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ciencia política

ISBN UNAM: 978-607-02-9735-9

SENTIDO Y ALCANCE DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Ricardo Uvalle Berrones Maximiliano García Guzmán Coordinadores

Coordinadores

La colección de Ciencia Política de Tirant lo Blanch representa un proyecto editorial abierto a las líneas de investigación más novedosas desarrolladas por los profesionales de la disciplina. Desde este presupuesto, las obras que componen esta colección tienen como objeto fundamental trazar un panorama amplio de las materias propias de la Ciencia Política, sin olvidar por ello la necesaria interdisciplinariedad que conllevan estos estudios e investigaciones. Por tanto, este proyecto editorial no sólo pretende cubrir las áreas centrales en el estudio de la disciplina, sino también aquellos campos temáticos más marginales dentro de ésta o que ofrecen, en el caso español, una producción de menor envergadura desde el punto de vista cientíﬁco y también docente.

Ricardo Uvalle Berrones / Maximiliano García Guzmán

NUEVAS TEORÍAS EN LA FILOSOFÍA POLÍTICA: REPUBLICANISMO, LIBERALISMO Y COMUNITARISMO Abril Uscanga Barradas PARTIDOS POLÍTICOS EN UN CONTEXTO DE CRISIS. TEORÍA Y PRAXIS BAJO UNA MIRADA LATINOAMERICANA Enrique Cuna Gonzalo Farrera Alberto Escamilla (Coordinadores) INSTITUCIONES, PARTICIPACIÓN Y REPRESENTACIÓN POLÍTICAS EN MÉXICO Víctor Alarcón Olguín Esperanza Palma Gabriel Pérez Pérez Juan Reyes del Campillo L. Laura Valencia Escamilla LA POLÍTICA EXTERIOR DE ESTADOS UNIDOS Y LA EXPANSIÓN DE LA DEMOCRACIA (1989-2009) Juan Tovar Ruiz GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN PERSPECTIVA COMPARADA Salvador Parrado César Colino José Antonio Olmeda SELECCIÓN DE CANDIDATOS Y ELABORACIÓN DE PROGRAMAS EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS LATINOAMERICANOS Manuel Alcántara Sáez Lina María Cabezas Rincón (eds.) CRISIS DE LA DEMOCRACIA Y NUEVAS FORMAS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA Albert Noguera Fernández (ed.) TÁCTICAS PARLAMENTARIAS HISPANOMEXICANAS Alonso Lujambio Rafael Estrada Michel ELEMENTOS PARA UNA TEORÍA DE LA POLÍTICA EXTERIOR Luis V. Pérez Gil LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO Georg Sorensen LA POLÍTICA EN LA ERA DE INTERNET Ramón Cotarelo

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SENTIDO Y ALCANCE DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

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ciencia política

La relevancia de la rendición de cuentas en los procesos democráticos se reconoce en las sociedades que confieren a los asuntos de la comunidad importancia creciente para controlar el poder. La acción del Estado contemporáneo se ciñe a la constitucionalidad y legalidad para garantizar certidumbre a los espacios privado, público y social, los cuales tienen interés en que las autoridades constituidas ejerzan el poder con apego a la institucionalidad democrática. En este caso, la rendición de cuentas es una tendencia mundial y en México se ha convertido en un imperativo del quehacer democrático, lo cual implica una nueva relación entre el Estado y los ciudadanos. La naturaleza democrática del poder tiene como uno de los sustentos más conspicuos a la rendición de cuentas, con el propósito de generar confianza en la sociedad, los ciudadanos, los mercados y la economía pública, en el sentido de que las autoridades electas y los servidores públicos, están obligados a informar y justificar ante terceros, el modo en que cumplen los objetivos y metas de las políticas públicas. Esto significa que tienen la obligación de responder ante los ciudadanos tanto por la eficiencia de sus acciones, como por los errores en que incurren. En este sentido, el libro contribuye a examinar los fundamentos y alcance de la rendición de cuentas con planteamientos teóricos y empíricos, a fin de situar con mayor objetividad el desempeño de la autoridad en la vida pública.

