Issuu

¿QUIÉN GOBIERNA? POLÍTICAS PÚBLICAS E INTEGRACIÓN DE INMIGRANTES EN ESPAÑA Belén Fernández Suárez

El presente libro trata de analizar el proceso de institucionalización en España de las políticas de integración de inmigrantes. En el análisis se disecciona cómo funciona una política pública concreta y cuál es el rol de los distintos actores políticos y sociales. La cuestión migratoria (y las políticas para su gestión) son un tema relevante en las sociedades occidentales, donde estamos pasando de un liberalismo restrictivo y un “chauvinismo del bienestar” a procesos de exclusión de la población extranjera. El rechazo a la población extranjera en España se mantuvo en niveles bajos en relación con el contexto europeo durante la crisis económica. La explicación a este fenómeno es complejo, pero no debemos descartar que las medidas políticas quizás han servido para cimentar una convivencia en una sociedad que acepta con ﬂexibilidad el cambio social. Esta política especíﬁca nos sirve como modelo para explicar el funcionamiento de una política multinivel, y el papel de los diversos territorios en su gestión –estudiando los casos de Andalucía, Cataluña y Madrid–, y de los distintos actores e instrumentos políticos. Al intentar contestar la pregunta de quién gobierna las migraciones, también podemos encontrarnos con la respuesta de cómo funciona la política en España.

¿QUIÉN GOBIERNA? POLÍTICAS PÚBLICAS E INTEGRACIÓN DE INMIGRANTES EN ESPAÑA

BELÉN FERNÁNDEZ SUÁREZ

monografías

¿QUIÉN GOBIERNA? POLÍTICAS PÚBLICAS E INTEGRACIÓN DE INMIGRANTES EN ESPAÑA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

¿QUIÉN GOBIERNA? POLÍTICAS PÚBLICAS E INTEGRACIÓN DE INMIGRANTES EN ESPAÑA

Belén Fernández Suárez

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NIPO: 174-18-042-0 ISBN INAP: 978-84-7351-662-4 © TIRANT LO BLANCH Edita: Tirant lo Blanch C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-964-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf El papel utilizado para la impresión de este libro está libre de cloro y está calificado como papel ecológico.

Índice 1. INTRODUCCIÓN: LA CENTRALIDAD DE LA SOCIOLOGÍA DE LAS MIGRACIONES EN LA EUROPA FORTALEZA....................... 11

2. ¿CÓMO PIENSAN LOS ESTADOS LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN PARA INMIGRANTES? UN BREVE REPASO A LOS DISTINTOS MODELOS MIGRATORIOS............................................... 17 2.1. El concepto de integración: de la sociedad al Estado.................... 18 2.2. Los modelos de integración de las migraciones. Paradigmas pluralistas y asimilacionistas............................................................. 19 2.2.1. La asimilación como respuesta clásica sobre la integración de la población extranjera........................................ 20 2.2.2. Las críticas al modelo asimilacionista............................... 23 2.2.3. Los principales teóricos del paradigma multicultural: Taylor, Walzer y Kymlicka.................................................... 25 2.2.4. Las principales críticas al multiculturalismo: teóricos y argumentario.................................................................... 31 2.2.4.1. La posición del reduccionismo cultural frente al multiculturalismo: Sartori y Huntington............ 31 2.2.4.2. Las críticas al multiculturalismo desde el liberalismo igualitarista.............................................. 33 2.2.4.3. Las posiciones del feminismo de la igualdad en contra del paradigma multicultural................... 36 2.2.5. La posición intercultural como alternativa la multiculturalismo dentro del modelo pluralista................................ 38 3. LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS Y SU CENTRALIDAD EN LA GESTIÓN DE LOS FLUJOS MIGRATORIOS................................... 41 3.1. El Estado como actor central en las políticas migratorias y principales interrogantes académicos................................................. 41 3.2. Ciudadano inmigrante: de la ciudadanía social a la política......... 47 4. LOS DISCURSOS POLÍTICOS EN ESPAÑA SOBRE LA INMIGRACIÓN Y LA INTEGRACIÓN............................................................. 55 4.1. La distinción como discurso en la integración de inmigrantes: las palabras vuelan............................................................................ 56

