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monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES

EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE ANDALUCÍA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE ANDALUCÍA

JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES

Valencia, 2016

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PRESENTACIÓN Esta monografía describe y analiza los contenidos fundamentales del sistema institucional andaluz, incluidas las novedades aparecidas tras las elecciones autonómicas de 22 de marzo de 2015, tanto en el ámbito parlamentario como del Consejo de Gobierno y la Administración autonómica. Con una economía diversificada e internacionalizada pero lastrada por unas altísimas tasas de desempleo, los casos de corrupción y la crisis financiera, la Comunidad Autónoma de Andalucía afronta su futuro con un Derecho Público autonómico profundamente reformado desde 2007 pero que, al mismo tiempo, necesita adecuarse a unas restricciones presupuestarias que impiden el desarrollo del Estatuto de Autonomía, aprobado al albur de las circunstancias político-electorales del periodo 2006-2007 y con indisimulada imitación del Estatuto Autonomía de Cataluña. No obstante, en plena crisis económica, esa profunda reforma ha permitido a Andalucía desarrollar nuevas potestades normativas —como el Decreto-Ley y el Decreto-Legislativo—, relaciones intergubernamentales, métodos de organización parlamentario o políticas públicas de contenido social. Junto a la LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en la última década se han aprobado importantes disposiciones que han configurado —y en algunos casos, desconfigurado— el contenido de norma institucional básica de la Comunidad Autónoma: el Reglamento del Parlamento de Andalucía de 28 de septiembre de 2005 —que ha sido objeto de las reformas de 22 de noviembre de 2007, 30 de abril de 2008, 8 de octubre de 2009, 8 de abril de 2010, 11 de octubre de 2012 y 26 de noviembre de 2014—, la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno; la LO 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres; la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía; la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía; la Ley 19/2007, de 17 de diciembre, de designación de Senadores y Senadoras en representación de la Comunidad Autónoma de Andalucía; o la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía. Además de las citadas delegaciones legislativas habilitadas por el Estatuto de Autonomía (Decretos-legislativos autonómicos), han sido aprobados más de medio centenar de decretos-ley autonómicos (uno derogado), y, en el ámbito de la autonomía reglamentaria parlamentaria, la Presidencia del Parlamento de Andalucía ha aprobado relevantes resoluciones interpretativas. Como nueva prueba de la existencia del Estado jurisprudencial autonómico, resultado de las cuestiones siempre abiertas en el Estado de las Autonomías,

Presentación

debemos destacar las siguientes sentencias configuradoras del Derecho Público de Andalucía: sobre la financiación autonómica andaluza; la STC 40/2011, de 31 de marzo de 2011, sobre la validez del precepto autonómico relativo a las candidaturas electorales equilibradas por sexos, la STC 155/2014, de 25 de septiembre, sobre la incompatibilidad parlamentaria de los alcaldes, presidentes de diputaciones provinciales y de mancomunidades de municipios, la STC 93/2015, de 14 de mayo de 2015, sobre el Decreto-ley de Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, o la STC 154/2015, de 9 de julio de 2015, sobre la Ley autonómica 13/2015, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y suelo. En cuanto al contexto político, las elecciones autonómicas de 22 de marzo de 2015 han deparado, como ocurriera en la II Legislatura, una más plural representación de partidos en el Parlamento de Andalucía con cinco grupos, dando una nueva configuración a la composición y actividades de los grupos parlamentarios, que deben afrontar las disfuncionalidades recurrentes en el Estado de las Autónomas: un Estatuto de Autonomía parcialmente inaplicado (objetivos, sistema de financiación, relaciones institucionales, competencias…), la desconfianza ciudadana frente a sus representantes políticos en un contexto de gran crítica social a las instituciones, las limitaciones constitucionales del art. 135 CE —derivadas de un alto endeudamiento público—, los desajustes de una anticuada organización territorial en el ámbito local, el mejor desarrollo del control del principio de subsidiariedad y proporcionalidad respecto a la normativa europea, los efectos de una excesiva producción normativa que dificulta las relaciones entre ordenamientos jurídicos, así como el coste de un sistema competencial duplicado y no suficientemente coordinado con las demás Administraciones públicas. Como consecuencia de todo ello, la imposible aplicación de relevantes contenidos financieros (inversiones, transferencias del Estado), institucionales (Consejo de Justicia) y competenciales (río Guadalquivir) del Estatuto de Autonomía de Andalucía han convertido a esta norma institucional básica en una ley orgánica afectada de un nominalismo difícil de justificar y, ante esta tesitura, parece imprescindible acudir a los orígenes del proceso constituyente de 1978 y conocer los fundamentos de la autonomía, junto a sus principios legitimadores y organizativos, que son los únicos pilares desde los que se puede abordar la reforma del sistema institucional andaluz con realismo y fidelidad a los preceptos constitucionales. Este es el objetivo principal de esta monografía. A tal fin, la estructura de este libro se divide en diecisiete capítulos temáticos y otro último de conclusiones que se dirigen a describir y analizar los contenidos formal y materialmente estatutarios del sistema institucional andaluz, siempre bajo la perspectiva de la dimensión esencialmente relacional que la gobernanza multinivel exige a todos los niveles de poder que concurren en el espacio público

