Issuu

ACCESO GRATIS a la Lectura en la Nube

Para visualizar el libro electrónico en la nube de lectura envíe junto a su nombre y apellidos una fotografía del código de barras situado en la contraportada del libro y otra del ticket de compra a la dirección:

ebooktirant@tirant.com

En un máximo de 72 horas laborables le enviaremos el código de acceso con sus instrucciones.

La visualización del libro en NUBE DE LECTURA excluye los usos bibliotecarios y públicos que puedan poner el archivo electrónico a disposición de una comunidad de lectores. Se permite tan solo un uso individual y privado

HACIA UNA NUEVA VISIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Jorge A. Cerdio Herrán

Víctor Moreno Catena

José Ramón Cossío Díaz

Francisco Muñoz Conde

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

HACIA UNA NUEVA VISIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Autores:

Ana Yadira Alarcón Márquez Osmar Armando Cruz Quiroz Héctor Del Castillo Chagoya Moreno

tirant lo blanch Ciudad de México, 2023

Copyright ® 2023 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/.

© TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México Telf.: +52 15565502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1197-417-2 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo.......................................................................................

Juan Luis González Alcántara

Introducción................................................................................

I. FUNDAMENTOS Y EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN..............................................................

Ana Yadira Alarcón Márquez

I. I. Principios y nociones generales..............................................

a. Naturaleza del derecho de acceso a la información........ b. Límites del derecho de acceso a la información.............. c. Prueba de Daño..................................................................

26 28 32

I.II. Comité de Transparencia: objetivo, funciones y atribuciones......

a. Definición........................................................................... b. Conformación.................................................................... c. Alcances y colegialidad del Comité de Transparencia..... d. Facultades y atribuciones del Comité de Transparencia.....

36 37 38 41

I.III. La Inexistencia de la Información........................................

I.IV. Incompetencia de los sujetos obligados para conocer o poseer la Información.......................................................................

I.V. Datos personales, como límite al derecho de acceso a la Información Pública..............................................................................

a. Análisis del régimen de excepciones por derechos de terceros............................................................................... b. Prueba de interés público.................................................

53 58

I.VI. Versión Pública de la Información........................................

Índice

I.VII. Aspectos Procesales en el Procedimiento del Recurso de Revisión.....

a. Fijación de la litis................................................................ b. Suplencia de la Queja........................................................ c. Posibilidad de la interposición de un segundo recurso de revisión en términos del artículo 148 de la LFTAIP......................................................................... d. Impugnación de la veracidad como causal de improcedencia.................................................................................

72 73

I.VIII. Previsiones establecidas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y alcances de los Lineamientos generales en materia de clasificación y desclasificación de la información, así como para la elaboración de versiones públicas........................................................................ a. Interpretación del momento en que se lleva a cabo la clasificación de la información......................................... b. Cuando se requiere la misma información y en una solicitud previa el Comité de Transparencia determinó que la misma tenía el carácter de reservada. ¿Es necesario realizar una nueva resolución?......................................... c. En los supuestos de reserva de información, se deben actualizar cada uno de los supuestos previstos en los Lineamientos Generales en materia de clasificación...... d. Supuestos de confidencialidad.........................................

74 76

80 80

88 91

Normativa Consultada.............................................................. 105 II. DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA [DERECHO PÚBLICO] vs DERECHO DE TERCEROS [DERECHO PRIVADO].............................................................. 109 Osmar Armando Cruz Quiroz

II.I. Naturaleza del derecho de acceso a la información pública........ 111 a. Panorama nacional............................................................ 111 b. Nivel internacional............................................................. 119

Índice

II.II. Límites del derecho de acceso a la información pública............ 126 II.III. Análisis del régimen de excepciones por derechos de terceros..... 133 II.IV. Propiedad intelectual y el derecho de acceso a la información... 138 II.V. Secreto industrial y comercial............................................... 140 III. LEY MODELO INTERAMERICANA 2.0 SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA............................................... 147 Héctor Del Castillo Chagoya Moreno

III.I. Antecedentes..................................................................... 147 III.II. Definiciones..................................................................... 149 a. Actividad de interés público e Información de interés público................................................................................ b. Documento......................................................................... c. Información personal y datos personales......................... d. Personas terceras interesadas............................................

