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Coordinadora

Francisca Pérez-Madrid

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

FRANCISCA PÉREZ-MADRID Coordinadora

RELIGIÓN, LIBERTAD Y SEGURIDAD RELIGIÓN, LIBERTAD Y SEGURIDAD

En este libro se analiza la seguridad como un criterio que puede justificar una limitación de la libertad religiosa siempre que queden debidamente acreditados los elementos de riesgo y que las medidas adoptadas sean proporcionadas y adecuadas a los fines perseguidos (J. Fornés); el concepto “seguridad” ha sufrido cierta metamorfosis, siendo un concepto clave en el sistema normativo europeo (R. Mazzola). Entre las causas de la inseguridad, se estudian los delitos de discriminación contra la libertad religiosa (M.J. Gutiérrez del Moral), los conflictos entre libertad de expresión y libertad religiosa, con especial referencia a la blasfemia (F. Simón Yarza), así como la deficiente respuesta de las diversas normativas en materia de asilo en los supuestos de persecuciones religiosas (F. Pérez-Madrid). Se trata también el creciente radicalismo religioso en el Reino Unido (J. García Oliva), así como los problemas jurídicos suscitados en Italia ante normas que pretenden contrarrestar el yihaidismo (J.J. Guardia). En el ámbito de las políticas de prevención, las aportaciones de la jurisprudencia europea en materia de seguridad resultan de especial interés (S. Meseguer Velasco). Por último, se analiza cómo las religiones tienen un papel fundamental en la tarea de peacebuilding (M. Gas Aixendri), como ha sucedido en el proceso de paz de Colombia (J. Hernández Serret).

monografías

RELIGIÃ“N, LIBERTAD Y SEGURIDAD

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

RELIGIÓN, LIBERTAD Y SEGURIDAD

FRANCISCA PÉREZ-MADRID Coordinadora

Valencia, 2017

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© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-903-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo..................................................................................................... 9 FRANCISCA PÉREZ-MADRID

Seguridad y factor religioso....................................................................... 13 ENRIC VENDRELL

Metamorfosi del concetto di «sicurezza» e fenomeno religioso................. 17 ROBERTO MAZZOLA

Blasfemia, libertad de expresión y seguridad............................................. 33 FERNANDO SIMÓN YARZA

Delitos de discriminación por motivos religiosos: marco jurídico y regulación penal.................................................................................................. 53 MARÍA JESÚS GUTIÉRREZ DEL MORAL

Fundamentalismo religioso en el Reino Unido.......................................... 97 JAVIER GARCÍA OLIVA

Policía administrativa y seguridad pública en la legge n. 12 del 2005 per il governo del territorio de Lombardía: a propósito de las restricciones al perímetro jurídico de la libertad religiosa.................................................. 113 JUAN J. GUARDIA HERNÁNDEZ

El requisito del miedo en la concesión de asilo por persecución religiosa... 143 FRANCISCA PÉREZ-MADRID

Libertad religiosa y seguridad pública en la jurisprudencia internacional.. 185 SILVIA MESEGUER VELASCO

Libertad religiosa y peacebuilding. El papel de las religiones en la consolidación de la paz...................................................................................... 219 MONTSERRAT GAS-AIXENDRI

Índice

La contribución social de las comunidades religiosas en los procesos de pacificación: el caso de Colombia y la firma de los acuerdos de paz.......... 247 JOAN HERNÁNDEZ SERRET

Libertad religiosa y seguridad. Relación final............................................ 259 JUAN FORNÉS

