LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO EN AMÉRICA LATINA-CARIBE LA LABOR DE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA)
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ANA CAÑIZARES LASO
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
JORGE A. CERDIO HERRÁN
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
OWEN FISS
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
LUIS LÓPEZ GUERRA
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
MARTA LORENTE SARIÑENA
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
JAVIER DE LUCAS MARTÍN
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
VÍCTOR MORENO CATENA
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FRANCISCO MUÑOZ CONDE
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
ANGELIKA NUSSBERGER
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
HÉCTOR OLASOLO ALONSO
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LUCIANO PAREJO ALFONSO
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
TOMÁS SALA FRANCO
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
IGNACIO SANCHO GARGALLO
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
TOMÁS S. VIVES ANTÓN
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
RUTH ZIMMERLING
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO EN AMÉRICA LATINA-CARIBE LA LABOR DE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA)
SAGRARIO MORÁN BLANCO
tirant lo blanch Valencia, 2021
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© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2984-2020 ISBN: 978-84-1378-147-1 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Agradecimientos........................................................................................ 11 Abreviaturas.............................................................................................. 13 Prólogo..................................................................................................... 17 Nota previa............................................................................................... 23 Parte I: El Narcotráfico en América Latina y el Caribe: causas, conexiones con otros delitos y consecuencias 1. INTRODUCCIÓN................................................................................ 25 1.1. Concepto de Crimen Organizado y Características más sobresalientes en el espacio latinoamericano-caribeño............... 33 1.2. El Narcotráfico: expresión primordial del Crimen Organizado en América Latina y el Caribe........................................ 43 1.3. Factores sustanciales que fomentan el Narcotráfico en América Latina y el Caribe............................................................ 51 2. ASPECTOS MÁS DESTACADOS DE LA EVOLUCIÓN DEL NARCOTRÁFICO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE............................. 62 2.1. América Latina: Productor Ilícito de Drogas.......................... 65 2.2. América Latina: Ruta de tránsito del Tráfico Ilícito de Drogas......................................................................................... 72 2.3. El caso de México: un país que se constituye en Central de acopio y distribución de narcóticos........................................ 83 2.4. América Latina: Mercado de Drogas y Consumo................... 89 2.5. El Narcotráfico como negocio lucrativo para productores, transportistas y distribuidores................................................ 96 2.6. Ramificaciones y algunos Negocios paralelos del Narcotráfico......................................................................................... 99 3. CONSECUENCIAS DEL NARCOTRÁFICO EN EL ESPACIO LATINOAMERICANO-CARIBEÑO.......................................................... 102 3.1. Los Costes Políticos, Económicos, Ambientales y Sociales del Narcotráfico..................................................................... 104 3.1.1. Costes Políticos........................................................... 104 3.1.2. Costes Económicos..................................................... 105 3.1.3. Costes Ambientales..................................................... 110 3.1.4. Costes Sociales............................................................ 111 3.2. La Corrupción: una consecuencia habitual del Narcotráfico.. 117
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4. LA VIOLENCIA Y LA INSEGURIDAD CIUDADANA: CONSECUENCIA PRIMORDIAL DEL NARCOTRÁFICO Y DE LA PROLIFERACIÓN Y ACTUACIÓN DE LAS MARAS EN LA REGIÓN LATINOAMERICANA....................................................................... 126 4.1. El caso especial de Brasil y el incremento exponencial de la violencia................................................................................ 146 4.2. Las Maras o Pandillas Juveniles y su repercusión en la inseguridad ciudadana y en el elevado índice de criminalidad...... 150 4.2.1. Algunos datos sobre el origen y evolución de las Maras.............................................................................. 154 4.2.2. Factores esenciales que explican la proliferación de las Maras.................................................................... 158 4.2.3. El empleo de los niños/as y adolescentes por las Maras y los Narcotraficantes........................................... 162 4.2.4. La vinculación entre la violencia de las Maras, el Narcotráfico y el Crimen organizado y la violación de los derechos humanos............................................ 164 Parte II: La Cooperación en la lucha contra el Narcotráfico en América Latina y el Caribe: la labor esencial de la Organización de Estados Americanos (OEA) 1. INTRODUCCIÓN................................................................................ 