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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Sentido y alcance de la rendiciรณn de cuentas

Directorio Universidad Nacional Autónoma de México Enrique Luis Graue Wiechers Rector

Leonardo Lomelí Vanegas Secretario General

Leopoldo Silva Gutiérrez Secretario Administrativo

Mónica González Contró Abogada General

Joaquín Díez-Canedo Flores Director General de Publicaciones y Fomento Editorial

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales Angélica Cuéllar Vázquez Directora

Arturo Chávez López Secretario General

Juan Manuel López Ramírez Secretario Administrativo

Ilan Edwin Garnett Ruiz Jefe del Departamento de Publicaciones

Sentido y alcance de la rendición de cuentas UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

Coordinadores

RICARDO UVALLE BERRONES MAXIMILIANO GARCÍA GUZMÁN Autores

Rina Marissa Aguilera Hintelholher Maximiliano García Guzmán Nancy García-Vázquez Anahí Gutiérrez Luna Arturo Hernández Magallón

Freddy Mariñez Navarro Juan Montes De Oca Malváez Víctor S. Peña Carlos Reta Alejandro Romero Gudiño

Alicia Monserrath Islas Gurrola Ricardo Uvalle Berrones Rafael Enrique Valenzuela Mendoza

Ciudad de México, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Esta investigación arbitrada a “doble ciego” por especialistas en la materia, se privilegia con el aval de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. Este libro fue financiado con recursos de la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (DGAPA) de la Universidad Nacional Autónoma de México, mediante el proyecto “La debilidad institucional de la Auditoría Superior de la Federación. Relevancia de su autonomía constitucional para mejorar su gestión en materia de rendición de cuentas” del Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e Innovación Tecnológica (PAPIIT), IN305115, coordinado por Ricardo Uvalle Berrones y Maximiliano García Guzmán.

Sentido y alcance de la rendición de cuentas © Ricardo Uvalle Berrones Maximiliano García Guzmán (Coords.) © Universidad Nacional Autónoma de México Ciudad Universitaria, Delegación Coyoacán, C.P. 04510, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Circuito Mario de La Cueva s/n, Ciudad Universitaria, Delegación Coyoacán, C.P. 04510, Ciudad de México ISBN UNAM: 978-607-02-9735-9 Fecha de edición: 28 de agosto de 2017 © EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4, Colonia Cuauhtémoc, Delegación Cuauhtémoc, CP 06500, Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN Tirant lo Blanch: 978-84-9169-242-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

CONTENIDO INTRODUCCIÓN................................................................................... 15 Ricardo Uvalle Berrones Maximiliano García Guzmán

FISCALIZACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS Carlos Reta Martínez

1. Introducción....................................................................................... 41 2. Antecedentes y casos destacables........................................................ 42 3. El significado actual de fiscalización y Rendición de Cuentas............. 47 4. Revitalización de la importancia de la Rendición de Cuentas............. 49 5. Auditoría y Rendición de Cuentas: tendencias mundiales................... 52 5.1. Formas de organización y funcionamiento de las entidades de fiscalización................................................................................ 55 6. Fiscalización en México...................................................................... 56 6.1. Órganos de fiscalización y combate a la corrupción.................... 59 6.2. La Reforma Constitucional Anticorrupción................................ 62 7. Conclusiones...................................................................................... 64 8. Fuentes de información...................................................................... 65 RENDICIÓN DE CUENTAS TRANSVERSAL: INNOVACIÓN EN LAS DINÁMICAS DE LA ACCIÓN PÚBLICA Alicia Monserrath Islas Gurrola