Prólogo La seguridad ciudadana garantiza que los derechos y libertades reconocidos y amparados por las constituciones democráticas puedan ser ejercidos libremente por la ciudadanía y que no se queden en meras declaraciones formales carentes de eficacia jurídica. Por tanto estamos ante uno de los elementos esenciales del Estado de Derecho. En realidad sólo el Estado puede asegurar un ámbito de convivencia en el que sea posible el ejercicio de los derechos y libertades, mediante la eliminación de la violencia y la remoción de los obstáculos que se opongan a la plenitud de aquellos. El ordenamiento jurídico deberá dar una respuesta a los diversos fenómenos ilícitos; el Poder Judicial deberá asegurar el respeto y la aplicación de la legislación, y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad deberán articular la prevención y la persecución de las infracciones. La dimensión comunitaria del ejercicio de la libertad religiosa tiene una clara repercusión en la vida social. Se ha de garantizar el ejercicio de ese derecho fundamental dentro de sus límites legítimos, entre los que se encuentra la seguridad. Como se desprende de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, cualquier incidencia o limitación en el ejercicio de la libertad religiosa por razones de seguridad deberá ampararse en el principio de legalidad y en el de proporcionalidad en una triple dimensión. Deberá darse un juicio de idoneidad, un juicio de necesidad y un juicio de proporcionalidad en sentido estricto de dicha limitación. No se puede desembocar en un estado de excepción encubierto. Cada medida restrictiva de la libertad debe estar encuadrada estrictamente en el Estado de derecho. Sin embargo, la imagen social de lo diferente —en ocasiones llena de prejuicios y estereotipos—, puede provocar lamentablemente la insatisfacción social e incluso la agresividad, y que se produzcan atentados contra los bienes, la integridad física y los derechos de las personas. Por ejemplo, los delitos de incitación al odio, consisten en la atribución social de peligrosidad a determinadas identidades, que llevan a la exclusión de determinados colectivos, a través del discurso

Francisca Pérez Madrid

del odio, llamado hate speech. Así, no son infrecuentes las manifestaciones de islamofobia, o antisemitismo, pero también las de cristianofobia, especialmente en ámbitos donde la secularización está más arraigada. Hans Magnus Enzensberger explica cómo ante una situación de amenaza, refiriéndose a los problemas de convivencia ante los fenómenos migratorios, se pueden elegir dos estrategias: la huida o la autoprotección. Una minoría privilegiada puede refugiarse en lugares o situaciones protegidas; la gran masa sólo podrá acudir al asilo o a la emigración en condiciones infrahumanas. Quienes no huyen, se suelen enclaustrar en «archipiélagos», donde el exterior es la zona de exterminio; se convierten en prisioneros de su seguridad (cfr. H.M. ENZENSBERGER, Ensayos sobre las discordias, Anagrama, Madrid 2016, pp. 125-126). Este volumen colectivo recoge las ponencias que se expusieron en una Jornada organizada el pasado 24 de octubre de 2016 en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona dentro del proyecto financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, DER2012-31062, titulado Gestión de la diversidad religiosa y organización territorial. Gran parte de los relatores que participamos en el evento, somos miembros del Grupo de investigación «Derechos Culturales y Diversidad», reconocido por la Generalitat de Cataluña como Grupo Consolidado, y que coordino desde su inicio. El objetivo de la reunión académica fue tratar desde una perspectiva interdisciplinar e internacional los nuevos conflictos jurídicos que se plantean en materia de libertad religiosa y seguridad pública, no sólo por parte de los ciudadanos, sino también en relación a las medidas adoptadas por los poderes públicos. Por este motivo, intervinieron en la Jornada tanto académicos como gestores de la Administración pública y políticos que desempeñan cargos directamente relacionados con esta materia. Además de señalar los principales casos planteados en la jurisprudencia internacional (S. Meseguer Velasco), se trataron algunos conflictos actuales como son las ofensas a la libertad religiosa con motivo del ejercicio de la libertad de expresión (F. Simón Yarza), así como las discriminaciones religiosas punibles en el Código penal (M. J. Gutiérrez del Moral). También se trató sobre los nuevos radicalismos (J.

Prólogo

García-Oliva) y su repercusión en el ámbito escolar, y la dificultad que presenta la regulación actual del asilo para garantizar la protección efectiva a una persona que sufra persecución por motivos religiosos (F. Pérez-Madrid). Desde la perspectiva de las autoridades públicas, se analizó el efecto predominante al derecho administrativo en materia de seguridad pública, derechos fundamentales de las personas y de las confesiones religiosas (J.J. Guardia Hernández). Del mismo modo, se analizó el peso que tienen la política y la opinión pública para las administraciones públicas a la hora de adoptar decisiones (R. Mazzola). La intervención de Ángel Ros, Alcalde de Lérida, explicó la problemática suscitada por la ordenanza Municipal de Civismo y Convivencia de su Ayuntamiento, desde su aprobación hasta su anulación por parte del Tribunal Supremo. La intervención de Puerto García Ortiz, Subdirectora de la Fundación Pluralismo y Convivencia y Directora técnica del Observatorio del Pluralismo Religioso en España se centró en la insuficiente información en Europa en materia de pluralidad religiosa como uno de los motivos que provocan situaciones de indignación y conflicto, como sucedió en Francia con el caso «burkini». Además, trató sobre la pertinencia de exigir autorizaciones administrativas no urbanísticas para la apertura de nuevos centros de culto. Frente a quienes pretenden afirmar que la religión puede ser un factor divisivo o generador de violencia, diversos estudios han demostrado que la religión y los líderes religiosos pueden realizar un papel muy valioso para promover la reconciliación en situaciones de conflicto, y proporcionar una base para consolidación de la paz. Se ha de evitar entender además la seguridad desde un enfoque negativo, como si se tratara de un concepto estigmatizado o bajo sospecha (E. Vendrell). Victoria Martín de la Torre detalló su experiencia en diversas iniciativas de diálogo interreligioso para la convivencia. En este mismo sentido, se insistió en la necesidad del pleno reconocimiento del derecho de la libertad religiosa para garantizar que las religiones sigan jugando un papel positivo de peacebulding en la configuración de la política local e internacional (M. Gas Aixendri). De hecho, las principales confesiones religiosas han jugado en la Historia reciente un papel decisivo en procesos de paz (J. Hernández Serret). Como destacó brillantemente J. Fornés en su Relación final, la seguridad no es simplemente un contrapeso estatal a la libertad religiosa, sino que

Francisca Pérez Madrid

se orienta, precisamente, a favor de la libertad, y a que ésta sea real y efectiva. Quedan aún muchas cuestiones interesantes por tratar en materia de religión y seguridad y que esperamos abordar en futuras Jornadas. Como afirmaba Benedicto XVI en Caritas in Veritate, el diálogo interreligioso precisa el entendimiento entre las culturas a través del esfuerzo para favorecer una orientación cultural personalista y comunitaria, abierta a la trascendencia. Así, en el ámbito político, es preciso que el derecho internacional garantice el respeto de los derechos humanos, y por tanto el de libertad religiosa. El diálogo no sustituye ni contradice la responsabilidad de proteger la seguridad y la justicia por parte de la Autoridad. Gracias de nuevo a todos quienes han colaborado para que haya podido llevarse a cabo esta iniciativa; en primer lugar, al Ministerio de Economía y competitividad, que ha financiado el Proyecto DER201231062, Gestión de la diversidad religiosa y organización territorial; en segundo lugar, a todas las personas de la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona, profesores y personal de administración y servicios, que prestaron una colaboración generosa, amable y eficaz; y finalmente a los ponentes, que además de dar un nivel académico excelente a la Jornada, han facilitado con su trabajo que este libro colectivo pueda estar disponible a los lectores.

FRANCISCA PÉREZ-MADRID Barcelona, 9 de enero de 2017.

Seguridad y factor religioso ENRIC VENDRELL

Director General de Asuntos Religiosos Generalitat de Cataluña

La relación entre la defensa de los derechos fundamentales y la necesidad de garantizar la seguridad de la ciudadanía ha sido siempre una cuestión delicada. Dónde se tienen que establecer los límites de estos derechos es un debate recurrente que no afecta únicamente a la cuestión religiosa, sino a muchos otros ámbitos de la sociedad. Desde hace unos años, sin embargo, la percepción de la importancia del factor religioso desde el punto de vista de la seguridad ha aumentado notablemente. Los hechos acaecidos en la escena internacional nos han recordado que las religiones pueden ser utilizadas por algunos individuos para justificar actos abominables. Además, estos hechos del ámbito internacional han impactado en una sociedad catalana que, desde el punto de vista religioso, es muy diferente a la de hace unas décadas. Si hasta hace poco estábamos acostumbrados a vivir en un entorno social donde el catolicismo lo abarcaba casi todo, ahora nos encontramos con un país donde un 15% de la población se declara seguidora de otras confesiones diferentes. Un proceso de transformación que se ha hecho —y se está haciendo— de una manera envidiable, pero que, ciertamente, choca todavía con las reticencias o las desconfianzas de algunos sectores de la población. El debate sobre la religión y la seguridad es completamente pertinente, pero hay que tener en cuenta algunos elementos. En primer lugar, hay que analizar cuáles son los posibles efectos de este debate sobre las propias comunidades religiosas o, en general, sobre la percepción social del hecho religioso. Tal y como les decía hace un momento, sabemos que hay porcentajes significativos de la población que muestran desconfianza hacia determinados colectivos religiosos. Y aún más, sabemos que hay actores dispuestos a extender esta sospecha hacia determinados colectivos.

Enric Vendrell

Tenemos que reconocer que el debate sobre la seguridad ha sido utilizado a veces para estigmatizar a algunos colectivos religiosos. Colectivos que no tienen nada que ver con la violencia, que muchas veces incluso son víctimas, pero que se sienten cuestionados por algunos sectores de la sociedad que les etiqueta como sospechosos. Creo, por tanto, que cualquier debate sobre esta cuestión tiene que empezar siendo consciente de sus propias consecuencias. Hay que tener en cuenta la posible utilización de algunos debates intelectuales por parte de aquellos que únicamente buscan el enfrentamiento social, y tenemos que utilizar todos los recursos a nuestro alcance para que este enfrentamiento no suceda. Insisto, el debate entre religión y seguridad es totalmente pertinente, pero hay que abordarlo con toda su riqueza con el fin de evitar que sea utilizado para reforzar prejuicios injustos. Evidentemente, pues, a lo largo de esta jornada habrá que hablar sobre los factores que llevan a la radicalización religiosa de algunos jóvenes (o no tan jóvenes) y que pueden llegar a conducirles hasta la violencia. Entender estos fenómenos y encontrar las herramientas para luchar en contra es una de las grandes preocupaciones de nuestras sociedades. Pero también habrá que hablar sobre las medidas que sería conveniente tomar para evitar que nuestros intentos por identificar las variables que pueden conducir a la violencia generen un efecto colateral en forma de sentimiento de discriminación que al mismo tiempo pueda ser un desencadenante de determinados procesos de radicalización. También convendrá que abordemos el debate desde otras perspectivas. Como por ejemplo, respecto a las medidas que habría que tomar para garantizar que aquellas personas y comunidades que lo deseen puedan ejercer su derecho a la libertad religiosa con total seguridad. Y es que no hay que olvidar que nos encontramos con comunidades religiosas que se sienten amenazadas, y es nuestro deber como país tomar las medidas oportunas para garantizar que nadie coartará su derecho a manifestar sus creencias de la manera que les parezca más oportuna, dentro del marco legal vigente. Y todavía podríamos abordar este debate teniendo en cuenta el papel que pueden hacer las confesiones como elemento impulsor de las políticas de seguridad. Porque si queremos ser justos, a la vez que

Seguridad y factor religioso

nos preocupamos por los procesos de radicalización de algunas personas que se consideran religiosas, también hay que poner en valor y aprender de las experiencias impulsadas por las confesiones religiosas para reducir la conflictividad y generar entornos más seguros. Son muchas las contribuciones que hacen las confesiones en este campo y posiblemente muy poco conocidas. Como pueden ver, el binomio entre religión y seguridad tiene múltiples facetas, cada una de las cuales daría para diversas jornadas como las que ahora inauguramos. Creo, pues, que tenemos mucho trabajo por hacer en este campo, ahora y en los próximos años. Por lo tanto, no puedo más que felicitarles por la iniciativa de haber impulsado este seminario y desearles que hagan un muy buen trabajo.

Metamorfosi del concetto di «sicurezza» e fenomeno religioso ROBERTO MAZZOLA

Università del Piemonte Orientale

1. BREVE PREMESSA Nell’esaminare la presunta metamorfosi del concetto di sicurezza rispetto al fenomeno religioso muoverò da tre dati di carattere generale. Innanzitutto l’aumento del pluralismo religioso in Europa e il rilievo assunto da tale fenomeno nei processi decisionali, tanto a livello nazionale quanto internazionale1. Secondo dato. La sicurezza continua ad essere, come interesse primario di natura collettiva, il più immediato delle necessità, quello, per intendersi, senza il quale gli altri bisogni non hanno modo di manifestarsi2. Uno vero e proprio stato psicologico collettivo, osserva Pace, «da cui promana un interesse diffuso la cui tutela è di competenza esclusiva dello stato3» come conferma, sul piano giuridico, l’art. 67 comma 1 del TFUE, con il quale l’Unione Europea s’impegna a realizzare uno spazio, non solo di libertà e giustizia, ma anche di sicurezza. Infine, il terzo ed ultimo dato riguarda il diffuso consolidamento, a livello europeo, di sistemi costituzionali liberaldemocratici attraverso i quali è stata possibile

Cfr. per quanto concerne la geografia religiosa italiana: Le religioni nell’Italia che cambia. Mappe e bussole (a cura di) E. PACE, CAROCCI, Roma, 2013, pp. 9-12, per il più generale contesto europeo: P. VOYATZIS, Pluralismo e libertà di religione nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in Diritto e religione in Europa. Rapporto sulla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo in materia di libertà religiosa (a cura di R. MAZZOLA), il Mulino, Bologna, 2012, pp. 103-114. Cfr. A. PACE, La sicurezza pubblica nella legalità «costituzionale», in Riv. ass. it. cost., 1 (2015), p. 2 ss. Ibidem. Si veda inoltre, in merito al significato di «sicurezza», la definizione data nel 1956 dal giudice costituzionale nella sentenza 14 giugno 1956, n. 2, in www. cortecostituzionale. it (visitato il 22 settembre 2016).

Roberto Mazzola

una continua espansione dei diritti di libertà tanto individuali quanto collettivi. Si potrebbe obiettare che tali dati siano così ovvi da apparire banali o quantomeno per nulla originali. Obiezione più che fondata se ciascuno di essi venisse analizzato isolatamente, diverso, al contrario, se si decida d’interpretarli attraverso un’analisi incrociata. Così, se è vero che il pluralismo religioso è questione antica è affatto originale,«del tutto nuovo è il problema di come quest’ultimo possa essere governato nei sistemi liberaldemocratici4». Il problema che le attuali democrazie liberali si trovano ad affrontare, non è tanto, infatti, quello della pluralità e delle differenze culturali, quanto capire come tutto ciò possa essere reso compatibile con i vigenti ordinamenti costituzionali, ovvero come il pluralismo culturale e religioso possa essere governato nel rispetto ed entro i limiti dello Stato di diritto. E’ infatti innegabile che il riconoscimento di diritti soggettivi ad una sfera sempre più ampia di persone e di enti rafforzi, tra le altre cose, la spirale di rivendicazioni identitarie di natura etnico-religiosa rendendo più problematica la «convivenza civile» e la «coesione sociale», e accentuando inevitabilmente la percezione generale d’insicurezza all’interno della comunità politica e della società civile. I dati forniti da «Eurobarometro» 20155 parlano chiaro: il 58% dei cittadini europei ritiene che gli immigrati costituiscano una minaccia per la loro cultura, per la loro identità e religione, così come è andata riducendosi dal 56 al 48% la percentuale di coloro che vedono nella diversità e nel pluralismo un’occasione di apertura e di crescita per la società civile e per il Paese. Da qui il sorgere, osserva l’ANCI nel Rapporto del 2009:«Oltre le ordinanze. I sindaci e la questione della sicurezza urbana6», di una sempre più diffusa condizione di stress culturale7 patito dalle maggioranze autoctone e caratterizzato da un senso di V. ANGIOLINI, Diritto costituzionale e società multiculturali, in Riv. ass. it. cost., 4(2015), p. 2. 5 Standard Eurobarometer 83/Sping 2015. TNS Opinion & social. Public opinion in the European Union, in <http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/ eb83/eb83_first_en.pdf> (visitato il 23 settembre 2016). 6 Cittalia. Fondazione ANCI Ricerche, «Oltre le ordinanze. I sindaci e la questione della sicurezza urbana», marzo 2009, in www. <http://www.cittalia.it/images/ file/Indagine_Oltre%20le%20ordinanze.pdf> (visitato il 2 settembre 2016). 7 Ibidem, p. 48. 4

Metamorfosi del concetto di’sicurezza’ e fenomeno religioso

estraneità e d’espropriazione da parte di una cultura altra ed estranea in seguito ai rapidi cambiamenti nella morfologia sociale e demografica del territorio nazionale. La lettura comparata dei dati generali di partenza, suggerisce, inoltre, un’ultima ovvia, ma non per questo meno importante considerazione, quella, intendo, per cui la maggiore e più diffusa insicurezza genera, di regola, una crescita della domanda di sicurezza e un’attenzione sempre maggiore alle corrispondenti politiche. Ora proprio in merito a quest’ultimo punto proverò a fare qualche breve riflessione intorno a tre principali nodi problematici: i) innanzitutto è necessario capire se stia o non cambiando il significato di«insicurezza», ovvero se stia o non mutando la natura delle minacce che rendono i cittadini più insicuri e, se ciò fosse vero, in che misura il fenomeno cultural-religioso abbia influito su tutto ciò; ii) v’è da chiedersi, inoltre, se mutando la sostanza della «insicurezza» sia o non cambiato anche il significato e la portata del diritto di sicurezza e delle politiche conseguenti. Se sì, in che modo tutto ciò è avvenuto?; iii) bisognerà interrogarsi, infine, sui rischi, sotto il profilo della tutela dei diritti soggettivi e delle libertà tanto individuali quanto collettive, connessi a tali metamorfosi.

2. INSICUREZZA TRA OGGETTIVITÀ E EMOTIVITÀ In merito al presunto mutamento del significato di «insicurezza» va detto come a partire dal 2001 con sempre più frequenza le politiche di sicurezza in molti ordinamenti europei sono state condizionate, più dalla dimensione «percepita» che «rilevata» d’insicurezza8. Le implicazioni di ciò sono ovviamente molteplici e di non poco rilievo. Come osserva Battistelli, da una parte esiste l’eventualità che dare per acquisite le percezioni significhi legittimarle insieme alle loro conseguenze secondo il principio, caro a Merton, dell’«autoavveramento profetico», dall’altra non si può prescindere dal constatare che in ambito sociale la diffusione di una determinata convinzione è già di per sé un dato con cui misurarsi, sulla base del fin troppo citato

Si legga sul punto il recente saggio di F. BATTISTELLI, La sicurezza e la sua ombra. Terrorismo, panico, costruzione della minaccia, Donzelli, Roma, 2016, p. 18 ss.

Roberto Mazzola

teorema di Thomas, secondo il quale «se le persone definiscono una situazione come reale saranno reali i suoi effetti9». Tutto ciò significa che molta della produzione normativa e dell’azione amministrativa, più che essere fondata sulla raccolta di dati sistematici e statistici, è stata condizionata dagli umori diffusi all’interno della società civile e spesso manipolati da quelli che Howard Becker definisce imprenditori morali10, ovvero attori istituzionali pronti a lanciare l’allarme su questa o quella minaccia, dal 2001 in poi quella islamica in particolare, trasformandola in una emergenza sociale e, dove possibile, in nuove norme o atti amministrativi spesso limitativi delle libertà personali. Basti pensare alle «ordinanze contingibili e urgenti» poste in essere, in varie ondate11, da più sindaci italiani in veste di Commissari di Governo, ai sensi dell’art. 54 comma 1 del TUEL (Testo Unico Enti Locali), coordinato ed aggiornato, da ultimo, con le modifiche apportate dalla l. 28 dicembre 2015, n. 208, dal D.L. 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 agosto 2016, n. 160 e dal D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175, in materia di dissimulazione del volto per ragioni etnico-religiose. I vari provvedimenti d’annullamento emanati contro tali atti amministrativi dai Prefetti, le sentenze pronunciate al riguardo dai giudici amministrativi regionali (TAR12), o dal Consiglio di Stato13 evidenziano come l’interpretazione amplificata e spesso deformata di contingibilità e di urgenza sia stata in molti casi alimentata da una percezione esasperata di minaccia, per nulla rispondente alla realtà14. Basti pensare all’ordinanza del 26 novembre2015, n. 16 del

Ibidem. «Basta scorrere» osserva F. BATTISTELLI, cit., p. 16. «in occasione di crimini particolarmente allarmanti (…) le ricorrenti dichiarazioni di alcuni politici o la presentazione delle notizie da parte di molti mass media per rendersi conto che nel nostro e in altri paesi vengono periodicamente sollevate ondate di “panico morale”». 11 Cfr. G. CAVAGGION, Gli enti locali e le limitazioni al diritto alla libertà religiosa: il divieto di indossare il velo integrale, in Riv. telematica (www.statoechiese. it), n.28/2016. Si legga anche: A. PIRIZZOLI, Il potere di ordinanza del sindaco, in Riv. Ass. it. costituzionalisti (AIC), 1 (2011), pp. 1-6. 12 Sent. Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, n. 645/2006. 13 Ordinanza del Consiglio di Stato n. 3076 del 23/06/2008. 14 Cfr. A. GARAPON-M. ROSENFELD nel recente saggio: Démocraties sous stress. Les défi du terrorisme global, PUF, Paris, 2016. 10