169 2. LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO: MEDIDAS EN EL ÁMBITO ESTATAL...................................................................................... 172 2.1. Políticas estatales de “Mano dura” y sus consecuencias: Ámbitos policial y judicial..................................................... 175 2.1.1. Militarización de la Policía e implicación del Ejército. 178 2.1.2. Medios Jurídicos: La legislación interna y la cuestión de la Impunidad.................................................. 192 A) Impunidad y Medios para combatirla.......... 195 B) Reformas Penales y adopción de nuevas Leyes e Instituciones en los Estados afectados por el Narcotráfico................................ 199 2.2. Otras Políticas adoptadas por los Estados para revertir la situación: Abordar las causas estructurales............................ 212 3. LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO: MARCOS DE LA COOPERACION INTERESTATAL Y MULTILATERAL................................. 229 3.1. Primer nivel: Cooperación interestatal entre Estados Latinoamericanos y con otros actores extra regionales................. 231 3.2. Segundo Nivel: La Implantación de Planes específicos en la lucha contra el Narcotráfico.................................................. 235
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9 3.3. Tercer Nivel: La cooperación en el seno de los esquemas de integración latinoamericanos y la Comunidad Iberoamericana de Naciones................................................................... 240 3.4. Cuarto Nivel: La Cooperación entre América Latina y otras regiones................................................................................. 249 3.5. Ámbitos en los que la Cooperación Internacional en los diferentes niveles es más eficaz.................................................. 256
4. LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO EN EL PLANO HEMISFÉRICO: LA ACCIÓN DE LA OEA....................................................... 261 4.1. Primera Etapa: Prolegómenos. La OEA contra el Narcotráfico (1994-2005).................................................................... 265 4.2. Segunda Etapa (2006-2015): Plan de Acción Hemisférico contra la Delincuencia Organizada Transnacional de la OEA y nuevos enfoques en el combate contra el Narcotráfico........................................................................................... 280 4.2.1. La Estrategia Hemisférica sobre Drogas adoptada por la CICAD en su cuadragésimo séptimo período de sesiones, en mayo de 2010. Plan de Acción 20112015........................................................................... 284 4.2.2. “Cambio” de Paradigma en la lucha contra el Narcotráfico: Despenalización del Consumo y Cultivo del Cannabis....................................................................... 290 4.2.3. Uruguay: primer país que legaliza la compraventa y el cultivo de la marihuana. La posición de otros países.......................................................................... 300 4.3. Tercera Etapa (2016-2020): “Nuevos impulsos” desde la OEA en la lucha contra el Narcotráfico................................. 308 4.4. Manifestaciones del Crimen Organizado vinculadas al Narcotráfico y la labor de la OEA................................................ 331 4.4.1. La Trata de Personas y su combate por la OEA.......... 333 4.4.2. “Lavado de Activos” y su combate por la OEA.......... 340 4.4.3. El tráfico ilícito de Armas y su combate por la OEA... 348 4.4.4. Ciberdelincuencia y su combate por la OEA............... 352 5. CONCLUSIONES................................................................................. 362 6. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................... 375 1. Libros.................................................................................... 375 2. Artículos revista y prensa....................................................... 376 3. Informes y documentos de organismos e instituciones nacionales e internacionales....................................................... 380 4. Webgrafía.............................................................................. 381
Agradecimientos Este libro es resultado de un esfuerzo de investigación en el que ocupa un lugar singular y merecido de reconocimiento por su aportación mi querido y admirado maestro D. Cástor M. Díaz Barrado, Catedrático de Derecho Internacional Público de la URJC. Por ello, este libro se lo dedico a dos maestros muy especiales en mi trayectoria académica y vital, el Prof. D. José Antonio Escudero López, Académico de las Reales Academias de Jurisprudencia y Legislación y de la Historia de España; y el Prof. D. Cástor M. Díaz Barrado, Académico de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. También quiero destacar mi agradecimiento al Prof. D. José Luis Soberanes, Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en México entre 1999 y 2009, por su amabilidad y disposición a la hora de prologar este libro, y por su extensa y eficaz tarea a la hora de defender los Derechos Humanos en su país. Por último, este libro también va dedicado a aquellos que han hecho una aportación más emocional, Borja, Lucia, mi madre, mi padre y Miguel Ángel. Preguntas que no tenían respuesta como la que me formuló una tarde, en plena pandemia, Borja: Pero… ¿cuándo terminas el libro? Siempre fueron un acicate y motivación. Este libro, redactado durante la Covid-19 (febrero-diciembre 2020), es un reconocimiento y homenaje a todas las Víctimas de la Pandemia.