Índice

4.2. Metodología: técnicas cualitativas para la compresión del discurso................................................................................................. 57 4.3. La competencia en materia de integración de inmigrantes: el don de la ubicuidad............................................................................ 59 4.4. El discurso político y social sobre la integración de la población extranjera en España................................................................... 64 4.5. Cataluña: ¿la globalización cerrará la fábrica de producción de catalanes?.................................................................................... 68 4.5.1. El territorio catalán y los discursos municipalistas sobre la “otredad”..................................................................... 75 4.5.1.1. ¿Cómo integran los municipios catalanes?......... 77 4.5.1.2. El mito del “inmigrante gorrón” y el miedo local al ascenso político de las fuerzas anti-inmigración.............................................................. 81 4.5.1.3. Con el Islam hemos topado: la gestión de la diversidad religiosa en el ámbito local.................. 84 4.5.1.4. Las políticas urbanas como medidas para la integración social.................................................. 87 4.6. La Comunidad de Madrid a la vanguardia de la producción neoliberal en la visión de la inmigración............................................ 88 4.6.1. Análisis comparado de las posiciones y discursos del Partido Popular en la Comunidad de Madrid y la Valenciana..................................................................................... 92 4.7. Andalucía como puerta de entrada de la inmigración y su apuesta por la integración social........................................................... 95 5. LA GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD MIGRATORIA EN ESPAÑA (2004-2011): LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN DE INMIGRANTES.......................................... 99 5.1. ¿Qué factores influyeron en la gestión política de la inmigración durante los gobiernos socialistas (2004-2011)?............................ 100 5.2. El capital social de los principales actores en las políticas de integración en España........................................................................ 116 5.3. La contextualización de la integración en el marco jurídico sobre inmigración e integración............................................................ 124 5.4. La arquitectura política de la gobernanza de la integración en España (2004-2011).................................................................... 128 5.5. Los actores políticos y sociales clave y su influencia en la política de integración de inmigrantes...................................................... 139 5.5.1. Los partidos políticos y su poder sobre la política de integración de inmigrantes..................................................... 139

Índice

9 5.5.2. Las fuerzas sindicales y su visión de la integración de la población extranjera........................................................ 140 5.5.3. Las asociaciones de inmigrantes y reconversión en entidades prestadoras................................................................. 144

6. ANÁLISIS COMPARADO DE LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN DE INMIGRANTES DE ANDALUCÍA, CATALUÑA Y MADRID.... 149 6.1. La institucionalización de una política pública de integración de inmigrantes en España................................................................. 149 6.2. El discurso político (parlamentario) en materia de integración de inmigrantes entre la ideología y la pragmática............................. 157 6.2.1. El discurso político sobre la integración de los extranjeros con representación parlamentaria (2008-2011)................ 158 6.2.2. Una comparativa de los discursos de los partidos políticos y actores sociales sobre integración en las Comunidades Autónomas de Cataluña, Madrid y Andalucía.................. 162 6.3. El discurso de las organizaciones sindicales, las entidades de apoyo a inmigrantes y asociaciones de inmigrantes en materia de integración de inmigrantes en Cataluña, Madrid y Andalucía...... 167 6.4. Las políticas en materia de integración de inmigrantes en Cataluña, Madrid y Andalucía: comparando el grado de institucionalización.......................................................................................... 172 6.5. La implementación de las políticas de integración de inmigrantes. Lo local se vuelve global.............................................................. 180

BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 185

1. Introducción: La centralidad de la sociología de las migraciones en la Europa fortaleza Un fantasma recorre Europa, el fantasma migratorio. ¿Qué está pasando en las sociedades occidentales para que aumente el miedo a los “otros”? Proliferan en Occidente las fuerzas políticas que abanderan la lucha contra la inmigración (el FPÖ en Austria, el Front National en Francia, Alternative für Deustschland en Alemania, el UKIP en el Reino Unido, y entre otros, el Partido de la Libertad en Holanda), y son cada vez más numerosos los gobiernos con tintes autoritarios en la propia Unión Europea como es el caso de Viktor Orbán en Hungría. Estas fuerzas radicales populistas europeas tendrían como mínimo común denominador la defensa de la identidad nacional, su cultura e idioma, el mantenimiento de valores culturales y de estilos de vida, y la defensa de derechos económicos territoriales basados en una política autárquica, y esto aplicado a la presencia de población inmigrante se traduce en una necesidad de asimilación y de renuncia a la propia cultura (Hepburn, 2009; Antón-Mellón y Hernández-Carr, 2016). Se diferencian de los partidos fascistas o de extrema derecha porque se identifican con la democracia, aunque critiquen algunos aspectos, frente a la extrema derecha que es abiertamente anti-democrática y se opone al principio de soberanía popular (Mudde, 2007). La cuestión fundamental es que en ocasiones estos discursos calan en los propios mensajes de las fuerzas de centro e izquierda, lo que implica su extensión social y su búsqueda de hegemonía, a través de “efectos de contagio” (Jupp, 2003). La centralidad de la cuestión migratoria en el nacimiento y desarrollo de propuestas populistas conservadoras en el plano político hace cada vez más necesario la búsqueda de respuestas por parte de una disciplina como la sociología de las migraciones. Las explicaciones ante este fenómeno social y con larga tradición sociológica son complejas y múltiples. Las democracias liberales son puestas en duda, especialmente, en relación con dos pilares que se consideraban fundamentales: su propia capacidad para ejercer la soberanía como estado-nación en su política interior, y por otro lado,