1. Introducción....................................................................................... 67 2. Rendición de Cuentas y Estado de derecho: elementos nodales en las democracias contemporáneas............................................................. 68 3. Atributos de la Rendición de Cuentas................................................. 74 4. Concepciones y relaciones en la Rendición de Cuentas....................... 75 5. La Rendición de Cuentas transversal.................................................. 79 5.1. Aproximaciones a la conceptualización...................................... 79 5.2. Evolución en su estudio.............................................................. 81 5.3. Características............................................................................ 83 5.4. Tendencias a ejercicios de Rendición de Cuentas transversal en México....................................................................................... 85 6. Conclusión......................................................................................... 86 7. Fuentes de información...................................................................... 87

Contenido

A PROPÓSITO DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA FISCALIZACIÓN Víctor Samuel Peña

1. Introducción....................................................................................... 91 2. La Fiscalización en México: una aproximación desde el valor público..................................................................................................... 94 3. Fiscalización y la evaluación del desempeño: apuntes del diseño normativo................................................................................................ 99 4. Evaluación del desempeño: apuntes para la reflexión......................... 103 5. A manera de conclusión..................................................................... 112 6. Fuentes de información...................................................................... 113 DE LOS ESTÁNDARES POLÍTICOS A LOS ESTÁNDARES DE RENDIMIENTO: LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP) Freddy Mariñez Navarro

1. Explicación introductoria: la Rendición de Cuentas como mecanismo democrático y compromiso cívico...................................................... 119 1.1. La Rendición de Cuentas como compromiso cívico.................... 123 2. Los estándares de Rendición de Cuentas en la Administración Pública....................................................................................................... 126 2.1. El paradigma burocrático y el estándar político de la Rendición de Cuentas.................................................................................. 129 2.1.1 Lo político del estándar de la Rendición de Cuentas en el paradigma burocrático (Administración Pública Clásica). 133 2.2. El modelo post-burocrático o Nueva Gestión Pública (NGP) y su estándar de Rendición de Cuentas basado en el rendimiento...... 136 2.2.1. El por qué de los estándares de Rendición de Cuentas en el paradigma post-burocrático (NGP)............................. 140 3. A manera de conclusión..................................................................... 146 4. Fuentes de información...................................................................... 150 LA RENDICIÓN DE CUENTAS: DE LAS CREENCIAS A LA PRÁCTICA Arturo Hernández Magallón

1. Introducción....................................................................................... 155 2. La Rendición de Cuentas como sistema de creencias.......................... 157 3. Rendición de Cuentas y nueva gerencia pública.................................. 162 4. Rendición de Cuentas de desempeño.................................................. 168 5. Reflexiones finales.............................................................................. 174 6. Fuentes de información...................................................................... 176

Contenido

SIETE FACTORES DE ÉXITO PARA EL SISTEMA NACIONAL DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN Alejandro Romero Gudiño

1. Introducción....................................................................................... 179 2. La reforma constitucional en materia de anticorrupción..................... 185 3. Factores para el éxito del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción.................................................................................................... 191 3.1. Definición de la Corrupción........................................................ 191 3.2. Integridad y Control Interno....................................................... 195 3.3 Participación Ciudadana............................................................. 200 3.4. Integración y funcionamiento del Comité Coordinador del Sistema.............................................................................................. 203 3.5. Sistemas locales de fiscalización y control de la corrupción......... 206 3.6. Fortalecer el control parlamentario............................................. 208 3.7. Reforma a la Cultura.................................................................. 213 4. Conclusiones...................................................................................... 215 5. Acrónimos.......................................................................................... 216 6. Fuentes de información...................................................................... 217 EL CONTROL DEL PODER EN MÉXICO: UNA PERSPECTIVA DESDE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Ricardo Uvalle Berrones

