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monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

JOSÉ MOLINA MOLINA

UNA SOCIEDAD CON RESPUESTAS. MANIFIESTO POR LA PARTICIPACIÓN Y LA TRANSPARENCIA

UNA SOCIEDAD CON RESPUESTAS Manifiesto por la participaciรณn y la transparencia

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía del Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

UNA SOCIEDAD CON RESPUESTAS Manifiesto por la participaciรณn y la transparencia

JOSร MOLINA MOLINA

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© José Molina Molina

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-211-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A los ciudadanos y ciudadanas que piensan que la polĂ­tica es una respuesta para destruir el egoĂ­smo y vivir una democracia de valores.

Índice Agradecimientos ....................................................................................... 11 Abreviaturas ............................................................................................. 15 Prólogo de Jorge Fabra Utray ................................................................... 17 Prólogo de Marta Flich ............................................................................ 23

Capítulo I

Introducción 1.1. Desde el compromiso...................................................................... 25 Capítulo II

Desde la dignidad a la participación 2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

2.5.

2.6.

2.7.

2.8.

2.9.

2.10.

2.11.

2.12.

2.13.

2.14.

2.15.

La dimensión del presente............................................................... 29 La idea de progreso......................................................................... 30 Un proyecto de innovación participativa......................................... 31 Comprometidos con la realidad...................................................... 33 Ciudadanas, ciudadanos y gasto público......................................... 34 Participar para mejorar el Sistema Nacional de Salud Pública......... 36 2.6.1. Nuevos tiempos, nuevas formas de gestión.......................... 38 2.6.2. ¿Funcionan otras maneras de participar?............................. 39 Gobiernos locales y ciudadanía con respuesta................................. 43 El Futuro......................................................................................... 44 Crecer participando........................................................................ 46 Participar para crear....................................................................... 49 Motores para un nuevo sistema...................................................... 57 La participación ciudadana y el desarrollo local.............................. 59 Impulsar la recuperación con un nuevo modelo productivo............ 63 De la desafectación a la gestión participativa.................................. 68 El futuro está en las manos de la ciudadanía comprometida en ciudades con respuestas....................................................................... 70 Capítulo III

Transparencia, ética e integridad pública 3.1. Descubrir los enemigos del ser humano........................................... 73 3.2. De dónde venimos........................................................................... 75

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Índice

3.3. Por una reforma necesaria y completa de la Ley 19/2013................ 77 3.4. Por un nuevo modelo de democracia ética y participativa............... 78 3.4.1. ¿Cómo lograr las instituciones independientes?................... 80 3.5. Y, ¿cuál es el estado actual de la transparencia en España?.............. 80 3.6. Una propuesta de solución al actual estado de las cosas.................. 83 3.7. Tomando un sector como ejemplo: transparencia en la gestión del agua................................................................................................ 88 3.8. Gobierno abierto: Por qué la independencia de los Consejos de Transparencia y otros organismos de control.................................. 96 3.9. Un desafío: Perseguir a los responsables de la corrupción............... 99 3.10. Anticiparse...................................................................................... 102 Capítulo IV

Conclusiones 4.1. Comprometidos con los derechos: Rebelión desde la ciudadanía por un futuro.................................................................................. 107

Epílogo: Declaración de Cádiz ................................................................. 111 Bibliografía .............................................................................................. 115

Agradecimientos Este libro es el trabajo de un amplio equipo durante todo un año, se inicia en agosto de 2017 y se termina doce meses después. Doce meses en donde he podido avanzar en los proyectos realizados gracias a todos los colaboradores que de forma desinteresada se han incorporado a esta misión de difundir valores y llevar este mensaje a los diferentes sectores de la sociedad.

Ya contaba con la colaboración muy activa del equipo que impulsaba los Presupuestos Participativos en la Región de Murcia, pero en este periodo tengo que resaltar que he visto con satisfacción como han sido capaces de llevar estos proyectos a una nueva experiencia trabajando los Presupuestos Participativos en los centros educativos de Alhama de Murcia, Caravaca de la Cruz, Cehegín y Las Torres de Cotillas. El Equipo, formado por José Manuel Mayor, Elena Oliva y María José Baeza, y dirigidos por la profesora de Ciencia Política Antonia González, ha realizado un trabajo innovador y muy emocionante con la juventud en los centros educativos de estos municipios.