Belén Fernández Suárez

la percepción social de la crisis de las sociedades liberales como instituciones que no son capaces de garantizar derechos fundamentales, o ser promotores de la extensión de nuevos derechos a la ciudadanía (Freeman, 2003; Joppke, 2007; Triadafilopoulos, 2011; Loch, 2014). Este cuestionamiento condujo a un liberalismo más restrictivo que está dispuesto a defender los valores que consideran centrales de una sociedad a través del uso coercitivo del poder del estado como reacción, entre otras cuestiones, al cambio producido por el auge de la diversidad en sus sociedades (Triadafilopoulos, 2011). Estos planteamientos excluyentes hacia la población extranjera en Europa, que se plasman en una mayor reticencia a la expansión de derechos sociales para este colectivo, se ha denominado por algunos académicos como chauvinismo de bienestar. Podemos definir este concepto como el miedo de las capas sociales más desfavorecidas hacia la población extranjera percibida como competencia por recursos de bienestar limitados, y por lo tanto, este temor se trasladaría en una demanda de graduación de la ciudadanía social que limitaría el acceso al Estado del Bienestar de la población extranjera para favorecer este derecho para la población nacional (Faist, 1994; Wimmer, 1997; Kymlicka, 2015). La transición entre solidaridad de clase y solidaridad nacional que sufrieron las fuerzas socialdemócratas en Europa, donde pasaron a representar un rol de partidos nacionalistas, implicó la idea de que el Estado del Bienestar es una expresión de solidaridad derivado de sentido compartido de pertenencia (Kymlicka, 2015). El liberalismo restrictivo, la propia visión de que la redistribución sólo debe ser para los nacionales; sumada a las políticas de integración cívicas que señalan que los “otros” deben comportarse como los nacionales lo máximo posible para garantizar la convivencia; y añadiendo un endurecimiento de los criterios de quién forma parte de la comunidad, es decir, cerrar el acceso a esa convivencia con unas políticas de control migratorio más deshumanizadas pueden dar lugar en su versión más cruda a un nacionalismo neoliberal que implica exclusión sin solidaridad, y que es adoptada como medida por algunos partidos populistas europeos (Kriesi, 2015). Es justamente en este contexto social donde las migraciones se convierten en objeto de debate y análisis acerca de la democracia y la

¿Quién gobierna? Políticas públicas e integración de inmigrantes en España

convivencia. El presente libro quiere aportar a este debate un análisis acerca de cómo se construyen las narrativas y discursos políticos y sociales entorno a las migraciones, y específicamente a lo que se refiere a su proceso de integración en España. Debemos partir del hecho de que España es uno de los países de la Unión Europea de los quince con unas políticas sociales que se desarrollaron tarde y con menor intensidad (Sarasa y Moreno, 1995; Rhodes, 1996; Arriba y Moreno, 2005). También debemos considerar que a finales del siglo XX España se convierte en un país de inmigración alcanzando la cifra de 5,7 millones de extranjeros residentes en 2011 (Arango, 2000; López-Sala, 2013; Fokkema & Haas, 2015, Carrasco Carpio, 2017). La crisis económica provocó un descenso del número de extranjeros residentes, debido a los procesos de naturalización pero también a los retornos y reemigraciones a terceros países, y unas taxas de desempleo que alcanzaron en 2013 al 36 por ciento de la población activa extranjera y que dispararon al 48 por ciento las posibilidades de estar en riesgo de exclusión para los extranjeros de países extracomunitarios (Carrasco Carpio, 2017). La vulnerabilidad de la población inmigrante derivada de la segmentación y segregación del mercado laboral (Moreno-Colom y De Alós, 2016), las características de distribución de competencias entre administraciones, y el propio carácter contributivo del Estado del bienestar —que protege más a los “insiders”— arrojaron la demanda de protección social de los extranjeros a sus propias redes familiares y al tejido social asistencialista, junto con el papel de los propios ayuntamientos mucho más sensibles a este tipo de necesidades. El crecimiento económico y el aumento del gasto social previos a la crisis económica de 2008 provocaron el desarrollo institucional de políticas estatales, autonómicas y locales de atención a las personas extranjeras, y la crisis redujo los dispositivos de atención específicos para la inmigración. La gubernamentalidad de lo social está más pensada para gestionar a los afiliados —los incluidos, los individuos y sus familias con medios financieros— que para hacer frente a los marginales, aquellos que no pueden ser considerados afiliados a comunidades culturales, civilizadas o sancionadas, en definitiva, los que amenazan la satisfacción y el orden público (Rose, 2007). La intervención con población inmigrante en un Estado de Bienestar con escaso gasto social como es el caso del español se ha caracterizado por