1. Introducción....................................................................................... 221 2. Contexto............................................................................................ 223 3. Alcance de la Rendición de Cuentas................................................... 227 4. México: hacia la Rendición de Cuentas.............................................. 233 5. Diseño democrático para el control del poder.................................... 236 6. Gobernabilidad, gobernanza y control del poder................................ 241 7. Valor constitucional y jurídico del órgano de Rendición de Cuentas... 245 8. Conclusión......................................................................................... 249 9. Fuentes de información...................................................................... 252 GOBIERNO ABIERTO Y RENDICIÓN DE CUENTAS: IMPLICACIONES PARA EL ESTADO MEXICANO Rafael Enrique Valenzuela Mendoza

1. Introducción....................................................................................... 255 2. El Gobierno Abierto en el sector público............................................ 256 3. La naturaleza de la Rendición de Cuentas y el Gobierno Abierto....... 258 4. Algunos antecedentes del Gobierno Abierto....................................... 261 4.1. La transparencia en la era de la gobernanza democrática........... 261 4.2. La cibernética y el gobierno electrónico (egoverment)................. 262

Contenido

4.3. Diversos movimientos de sociedad civil...................................... 263 4.4. La modernización de la gestión pública...................................... 265 4.5. La sociedad abierta al diálogo e innovación democrática............ 266 5. Condiciones para cosechar un Gobierno Abierto................................ 267 6. La transparencia en el Gobierno Abierto............................................ 269 7. La coexistencia de diversos tipos de transparencia.............................. 271 8. Transparencia colaborativa................................................................. 273 9. Desafíos de la transparencia............................................................... 275 10. Acceso a la información pública en la era digital................................ 275 11. Límites de la transparencia del Estado................................................ 277 12. La participación ciudadana y el Gobierno Abierto.............................. 280 13. Conclusión......................................................................................... 281 14. Fuentes de información...................................................................... 283 EL CONTROL DEL PODER EN LA ESFERA SUBNACIONAL EN MÉXICO: DESEMPEÑO INSTITUCIONAL DE LA ENTIDAD FISCALIZADORA DE LOS ESTADOS DE JALISCO, PUEBLA Y QUERÉTARO Rina Marissa Aguilera Hintelholher

1. Introducción....................................................................................... 287 2. Contexto............................................................................................ 289 3. Fiscalización en gobiernos subnacionales: Jalisco, Puebla y Querétaro. 295 3.1. Fundamento............................................................................... 295 3.2. La entidad fiscalizadora con el manejo de la deuda en Jalisco..... 296 3.2.1. Órgano de Fiscalización en el Estado de Jalisco............... 296 3.2.2. ¿Qué es el POA de la ASEJ?............................................. 298 3.2.3. Instrumentos de control.................................................. 298 3.2.4. Control del endeudamiento............................................. 299 4. La unidad de fiscalización, control y evaluación del Estado de Puebla.................................................................................................... 303 4.1. Órgano de Fiscalización en el Estado de Puebla.......................... 303 4.2. Instrumentos de control.............................................................. 304 4.2.1. Control del endeudamiento............................................. 305 5. Órganos de fiscalización en Querétaro............................................... 307 5.1. Estructura orgánica de la entidad fiscalizadora relacionada con el manejo de la deuda..................................................................... 308 5.2. Instrumentos de control que utiliza Querétaro:........................... 309 5.3. ¿Cómo controla el endeudamiento Querétaro?........................... 310 6. Actores involucrados.......................................................................... 311 7. El gasto federalizado.......................................................................... 311 8. Conclusiones...................................................................................... 331 9. Fuentes de información...................................................................... 332

Contenido

DEMOCRACIA, ESTADO DE DERECHO Y RENDICIÓN DE CUENTAS. REFLEXIONES SOBRE EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN EN MÉXICO Maximiliano García Guzmán