Presentación

de poderes. Tras el concepto de Estado de las Autonomías, se tratan los fundamentos del sistema institucional andaluz, el régimen competencial, el Parlamento de Andalucía, las potestades normativas con rango de ley atribuidas al poder ejecutivo andaluz, la Presidencia de la Junta de Andalucía, el Consejo de Gobierno como órgano colegiado y sus órganos individuales, la organización directiva y periférica de la Administración autonómica, la Administración pública de la Junta de Andalucía, las relaciones del Consejo de Gobierno con el Parlamento autonómico, otros órganos de la Junta de Andalucía, las relaciones institucionales, las relaciones financieras y el territorio como circunscripción de las políticas públicas andaluzas, para culminar con las conclusiones y la bibliografía. Aunque deliberadamente se ha omitido un apartado dedicado al procedimiento legislativo en el Parlamento de Andalucía, dada su esencial paralelismo de su régimen jurídico con el que regulan las Cortes Generales para las leyes estatales, en el Capítulo IV se relacionan las escasas particularidades que encontramos en el Estatuto de Autonomía y el Reglamento Parlamentario. Entre las cuestiones de estilo, también se han omitido las expresiones “presidente o presidenta”,”consejo o consejera”, “vicepresidente o vicepresidenta”, tan frecuentes en el Derecho Público de Andalucía desde 2007, que incurre en un desdoblamiento innecesario del más sencillo uso genérico del masculino gramatical. A riesgo de ser excesivamente descriptivos en algunos capítulos, esta publicación ha quedado liberada de las habituales referencias doctrinales en las materias más asentadas en el ámbito científico, así como las que pertenecen a las categorías generales de la teoría constitucional o que han sido bien planteadas y resueltas por la jurisprudencia constitucional, todo ello con el propósito de que estas páginas sirvan como material de referencia a los estudiosos del Derecho Autonómico, pero también a los alumnos de la asignatura de “Derecho Autonómico” del Grado en Derecho, así como a los opositores a los cuerpos de la Junta de Andalucía y al público en general. Por último, en el ámbito de los agradecimientos, mi gratitud siempre por la ayuda recibida de Mariano Fernández Alles, de los catedráticos de Derecho Constitucional José Luis García Ruiz y Miguel Revenga Sánchez, así como del profesor Francisco Trujillo Espinosa.

Capítulo I

EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS: PRINCIPIOS LEGITIMADORES Y ORGANIZATIVOS 1. EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA Como el resto de las Comunidades Autónomas, la Junta de Andalucía es un poder derivado de la Constitución de 1978, cuyo art. 2 reconoce el derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones (principio dispositivo). Tras las Elecciones Generales de 15 de junio de 1977, la Legislatura Constituyente (1977-1979) afrontó la regulación de la organización territorial del Estado en su Título VIII con una motivación histórica y un principio fundamental. En primer lugar, la motivación fue resolver la denominada cuestión territorial surgida en el siglo XIX como consecuencia del triunfo en Europa del historicismo y del principio de las nacionalidades, categorías que en España arraigaron con la justificación de la lengua propia (Cataluña, Galicia y País Vasco), los foralismos (Cataluña, País Vasco), los hechos diferenciales y la promoción interesada de agravios políticos territoriales. En segundo lugar, el principio fundamental de descentralización que rige la organización territorial del Estado en España es el principio de separación vertical de poderes, que permite dividir territorialmente el poder único en distintas instancias para su mejor control, trasladando la decisión política y administrativa a una instancia más cercana al ciudadano (principio de subsidiariedad que no está constitucionalizado). Conforme a esa motivación y a este principio, la Constitución de 1978 permitió reordenar de forma relevante el mapa territorial sustancialmente vigente en España desde 1834, transformando un Estado provincial fuertemente centralista en uno de los tres Estados más descentralizados del mundo en términos competenciales y de gasto público, con diecisiete territorios que disfrutan de autonomía política y administrativa, y de autonomía financiera derivada 1. 1

J. Acosta Sánchez, “La dialéctica política en Andalucía: Partidos y autogobierno”, Revista de Estudios Regionales, núm. 63, 2002 (Ejemplar dedicado a: XII Jornadas de Estudios Andaluces. Andalucía al comienzo del tercer milenio), pp. 101-136; M. Rebollo Puig, “El derecho propio de Andalucía y sus fuentes” y S. Muñoz Machado, “Función, contenido y posición en el ordenamiento estatal y autonómico del Estatuto”, en S. Muñoz Machado, M. Rebollo Puig (coord.), Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía. Arazadi. Cizur Menor. 2008, pp. 119-260 y 103-117, respectivamente; J.L. García Ruiz, El Derecho propio de Andalucía. Fundación Universitaria de Jerez, 1992, 2 ed.