Belén Fernández Suárez

la contratación externa de servicios (out-sourcing), especialmente, de entidades sin ánimo de lucro, y por la atención específica dentro de los servicios sociales municipales (Agrela y Dietz, 2005). En un Estado de Bienestar fragmentado, con derechos sociales altamente diferenciados por estratos sociales, nos encontramos un proceso de creación de una política específica de atención a la población extranjera. Esta política de integración de inmigrantes en España, como un ejemplo de política pública, se institucionaliza con mayor intensidad en la etapa de gobierno de Rodríguez Zapatero, y se mantiene, aunque de una forma mucho más contenida, durante la crisis económica. Se define la institucionalización de la política específica de integración de la población extranjera por un proceso caracterizado por la creación de organismos, normas o legislación, políticas y “habitus” administrativos para impulsar esta área de intervención dirigida a las personas extranjeras con el fin de garantizar su asentamiento en la sociedad de destino (Ortega, 2011), dando lugar a procesos políticoadministrativos dirigidos a este fin (Subirats et alia, 2008). Esta política específica se divide en tres componentes: el discurso político y social sobre la integración, el estudio de aquellas medidas que cimientan la institucionalización, y la implementación de estas medidas a través de los actores sociales y las administraciones afectadas en el proceso. Concretamente, nos centramos en el eje identitario o cultural del debate sobre la integración de la población extranjera. En el estudio se partía del hecho de que la política de inmigración es una política multinivel, por lo que se han analizado, las distintas administraciones implicadas: Estado, Comunidades Autónomas y Municipios; y los distintos actores relevantes en la implementación de las políticas de integración de inmigrantes: partidos políticos (parlamentarios con representación en las cámaras), responsables gubernamentales, técnicos de la Administración Pública, sindicatos, entidades de apoyo a inmigrantes, y asociaciones de inmigrantes. Se han seleccionado para realizar trabajo de campo tres de las cuatro principales autonomías que concentran un número mayor de población extranjera: Cataluña, Madrid y Andalucía. También estos territorios eran representativos de distintos desarrollos competenciales, y eran casos gobernados por fuerzas políticas de signo distinto, lo que permitía analizar la influencia del partido gobernante. La franja temporal estu-

¿Quién gobierna? Políticas públicas e integración de inmigrantes en España

diada en relación con las políticas de integración implementadas comprende la etapa que abarca desde 2004 hasta 2011. Las evidencias empíricas responde a la realización de 120 entrevistas en profundidad, y una amplia búsqueda documental que acompaña los discursos recogidos de forma presencial en los distintos territorios. Este libro se compone de cinco capítulos que siguen a esta breve introducción a la temática. El segundo capítulo se centra en analizar cómo han gestionado los estados la cuestión de la integración de la población extranjera, poniendo un especial énfasis en los clásicos modelos de integración de inmigrantes. El tercer capítulo del libro versa sobre la relevancia de las políticas migratorias, y la propia política de integración, para influir sobre la acomodación de la población extranjera, y pone de relieve que a pesar del proceso globalizador los estados-nación siguen ejerciendo una potencial agencia en temas migratorios. El capítulo cuarto analiza los discursos políticos, especialmente parlamentarios, sobre la cuestión de la integración de inmigrantes en las cámaras estatal, y en las autonomías seleccionadas (Andalucía, Cataluña y Madrid), y también comenta los principales discursos de los actores implicados en las políticas de integración (sindicatos, entidades del tercer sector, y asociaciones de inmigrantes). El capítulo quinto subraya cómo se ha producido el proceso de institucionalización de una política pública específica como es la integración de la población extranjera en España, cuales son los principales rasgos, los instrumentos creados, y qué papel han ejercido en esta política los distintos actores políticos y sociales. Finalmente, en capítulo sexto realiza un análisis comparado de discursos e instrumentos de atención a la población extranjera en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y Madrid.

