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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Descentralizaci贸n y desigualdad en el estado auton贸mico

RAQUEL GALLEGO Directora

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2859-2015 ISBN: 978-84-9086-329-9 IMPRIME: Guada Impresores, S.L. MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Este libro integra resultados de dos proyectos: “Descentralización y (des)igualdad en el estado autonómico: Ideología y partidos, opinión pública, financiación territorial y políticas públicas” (CSO201127547), realizado entre 2012 y 2014, con el apoyo del Programa de I+D+i del Ministerio de Ciencia e Innovación, y “Descentralització i autonomia política: L’impacte de la ideologia i el finançament territorial en la trajectòria de polítiques públiques a Catalunya i Andalusia. El cas de la sanitat”, realizado con una Beca del Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya, entre 2012 y 2014 (Ordre GRI/6/2012, Resolució 20 juliol, 2012).

PARTE 1 Descentralización, desigualdad y autonomía política

Capítulo 1 Descentralización y (des)igualdad en el Estado Autonómico: entre la autonomía política y la financiación territorial Raquel Gallego

Universitat Autònoma de Barcelona

Maite Vilalta

Universitat de Barcelona

La literatura comparada sobre estado de bienestar ha puesto énfasis en el impacto de la descentralización sobre la igualdad y equidad interterritorial (Rodríguez-Pose y Gill 2004). En estos estudios, el caso español ha tomado relevancia debido al grado de autonomía política de los gobiernos subcentrales (Guillén y León 2011; McEwen y Moreno 2005) y la diversidad territorial que de ello pueda derivarse en la definición de derechos y prestación de servicios a los ciudadanos. Desde su creación a principios de los años 80, las comunidades autónomas (CCAA) han tenido un rol esencial como legisladoras y gestoras de sistemas complejos de servicios de bienestar para los ciudadanos. Sin embargo, este rol no ha sido unívoco ni homogéneo. Diversos estudios han evidenciado que, dentro del margen de autonomía con el que han contado, los gobiernos autonómicos han generado modelos diferenciados de regulación y prestación de servicios que han llevado a la configuración de regímenes diferentes de estado de bienestar entre territorios. De todos modos, estas diferencias han coexistido con una estructura común de prestaciones y derechos sociales para todo el estado. En este sentido, se apunta que las diferencias existentes en políticas autonómicas de bienestar no afectan de manera decisiva a esta base común, aunque sí expresan diferentes prioridades o sensibilidades y, en muchos casos, han conseguido generar proce-

Raquel Gallego y Maite Vilalta

sos significativos de innovación, difusión y aprendizaje (Gallego, Gomà, Subirats 2002, 2003; Gallego, Gomà y Subirats, 2005; Gallego, Subirats 2011a, b, 2012; Subirats y Gallego 2002). Partiendo de esta evidencia, nos centramos en una dimensión concreta del impacto de la descentralización sobre la igualdad territorial: la capacidad de autogobierno de las distintas comunidades autónomas. En este estudio nos preguntamos: ¿por qué los gobiernos autonómicos han tomado opciones diferentes de políticas públicas? Nos interesa observar cómo se ejerce la autonomía política en un marco institucional y territorial descentralizado. Concretamente, queremos analizar cuáles son los factores que influyen en la toma de decisiones a nivel de gobiernos subcentrales y cómo se percibe y se procesa esta influencia por parte de los órganos públicos decisorios (Barzelay y Gallego 2006; Barzelay y Gallego 2010a, b). Investigaciones recientes han abordado esta pregunta en un ámbito reducido: el de los distintos modelos de política sanitaria en Andalucía y Cataluña, con resultados que subrayan la interacción entre ideología política y disponibilidad de recursos (Gallego et al. 2014). Ampliando esta línea de investigación, en el presente estudio partimos de la hipótesis de que la autonomía política de los gobiernos subcentrales —es decir, su margen para desplegar acción de gobierno— está condicionada al menos por los siguientes factores: el modelo de financiación territorial, la ideología de las fuerzas políticas en el gobierno, las características estructurales de los sectores de política pública en cuestión (sanidad, educación, dependencia…) en sus territorios, y la opinión pública de su población. Todos ellos, sin duda, habría que integrarlos en el marco de aspectos contextuales económicos, políticos y sociales. En función de esos factores, asumimos que los gobiernos subcentrales utilizan su autonomía para desplegar opciones de política pública diferenciadas: decisiones de gasto (políticas de gasto), decisiones de ingreso (política fiscal) y configuración de sistemas de provisión de servicios (sanidad, educación, dependencia…). Para abordar este análisis, utilizaremos e integraremos aportaciones de tres líneas de investigación ya desarrolladas a nivel comparativo: la literatura sobre análisis de preferencias y opinión pública, la literatura sobre federalismo fiscal y la literatura so-