José Joaquín Fernández Alles

Aunque afirma Cruz Villalón que en la Constitución de 1978 no se incluye un modelo territorial definido, a la luz del modelo germánico que establecen los arts. 148 y 149 parece más ajustada la tesis de Aragón Reyes de considerarlo un modelo definido aunque inacabado2, caracterizado por las siguientes condiciones singulares: una extraordinaria complejidad, una alta exigencia de lealtad constitucional, una especial dependencia de reglas políticas (y no sólo de reglas jurídicas) y una decisiva y permanente intervención del Tribunal Constitucional para reducir la complejidad y equilibrar el sistema3. Además, como afirma López Guerra, la forma territorial del Estado es comprensible como proceso y también como técnica de integración a la luz del resultado del ejercicio del derecho de acceso a la autonomía regulado en el art. 2 CE, que está en gran medida reglamentado constitucionalmente y sometido a límites tanto formales o de procedimiento, como materiales, predeterminando qué competencias pueden asumirse y cuáles deben ejercerse por los poderes centrales, y necesitando de los Estatutos de Autonomía para su concreción en cada caso4. Por otra parte, aunque se ha defendido por algunos autores que en esta materia de la organización territorial la Constitución se muestra excesivamente abierta por la posibilidad de descentralización de facultades estatales regulada en el art. 150.2 CE, lo cierto es que la ley orgánica prevista por este precepto exige la misma rigidez (mayoría absoluta) que el art. 93 CE cuando permite la relevante cesión de competencias soberanas a la Unión Europea. Como potestad normativa que aprueba y reforma los Estatutos de Autonomía, que transfiere o delega competencias (art. 150.2 CE), o que autoriza los tratados de integración europea, la ley orgánica se ha erigido en la piedra angular que habilita y estructura dos de los cuatro niveles de nuestro sistema constitucional: el nivel autonómico y el nivel europeo, que en el periodo 1978-1986 se sumaron a los niveles del Estado y de los Entes Locales. Una vez establecido este modelo territorial definido, su carácter inacabado ha provocado un necesario y continuo proceso evolutivo desarrollado desde 1978 has-

3 4

P. Cruz Villalón, “La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. 4, 1981, pp. 53 a 63, y La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, CEPC, Madrid, 2007, pp. 381 a 394; M. Aragón Reyes, “El Estado autonómico: ¿modelo indefinido o modelo inacabado?”, Autonomies. Revista Catalana de Derecho Público, 20, 1995, pp. 411-423. M. Aragón Reyes, “El Estado autonómico: ¿modelo indefinido o modelo inacabado?, cit., p. 188. L. Mª López Guerra, “El modelo autonómico”, Autonomies. Revista Catalana de Derecho Público, 20, 1995, pp. 173-177.

El sistema institucional de Andalucía

ta nuestros días. Afirma al respecto el García Ruiz que son cuatro las etapas que explican la evolución del Estado de las Autonomías5, a partir de los siguientes hitos: a) La promulgación de la Constitución de 1978, que no establecía un modelo territorial cerrado de Estado sino abierto, fundamentado en el citado principio dispositivo o de voluntariedad —la autonomía como derecho—, con las bases previstas en las denominadas preautonomías; b) Los Acuerdos Autonómicos de 30 de julio de 1981 firmados por el Gobierno de la Nación y el PSOE como convención constitucional precedida por los dos Informes sobre Autonomías (Informe sobre Autonomías e Informe sobre Financiación de las CCAA)6 redactados por la Comisión de Expertos dirigida por García de Enterría7. Calificada como la primera mutación constitucional del Estado de las Autonomías, esta fase se integra por tres elementos principales según García Ruiz: 1º) La “confección de un mapa autonómico completo configurado mediante las diez autonomías pluriprovinciales y las siete uniprovinciales”; 2º) El cierre de la vía del art. 151 una vez utilizada por las tres Comunidades Históricas y Andalucía “de manera que las restantes 13 Comunidades Autónomas seguirían obligadamente el proceso gradual”, con la excepción foral de Navarra; y 3º) La generalización del sistema institucional de las Comunidades Autónomas del art. 151 CE, previsto en el art. 152 CE, a las restantes Comunidades Autónomas; c) Como segunda mutación constitucional del Estado de las Autonomías, los Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992, legitimaron políticamente el cauce —según López Guerra— de homogeneización, igualación y equiparación competencial8 a través de la LO 9/1992, de 23 de diciembre, que transfirió a las