Abreviaturas ACNUR ADA AMLU BID CADH CAN CARSI CCSPJP CEDOT CEPAL CGPD CICAD CICTE CIDH CIFTA
COPOLAD CSH CSIRT CV DDOT DEA DSP
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Amigos dos Amigos La Unidad contra el Lavado de Activos Banco Interamericano de Desarrollo Convención Americana sobre Derechos Humanos Comunidad Andina de Naciones Iniciativa Regional de Seguridad para América Central Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal Comisión Especial sobre la Delincuencia Organizada Transnacional Comisión Económica para América Latina y el Caribe Comisión Global de Políticas de Drogas Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas Comité Interamericano contra el Terrorismo Comisión Interamericana de Derechos Humanos Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados Programa de Cooperación entre América Latina, el Caribe y la UE en Políticas sobre Drogas Comisión de Seguridad Hemisférica Equipos de Respuesta a Incidentes Cibernéticos Comando Vermelho Departamento contra la Delincuencia Organizada Transnacional Drug Enforcement Administration Departamento de Seguridad Pública
14 FAM FARC FDN GAFES GAFI GAFIC GAFISUD
Abreviaturas
Fuerza Aérea Mexicana Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia La Familia do Norte Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales Grupo de Acción Financiera Internacional Grupo de Acción Financiera Internacional del Caribe Grupo de Acción Financiera Internacional de Sudamérica GAFILAT Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica GELAVEX Grupo de Expertos para el Control del Lavado de Activos IGI Índice Global de Impunidad JIFE Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes MEM Mecanismo de Evaluación Multilateral MESICIC Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción NSP Nuevas Sustancias Psicoactivas OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OEA Organización de Estados Americanos OFAC Oficina de Control de Activos Extranjeros OID Observatorio Interamericano sobre Drogas OIT Organización Internacional del Trabajo ONUDD (UNODC, en inglés) Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito PACAM Programa de Asistencia para el Control de Armas y Destrucción de Municiones PCC Primeiro Comando Da Capital PRI Partido Revolucionario Institucional PROINCUMEC Programa Nacional para el Estudio y la Investigación Médica y Científica del Uso Medicinal de la Planta de Cannabis y sus Derivados
Abreviaturas
RDD REMJA SAVIA SCI SG SSM UEDO UNGASS WEF
15 Reducción de la Demanda de Drogas Reuniones de Ministros de Justicia u otros Ministros, Procuradores o Fiscales Generales de las Américas Programa Salud y Vida en las Américas Sistema de Control Industrial Secretaría General Secretaría de Seguridad Multidimensional Unidad Especializada en Delincuencia Organizada Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas Foro Económico Mundial
Prólogo La América Latina no es libre. Cierto que, desde la consecución de su independencia, hace cerca de 200 años, las guerras civiles, las dictaduras y las intervenciones, tanto militares como económicas, han permitido por muy poco tiempo a sus naciones gozar de paz y libertad. Pero desde hace tres décadas dos cánceres corroen el vigoroso cuerpo latinoamericano y caribeño: el crimen organizado y el narcotráfico. Estos tiranos de mil rostros han arrebatado a los habitantes de estas tierras el derecho fundamental de vivir tranquilos y libres en sus propios hogares. Hace mucho que el ciudadano común, acostumbrado a leer de las milenarias muertes que reportan los diarios casi a diario, ha perdido ya la noción de lo que realmente pasa en la parte latina de América. ¿En qué momento la piedad desapareció del mapa?; ¿cuándo fracasaron los intentos de pacificación?; ¿de dónde salen los cientos de secuestradores y asesinos que día a día asolan la región? Todas estas preguntas de vez en cuando aparecen en las conversaciones cotidianas sin encontrar respuestas convincentes. El trabajo de Sagrario Morán Blanco que aquí se presenta es una lectura imprescindible para quien desea no solo acercarse, sino comprender el complejo panorama sociopolítico en que se han expandido el crimen