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bre análisis de políticas públicas. La literatura sobre análisis de preferencias y opinión pública nos permitirá plantear cuestiones sobre la evolución de la valoración que los ciudadanos hacen de la actuación de los gobiernos autonómicos, y hasta qué punto se observa coherencia entre preferencias ciudadanas y actuaciones gubernamentales. La literatura sobre federalismo fiscal nos va a permitir centrarnos en uno de los factores que condiciona a priori la toma de decisiones por parte de los gobiernos: el origen y la disponibilidad de los recursos económicos, así como en la manera en que deciden usarlos. El debate sobre los modelos de financiación territorial en los estados descentralizados tiene un papel destacado no sólo en la investigación académica sino también en el discurso político. Más allá del supuesto de que la disponibilidad de recursos es condición sine qua non para la actividad gubernamental, se plantea cuál es el modelo más adecuado para financiar los gobiernos subcentrales. La literatura sobre el análisis de políticas públicas nos permitirá integrar el factor financiación en la complejidad de factores que afectan el proceso político de toma de decisiones y la elaboración de las políticas públicas. Desde esta aproximación, partimos del supuesto de que la influencia del factor financiación en las decisiones gubernamentales varía en función de cómo se integra con el resto de factores del proceso político (ideología de las fuerzas políticas en el poder, actores sectoriales relevantes, factores contextuales…). En este marco, analizamos en profundidad dos factores condicionantes de la autonomía política: la evolución de la opinión pública en las 17 CCAA en relación a los servicios de sanidad y educación entre 1998 y 2010, con especial atención a la valoración ciudadana de la actuación gubernamental autonómica; y el impacto del modelo de financiación territorial en la disponibilidad de recursos para los 17 gobiernos autonómicos entre 2001 y 2009, período en que hubo cambios relevantes en su diseño. A continuación, analizamos la expresión de la autonomía política desde dos ángulos. En primer lugar, estudiamos en detalle las políticas de gasto y las políticas de ingreso (uso de la capacidad normativa sobre los impuestos) de las 17 CCAA entre 2002 y 2012. En segundo lugar, presentamos estudios de caso en profundidad de políticas

Raquel Gallego y Maite Vilalta

sectoriales autonómicas. En concreto, analizamos cómo y por qué Andalucía, Cataluña, Madrid y País Vasco han desarrollado diferentes modelos de sistemas sanitarios durante la pasada década, y han optado por diferentes modelos de despliegue de la Ley de Dependencia desde su aprobación por el gobierno central. También analizamos cómo y por qué Andalucía, Madrid y País Vasco han tomado en el desarrollo de sus modelos educativos durante ese período. La sanidad, la educación y la dependencia son los ámbitos sectoriales de mayor peso presupuestario en manos de los gobiernos autonómicos, siendo un elemento esencial de sus respectivos regímenes de bienestar. Estudios previos muestran que los gobiernos autonómicos han tenido un papel activo en la configuración y consolidación de sus sistemas sanitarios y educativos y, en este sentido, las CCAA seleccionadas reflejan opciones distintas de políticas públicas. Si bien se detectan similitudes entre estas CCAA en relación con sus discursos político-normativos sobre el derecho a la salud, la educación y en relación con los niveles logrados de extensión e intensidad de la cobertura respectiva, los contrastes son profundos si observamos los modelos de gobernanza y de gestión en la provisión de estos servicios. En el mismo sentido, el despliegue de la Ley de Dependencia de 2006 muestra pautas diferentes en cada comunidad. Los estudios realizados hasta la fecha sobre los regímenes autonómicos de bienestar cubrían desde principios y mediados de los años 1980s hasta poco después del cambio de siglo. Sin embargo, durante la primera década de los 2000 observamos decisiones por parte de estos gobiernos autonómicos que implican cambios de dirección en las políticas de estos ámbitos sectoriales y que marcan pautas distintas en cada comunidad autónoma. Como se verá en este estudio, estas decisiones se tomaron en un contexto económico al alza, antes del inicio de la crisis de finales de 2008, por lo que no fueron una reacción al cambio de ciclo económico. Nuestro estudio cubre la primera década del siglo y hasta principios de la segunda década, período de cambios políticos en los gobiernos de las CCAA analizadas, de cambios en el modelo de financiación territorial y de finalización de transferencias competenciales. Todo