J. L. García Ruiz, “Trayectoria y perspectiva del Estado Autonómico”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 31, 2012, pp. 46-47. Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías, http://www.mpr.gob.es/ servicios/ publicaciones/vol32/descarga/Coleccion-Informe-32-Informe-de-la-Comision-de-Expertos-sobre-Autonomias.pdf, Informe de la Comisión de Expertos sobre Financiación de las Comunidades Autónomas, http://www.mpr.gob.es/servicios/publicaciones/vol34/descarga/Coleccion-Informe-34-Informe-sobre-Financiacion-de-las-Comunidades-Autonomas. pdf Los principales contenidos de los Acuerdos Autonómicos de 31 de julio de 1981 son los siguientes: Acuerdos político-administrativos, Acuerdos económico-financieros, Anteproyecto de Ley del Fondo de Compensación Interterritorial, Anteproyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, lo que incluye una estructura organizativa igual para todas las Comunidades Autónomas, siguiendo el régimen del art. 151 CE, un plazo para fijar la delimitación institucional autonómica (1 de febrero de 1983) y la armonización de todo el proceso a través de un Proyecto de Ley Orgánica de Armonización (LOAPA), declarado parcialmente inconstitucional por la STC 76/1983, de 5 de agosto, actualmente la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico. L.Mª. López Guerra, “Algunas notas sobre la igualación competencial”, Documentación Administrativa, núms. 232-233, 1992-1993 (Ejemplar dedicado a: El estado autonómico, hoy), pp. 121-134.

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entonces denominadas Comunidades Autónomas “de vía lenta” o del art. 143 CE las competencias no asumidas en los inicios del proceso autonómico, posteriormente incorporadas a los respectivos Estatutos de Autonomía en 1994 9. En esta misma etapa, se sucederían diversas reformas de Estatutos de Autonomía entre los años 1996-1999 para incorporar las competencias pendientes (durante el periodo 1995-2004 en materia penitenciaria, políticas activas de empleo, tráfico o transportes) y eliminar algunas restricciones organizativas10; y d) Las reformas estatutarias aprobadas entre los años 2006 (Valencia) a 2014 (Castilla-La Mancha), con especial influencia activa o pasiva de la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (LO 6/2006, de 19 de julio), cuyo texto sirvió de modelo a la reforma estatutaria andaluza (LO 2/2007, de 19 de marzo), tanto en su forma —en realidad, no fueron meras reformas sino Estatutos de Autonomía de nueva planta con “cuerpo” de Constitución en torno a 250 artículos.— como en su contenido: afirmación nacional, pretensión fallida de regular una Declaración autonómica de derechos, relaciones de bilateralidad, Consejo de Justicia, acción exterior… En esta etapa, con motivo del recurso de inconstitucionalidad contra la LO 6/2006, el Tribunal Constitucional pudo sentar una doctrina sobre el concepto jurídico de nación en la STC 31/2010, de 28 de junio (sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña): “De la nación puede, en efecto, hablarse como una realidad cultural, histórica, lingüística, sociológica y hasta religiosa. Pero la nación que aquí importa es única y exclusivamente la nación en sentido jurídico-constitucional. Y en ese específico sentido la Constitución no conoce otra que la Nación española, con cuya mención arranca su preámbulo, en la que la Constitución se fundamenta (art. 2 CE) y con la que se cualifica expresamente la soberanía que, ejercida por el pueblo español como su único titular reconocido (art. 1.2), se ha manifestado como voluntad constituyente en los preceptos positivos de la CE” (F.J. 12 de la STC 31/2010, de 28 de junio)”.