149 151 153 155

III.III. Principios (Pro homine e in dubio pro actione)..................... 159 III.IV. Coordinación entre autoridades......................................... 163 III.V. Transparencia activa y transparencia proactiva.................... 165 III.VI. Obligaciones de transparencia........................................... 168 III.VII. Información del funcionariado......................................... 172 III.VIII. Adopción de decisiones................................................... 173 III.IX. Agenda del servicio público............................................... 174 III.X. Información financiera..................................................... 175 III.XI. Mecanismos de participación ciudadana............................ 176 III.XII. Necesidades de grupos específicos...................................... 179 III.XIII. Costos de reproducción................................................... 182 III.XIV. Prórroga....................................................................... 186 III.XV. Negativa ficta................................................................ 190 III.XVI. Avisos a las personas solicitantes y obstáculos de la entrega de información.................................................................... 192

Índice

III.XVII. Actos de corrupción...................................................... 195 III.XVIII. Privacidad de personas servidoras públicas..................... 198 III.XIX. Información reservada................................................... 201 III.XX. Defensa y seguridad nacional........................................... 203 III.XXI. Prueba de daño............................................................ 208 III.XXII. Clasificación de la información...................................... 212 III.XXIII. Actualización del régimen de excepciones........................ 213 III.XXIV. Apelaciones................................................................ 214 III.XXV. Requisitos para ser persona comisionada en un órgano garante.............................................................................. 216 IV. FACULTADES DE REVISIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE LA JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO DE LAS RESOLUCIONES EMITIDAS POR EL INAI ....................... 219 Ana Yadira Alarcón Márquez

IV.I. La controversia constitucional en materia de acceso a la información pública............................................................ 220 a. Solicitud de Información presentada ante la Fiscalía General de la República.................................................... b. Trámite y Resolución del Recurso de Revisión RRA 9841/19 del Índice del INAI............................................. c. Controversia Constitucional presentada por la Fiscalía General de la República ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.......................................................... d. Análisis del Tema Planteado..............................................

222 224

229 231

IV.II. Recurso de revisión en materia de seguridad nacional previsto en la ley general de transparencia y acceso a la información pública.. 234 IV.III. Recurso de revisión 25/2021 en materia de seguridad nacional... 236 a. Solicitud de Información presentada ante la Secretaría de Salud.............................................................................. 237 b. Trámite y Resolución del Recurso de Revisión RRA 11144/21 emitida por el INAI.......................................... 238

Índice

c. Recurso de revisión en materia de seguridad nacional presentado por la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.................. 240 d. Análisis del tema planteado.............................................. 241 V. CRITERIOS JURISDICCIONALES RELEVANTES EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN.............................. 247 Héctor del Castillo Chagoya Moreno

V.I. Derecho de audiencia de las personas titulares cuando su información sea requerida en una solicitud de acceso a la información pública........................................................ 247 a. Procedimiento De Acceso A La Información................... b. Colisión de derechos......................................................... c. Colisión del derecho de acceso a la información pública......................................................................... d. Prueba de interés público en materia de transparencia..... e. Eficacia horizontal de los derechos humanos.................. f. Amparo en revisión 426/2020........................................... g. Respeto de la garantía de audiencia................................. h. Respeto de la garantía de audiencia en el trámite de una solicitud de acceso a la información pública y un recurso de revisión.............................................................

247 251 254 255 257 259 263

265

V.II. Excepción al principio de definitividad para promover el juicio de amparo indirecto sin necesidad de agotar el recurso de revisión previsto en la ley federal de transparencia y acceso a la información pública...................................................... 267 a. Principio de definitividad en el juicio de amparo............ b. Excepción al principio de definitividad en actos administrativos............................................................................ c. Procedimiento y trámite del ejercicio del derecho de acceso a la información y su medio de impugnación...... d. Inexistencia de una medida cautelar o suspensión en el trámite del recurso de revisión.........................................