1. Introducción....................................................................................... 337 2. Sentido del Estado de derecho............................................................ 340 3. Fundamentos de la Rendición de Cuentas.......................................... 345 4. La relación bidireccional entre Estado de derecho y Rendición de Cuentas.............................................................................................. 349 5. El Sistema Nacional Anticorrupción en México y la posición institucional de la Auditoría Superior de la Federación................................. 351 5.1. Características generales............................................................. 352 5.2. Puntos a considerar para la implementación del SNA................. 357 5.3. La Auditoría Superior de la Federación...................................... 359 5.4. Mejores prácticas en el plano internacional................................ 362 6. Conclusiones...................................................................................... 365 7. Fuentes de información...................................................................... 367 RENDICIÓN DE CUENTAS. UN PROCESO PENDIENTE DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO Juan Montes De Oca Malváez

1. Introducción....................................................................................... 371 2. Fragilidad del principio de autonomía para la Rendición de Cuentas. 372 3. Delegación de autoridad como factor de responsabilidad en la Rendición de Cuentas.................................................................................. 378 4. Transparencia en la Rendición de Cuentas.......................................... 382 5. Rendición de Cuentas y fiscalización.................................................. 388 6. Conclusiones...................................................................................... 393 7. Fuentes de información...................................................................... 394 LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO. UNA REFLEXIÓN SOBRE LA INDEPENDENCIA POLÍTICA DE LAS ENTIDADES DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR LOCALES Anahí Gutiérrez Luna

1. Introducción....................................................................................... 397 2. La Rendición de Cuentas y la fiscalización superior como uno de sus principales instrumentos de control político....................................... 398 2.1. Tipos de Rendición de Cuentas................................................... 400 3. Evolución del diseño institucional de la fiscalización superior local en México............................................................................................... 404

Contenido

4. La independencia política como factor necesario para contar con entidades de fiscalización superior eficientes............................................. 408 4.1. Mandatos claros......................................................................... 409 4.2. Recursos suficientes.................................................................... 409 4.3. La independencia de las Entidades de Fiscalización Superior...... 410 4.3.1. Autonomía técnica, financiera y de gestión...................... 411 4.3.2. Autoridad para tener acceso a la información................. 415 4.3.3. Independencia del titular de la EFS.................................. 416 5. Conclusiones...................................................................................... 421 6. Fuentes de información...................................................................... 423 Anexo 1. Autonomía de las EFS locales, 2016.......................................... 426 Anexo 2. Número Efectivo de Partidos y requisito de votación para designar al Auditor Superior en el congreso local, 2016............................. 427 LA VIGILANCIA DEL GASTO PÚBLICO E INGRESOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA: UNA PROPUESTA ANALÍTICA Nancy García-Vázquez

1. Introducción....................................................................................... 429 2. Revisión de la literatura...................................................................... 432 3. Base de datos e indicadores................................................................ 438 4. Análisis de estadística descriptiva y de componentes principales......... 441 5. Vigilancia de las finanzas gubernamentales y gasto público................ 444 6. Vigilancia de las finanzas gubernamentales e ingresos tributarios....... 450 7. Conclusiones y discusión.................................................................... 456 8. Fuentes de información...................................................................... 459 Bases de datos.................................................................................... 461

INTRODUCCIÓN RICARDO UVALLE BERRONES MAXIMILIANO GARCÍA GUZMÁN

a importancia de controlar el poder responde al imperativo de preservar a la democracia como forma de gobierno, así como al sistema de convivencia que de ella se deriva, para asegurar el goce de las libertades civiles y políticas en términos fructíferos y beneficios colectivos. En efecto, un poder sin controles y sin vigilancia es un riesgo para las libertades civiles y políticas dado que las inhibiría, con lo cual las personas jurídicas se desenvolverían en un ambiente de inseguridad que es contrario al respeto de las normas jurídicas y democráticas. Por tanto, el ejercicio del poder debe entenderse en un marco de atribuciones y restricciones que tienen como objetivo evitar que el poder mismo ingrese a zonas de abuso y daño a terceros, lo cual implicaría su desgaste y en consecuencia, su declive. El balance racional del poder es una de las características más relevantes a considerar en una lógica de control y vigilancia, dado que son dos caminos para que las instituciones de la sociedad y las instituciones del Estado tengan vías de acercamiento y cooperación en favor del orden político que testimonia la convivencia entre los ciudadanos y las instituciones que se crean desde el Estado. La cooperación es un factor central en la visión del poder democrático. Éste se caracteriza por responder a la vigencia de la libertad y la igualdad, que son conquistas de la sociedad moderna ante las tentativas monárquicas que bloqueaban el desarrollo de la sociedad. Libertad e igualdad son atributos de la democracia que se salvaguardan para evitar que el poder no sea dañino. En este sentido, libertad e igualdad apuntan por la vigencia de una sociedad con perfil democrático, la cual tiene como forma de organización política al Estado de Derecho.