A. J. Porras Nadales, “El Estado autonómico y la reforma de la Constitución”, Revista de Fomento Social, 213, 1999, pp. 25-45. G. Ruiz-Rico Ruiz, “El estado autonómico desde la perspectiva de Andalucía”, Revista de Derecho Político, 48-49, 2000, pp. 61-98; S. Muñoz Machado, “Función, contenido y posición en el ordenamiento estatal y autonómico del Estatuto”, en Santiago Muñoz Machado, Manuel Rebollo Puig (coord.), Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía, cit., pp. 115-117; A. Domínguez Ortiz, “La personalidad histórica de Andalucía”, Cuenta y razón, 40, 1988 (Ejemplar dedicado a: El presente y el futuro de Andalucía), pp. 15-22; J.M. Cuenca Toribio, “Políticos Andaluces: La política y los políticos andaluces del primer tercio del siglo XX”, Andalucía en la historia, núm. 5, 2004, pp. 96-100; “El andalucismo”, Cuenta y Razón, 40, 1988 (Ejemplar dedicado a: El presente y el futuro de Andalucía), pp. 77-84, “Visión de Andalucía: mito y realidad”, Cuenta y Razón, 10, 1983, pp. 121-128, “La necesidad de una historia de Andalucía”, Archivo Hispalense: Revista Histórica, Literaria y Artística, Tomo 55, 170, 1972, pp. 131-134; “La primera etapa del andalucismo. Espacio, tiempo y forma”. Serie V, Historia contemporánea, 6, 1993, pp. 377-392; A. J. L. García Ruiz, “Trayectoria y perspectiva del Estado Autonómico”, cit., pp. 48-51.

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En esta cuarta etapa, entre las VIII y IX Legislaturas de las Cortes Generales también se reformaron (como decimos, en algunos casos se trata de estatutos de “nueva planta”) el Estatuto de Autonomía de Valencia (LO 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de Valencia), de Baleares (LO 1/2007, de 28 de febrero, que reforma la LO 2/1983), de Aragón (LO 5/2007, de 20 de abril), de Castilla y León (LO 14/2007, de 30 de noviembre) y de Extremadura (LO 1/2011, de 28 de enero). Y en la X Legislatura se reformaron de los Estatutos de Autonomía de Murcia (LO 7/2013, de 28 de noviembre) y de Castilla-La Mancha (LO 2/2014, de 21 de mayo). En el caso particular de Andalucía, la LO 2/2007, de 19 de marzo, derogó la LO 6/1981, de 30-12, y aprobó el vigente Estatuto de Autonomía de Andalucía. Como hemos apuntado, aunque técnicamente se considere una reforma, en realidad se trata un texto concebido ex novo e integrado por un Título Preliminar y diez títulos (250 arts.), entre los que destacan: la regulación de un título dedicado a los “derechos sociales, deberes y políticas públicas”, la regulación más amplia de las competencias, la creación de una Comisión Bilateral Estado-Junta de Andalucía, un marco andaluz de relaciones laborales, así como el régimen jurídico de instituciones como el Consejo Audiovisual de Andalucía, el Consejo de Justicia de Andalucía y el Fiscal Superior de Andalucía. Además, según su art. 12 y a diferencia del resto de los Estatutos de Autonomía, los destinatarios de las políticas y los titulares de los derechos son todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía, sin necesidad de tener nacionalidad española. Sus contenidos más problemáticos han sido afectados indirectamente por la doctrina de la citada STC 31/2010, de 28 de junio, que por primera vez declara la inconstitucionalidad de diversos preceptos de un Estatuto de Autonomía (de Cataluña) —como el referente al Consejo de Justicia— y directamente por la STC 30/2011, de 16 de marzo, que anula la disposiciones sobre la exclusividad competencial autonómica sobre el río Guadalquivir. Debemos mencionar asimismo que, en el año 2006, una propuesta de reforma de la Constitución pretendió incluir el nombre de las Comunidades Autónomas en la norma suprema, y también que la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011 estableció en su art. 135 una serie de limitaciones de deuda pública y déficit público que restringen la expansión competencial de las Comunidades Autónomas, quienes quedan sometidas a los criterios déficit que marcan las Cortes Generales, el Gobierno y la Unión Europea. En el contexto de ese proceso ya abandonado de reforma constitucional también se planteó doctrinalmente la necesaria reforma del Estado de las Autonomías, objetivo pendiente de realización que pasa por el establecimiento de un auténtico sistema de relaciones intergubernamentales que coordine competencialmente al Estado y las CCAA, un sistema de control de las CCAA ubicado en el Senado y el establecimiento de un método

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racional de reparto de competencias basado en criterios técnicos (por ejemplo el test de subsidiariedad) y no los que impone la coyuntura política11.