267 270 272 280

Índice

V.III. Información contenida en la plataforma nacional de transparencia con carácter de hecho notorio, sin que sea objeto de prueba............................................................................ 286 a. Concepto general y jurídico de hecho notorio................ 287 b. Difusión de información en la Plataforma Nacional de Transparencia..................................................................... 288 c. Hecho notorio derivado de la publicación de información en la Plataforma Nacional................................................. 292 V.VI. Publicidad de la totalidad de las sentencias emitidas por los órganos jurisdiccionales....................................................... 296 a. Publicidad de las versiones públicas de las sentencias de interés público................................................................... b. Reforma a la publicidad de las versiones públicas de las sentencias........................................................................... c. Amparo en Revisión 271/2020 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación........................... d. Importancia de la difusión de la totalidad de las sentencias.....................................................................

296 299 302 307

Prólogo JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA El derecho de acceso a la información pública se ha convertido en los últimos treinta años en la nueva y necesaria arista de la agenda democrática de México. De 1977 hasta 2007 se dio un enorme impulso a la cuestión electoral, a los procedimientos por medio de los cuales se renuevan aquellos poderes públicos, cuyos cargos son electivos. La enorme crisis, y déficit democrático del México posrevolucionario, condujo a los actores políticos y sociales a repensar la manera de acceder y, en cierta medida, ejercer, el poder institucional. Después de un largo proceso de más de treinta años –y me atrevo a señalar, todavía inacabado ante los más recientes embates contra la democracia electoral– se establecieron corpus iuris, instituciones y procedimientos para preparar, organizar, llevar a cabo y concluir elecciones políticas transparentes, competitivas y, sobre todo, democráticas en términos de resultados. Agotada esta etapa –y por decir agotada me refiero a ese período sin demérito de que los bríos se renueven en aras de una defensa de lo electoral–, la sociedad civil organizada y diversos sectores de la población –académico, universitario, periodístico, intelectual, entre otros– apostaron más a la forma de ejercer el poder público. Esto es, más o menos habíamos superado la parte procedimental de cómo acceder a ese poder. Ahora, era necesario encontrar mecanismos de rendición de cuentas y de transparencia para ver cómo se ejerce dicho poder. Esa es la razón, a mi entender, de cómo el derecho de acceso a la información se impone como la novedad democrática a inicios de la década del 2000. Y no es para menos, si bien es un

Juan Luis González Alcántara

derecho fundamental, tiene la cualidad de vincular y de acercar a los particulares con las estructuras gubernamentales. De ser el pestillo jurídico para abrir todas las puertas del Estado, conocer las razones de toda decisión pública y, posteriormente, permitirle al titular de tal prerrogativa formular sus propias impresiones –con una base objetiva que son los documentos que contienen tales decisiones– sobre el actuar de autoridades e instituciones. Actuación valorada, positiva o negativamente, a los ojos del individuo común y corriente, del ciudadano de a pie, del investigador versado o del periodista acucioso. Esa es la enorme valía del acceso a la información: construye, incluso desde cero, ciudadanía e individuos formados y enterados de la res publica; respalda documentalmente la opinión social –que casi siempre se regía por el secretismo de la fuente, el comentario en el pasillo del poder y la más rupestre rumorología–; promueve una masa crítica y, por tanto, racional; en suma, una acción inquisitiva de los gobernados a los gobernantes. Por supuesto, estos últimos tienen obligaciones varias de rendición de cuentas. Pero, a veces, acontece que el flujo de información no es suficiente o no es lo que la sociedad espera. Ante esa dosificación conveniente de información o un flujo de ésta a cuenta gotas, la sociedad civil puede pedir directamente y sin mayores trabas formales la información. Esa relación, en ocasiones ríspida y confrontada, entre sociedad y gobierno –como diría Bobbio– es un ejercicio cotidiano de democracia, pero de una democracia actuante, en ejercicio, del día a día y no una sacralización de la democracia de una sola jornada. Con estas primeras reflexiones doy la bienvenida a este trabajo intelectual que en franca tríada han elaborado, en una afortunada combinación de funcionarios dedicados a la transparencia y a la judicatura, Ana Yadira Alarcón Márquez, Osmar Armando Cruz Quiroz y Héctor del Castillo Chagoya Moreno.