organizado y el narcotráfico en nuestra región. Estos dos términos se han vinculado tanto en los últimos lustros que muchas veces se cree a uno como corolario del otro. Pero la exposición de Morán, acertadamente, se inicia con la delimitación de ambos conceptos y la manera en que históricamente se han combinado. Actividades como el secuestro, el tráfico de personas, la explotación sexual, el lavado de dinero, son algunas de las manifestaciones más dramáticas de esta alianza delincuencial. La producción de droga –recordemos que de América Latina sale la mayor producción de estupefacientes que circula por el mundo entero- y los crímenes necesarios para su distribución y consumo han hecho de esta región un campo de batalla. Un pilar fundamental en la investigación de Morán Blanco es el de la transnacionalidad. Con una claridad admirable, la autora traza las rutas de tráfico –humano y material- que siguen los delin-
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cuentes a través del vasto territorio comprendido entre el Río Bravo y el Río de la Plata. Aprovechando la porosidad fronteriza y la corrupción de las autoridades, estos grupos criminales se mueven con una facilidad aterradora. Más aún, nuestra investigadora da cuenta de la dinámica con que operan los grupos delincuenciales en los países que toca su trabajo. Así, aparecen detalladas relaciones sobre las actividades de los principales cárteles narcotraficantes de México y Colombia, así como las Maras de Centroamérica o las pandillas juveniles de Brasil. De igual forma, incluye las medidas legislativas y militares que se han implantado en estas regiones y explica por qué han resultado, en el mejor de los casos, fallidas. Morán toca un punto esencial cuando desarrolla las ideas sobre debilidad del Estado, corrupción y condiciones de vida. Con precisión de bisturí, diseca cada uno de estos elementos para demostrar cómo el ambiente social, económico y político ha orillado a miles de jóvenes a ser partícipes de los actos más escandalosos y cómo las autoridades han respaldado las acciones de estos grupos fatales mediante el soborno y la complicidad. Todo ello resulta en un socavón para las democracias latinoamericanas y caribeñas, que, como bien señala la investigadora, no sólo gastan demasiados recursos en este combate sin final, sino que, precisamente por esta atención presupuestal, desatienden puntos tan importantes en una agenda política como la creación de empleos, el fortalecimiento del sistema educativo o una impartición de justicia a la altura de las circunstancias. La narración de Morán está sustentada en la fría argumentación de los datos duros. El lector se queda frío ante los números de varias cifras con que se representan los kilos de cocaína producida y los muertos que su viaje de Sudamérica a Norteamérica lleva consigo cada gramo de polvo blanco. La violencia desatada por estas actividades ha acabado con familias completas, dejando miles de huérfanos, viudas, viudos, y ese estado sin nombre que es el padre de hijos muertos. También se habla de aquellos que con todo y familias han sido echados de su hogar porque la violencia era ya invivible. En el doloroso recuento también aparecen los migrantes, esos despojados de su tierra, que quedan expuestos a la crueldad de cualquiera. Todo este cuadro devastador da pie a la tesis central de Morán Blanco, según la cual, dado que nos enfrentamos a un problema de
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carácter internacional, la única vía para combatirlo con eficiencia es la de la cooperación conjunta de los Estados Americanos. Los ejemplos de cómo las acciones nacionales han fracasado deben ser tomados en cuenta para convencer sobre la infructífera labor de trabajar en solitario como país. Los recursos humanos, económicos y armamentísticos –esta es una de las dolorosas conclusiones de este libro- han superado la fuerza gubernamental. Por ello, la segunda parte de este trabajo está dedicada a los esfuerzos políticos y jurídicos que las alianzas multilaterales han llevado a cabo. Tratados, convenciones, paquetes de leyes son analizados en toda su complejidad por la pluma decidida de Sagrario. Además, se