2. LAS CATEGORÍAS LEGITIMADORAS DEL PODER: SOBERANÍA Y AUTONOMÍA Dos categorías de la Teoría del Estado fundamentan el sistema competencial español: la soberanía del pueblo —titular de la soberanía y poder originario—, que legitima el ejercicio de la soberanía por el Estado; y la autonomía, que legitima el poder derivado de las Comunidades Autónomas (autonomía política y administrativa) y de los Entes Locales (autonomía administrativa). Aunque en la teoría clásica se definía a la soberanía como un poder ilimitado, tras las II Guerra Mundial la teoría del Estado demostró la función limitadora que frente a la soberanía estatal asumen los derechos humanos y de los procesos de integración. Tanto los poderes originarios como los derivados deben respetar estas categorías, que a su vez son diferentes entre sí: mientras que la soberanía (poder constituyente) es un poder originario vinculado al principio de unidad, los poderes autonómicos (poderes constituidos) son poderes derivados que toman su fuerza del principio de unidad y de la Constitución. Según el F.J. 2º de la STC 4/1981 de 2 de febrero: “Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y aún este poder tiene sus límites y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución”, reservándose para esta última la supremacía característica del poder originario y fundante del Estado del que sólo la nación es titular12. Junto a la soberanía, los derechos humanos y los procesos de integración, dos tipos de límites impone la Constitución a los poderes autonómicos: a) Las competencias que corresponden a los poderes centrales del Estado y que no pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas (art. 149 CE); y b) Los principios

La propuesta de reforma enviada por el Gobierno al Consejo de Estado —Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005—, sólo incluyó la inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas y la reforma del Senado junto a la supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono y la recepción en la Constitución del proceso de construcción europea. Informe 1/2005, del Consejo de Estado, Informe sobre modificaciones de la Constitución Española. Febrero, 2006. http://www.consejo-estado.es/pdf/modificaciones%20constitucion%20esp.pdf STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 2. BOE núm. 47, de 24 de febrero de 1981. https://www.boe. es/boe/d ias/1981/02/24/

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de solidaridad (art. 2 y 138.1 CE), igualdad de las Comunidades Autónomas (art. 138.2 CE), igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos (art. 139.1 CE) y unidad económica (art. 139.2 CE). Por el contrario, en el Estado de las Autonomías no se consideran límites la simetría, ni la homogeneidad competencial ni la velocidad del proceso descentralizador, prueba de lo cual la Constitución de 1978 clasificó las Comunidades Autónomas según el grado de autonomía que podían asumir: Comunidades Autónomas de vía rápida (art. 151 CE) y Comunidades Autónomas de vía lenta (art. 143 CE), quienes debían dejar transcurrir cinco años desde la aprobación de su Estatuto de Autonomía (art. 148.2 CE) para ampliar sus competencias (plazo que fue incumplidotoda vez que algunos decretos de transferencia de esas competencias no llegaron a determinadas Comunidades Autónomas hasta después de 2000, con quince años de retraso). La vía rápida de acceso a la autonomía consistía en un procedimiento complejo que sólo fue seguido —aunque no totalmente cumplimentado —por Andalucía y que quedó muy simplificado para “los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonomía” (Disp. Trans. 2ª CE): Cataluña, Galicia y País Vasco13. Particularmente, la asimetría del Estado de las Autonomías ha sido fundamentada en los hechos diferenciales (lenguas propias, derechos históricos, estructura insular de Canarias y Baleares).

3. LA AUTONOMÍA COMO CATEGORÍA LEGITIMADORA DEL PODER TERRITORIAL En términos jurídicos, la organización territorial de los Estados se define por su mayor o menor descentralización competencial y financiera a partir de unos principios legitimadores y organizativos que permiten la existencia de una casuística gama de Estados muy descentralizados, medianamente descentralizados, Estados desconcentrados y Estados centralizados. La expresión “Estado de las Autonomías” o “Estado Autonómico” es una denominación meramente descriptiva14 —incompleta en términos jurídicos—de un modelo descentralizador de reconocida inspiración germánica (principios, régimen competencial, controles… incluso parecido en el número final de entes

A. J. Porras Nadales, “La institucionalización de la Junta de Andalucía”, Administración de Andalucía. Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 4, 1999, pp. 39-60. La actual organización territorial del Estado en España ha recibido el nombre “Estado plural” (Tierno Galván), “Estado autonómico” (Sánchez Agesta), “Estado regional” (Peces Barba), “Estado federal unitario” (Ariño), “Estado unitario regional” (Fernández Rodríguez), “Estado semifederal, semirregional o semicentralizado” (Muñoz Machado), “Estado federo-regional” (G. Trujillo) o “Estado autonómico con matices federalistas” (Entrena Cuesta).

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territoriales con autonomía política: 16 Alemania y 17 España), que debe concebirse a partir del entendimiento dualístico de la soberanía: titularidad y ejercicio. Conforme a este entendimiento dualístico de la soberanía que en distintas fases históricas ha presidido nuestro Estado desde la Constitución de 1812, la organización territorial del poder se articula en dos dimensiones: los principios legitimadores y los principios organizativos15.