Sin la colaboración de José Antonio Gómez, catedrático de la Universidad de Murcia y de Antonio Hidalgo, presidente de la Asociación de Filosofía, no hubiera sido posible reunir a más de 15 profesores y catedráticos de Institutos y de la Universidad para desarrollar el Programa IRIS, ese reto de llevar la Transparencia a las aulas. La colaboración del CTBG y su presidente Javier Amorós, dotando el premio Esther Arizmendi para los alumnos ganadores de este programa, ha sido un valor que nos ha dado mucha fuerza. Así como la colaboración de las alcaldesas de Molina de Segura, San Pedro del Pinatar, Santomera, Cartagena y la del alcalde de Murcia, todas han sido esenciales. Gracias a la Universidad de Murcia por su colaboración y el apoyo a través de la vicerrectora de Transparencia Mari Carmen López Aniorte y del delegado del Rector, el profesor Longinos Marín.

En un periodo en donde el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia quedó sin los apoyos técnicos, tengo que agradecer el esfuerzo de María Asunción López, que ha dado vida a una institución que ha soportado la incomprensión de un gobierno molesto por mantener nuestra independencia. Gracias a Alfredo Nieto, funciona-

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José Molina Molina

rio que fue cesado por defender criterios y fortalecer los principios que nos señalan las leyes de transparencia. Y mi satisfacción por la reciente incorporación de Jesús García Navarro del cuerpo jurídico para desarrollar el trabajo técnico del Consejo.

Gracias a los apoyos recibidos por los muchos catedráticos de la Universidad de Murcia, ya que con sus colaboraciones hemos podido abordar cursos, conferencias, trabajos, informes y cuantas iniciativas hemos impulsado. Deseo resaltar entre las muchas colaboraciones de apoyo las de los profesores Julián Valero, Fernando Jiménez, Juan José García Escribano, Emilio Martínez, Alfonsa García, y las de los rectores José Orihuela y José Luján de la Universidad de Murcia, así como al rector de la UPTC, Alejandro Díaz.

Al equipo que inició la experiencia del sistema de control MESTA, Alfredo Nieto, José Luís Ros y Fernando Jiménez, que pusieron las primeras orientaciones de cómo llevarlo a efecto.

A los Consejos y Comisionados de la Transparencia, por el apoyo recibido en este periodo. A la Asamblea Regional de Murcia, por su colaboración en las iniciativas. Al profesor Isaac Martín de la Universidad de Castilla La Mancha, al profesor Antonio Troncoso de la Universidad de Cádiz, al profesor Vicente Barragán de la Universidad Pablo Olavide, y al profesor Yves Cabannes de la Universidad de Londres por su permanente apoyo y colaboración para poder participar en foros internacionales.

Institucionalmente tengo que resaltar al Ayuntamiento de Molina de Segura, su alcaldesa Esther Clavero, equipo de gobierno, concejales de la oposición, Federación de Asociaciones de Vecinos Interbarrios, Foro Abierto, empresarios, el grupo dinamizadores del proceso de presupuestos participativos, funcionarios del Ayuntamiento y especialmente la colaboración de Juan Francisco Saorín.

He tenido que abordar los trabajos previos y de análisis del proyecto de ley del Gobierno Abierto y Lucha contra la Corrupción, iniciativa del grupo Ciudadanos, siendo su coordinador Jose Luis Ros. Para documentar los informes que la Asamblea Regional de Murcia solicitó, fue preciso pedir una colaboración a un amplio sector de especialistas a los que quiero agradecer su colaboración desinteresada. Mi agradecimiento a Francisco García Costa, Julián Valero, Jesús Lizcano, Manuel Villoria, Silvina Bacigalupo Saggese, Miguel Ángel

Agradecimientos

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Blanes, Mari Carmen López Aniorte, Pedro Hellín Ortuño, Jose Antonio Gómez Hernández, Francisco Manuel Reverte, Pilar Berral, Antonio Troncoso, Juli Ponce Sole, Emilio Guichot, Francisco Sosa Wagner, Antonio Garrigues, Yves Cabannes, Elisabet Samarra i Gallego, y Mercedes Fuertes. A todos, muchas gracias por su colaboración en un momento en donde no había posibilidad de asumir dicho trabajo.

Especial mención a Economistas Frente a la Crisis, a Jorge Fabra que desde la presidencia me ha dado su apoyo en las tareas de información y divulgación, y a Marta Flich, compañera que se ha unido a este reto de divulgar las ideas de transparencia y participación para luchar por una sociedad menos desigual y más ética. Gracias a ambos por su colaboración en el prólogo del libro.

Sin el apoyo de mi familia no estaría ahora presentando este trabajo, gracias a mi mujer, hijos y nietos, que en todo momento me han animado para seguir en este compromiso y para que no me dejara vencer por las dificultades. Su cariño ha hecho posible que venciera los obstáculos.

Y, por último, mi agradecimiento a una singular persona, José Manuel Mayor, editor de contenido de esta obra, preparador del texto, corrector, supervisor de ésta, y un gran apoyo en esa logística que se precisa incluso a la hora de asistir a congresos, conferencias, etc., donde también han contribuido Elena Oliva, Francisco J. Oliva y María José Baeza.

Así mismo debo agradecer a los consejeros del CTRM, que han ayudado a superar las dificultades de estos tres años de funcionamiento para su puesta en marcha y tengo que resaltar la gran colaboración que en este periodo he tenido del profesor Cobacho, hoy presidente del CES. Y no podría dar fin a los agradecimientos, sin dejar constancia del apoyo constante que he recibido de la ciudadanía. Los encuentros con la juventud me han revitalizado, la presencia con los mayores me ha dicho que no hay edad sino ganas de mejorar la sociedad, y las ONGs se han volcado para servir de apoyo en esta batalla de las ideas. Entre todos hemos establecido esos contactos y compromisos que se precisan para salir y dar la batalla de una propuesta tan ilusionante como es “Una sociedad con respuestas”.

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José Molina Molina

A todos, a los muchos que no he citado pero que están presentes en el proyecto, gracias. Los animo a esa colaboración para una sociedad transparente, ética y con instituciones abiertas a su ciudadanía. Entre todos daremos las respuestas.

Abreviaturas CIS

Centro de Investigaciones Sociológicas

CORA

Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas

CTBG

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

CTRM

Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia

DLCL

Desarrollo Local a cargo de Comunidades Locales

EFC

Economistas Frente a la Crisis

FAO

Organización de Naciones Unidas para la Alimentación

Huermur Asociación para la conservación de la Huerta y el Patrimonio de Murcia ICO

Instituto de Crédito Oficial

INTRAG Índice de Transparencia en la Gestión del Agua PYMES

Pequeñas y Medianas Empresas

PsPs

Presupuestos Participativos

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo

ODS

Objetivos de Desarrollo Sostenible (ONU)

ONU

Organización de Naciones Unidas

PIB

Producto Interior Bruto

RTVE

Radiotelevisión Española

RISP

Reutilización de la información en el Ministerio de Asuntos Exteriores

UE

Unión Europea

Prólogo de Jorge Fabra Utray José Molina pertenece a una rara especie de intelectuales —rara por ser escaso el número de quienes la integran— insatisfechos de manera ciertamente particular con la deriva de la sociedad en la que viven. Parecería que la insatisfacción es propia de la condición de todo intelectual y en esa medida no sería cuestión que tal cosa llamara la atención, pero a la insatisfacción a la que me refiero no es la ordinaria que conocemos sino otra que nace desde el testimonio que suministra observar cuanto nos rodea desde posiciones que son tan críticas como constructivas, llenas de propuestas e iniciativas para que los anhelos de bienestar, justicia e igualdad que anidan en cada individuo y en cada conjunto de individuos, se plasmen en el gobierno de la sociedad, en el buen gobierno. José Molina es un intelectual de este tipo.

Las reflexiones que aquí podemos leer exploran todo resquicio a través del cual pueda mejorarse la identificación de los ciudadanos con sus gobernantes, con los gobernantes que elije, cerrando al mismo tiempo los sumideros por los que se pierde —se dilapida— la implicación ciudadana que hace sentir al intelectual como insatisfacción propia, la desafección de la ciudadanía. La democracia no sólo puede consistir en permitir que cada ciudadano participe con un voto en consultas periódicas alejadas entre ellas por algunos años. La democracia —la que es auténtica— es la que crea espacios para que los ciudadanos participen en el flujo continuo de decisiones que implica gobernar. Es decir, la elección entre opciones para que sea efectivo el compromiso con la opción elegida. Sólo la participación en ese continuo y permanente flujo de decisiones puede hacer de los ciudadanos sujetos de la democracia. Esto es lo que nos dice José Molina.

Y José Molina lo dice desde la experiencia de haber volcado sus esfuerzos en el desarrollo de propuestas y modelos de participación ciudadana a través del lanzamiento de los presupuestos participativos en diferentes municipios de la Región de Murcia. Pero no solo: la transparencia en la acción de las administraciones públicas es, para José Molina, la clave de bóveda de la calidad democrática de una sociedad.

Sin transparencia no es posible la participación —la implicación en la gobernanza de los asuntos públicos— ni el debate, ni la crítica, ni el

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Jorge Fabra Utray

ejercicio y exigencia de la ética como columna vertebral de la política.

De ahí los dos capítulos centrales de su libro: “Desde la dignidad a la participación” y “Transparencia, ética e integridad pública”.

Pero no sólo este libro que tenemos entre las manos, también una larga bibliografía de libros, estudios y artículos da fe de la trayectoria de su autor a través de reflexiones en torno a la calidad de las instituciones como cuestión capital para la calidad de la gobernanza de la sociedad. Es decir, del progreso en todas sus vertientes, las que son materiales (crecimiento), las que impregnan de calidad a ese crecimiento (sostenibilidad medioambiental), las que mejoran la vida de las personas (distribución de sus frutos para la igualdad) … todas vertientes del progreso económico que sin alguna de ellas ni es sostenible ni merece ser llamado progreso, sólo otra cosa tal vez necesaria pero tan insuficiente que a José Molina no le interesa.

Los títulos de sus libros son ya, por si mismos, un discurso que descubre el pensamiento de José Molina y sus preocupaciones como político y, tal como creemos quienes le conocemos, como intelectual: “Por qué la transparencia”; “Presupuestos Participativos: Un modelo para priorizar objetivos y gestionar eficientemente la Administración Local”; “Ciudadano y Gasto Público” y ahora “Una sociedad con respuestas: Manifiesto por la participación y la transparencia”. Se trata de un discurso mantenido con constancia, sin atisbo ninguno de rendición, a través de una continua presencia pública en los medios con artículos de los que sólo citaré, a título de minúsculo ejemplo entre los centenares publicados en periódicos y revistas especializadas, algunos —no todos— publicados por Economistas Frente a la Crisis: Gobiernos abiertos; La subversión del gasto público; Velar por la ciudadanía; El poder de los que mandan; Los Organismos Independientes en la democracia representativa; Sin entender las leyes; Sensibles al cambio; Por qué la transparencia; El impulso de la economía desde la participación ciudadana; Más utopía, por favor; Ay Europa!; Bajo el sol de la incompetencia; Usos nuevos; Un sobresalto de desgobierno; Cortar desde la raíz; Derecho a saber, evaluar y controlar… en fin, conocí a José Molina hace cinco o seis años cuando solicitó su incorporación a Economistas Frente a la Crisis, una plataforma de economistas y otros profesionales preocupados por cómo estaba siendo gestionada la crisis económica desde los postulados del pensamiento neoliberal, desde luego predominante entonces y, aunque en

Prólogo

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claro retroceso hoy, todavía bien instalado al frente de las principales instituciones económicas internacionales…

Y digo que le conocí hace cinco o seis años para decir que es de las personas que uno lamenta haber conocido tarde porque José Molina es claramente un maestro al que hubiera merecido haber podido seguir desde hace mucho más tiempo. Doctor en Economía, sociólogo y auditor, fue Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma de Murcia en los primeros años 80; hoy es Presidente del Consejo de Transparencia de la misma comunidad autónoma.

Recuerdo que, poco tiempo después de conocer a José, en la ciudad de Murcia, andando por la calle hacia algún acto público en el que participábamos los dos, la gente le saludaba por la calle con respeto, admiración y, sobre todo, con cariño. Desde luego, José Molina es un maestro respetado porque transmite coherencia, tesón y la empatía de una trayectoria reivindicativa de la ética en la política.

Una de las cuestiones que me hizo fijar la atención en José Molina fue su insistencia, a lo largo de todo lo que alcancé a leer de lo que escribía, en la importancia sistémica de la calidad de las instituciones en el desarrollo equilibrado y justo de la sociedad. Tal cuestión coincidía plenamente con mi experiencia como “regulador” en organismos independientes durante años, primero como Consejero en la Comisión Nacional de la Energía (CNE), y ahora como Consejero en el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN). El nivel de coincidencia con mis posiciones era asombroso teniendo en cuenta la lejanía en la que se han desenvuelto nuestras trayectorias profesionales y en ello me centraré brevemente.

En un artículo sobre los organismos independientes, José Molina escribe: “…La tarea regulatoria que los organismos independientes de las democracias tienen que realizar, no es ni puede ser nunca, por definición, políticamente aséptica. Y lo afirmo con claridad, para no confundir neutralidad ‘partidaria’ con neutralidad ‘política’, porque una toma de decisiones adecuadamente fundada, debe estarlo en base a conocimientos técnicos, económicos y jurídicos”.

Y así es. Efectivamente. No hay que confundir neutralidad partidaria con neutralidad política. La regulación de los mercados además de técnica es política, no en balde hablamos de política regulatoria

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Jorge Fabra Utray

que necesariamente implica el posicionamiento del regulador en una u otra opción política. Es imperativo, desde luego, que las decisiones que corresponde tomar a los reguladores independientes estén adecuadamente fundadas en conocimientos especializados, pero al mismo tiempo es necesario afirmar y subrayar que nunca la pura técnica ha sido políticamente aséptica. Sabemos que quienes sostienen lo contrario solo quieren esconder intereses que se compadecen mal con el interés general.

Todo esto está expresado con toda claridad en uno de los manifiestos de Economistas Frente a la Crisis: “… el verdadero problema que sufren en España los organismos reguladores y de supervisión no es la ‘politización’ sino su colonización e instrumentalización partidaria. Si a lo anterior se une la influencia —rara vez transparente— que ejercen sobre estos organismos los propios sectores económicos regulados, se comprende fácilmente el desmoronamiento de su imagen y de la confianza de la ciudadanía en su buen funcionamiento. El nombramiento de los máximos responsables de los organismos reguladores y de supervisión, no puede tener lugar sino en sede política entre personas cualificadas y preparadas para el ejercicio del cargo. Este es el verdadero reto de los organismos reguladores (y, en general, de las instituciones independientes), pues no existe mejor garantía de independencia que la competencia profesional y la reputación contrastada de las personas elegidas”.

Existe un amplio consenso político en que la calidad de las instituciones es cuestión básica para el progreso de las naciones, un factor central para favorecer un crecimiento económico sostenible y equilibrado con las generaciones presentes y futuras. Por ello, la recuperación de la confianza en las instituciones es esencial para mejorar el funcionamiento de la economía y esa recuperación sólo es posible a través de la transparencia en la ejecución de sus cometidos, seguramente una de las escasas vías para que la ciudadanía se sienta partícipe en tales cometidos y cómplice con los gobernantes que elige.

Frente a la regulación de los sectores que prestan servicios esenciales, surge la presión de las empresas reguladas a favor de la autorregulación bajo el principio de que los mercados saben discernir —y seleccionar— entre las malas prácticas empresariales y aquellas que son respetuosas con las normas y con los consumidores a través del ejercicio de una autorregulada responsabilidad social corporativa. Sin