2. ¿Cómo piensan los Estados las políticas de integración para inmigrantes? Un breve repaso a los distintos modelos migratorios “Chegou das Américas un home rico e trouxo consigo un negriño cubano, coma quen trae unha mona, un papagaio, un fonógrafo…O negriño foi medrando na aldea, onde deprendéu a falar con enxebreza, a puntear muiñeiras, a botar aturuxos abrouxadores (…) Unha noite de estrelas xurdéu no seu maxín a idea de saír polo mundo á cata de riquezas. Tamén Panchito sintéu, como tódolos mozos de aldea, os anceios de emigrar. E unha mañán de moita tristura gabeóu polas escaleiras dun transatlántico. Panchito ía camino da Habana e os seus ollos mollados e brillantes esculcaban no mar as terras deixadas pola popa. Nunha rúa da Habana o negro Panchito tropezou cun home da súa aldea e confesóulle saloucando: —Ai, eu non me afago nesta terra de tanto sol; eu non me afago con esta xente. ¡Eu morro! Panchito retornóu á aldea. Chegóu pobre e endeble; pero trouxo moita fartura no corazón. Tamén trouxo un sombreiro de palla e máis un traxe branco…” (Alfonso Daniel Rodríguez Castelao, 1992: 99-10).

La integración de la inmigración en la sociedades de destino es un tema central en la sociología de las migraciones y en los estudios étnicos. La literatura sobre la materia toma en consideración que los factores religiosos, culturales y políticos de la población inmigrada son las principales razones de su dinámica organizacional en la sociedad de acogida (Soysal, 1994). Los organismos de la sociedad de destino son determinantes en la integración (March y Olsen, 1989; Koopmans y Statham, 2000; Zincone, 2011). Son estas instituciones las que explican qué flujos similares, con redes de apoyo parejas, y tradiciones culturales semejantes se organicen de formas distintas en países diferentes (Soysal, 1994). Pasaremos a continuación a explorar la noción de integración y sus significados en relación con la población extranjera y la propia sociología de las migraciones.

Belén Fernández Suárez

2.1. El concepto de integración: de la sociedad al Estado El término “integración” está muy vinculado al pensamiento del sociólogo francés Emile Durkheim, la necesidad del individuo de integrarse en el grupo social para el correcto funcionamiento de la sociedad a través del principio de solidaridad orgánica (Durkheim, 1987; Beriain, 1996). La integración equivale a socialización, y cuando más especializada esté una sociedad, más complicada será la entrada de extranjeros en la misma. La integración es polisémica en un mismo contexto porque según el uso que realicen los distintos actores, ubicados en posiciones dispares en relación con el poder, sus objetivos e intereses son dispares. No obstante, este vocablo que ejerce de “palabra paraguas” (Grillo, 1998) con una dupla función normativa y descriptiva, permitiendo a su vez dar coherencia a una serie de medidas políticas que a modo de parche buscan lograr un objetivo improbable: la construcción de una sociedad multirracial y multicultural (cohesionada y exitosa) (Favell, 2010). El proceso de integración da nombre a una política específica destinada a la población extranjera. Si juzgamos la retórica política y los programa diseñados en su nombre nos encontraremos con que principalmente puede traducirse por inclusión social y cultural, sumado a una cierta tolerancia por la diversidad, y que se opone a procesos de segregación, exclusión o rechazo. Esta metamorfosis de conversión del homo migrante en un vecino no se produce sin miedos en la sociedad de destino, es más, ninguna sociedad puede soportar alteraciones fuertes y sostenidas de su cultura, sin embargo, el grado de tolerancia a la diversidad cultural varía en relación al carácter de la sociedad receptora (Zolberg, 2006). La inmigración no ha sido siempre un tema político y no ha ocupado espacio en las agendas como un ámbito de actuación y puesta en marcha de políticas públicas distintivas (Gil Araujo, 2010). La gestión de la diversidad pasa a ser considerada un problema a resolver. Los discursos del fracaso en el asentamiento son achacados al individuomigrante y la causa es la diferencia cultural, que parece ser la fuente de todos los males sociales. Los gobiernos, desde un prisma foucaultiano, tienen como meta moldear la conducta de aspectos del comportamiento humano en base a una serie de normas y fines (Foucault,