3.1. Los principios legitimadores En el plano de los principios legitimadores, junto a la referida soberanía, el Estado se rige en España por tres principios básicos: unidad, autonomía e integración. Los dos primeros están expresamente establecidos en el art. 2 de la Constitución de 1978: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas”. En virtud de estos principios, la denominación descriptiva de “Estado de las Autonomías” responde jurídicamente a su calificación como Estado unitario —entendido a partir del carácter unitario de la soberanía— muy descentralizado en competencias y gasto público —tan descentralizado que su descentralización supera a la de la mayoría de los Estados federales— e integrado en la Unión Europea. Se trata de tres principios que fundamentan la organización política de España a partir del consenso de 1978 y que a su vez permiten un anclaje de la organización territorial en el Estado social y democrático de Derecho proclamado en el art. 1 de la CE: a) En el Estado de Derecho, a través de unas muy detalladas reglas procedimentales (vías de acceso a la autonomía) y competenciales (sistema germánico de distribución de competencias); b) En el Estado democrático, a través de la concepción de la autonomía como derecho (principio dispositivo), de la participación de los entes locales representativos en la iniciativa estatutaria, de la habilitación legislativa del Estatuto de Autonomía como ley orgánica y de la representación democrática en los parlamentos autonómicos, siempre racionalizado por los partidos políticos a nivel autonómico (Estado Autonómico de partidos, lo que ha dado lugar a las “baronías” y a las cuotas territoriales); y c) En el Estado social, a través de los principios de solidaridad, igualdad territorial de derechos y obligaciones de los ciudadanos, igualdad entre las distintas Comunidades Autónomas, proscripción de privilegios, la previsión constitucional de un fondo de compensación interterritorial para gastos

J. Varela Suanzes-Carpegna, La Teoría del Estado en los orígenes del constitucionalismo hispánico. Las Cortes de Cádiz. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 11-13.

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de inversión, la legislación básica o las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones… (arts. 2, 9.2, 138, 139 y 149 CE). Se trata de los denominados principios legitimadores fundamentadores del Estado de las Autonomías y también del Estado integrado supranacionalmente en la UE en virtud de la más profunda mutación constitucional habida en España desde 1978: la integración en el sistema de la Unión Europea, habilitada por el art. 93 CE y el Tratado de Adhesión de 12 de junio de 1985 a las antiguas Comunidades Europeas. Podemos referirnos por ello a un Estado descentralizado (Estado de las Autonomías) y de un Estado integrado cuya estructura comprende cuatro niveles de poder: europeo, estatal, autonómico y local. Al derivar todos esos poderes del principio de unidad —también denominado principio unitario: dado que uno solo es el titular de la soberanía (el pueblo español)—, que es el principio más esencialmente vinculado a la categoría legitimadora del poder originario (la soberanía), el Estado es uno solo y no un Estado compuesto ni la suma de varios territorios. Esto explica que la Constitución de 1978 se fundamente en la unidad de la Nación española (categoría previa a la norma suprema), y no al revés (la existencia de España no depende de la Constitución), regulando un Estado unitario e integrado en la Unión Europea que utiliza la metodología federal y que ha alcanzado un grado muy avanzado de descentralización. Pero unitario e integrado desde el punto de vista de los principios legitimadores. Tras el principio de unidad, el art. 2 de la CE establece el “derecho a la autonomía”, y no la autonomía como conjunto de potestades institucionales y normativas de las nacionalidades y regiones, sino el derecho de acceso a la autonomía, diferente también a la autonomía como principio aplicable a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades Autónomas una vez constituidas, cuyo poder igualmente deriva del principio de unidad. De esta manera, la autonomía presenta una triple dimensión: como derecho de acceso al proceso descentralizado, como principio regulador del Estado y como categoría legitimador de las entidades territoriales. Como categoría legitimadora del poder territorial, el Tribunal Constitucional estableció en la temprana STC 4/1981, 2 de febrero (F.J. 3): “Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y aún este poder tiene sus límites y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución”. Se trata de una capacidad de autogobierno y autoorganización que se reconoce a las nacionalidades y regiones, así como a otros entes que integran el Estado en virtud del art. 137 de la CE: “El Estado se organiza territorialmente