Prólogo

La doctora Alarcón Márquez cuenta con esa dualidad profesional: ha desempeñado el honorable cargo de Consejera de la Judicatura del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México y de Secretaria Técnica del Pleno del INAI y, al tiempo en que escribo estas líneas, el Senado de la República la ha nombrado Comisionada de este organismo garante nacional. Enhorabuena. Lo propio acontece con el maestro del Castillo Chagoya quien ejerce, nada menos, que la titularidad de la Unidad de Transparencia del Consejo de la Judicatura Federal. Tarea titánica al confluir todo el quehacer judicial de la Federación y el ejercicio de transparentarlo, excepción hecha del Tribunal Electoral y de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, los cuales cuentan con sus propias estructuras de transparencia. Cierra este triunvirato intelectual el señor Magistrado Cruz Quiroz quien demuestra su interés en esta materia ampliamente defendida y definida por los tribunales federales. Por otro lado, el estado de la cuestión actual sobre la literatura jurídica del acceso a la información está incompleto. Evidentemente hay múltiples artículos y estudios monográficos sobre tópicos muy específicos del acceso a la información. Difícilmente se puede encontrar un trabajo integral sobre este derecho fundamental. Sin embargo, aparece este trabajo que aporta un estudio integral con su enfoque novedoso que abarca buena parte de los temas y aristas de interés del derecho fundamental de acceso a la información pública, redactado en un lenguaje accesible a todos los interesados en estos tópicos. Por ejemplo, a cargo de la doctora Alarcón quedaron dos de los cinco capítulos. El primero de ellos, básico para la comprensión general del acceso a la información, atañe a una parte sustantiva y a una adjetiva. La primera relativa a los fundamentos del acceso a la información, esto es, como derecho fundamental, la naturaleza jurídica del mismo, los principios

Juan Luis González Alcántara

rectores que rigen la esencia de éste y las excepciones que lo restringen constitucionalmente. La segunda fundamental corresponde al ejercicio del acceso a la información; es decir, cómo se lleva a cabo, con un énfasis especial en la parte contenciosa, lo cual significa el recurso de revisión que se resuelve por los organismos garantes de transparencia. En la misma ruta de pensamiento, Alarcón Márquez se avoca al conocimiento y explicación de las funciones revisoras que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tiene en relación con las determinaciones dictadas por el INAI. No sólo me refiero al recurso extraordinario de revisión en materia de seguridad nacional que prevé el artículo 6º constitucional, sino a todos los mecanismos procesales que la Corte tiene en franca vinculación con las decisiones del organismo garante federal, como es el caso de las controversias constitucionales que se han planteado. La aportación del Magistrado Cruz Quiroz, en buena medida, complementa el capítulo I, pues aborda con detalle otros aspectos generales de este derecho fundamental. Posteriormente, se enfoca de manera concreta a esa discusión que es insistente como interesante: lo público y lo privado, el acceso a la información y la privacidad de terceros. Esta dicotomía será resuelta, en mi opinión, mediante líneas generales –pero no absolutas– y, sobre todo, en forma casuística. La propia legislación en la materia le reconoce este carácter: todo depende de los méritos de cada caso. De ahí, la necesidad de ponderar y valorar cuándo una información es susceptible de publicidad y cuándo es necesario proteger otros valores jurídicos mediante la clasificación por confidencialidad. Por último, el maestro del Castillo Chagoya Moreno dedica sendas consideraciones a dos ejercicios pragmáticos dignos de lectura, de reflexión: por un lado, un estudio comparativo entre la legislación mexicana vigente y la Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información en su versión 2.0, la cual, por cierto,

