionado el reparto de competencias al interpretar el Art. 148.1.20 de la CE sobre la Asistencia Social y concluir que, “aun siendo exclusiva la competencia de las Comunidades Autónomas al respecto, pueden existir supuestos especiales o particulares

Tomás Sala Franco y Ángela Martín-Pozuelo López

que requieran un planteamiento global del ámbito estatal, a través de intervenciones de Asistencia Social de alcance supraautonómico…(y el Estado en tales casos)…puede intervenir al respecto”. Asimismo, este Tribunal avaló la competencia estatal respecto de “medidas prestacionales tendentes a asegurar un “mínimo vital” para los ciudadanos que garantice la uniformidad de las condiciones de vida”, por entender que estas se encuentran comprendidas “en las condiciones básicas de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, que el Art. 149.1.1 de la CE atribuye al Estado como competencia exclusiva”, en conexión con el Art. 50 de la CE (STC 13/1992, de 6 de Febrero). Así, el Tribunal Constitucional reconoce la competencia del Estado “para establecer normativamente los principios básicos que garanticen la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales de los españoles, […] asegurando, con carácter general, una pensión asistencial mínima e idéntica para todos, lo que se justifica, además, por las propias limitaciones económicas que harían inviable, desde la consideración misma del principio de solidaridad, una configuración diversificada de las condiciones de edad de los beneficiarios y de la cuantía de tales pensiones asistenciales en el territorio nacional”. Sin embargo, la ejecución y gestión de los fondos presupuestarios destinados a estas ayudas deberán hacerse respetando las competencias autonómicas, “mediante una distribución de tales fondos del Estado entre todas las Comunidades Autónomas conforme a módulos o criterios objetivos de reparto o bien mediante Acuerdos o a Convenios singulares ajustados a la Constitución”. La competencia estatal podría abarcar, incluso, una gestión centralizada de las ayudas, pero solo cuando ello “resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector”, siendo necesario, además, que su procedencia aparezca razonablemente justificada o se deduzca sin esfuerzo “de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate” (STC 13/1992).