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ello nos ofrece una trayectoria de contrastes amplios y que nos permite preguntarnos: ¿Cómo podemos explicar los cambios de dirección en la política autonómica sanitaria, educativa y el despliegue de la Ley de Dependencia en estas CCAA? ¿Se trata de decisiones altamente condicionadas por el sistema de financiación territorial?¿O se trata de opciones ideológicas fruto del ejercicio del autogobierno?¿Qué vínculos pueden establecerse entre estas decisiones públicas y la opinión de la ciudadanía en sus territorios respectivos? Comprender los condicionantes de los procesos de toma de decisión en estos niveles de gobierno y, por tanto, la naturaleza de su autonomía política, puede contribuir al conocimiento comparado y al debate sobre el funcionamiento y la funcionalidad de la descentralización.

1. ¿Descentralización y… autonomía política? La literatura comparada sobre federalismo muestra que la descentralización de los estados puede concretarse en niveles distintos de autonomía política de sus gobiernos subcentrales. Entre estados federales, casi-federales y regionalizados, se ubica un amplio abanico de realidades donde se combinan el diseño y el funcionamiento de las estructuras de gobierno multinivel. Estos estudios han explorado las pautas formales e informales de relación entre gobierno estatal y gobiernos subestatales, en una lógica vertical y, entre estos últimos, en una lógica horizontal (Wright y Mény, 1985; Elazar 1987, Burgess y Gagnon 1993; Watts 1996, Agranoff 1999, Requejo y Nagel 2009). En estos estudios, el caso español queda definido como un estado casi-federal: tanto el marco jurídico como el funcionamiento político de sus mecanismos de relaciones intergubernamentales denota peculiaridades y contrastes tanto con los estados federales como con los regionalizados (Grau 2000). Una de las principales conclusiones de esta literatura es que el marco institucional en que se desarrollan las relaciones interguber-

Raquel Gallego y Maite Vilalta

namentales en un estado descentralizado condiciona los márgenes de autonomía política de los gobiernos subcentrales. En el caso español, diversos aspectos conforman un marco institucional homogéneo para todas las CCAA: el alcance de la legislación básica, la orientación invasiva o no de la doctrina del Tribunal Constitucional, la pervivencia del aparato administrativo central sobre el territorio autonómico, el margen administrativo o el alcance de la financiación condicionada condicionan el margen de autonomía política de los gobiernos subcentrales. En este contexto, se descentralizan a las CCAA materias clave del estado del bienestar, pero enmarcadas en igualdad de derechos y la unidad de mercado. Es decir, se reconoce la relevancia de las diferentes preferencias y necesidades territoriales, pero se preserva la defensa de la responsabilidad última de provisión por el nivel de gobierno superior. En este estudio partimos de la constatación realizada por la literatura existente de que, a pesar de este marco jurídico e institucional común, las CCAA han tomado opciones de políticas públicas distintas, configurando y consolidando regímenes de bienestar diferenciados. Nuestra hipótesis es que el impacto de este marco institucional común es variable en las diferentes CCAA. El margen de actuación de los gobiernos autonómicos, es decir, su autonomía política, depende de factores tanto estructurales como dinámicos: el modelo de financiación territorial, la ideología de las fuerzas políticas en el gobierno autonómico y su relación con otros niveles gubernamentales, las características estructurales de los sectores de política pública en cuestión (sanidad, educación, dependencia…) en sus territorios, y la opinión pública de su población. De la misma forma, el impacto de la crisis económica puede haber sido distinto en las diferentes CCAA debido a sus diferentes perfiles socioeconómicos y demográficos – incluyendo aspectos no sólo objetivos, como los que nos revelan indicadores de bienestar y de disponibilidad de recursos, sino también subjetivos como el de la opinión pública. Analizaremos primero la relevancia de la financiación territorial, dando por supuesta la importancia de los recursos económicos presupuestarios en las decisiones que toman los gobiernos. Como se observa en los estudios de caso que presentamos en este libro,