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en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas (…) Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses” 16. Aunque la autonomía se predica, pues, de todos los distintos niveles de organización político-administrativa niveles de gobierno y administración, la naturaleza jurídica de sus respectivas autonomías no es igual, distinguiéndose dos grandes niveles: la autonomía local, de naturaleza administrativa, y la autonomía política de nacionalidades y regiones, a quienes se atribuye “una capacidad de autogobierno que configura a la Comunidad Autónoma como una instancia política, como un centro de gobierno con capacidad para dirigir políticamente la comunidad que se asienta en su ámbito territorial, gestionando, según dichas orientaciones, sus intereses propios, a través de políticas propias, que pueden ser distintas de la de otras instancias”. La diferencia entre una y otra autonomía se basa, principalmente, en que la segunda y no la primera tiene reconocida la potestad de aprobar leyes. Como consecuencia de esta caracterización, según el Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas son “corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política” (STC 25/1981, de 25 de julio, FJ 3). La naturaleza política de la autonomía significa la capacidad del titular de la autonomía para trazar y ejecutar una política propia sobre aquellas materias que caen bajo el ámbito de su autogobierno, contando para ello con potestades legislativas y con un parlamento, así como también de autonomía administrativa. Tanto el derecho a la autonomía política como el principio de autonomía son diferentes a la autonomía de municipios y provincias, que es indisponible al estar fundamentada en la “garantía institucional de la autonomía local”. De tal forma que, así como el derecho a la autonomía de las Comunidades pudo o no ejercitarse en la primera fase del proceso autonómico (disponibilidad que define el principio dispositivo) y así como igualmente una Comunidad Autónoma teóricamente puede presentar una proposición de ley orgánica de supresión como tal Comunidad Autónoma, por el contrario ningún poder público puede eliminar la provincia o el municipio como organización local a quien, además, se reconoce el “el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos y materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración de cuanto les atañe, los órganos representativos

Véanse E. García de Enterría, “La Constitución y las Autonomías Territoriales”, REDC núm. 25, 1989, pp. 19 ss.; L. López Guerra, “Conflictos competenciales, interés general y decisión política”, RCEC núm. 1, 1988, pp. 77 ss.; J.J. Solozábal Echavarría, “Sobre los supuestos jurídicos de la cobertura institucional del pluralismo territorial en el Estado autonómico español”, REP, 46-47, 1985, pp. 11-23.

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de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible” (STC 121/2012, de 5 de junio, FJ 5). Junto a los principios de unidad y autonomía, la Constitución proclama el principio de igualdad en dos dimensiones: a) La igualdad entre Comunidades Autónomas se concreta en el art. 138.2 CE: “Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”, presentando una dimensión activa, referido al sistema institucional de las Comunidades Autónoma, y una dimensión pasiva en forma de prohibición de privilegios regulada en el art. 138.2 CE17; y b) La igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos. Con el fundamento de los arts. 1.2, 9.2 y 3, y 14 de la CE, el art. 139.1 CE dispone todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, lo que no implica uniformidad de tratamiento pero sí una prohibición de discriminación entre ciudadanos por razón de la Comunidad Autónoma de residencia. El Estado debe preservar esta igualdad a través dos títulos competenciales exclusivos. En primer lugar, la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1. 1º CE. Y, en segundo lugar, la legislación básica. Se trata de una doble dimensión de la igualdad muy vinculada a los arts. 9.2 (mandato a los poderes públicos para la consecución de la igualdad efectiva) y 14 (derecho a la igualdad y a no sufrir discriminación), y sobre todo al Estado social y democrático de Derecho proclamado en el art. 1.1 CE, uno de cuyos pilares es precisamente el principio de igualdad. Finalmente, nos debemos referir al principio de integración, invocado expresa o tácitamente desde los orígenes de la Edad Contemporánea por los textos constitucionales como proyección funcional, personal y objetiva del principio de unidad (“formar una unión más perfecta”, reza el Preámbulo de la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787). Se trata de un principio esencial de la organización territorial del Estado y de toda Constitución, uno de cuyos fines es 17

El profesor Rubio Llorente, siguiendo la jurisprudencia constitucional de la STC 76/83, de 5-8 (LOAPA) afirmó: “no existe un derecho de las Comunidades Autónomas a la igualdad; pero los ciudadanos españoles sí tienen este derecho y la diferenciación competencial, o más precisamente, al diferenciación en los niveles de autonomía, implica necesariamente una cierta desigualdad, sobre todo en lo que toca a los derechos de participación”(…) “de esa equiparación no se sigue, tampoco, en modo alguno, la uniformización que algunos temen. La atribución a todas las CCAA de las mismas competencias implica simplemente la atribución de un poder igual, no la imposición del deber de utilizarlo del mismo modo, con la misma intensidad y para los mismos objetivos. Precisamente cuando hay igualdad en poderes e cuando pueden manifestarse las diferencias fácticas, cuando pueden aflorar los hechos diferenciales, que dejarían de ser hechos si fueran consagrados como privilegios”. Cfr. F. Rubio Llorente, “Sobre la conveniencia…”, cit., p. 14, E. Aja, El Estado autonómico, cit., pp. 258 ss.