¿Quién gobierna? Políticas públicas e integración de inmigrantes en España

1999). El gobierno produce problematización. La lógica gubernamental percibe y construye los objetivos de actuación conforme si fueran enfermedades susceptibles de diagnóstico y cura (Gil Araujo, 2010). En este sentido, las políticas de integración de inmigrantes buscan erradicar la anomalía de la presencia de extranjeros en el territorio de la nación, por lo tanto, hay que intervenir desde las políticas sociales para solventar “sus diferencias/deficiencias y transformarlos en ciudadanos activos, participativos y responsables, en consonancia con el sujeto imaginado por la racionalidad política liberal avanzada” (Gil Araujo, 2010). En síntesis en España ha calado en la clase política el enfoque del “patriotismo constitucional” habermasiano, que aplicado a las migraciones se concreta en la necesaria neutralidad de la substancia ética de una integración política que une a los ciudadanos del estado ante las diferencias entre comunidades étnico-culturales dentro del territorio que cuentan con su propia visión del bien común (Habermas, 1998). Existen en este marco dos tipos de asimilación cívica: 1) la aceptación de los principios constitucionales por parte de la población extranjera; 2) la aculturación que implica que la asimilación penetre en el nivel de la integración étnico-cultural, es decir, que su impacto sea profundo en la identidad colectiva de origen de los extranjeros más allá de la necesaria socialización política (Habermas, 1998). Eso si, pensemos en que las fuerzas conservadoras están más escoradas hacia una asimilación cultural, y las fuerzas más situadas a la izquierda son más defensores de una norma flexible pero desposeída de identidad(es) nacional(es). En definitiva, la integración es un concepto plural y su aplicación política puede ser una propuesta controvertida.

2.2. Los modelos de integración de las migraciones. Paradigmas pluralistas y asimilacionistas Las políticas de integración de inmigrantes pueden dividirse en modelos asimilacionistas y pluralistas. Los modelos asimilacionistas o de aculturación derivan de la visión funcionalista y entienden que los extranjeros deben absorber la cultura y normas de la sociedad de destino para lograr una homogeneidad social basada en la ideología universalista (Gordon, 1964; Terrén, 2002; Wieviorka, 2002; Ribas-

Belén Fernández Suárez

Mateos, 2004; Alba y Nee, 2003; Sayad, 2010). La perspectiva pluralista parte de la idea del derecho a una identidad diferenciada en la sociedad por parte de las personas extranjeras, y de las políticas del reconocimiento de la pluralidad como valor social y del valor social de las distintas culturas (Cobo, 2011; García Castaño et alia, 2012).

2.2.1. La asimilación como respuesta clásica sobre la integración de la población extranjera “Como muchos otros grupos establecidos, se sintieron expuestos a un ataque en tres direcciones: contra su monopolio de los recursos de poder, contra su carisma de grupo y contra sus normas. Respondieron a lo que experimentaban como un ataque cerrando filas contras los forasteros, excluyéndolos y humillándolos. Los forasteros no pretendían en modo alguno atacar a los antiguos residentes. Sin embargo, se vieron en una posición desgraciada, a menudo humillante. El drama se desarrolló por ambas partes como si fuesen títeres que pendían de un hilo” (Norbert Elias, 2003: 251).

¿Cómo construimos la otredad? El sociólogo alemán Norbert Elias en su estudio publicado en el año 1976, The Established and the Outsiders, afirma que la existencia de una regularidad empírica que consiste en que el grupo más poderoso se percibe a sí mismo como mejor o superior en términos humanos en comparación con los restantes grupos (Elias, 2003). Los primeros estudios de la Escuela de Chicago hacen hincapié sobre las desigualdades que sufrían los grupos étnicos en la ciudad. Robert Park y Milton Gordon afirmaban que la modernización provocaba que el proceso de asimilación fuese lineal e irreversible (Telles y Ortiz, 2011). Robert Park fue uno de los primeros sociólogos en abandonar la raza como variable explicativa y centrarse en el estudio de las relaciones raciales, es decir, aquellas que se producen entre los miembros de distintos grupos sociales que eran conscientes de esas diferencias. La evolución de estas relaciones étnicas depende de la comunicación a la que considera como central en la configuración de la vida social y de los procesos de interacción. Robert Park distingue cuatro tipos de interacción social que emplea en su teoría del ciclo de las relaciones étnicas: competición, conflicto, adaptación y asimilación (Terrén, 2001). La asimilación sería el estadio final del proceso