Prólogo

se debe –en gran medida– a las aportaciones hechas por juristas y académicos mexicanos y de funcionarios del entonces IFAI. Debe reconocerse que el modelo mexicano de diseño institucional ha sido uno de los enormes aportes al ámbito comparativo sobre transparencia y acceso a la información. Razón de más para dedicarle tiempo de lectura a este apartado. Por el otro lado, elabora un capítulo sobre tópicos muy concretos: criterios relevantes del Poder Judicial de la Federación en materia de acceso a la información. Debe reconocerse que, ya la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta con una publicación pionera en este rubro y que se ha vuelto un clásico. Lo cual no demerita la aportación de nuestro autor; por el contrario, tiene un valor agregado que debe señalarse: el maestro Héctor del Castillo ha participado, en razón del cargo que desempeña, en la confección de muchos de esos criterios. Quién mejor que él para explicar a profundidad algunos de esos criterios. El acceso a la información no dejará de ser un tema atractivo para la dogmática jurídica mexicana. Aún está en ciernes, a pesar de sus dos primeras décadas, en buena medida por lo disperso de la doctrina y literatura. Pero los esfuerzos académicos, los empeños intelectuales y la dedicación experta de funcionarios públicos como nuestros tres autores van allanando el camino, van forjando brecha y nos ofrecen un título más completo y ordenado sobre este derecho. Sin duda, por lo que he revisado del texto, nuestros autores tienen una tarea adicional: a efecto de que no quede en la inanición de contenidos, esta obra debe mantener un constante nivel de actualización. Los temas abordados están en constante proceso de renovación, los criterios de organismos garantes y tribunales abonan, las nuevas disquisiciones judiciales e interpretaciones del INAI son, entre otros factores, los incentivos que obligan a mantener al día esta obra pionera.

Ana Yadira Alarcón Márquez

Auguro éxito a este trabajo, éxito que no es otra cosa que la consulta obligada de un libro. No hay nada más reconfortante para un autor y aquí tenemos tres, que ser leído y buscar entre las páginas la opinión autorizada o el argumento ad hoc a nuestras dudas. Ese es el éxito que avizoro al trabajo de los dilectos juristas: Ana Yadira Alarcón Márquez, Osmar Armando Cruz Quiroz y Héctor Del Castillo Chagoya Moreno. Ciudad de México, marzo de 2023.

Introducción México cuenta con una legislación robusta para hacer frente al ejercicio del derecho de acceso a la información pública que su Constitución reconoce. Su aplicación por parte de la ciudadanía, los sujetos obligados y los órganos garantes ha sumado a su progresividad y respeto irrestricto. El conocimiento de documentos y datos públicos ha construido los cimientos de una lucha efectiva por la transparencia y el combate a la corrupción, materializándose como una herramienta a disposición de las personas para la comprensión y supervisión de las instituciones públicas. No obstante, se ha generado a su vez el surgimiento de nuevos aspectos por regular, aspectos que prever y colisiones de derechos sobre las cuales pronunciarse; todo ello en un contexto jurídico y social en constante evolución. Ante tal panorama, a través de la experiencia y el análisis de jurisprudencias, sentencias, doctrina e instrumentos internacionales, el presente trabajo tiene la intención de aportar elementos que abonen a dilucidar tales paradigmas y contribuyan a una visión cada día más amplia del acceso a la información y la protección de datos personales. A través de sus diversos capítulos, se definen áreas de oportunidad cuyo análisis coadyuva en la evolución de sendos derechos. Para ello, se parte de un razonamiento profundo de los fundamentos del ejercicio del derecho de acceso a la información, comenzando con sus principios, nociones generales y naturaleza en contraste con sus límites. El presente estudio se complementa con el objetivo, funciones y atribuciones del Comité de Transparencia