pasa revista a las variadas investigaciones que a su vez han enriquecido la crítica al sistema judicial nacional e internacional. La autora sostiene que las acciones tomadas por la Organización de Estados Americanos no han conseguido un debilitamiento, ni mucho menos una erradicación, de la industria criminal (o quizá habrá que hablar de las industrias criminales). Con una clara relación cronológica de los periodos de trabajo en esta materia por parte de la OEA, Morán Blanco desarrolla esta historia tan necesaria de seguir. Sin embargo, llega a la conclusión de que, precisamente por su evolución en el diagnóstico y combate al comercio criminal y el tráfico de drogas, hoy en día se tiene un panorama más claro acerca de qué ruta debe seguirse para alcanzar los medios necesarios de manera certera, con el menor coste humano. La violencia que han desatado el crimen organizado y el narcotráfico es de suyo intolerable como para aumentar la cantidad de afectados por la torpeza de disposiciones oficiales. La seguridad de los ciudadanos y la garantía de la defensa de sus derechos humanos deben ser los vectores primordiales de cualquier acción emprendida. Algo que me gustaría señalar es la pertinencia de este libro. A diario escuchamos a analistas y políticos tratar los mismos puntos que aparecen en Lucha contra el narcotráfico en América LatinaCaribe. La labor de la Organización de Estados Americanos (OEA). Sin embargo, es difícil aceptar estos comentarios impregnados de ideologías e intereses particulares. El texto de Sagrario Morán es una bocanada de aire en el viciado ambiente político de América Latina y el Caribe. Más allá de partidismo y justificaciones, sus argumentos, fruto de largas jornadas de investigación y una clara idea
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del Derecho Internacional, ofrecen no sólo una exposición monográfica sino un detallado cuadro de la situación en el continente. La autora no deja cabos sueltos sobre lo que considera que son las causas y consecuencias de esta expansión transnacional del crimen organizado y el narcotráfico. El trabajo que tiene el lector en sus manos es, no solo oportuno, sino inteligente. Además, hay que reconocer lo valioso que resulta una mirada con perspectiva internacional como lo es el de esta catedrática española. La distancia que toma con respecto a su objeto de estudio ayuda al lector a tener una certeza de imparcialidad. Expone con nitidez las fallas en los andamiajes jurídicos y prácticos del combate a estas lacras, como ella misma las llama; señala con agudeza los huecos que el sistema político y económico ha dejado y la manera en que narco y crimen han ocupado en detrimento del bienestar ciudadano; pero de igual forma reconoce los aciertos y avances que los Estados Americanos han logrado en la materia. Y debajo de esta aportación académica está la dimensión ética de una investigadora que se ha dado cuenta de las continuas violaciones a los derechos humanos cometidas por delincuentes y autoridades civiles y militares. La preocupación a lo largo del libro son las miles de vidas que día a día viven en vilo por la brutal violencia de estos mercenarios fatales. En este sentido, sería condenable que los actuales dirigentes de los países soslayaran la importancia de estudios de esta índole. Creo que la lectura de Sagrario Morán debe ser primordial en la labor administrativa y legislativa de nuestros países latinoamericanos y caribeños. Tomar en cuenta sus apuntes significaría contraer un compromiso con el sector académico iberoamericano que no busca sino señalar los puntos críticos del sistema en aras de un mejoramiento en el nivel de vida de los ciudadanos. La libertad de la América Latina, al deshacerse en la medida de lo posible de estos pesados lastres, será entonces conseguida no solo con la cooperación multilateral tan recomendada por Morán, sino también con la cooperación académica e intelectual, representada en este caso por esta brillante autora. No me resta sino felicitar y agradecer a Sagrario Morán Blanco, catedrática de la Universidad Rey Juan Carlos, de Madrid, por su amable invitación a pergeñar estas letras que servirán de liminar a