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el factor “recursos disponibles” es omnipresente en los discursos y en las estrategias de los actores en todos los ámbitos de la política autonómica. Este factor nos permite realizar una conexión analíticamente relevante con los estudios de hacienda pública y sus análisis sobre financiación autonómico. Partimos del supuesto que el modelo de financiación y su evolución tienen un peso explicativo muy relevante en la capacidad política de decisión de los gobiernos autonómicos (Vilalta 2005, 2007; Bosch y Duran 2008; Bosch y Vilalta 2008; Ruiz-Huerta, Benyakhlef y Vizán 2010), pero queremos indagar en cómo y hasta qué punto se produce esta influencia. Como vemos a continuación, esta línea de investigación ha analizado ampliamente las características, la evolución y el impacto de la distribución territorial de los recursos.

2. La descentralización de las políticas de bienestar: ¿qué dice la teoría del federalismo fiscal? La creación del estado de las autonomías ha conducido al estado español a un elevado grado de descentralización del gasto público. Competencias como la educación, la sanidad y los servicios sociales, esenciales para cualquier Estado de Bienestar, están fundamentalmente en manos de los gobiernos autonómicos. La descentralización de este tipo de competencias —ya sea a nivel regional o local— no es exclusiva del estado español, como se pone de manifiesto en el Gráfico 1 y el Gráfico 2. Centrándonos en la sanidad (Gráfico 1), el 98% del gasto público sanitario realizado en España el año 2010 corresponde a las comunidades autónomas y el 1% a los gobiernos locales, mientras que aquello atribuible al gobierno central es sólo de un 1%. Se trata, ciertamente, de un alto grado de descentralización, perfectamente comparable al existente, por ejemplo, en un país federal como Canadá, en el que el gasto sanitario de las provincias es de un 95% del total, la de los gobiernos locales de un 1% y la del gobierno central de un 4%. Sin embargo, el grado de descentralización de la sanidad en

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España no difiere demasiado del que se observa en países como Suiza (confederal) y Dinamarca (unitario). En Suiza, el gasto sanitario del gobierno central es de un 2% del total, la de los cantones del 85% y la de los gobiernos locales de un 14%. En Dinamarca el gobierno central dedica sólo un 2% del gasto sanitario, mientras que el 98% restante corresponde a los gobiernos locales. Gráfico 1. Gasto en sanidad por niveles de gobierno (% sobre el total) 2010

Gobierno central

Italia

Finlandia

Bélgica

Gobiernos estatales/regionales

Alemania

Suecia

Canadá

Dinamarca

Suiza

100

Países Bajos

Reino Unido

Austria

Estados Unidos

España

100 90 80 70 60 % 50 40 30 20 10 0

Gráfico 1. Gasto en sanidad por niveles de gobierno (% sobre el total) 2010

Gobiernos locales

Fuente: Elaboración propia a partir de Government at a Glance 2011. OCDE: Australia, Bélgica, Canadá, Finlandia, España, Suecia y Suiza. Goverment Finances Statistics Yearbook. IMF: Austria, Dinamarca, Alemania, Italia, Países Bajos y Reino Unido. http://www.usgovernmentspending.com/compare_state_spending_2014pF0c : EEUU

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Gráfico 2. Gasto en educación por niveles de gobierno (% sobre el total) 2010

Gobierno central

10 0

Finlandia

Alemania

Suecia

Suiza

12 7

Bélgica

Reino Unido

España

12 7

Italia

Austria

81 66

20 0

60 40

Canadá

Estados Unidos

Dinamarca

100

Países Bajos

Gráfico 2. Gasto en educación por niveles de gobierno (% sobre el total) 2010

Gobiernos estatales/regionales

Gobiernos locales

Fuente: Elaboración propia a partir de Government at a Glance 2011. OCDE 2011 Chapter 3.Public Finance and Economics expenditures structure by level of government Notal: el gasto de los gobiernos locales de Estados Unidos está incluido dentro del de los gobiernos estatalesdadas diferencias tan significativas que existen entre los gobiernos locales de los distintos Estados.

Centrándonos en educación (Gráfico 2), el 83% del gasto público educativo en 2010 lo realizaron las CCAA, el 11% los gobiernos locales y el 6% el gobierno central, lo que denota un grado de descentralización del gasto superior al de Suiza (confederal), Alemania y Bélgica (federales). Los datos ponen de manifiesto que tanto en países federales (como Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá o EEUU), como confederales (por ejemplo Suiza), o como en determinados países unitarios (por ejemplo los del norte de Europa: Dinamarca, Finlandia o Suecia), se ha decidido que la sanidad y la educación se presten, en mayor o menor medida, a nivel subcentral de gobierno. ¿Tiene alguna justificación económica este hecho? Es decir, ¿se pueden encontrar argumentos teóricos que defiendan la descentralización de este tipo de competencias? La respuesta debemos buscarla en la teoría del federalismo fiscal. Se podría decir, de forma muy sintética, que la teoría del federalismo fiscal considera que las funciones clásicas del sector público

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(asignativa, redistributiva y estabilizadora) apuntadas por Musgrave (1959) deberían ejercerse mediante el nivel de gobierno que lo pudiera realizar de la forma más eficiente posible, teniendo en cuenta, por un lado, la estructura de costes ligados a la prestación de los diferentes servicios y, por otro, las ventajas que se pueden derivar de la prestación diversificada, no uniforme, de estos servicios1. El “teorema de la descentralización de Oates” (1972) se puede considerar el punto de partida de la teoría del federalismo fiscal, demostrando que el suministro diversificado de los bienes públicos por parte de gobiernos subcentrales, conlleva más bienestar (más eficiencia) que el suministro uniforme por parte de un solo gobierno, en la medida que se produce una mejor adaptación de la oferta a las preferencias y a las necesidades de cada territorio. Así, es la heterogeneidad de las preferencias la que justifica la existencia de gobiernos subcentrales, la descentralización. De hecho, el principio que subyace tras este teorema es el de subsidiariedad, que señala que la actividad del sector público debería llevarla a cabo el nivel de administración pública más cercana al ciudadano. La proximidad de las instituciones a la ciudadanía facilita, por un lado, el conocimiento de sus preferencias y, por otro, dado que los gobiernos subcentrales tienen una dimensión más reducida, pueden ser más flexibles y reaccionar más diligentemente frente posibles cambios y circunstancias (Oates, 1999). Asimismo, la proximidad puede ayudar a mejorar el funcionamiento de los mecanismos de control democrático y de manifestación de preferencias debido a que favorece una mayor participación ciudadana. La proximidad revierte en que el rendimiento de cuentas entre el ciudadano y su gobierno sea más transparente y eficaz (Inman y Rubinfeld, 1997). Este mayor control de los votantes sobre los gobiernos que tienen más cerca podría incluso contribuir a reducir la corrupción y contener el crecimiento del gasto público (Liberati y Sacchi, 2011). Una de las aportaciones más relevantes ligadas al proceso de reve-

Para mayor reflexión ver Castells (1988); Herrero, Loscos, Tranchez, Vilalta (2014).

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lación de preferencias de los ciudadanos en relación a la provisión de los bienes públicos es, sin lugar a dudas, la de Tiebout (1956). Según este autor los ciudadanos sólo podrán revelar realmente sus preferencias en relación a los bienes públicos, si pueden “votar con los pies”, es decir, si pueden escoger entre diferentes ofertas de un mismo bien público e irse, moverse, hacia aquel territorio que ofrece un gobierno que se adapte mejor a sus necesidades. Y esto, afirma Tiebout, sólo es posible si existen ofertas diversificadas (gobiernos subcentrales). Otro argumento que refuerza las ventajas de la descentralización se basa en la idea de que los gobiernos subcentrales pueden hacer un papel de “laboratorio” en la gestión de las políticas públicas (Kollman et al. 2000). Se observa que iniciar procesos de cambio, de innovación, puede tener menos riesgos si se hace en territorios reducidos. Si tienen éxito, será fácil extender el experimento, y si fracasan, la repercusión de los efectos negativos no será tan grande. Estos argumentos para defender las ventajas de la descentralización también se ponen en entredicho por la misma teoría del federalismo fiscal. Los principales argumentos en contra se basan, esencialmente, en dos aspectos: 1) el no aprovechamiento de economías de escala, y 2) el no cumplimiento del principio de equivalencia fiscal, que se produce cuando no hay correspondencia entre beneficiarios y contribuyentes de un determinado bien público. Puede suceder que un determinado bien sea suministrado por un gobierno subcentral, por ejemplo un gobierno municipal, y que los individuos que se benefician del mismo no sean sólo los que viven en el municipio referido. En este caso se ha producido una externalidad, un desbordamiento: hay más beneficiarios que contribuyentes. Cuando esto pasa es probable que las decisiones de los gobernantes no tengan en cuenta todos los beneficios y todos los costes que supone el suministro de los bienes públicos y, por tanto, lo más probable es que la provisión que se haga de los mismos sea subóptima. Se podría decir que hay un cierto consenso teórico en considerar que los gobiernos subcentrales —regionales o locales— tienen un papel relevante en la provisión (asignación) de bienes y servi-

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cios públicos, pero que, en cambio, en el ejercicio de las funciones redistributiva y estabilizadora, hay problemas de difícil solución. En lo que atañe a la función redistributiva, el principal argumento en contra de su descentralización está relacionado con la movilidad de los individuos. Se considera que si los gobiernos subcentrales tienen en sus manos instrumentos que les permiten hacer redistribución (impuestos, prestaciones monetarias, etc.), los ciudadanos se moverán por el territorio buscando aquel gobierno cuya política fiscal les sea más propicia. Los individuos se desplazarán hacia aquel territorio en el que su gobierno les proporcione mejor “residuo fiscal” (diferencia entre aquello que aportan al gobierno en forma de tributos y aquello que reciben en forma de gasto público). Ello, a la larga, puede suponer concentraciones de individuos de rentas altas en un sitio (allí donde sean mejor tratados) y individuos de rentas bajas en otro (allí donde sean mejor tratados). Esto no es, evidentemente, el objetivo de la política redistributiva. Esta argumentación es la que tradicionalmente ha proporcionado la teoría del federalismo fiscal (Oates 1972; Musgrave y Musgrave 1977; Boadway 1979) pero debe apuntarse que ha sido matizada por algunos autores (Pauly 1973; Grewal 1981; etc.) y, hasta podríamos decir, rebatida por la misma realidad. El ejercicio de políticas con resultados redistributivos entre la población, por parte de gobiernos subcentrales, no siempre ha ido seguido de migraciones dentro de un mismo estado que hayan acabado produciendo las referidas concentraciones. Y en lo que atañe a la función estabilizadora, que consiste, básicamente, en aplicar medidas que ayuden a contrarrestar el ciclo económico, el principal argumento contrario a su descentralización se basa en que estas medidas deben aplicarse en contextos de economías cerradas para que tengan sus efectos allí donde se espera que los tengan, y no se trasladen hacia otros lugares. Las economías de los gobiernos subcentrales son demasiado abiertas, de manera que las decisiones macroeconómicas con objetivo estabilizador que se puedan llevar a cabo se escaparán, tendrán sus efectos en otros territorios. Esto hace que, actualmente, hasta este tipo de medidas sean más efectivas si se deciden a nivel supraestatal, por ejemplo, en la misma Unión Europea.

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Tal como afirma Anderson (2010) “a la práctica, la asignación de las responsabilidades de gasto en la mayoría de federaciones tiene poco que ver con las teorías del federalismo fiscal. No obstante, los principios del federalismo fiscal son útiles para países que estén considerando una posible constitución federal o para federaciones ya establecidas que busquen un reajuste de responsabilidades”. Aceptando o no la teoría, tal y como se ha dicho anteriormente y tal como muestra el gráfico 1, lo que sí se observa es que, generalmente, en los Estados donde ha habido una descentralización fiscal, es decir, un reparto de las competencias del sector público, la sanidad se ha atribuido a los gobiernos subcentrales. El principal argumento teórico que defendería esta situación sería, como acabamos de ver, el que hace referencia a la posible heterogeneidad de las preferencias que tengan los individuos de los diferentes territorios de un Estado en relación a la sanidad. Siguiendo los postulados de Oates, el que existan gobiernos subcentrales que suministren la sanidad de acuerdo con las necesidades y preferencias de los individuos de cada territorio, se traducirá en un aumento del bienestar conjunto. Según este principio se esperaría, pues, que los diferentes gobiernos acabasen tomando decisiones diferentes en relación a su política sanitaria, satisfaciendo de esta manera las diferentes preferencias territoriales. Si este fuera el caso, la provisión de la sanidad se estaría haciendo de forma más eficiente (más bienestar) que si se hiciera de forma centralizada. Pero es necesario no pasar por alto que el gasto público sanitario tiene unos efectos redistributivos (Ayala, Martínez, RuizHuerta, 2013). Por tanto, como señala también la teoría, decisiones diferentes sobre la provisión de este servicio pueden revertir en diferentes efectos sobre el grado de equidad. El conflicto entre eficiencia y equidad queda reflejado, pues, en este tipo de decisiones. La forma de resolverlo debe proceder, como apunta la teoría del federalismo fiscal, del ingreso. Será el diseño del modelo de financiación de los gobiernos subcentrales el que deberá hacer compatible el ejercicio de la autonomía financiera (la capacidad de los gobiernos subcentrales de tomar decisiones diferentes) con un cierto principio de equidad.

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3. La distribución de los ingresos: principios del federalismo fiscal Si se ha decidido descentralizar determinadas competencias a los gobiernos subcentrales (sanidad, educación, servicios sociales, etc.), será necesario descentralizar también determinadas fuentes de ingresos, es decir, el reparto de responsabilidades de gasto entre diferentes gobiernos conlleva, obviamente, el reparto de ingresos. La teoría del federalismo fiscal apunta que esta distribución no puede hacerse aleatoriamente, es necesario que se cumplan unos principios económicos, que son, resumiendo, los que se apuntan a continuación: a) Autonomía financiera: todos los gobiernos que operan en un Estado compuesto deberían poder ser autónomos desde un punto de vista financiero. Esto quiere decir que deberían poder tener la capacidad para tomar decisiones sobre, por un lado, cuánto y en qué gastan y, por otro lado, sobre cuánto y cómo obtienen los ingresos. Esto sólo es posible si buena parte de sus ingresos procede de fuentes de financiación incondicionadas (esto facilita la autonomía relacionada con el gasto) y, sobre todo, mediante figuras tributarias propias (esto facilita la autonomía relacionada con el ingreso). Es decir, hace falta que los ingresos de los gobiernos procedan, mayoritariamente, de los tributos que les pagan sus ciudadanos. Tributos sobre los que es conveniente que tengan cierta capacidad normativa (legislativa), así como de gestión y administración. Sólo de esta manera los gobiernos subcentrales podrán ser fiscalmente autónomos y, por tanto, no dependientes de los ingresos que, en forma de subvenciones, deban recibir de otras administraciones. La autonomía financiera contribuye a responsabilizar fiscalmente hablando, a los gobiernos, ya que facilita el rendimiento de cuentas delante de los ciudadanos y contribuye a reducir los problemas ligados a la nombrada “ilusión fiscal”. Esta ilusión se da cuando los ciudadanos no tienen una percepción correcta del coste “real” de los servicios que reciben de su/s gobierno/s. Ello propicia la existencia de fuertes argumentos para defender la creación de espacios fiscales propios para cada nivel de gobierno. Si el