Ricardo Uvalle Berrones - Maximiliano García Guzmán

Lo anterior permite destacar que el poder no es un dato, sino suma de relaciones sociales, económicas y políticas que se articulan con base en la intervención de las instituciones públicas y en ese sentido, crea las condiciones que favorecen la vigencia de condiciones que permiten el desarrollo de la vida individual y la vida colectiva. La vigencia óptima del poder consiste en que es un medio para crear, recrear y reproducir las condiciones más favorables que posibilitan que la economía de mercado, los intercambios de bienes y servicios, así como la distribución de los costos y beneficios que se lleva a cabo con la elaboración y aplicación de las políticas públicas. Éstas, como estrategias de gobierno, tienen incidencia directa en la vida productiva, es decir, impactan lo individual, lo colectivo, lo empresarial, lo social, lo político, lo económico y lo cultural. Su radio de acción es la vida de la sociedad civil y en esa medida se han convertido en herramientas que llegan a todos los puntos de la vida asociada, destacando que los beneficios se consiguen sin desconocer los costos públicos que se materializan en comunidades, estados, municipios y regiones. En este caso, el poder produce acciones constructivas que tienen como finalidad fortalecer el desarrollo de la sociedad, procurando que la conservación del Estado tenga bases sólidas, efectivas y duraderas. La tarea del poder público no se agota únicamente en su ejercicio, sino también en las implicaciones que se derivan con el cumplimiento en lo que respecta a objetivos y metas, que se relacionan con diversos rendimientos de la vida colectiva. El poder, en la versión de las políticas públicas, alude a formas de realización que conjugan estrategias de acción que se encaminan a lograr el cumplimiento de las metas colectivas. En consecuencia, las manifestaciones del poder dan cuenta de su importancia para la sociedad, el mercado, los ciudadanos y la población civil. Es herramienta que permite alcanzar objetivos socialmente convenidos y es ruta que favorece que la sociedad viva en cooperación, procesando desde luego, los problemas y demandas que se han de atender en una visión de soluciones públicas. La relevancia del poder en el desarrollo de la sociedad no admite duda, para que ésta alcance su máxima productividad y calidad de vida. Éste se encarga de la planeación, la programación e implementación de las políticas pú-

Introducción

blicas, lo cual es testimonio de que su acción resulta determinante para el logro de los objetivos colectivos. Su grado de intervención en la sociedad, la economía e intercambios es amplio en lo que concierne a la regulación, el fomento, la promoción y el estímulo que se aplican a los agentes productivos y sociales. Por ello, el éxito, fracaso o estancamiento de un país depende de la calidad que el gobierno consigue con su desempeño y se inscribe en la ventaja de llevar a cabo la transformación de las condiciones de la vida asociada. El ejercicio del poder se orienta a lograr el desenvolvimiento de las fuerzas productivas de la sociedad, así como a conseguir que el desarrollo óptimo de sus actividades sea factible con la utilización estratégica de las políticas públicas. La actividad del poder institucional es diversa en la complejidad de la sociedad. Los diversos campos productivos de ésta dan cuenta de que el desempeño institucional juega un papel determinante en la regulación y promoción de las actividades sociales. