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LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA DE 1978

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

CONSTITUCIÓN ECONÓMICA DE 1978

UBALDO NIETO CAROL Notario Doctor en Derecho y en CC.EE. y Empresariales

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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A mi padre, Senador constituyente, y a los que, como él, diseñaron el marco de convivencia y de progreso económico más longevo de la historia de España. In memoriam

Índice PRESENTACIÓN..................................................................... 11 I. INTRODUCCIÓN.......................................................... 17 II. CONSTITUCIONALISMO ECONÓMICO ESPAÑOL.................................................................................. 23 III. SISTEMA ECONÓMICO DISEÑADO POR LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. ELEMENTOS CONFIGURADORES........................................................................ 27 1. DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA............... 28 2. LA LIBERTAD DE EMPRESA................................... 33 3. LA ACTIVIDAD ECONÓMICA PÚBLICA.............. 46 IV. ACTIVIDAD ECONÓMICA PÚBLICA. LA POLÍTICA ECONÓMICA............................................................ 57 1. PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL Y ECONÓMICA .............................................. 58 2. LA PLANIFICACIÓN ECONÓMICA....................... 67 3. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA... 76 3.1. Política Fiscal. Ingresos y gastos públicos.......... 82 A) Ingresos públicos........................................... 84 B) Gasto público................................................. 89 3.2. Elaboración de los Presupuestos Generales del Estado................................................................... 91 3.3. El principio de estabilidad presupuestaria. El art. 135 CE............................................................ 97 3.4. El control de la gestión económica pública...... 116 V. EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MERCADO.............. 121 VI. ALGUNAS CONCLUSIONES........................................ 141 BIBLIOGRAFÍA........................................................................ 155 CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA (Selección de artículos)....... 159

PRESENTACIÓN

El año 2018 se ha celebrado con más que justificada razón el cuadragésimo aniversario de nuestra Constitución. Por ello, en el Colegio Notarial de Valencia organizamos un ciclo de conferencias sobre nuestra Carta Magna. Yo mismo me propuse para dar una sobre el modelo económico de nuestra Constitución. De esta forma, no sólo abordaba un tema que siempre me había interesado y que había estudiado en su momento, sino que cumplía un doble objetivo: recordar y dar testimonio de todo lo que viví en la Transición democrática y realizar mi propio homenaje a los que habían colaborado en su redacción y muy especialmente a mi padre (en ese momento Presidente de la Comisión de Economía y Hacienda del Senado y portavoz por UCD en la Comisión de Constitución en algunos de los artículos de contenido económico). Ambas cosas las creí entonces y ahora como un deber moral. Lo que primero fue la preparación de una conferencia se transformó pronto en un estudio mucho más intenso y extenso, desbordando su objetivo inicial y transformándose en esta pequeña obra. Las circunstancias hicieron que unos días después de mi conferencia mi padre fuera ingresado en un hospital y tuviera que ser sedado el mismo día 6 de diciembre, cuando todos sus compañeros constituyentes vivos celebraban el aniversario, y fallecer pocos días después. Lo que hubiera sido el capítulo de un libro o un trabajo a publicar en una re-

Ubaldo Nieto Carol

vista técnica con una dedicatoria a él, se ha transformado en algo más digno de su memoria como es este libro. Explicado el origen de este trabajo, vayamos ahora a su planteamiento. Dada mi vocación científica y mi experiencia profesional, tal vez lo lógico hubiera sido abordarlo con un cierto carácter crítico, incluso proponiendo modificaciones y textos alternativos al articulado constitucional. Sin embargo, esto no ha sido así, sino que me he limitado a un estudio meramente descriptivo. Pero lo he hecho conscientemente. Creo que el debate político hoy no es modificar nuestra Ley de leyes para mejorarla, sino lo que se pretende es simple y llanamente hacerla desaparecer y, con ella, todo lo que representa. Se quiere hacer “tabla rasa” de nuestra transición política, unos porque quieren reescribir la historia y otros porque desean romper nuestro modelo de convivencia. Y, desde luego, yo no voy a colaborar a ello. Hoy el planteamiento es, por desgracia, dicotómico: Constitución de 1978, sí o no1. Se enmascara en forma de “reforma consti-

Recordemos las palabras de Francisco VÁZQUEZ (“España, Autonomías y Ayuntamientos” en A los 20 años de la Constitución, ciclo de conferencias 1998-1999, Club Siglo XXI, Unión Editorial, Madrid, 1999, p. 355) hace más de veinte años: “Quiero comenzar mi disertación enfatizando mi perplejidad ante el contenido del debate político surgido con ocasión de la conmemoración del vigésimo aniversario de la Constitución Española de 1978. Paradójicamente, más que celebrar sus logros y resultados, poniendo en valor la profunda transformación sufrida por España en estos 20 años, lo que más se ha resaltado ha sido el supuesto agotamiento del modelo constitucional demandando su modificación e incluso su derogación. Se ha callado lo mucho que en aras de la reconciliación, la convivencia, la pacificación y la tolerancia ha representado para España esta Constitución, nacida

Presentación

tucional” pero eso es lo que realmente subyace. Y en esta forma de “destrucción”, por supuesto, yo no voy a colaborar. No puedo verter una sola crítica a nuestra Constitución porque no me gustaría que pudiera ser utilizada por sus detractores contra ella. Claramente me posiciono entre los que defienden esta Constitución y prefiero no modificarla; falta la categoría intelectual y, sobre todo, humana que había en los políticos de 1977. Falta “pasión” y sobra “apasionamiento”. Recordemos las palabras de ORTEGA Y GASSET2: No consintáis “que domine la vida pública el falso apasionamiento atropellado y pueblerino. Decía Hegel que nada importante se ha hecho nunca en el mundo, si no lo ha hecho la pasión. Pero bien entendido, añade, la pasión... fría. La otra, el fácil apasionamiento, que nos arrebata un momento, no ha servido nunca para nada estimable. La auténtica pasión creadora de historia es un fervor recóndito, tan seguro de sí mismo, tan firme en su designio, que debe perder calorías por buscar el auxilio de las dos cosas más gélidas en el mundo: la que la reflexión y la firme voluntad”. Sólo nos queda a los que vivimos aquella época, dar testimonio de que las circunstancias que se vivieron fueron dramáticas. A una aguda crisis económica se le sumó la inestabilidad social y política con varios intentos de involución que finalizaron en el golpe de Estado del 23 de febrero de 1981. A esto, que no es poco, hay que añadirle los continuos asesinatos y atentados de todo tipo que ensangrentaban nuestra tierra y nuestras almas. Pocos españoles no sufrieron en

del diálogo y el consenso en un proceso de transición democrática ejemplar irrepetible”. ORTEGA Y GASSET, J.: Rectificación de la República. Artículos y discursos, Revista de Occidente, Madrid, 1931, p. 139.

Ubaldo Nieto Carol

primera persona o muy próximo aquel horror. Ninguno vivíamos seguros y menos nuestros constituyentes. Y a pesar de todo ello, aquellas personas fueron capaces de perdonar los agravios del pasado y redactar la primera constitución de nuestra historia que se hizo por consenso, y no como las anteriores en las que unos españoles se la imponían a otros. Fuimos y somos un ejemplo para el resto del mundo y para la Historia de lo que se debe hacer: transitamos de la dictadura a la democracia por “evolución”, no por “revolución”, sin vencedores ni vencidos. En palabras de Torcuato Fernández Miranda, fuimos “de la ley a la ley, a través de la ley”; algo de lo deberíamos sentirnos muy orgullosos como pueblo y que deberíamos celebrar de forma continua. Como señalaba Su Majestad el Rey Felipe VI con motivo del acto solemne de conmemoración del 40º aniversario de la Constitución española, “este aniversario es una gran oportunidad para recordar y reconocer la dimensión histórica de la decisión tomada por los españoles el 6 de diciembre 1978; y lo es, también, sin duda, para valorar en nuestros días su alcance y proyección como se merece. Por ello, celebramos este día con solemnidad y, también, como un profundo homenaje de gratitud”. Permítaseme que acabe estas líneas recordando unos versos de Antonio Machado que fueron precisamente utilizados durante la transición: ¿Tú verdad? no, la verdad; y ven conmigo a buscarla. La tuya guárdatela. Vivimos en la época de la posverdad, de las verdades alternativas, que lo que esconden es precisamente la falsedad. Por eso debemos reafirmarnos en esa “verdad colectiva” que alcanzó la sociedad española en 1978 liderada por un conjunto de personas que supieron anteponer el interés de sus

Presentación

conciudadanos, la paz y la convivencia a sus “verdades individuales” y, por supuesto, a sus “intereses personales”. Una Constitución es algo más que un conjunto de normas y un reconocimiento de derechos y obligaciones por importantes que sean unos y otras. Es el marco en el que se recogen los principios éticos por los que tanto la sociedad como sus gobernantes deben regirse3. Toda obra humana es perfectible y nuestra Constitución también lo es. No hay normas imperecederas y tampoco lo será nuestra Constitución. Ahora bien, cualquier cambio exige el consenso y la concurrencia de la gran mayoría de la sociedad española, como lo hubo en 1978. Mientras tanto, tenemos un esquema de convivencia que ha demostrado su eficacia durante 40 años; una Constitución que es la más longeva de nuestra historia, que nos ha permitido un largo período de paz y prosperidad y que nos lo seguirá proporcionando. Así que, permítaseme apelar a la frase de Don Eugenio D´Ors que hoy forma parte del refranero popular: “los experimentos, con gaseosa”.

“La Constitución Española de 1978, como todas las modernas constituciones, no es sólo un marco jurídico, sino también un marco ético que abarca todos los ámbitos de la vida social, política e institucional, en la que la defensa de la legalidad constitucional por medios políticos es también la defensa de los valores y principios éticos.” (NIETO DE ALBA, U: “La vigencia de nuestro modelo constitucional”, ABC, 28 de octubre de 2018).

I. INTRODUCCIÓN

Parece necesario que dentro de las reflexiones que se hacen en conmemoración del cuadragésimo aniversario de nuestra Constitución, se incluya una sobre los aspectos económicos de la misma; la llamada “Constitución Económica”. Primero, porque, como suele decirse, la economía “nos afecta a todos”, lo que no es del todo correcto. Habría que decir que “economía somos todos”. Todos participamos como “agentes económicos”: empresarios, profesionales y trabajadores por cuenta ajena. Somos demandantes de bienes y servicios, consumidores y usuarios. Somos ahorradores, incluso inversores. En fin, todos somos beneficiarios de servicios públicos y, desde luego, somos contribuyentes. Pero, además, porque la Constitución española, como la de otros países, se enmarca dentro del constitucionalismo del Siglo XX en el que a los aspectos políticos se les añade otros sociales y económicos. No en vano la política económica de los gobernantes debe buscar la consecución de un mayor “bienestar social” y una mejor “calidad de vida” para los ciudadanos. Efectivamente, “la Constitución española se pronuncia en diversas partes de su articulado sobre la economía, unas veces para proclamar, como declaración previa, el objetivo de la Nación española de «promover el progreso de la economía (junto con la cultura) para asegurar a todos una digna calidad de vida» (Preámbulo), otras para reconocer y garan-

Ubaldo Nieto Carol

tizar a los ciudadanos españoles derechos de actuación en el ámbito de las relaciones económicas (por ejemplo, artículos 33 y 38), y en otros casos para determinar las posibilidades del sector público de intervenir en el funcionamiento de la economía (arts. 33.3, 128.2, 130, etc.), así como los objetivos y fines a los que debe dirigir prioritariamente su conducta (arts. 40.1 y 131.1, entre otros)”3. Tales pronunciamientos constituyen una relativa novedad en nuestra tradición constitucional. Estas declaraciones explícitos en las constituciones son los que hacen reflexionar sobre la existencia de lo que se ha llamado constitución económica. Como señala DE JUAN ASENJO4, “desde 1919, año en que se promulgó la Ley Fundamental de Weimar, el tema de la constitución económica pasó a ser uno de los tópicos del Derecho constitucional. Todavía podríamos decir más, la constitución económica se ha convertido en una de las encrucijadas de las ciencias sociales con capacidad de polarizar la atención de científicos procedentes de campos tan variados como son el Derecho, la politología o la Economía. Pero seamos realistas y críticos. Una encrucijada puede representar un lugar de encuentro… o un lugar de paso. A decir verdad, el terreno de la constitución económica ha sido más lo segundo que lo primero. Parece como si los politólogos y economistas se sintieran incómodos en una materia que no trata del ser, sino del debe

ESCRIBANO COLLADO, P.: “El Orden Económico en la Constitución Española de 1978”, Revista Española de Derecho Constitucional. Año 5. Núm. 14. Mayo-agosto 1985, p. 77. DE JUAN ASENJO, O: La Constitución Económica Española. Iniciativa económica pública “versus” iniciativa económica privada en la Constitución española de 1978, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, pp. 11 y 12.

Constitución española. Su sistema económico

ser, remitiéndola a los juristas, los cuales, a su vez, se han desentendido de ella por considerarla mera recopilación de preceptos programáticos desprovistos de fuerza jurídica”. “Si todo el mundo define y acepta la constitución política como la norma fundamental para la atribución, organización y control del poder político, ¿por qué no dar esos mismos cometidos a la constitución económica?; ¿acaso el problema económico no es, en su esencia, un problema de poder?; ¿habrá alguien que todavía hoy se atreva a negar la necesidad de controlar el colosal poder económico concentrado en los sujetos como son la gran empresa monopolista, los sindicatos obreros y el sector público?” Política y Economía son, aparentemente, dos mundos diferentes; la dinámica política aparece siempre vinculada a una ley fundamental mientras la economía puede funcionar perfectamente al margen de cualquier constitución. Sin embargo, la apariencia es engañosa. Todo sistema económico ha de estar basado en un conjunto de reglas aceptadas por los agentes económicos. La alternativa sería el caos. Estas reglas integran la constitución económica en sentido material de la expresión. Cuando todas o parte de ellas son recogidas en la ley fundamental del ordenamiento jurídico, hablaremos de constitución económica en sentido formal. La constitución parece ser, en efecto, el lugar idóneo para ocuparse de la atribución y delimitación de los poderes económicos y la defensa de los grupos sociales más necesitados. Por otra parte, la sanción constitucional de las reglas básicas de la economía representa un elemento de seguridad reclamado por los agentes económicos para poder elaborar sus planes a medio y largo plazo. “Como dice HUBER, constitución económica es el orden jurídico-fundamental de los bienes, fuerzas y procesos eco-

Ubaldo Nieto Carol

nómicos. Dicho en otros términos, la constitución económica configura la índole de las relaciones que el Estado debe mantener con el mundo de la economía y el ámbito de libertad y metas que se plantea para los componentes de la estructura económica del país” 5. En esta parte del presente trabajo y, a la vista de las normas que establecen las reglas económicas en nuestra Constitución, vamos a analizar: Primero: si configuran una ordenación económica abierta a una pluralidad de sistemas económicos o, por el contrario, se identifican con un sistema económico concreto y excluyente. Segundo: si, desde el punto de vista jurídico, poseen visos de eficacia. A este último respecto, y de acuerdo con ESCRIBANO COLLADO6, “las Constituciones no se limitan a recoger los mecanismos e instituciones propios del Estado de Derecho, sino, como se ha señalado con anterioridad, además incluyen diversos pronunciamientos acerca del orden social y económico sobre el que la sociedad descansa y al que pretenden transformar. A la hora de calificar estos nuevos preceptos constitucionales, algunos autores consideran que no se trata de auténticas normas jurídicas, sino de declaraciones políticas o, a lo sumo, de carácter jurídico pero carentes

Citado por ALZAGA VILLAAMIL, O.: Comentario sistemático a la Constitución Española de 1978, 2ª edición, Marcial Pons, Madrid, 2016, p. 239. ESCRIBANO COLLADO, P.: “El Orden Económico en la Constitución Española de 1978”, Revista Española de Derecho Constitucional…, p. 84.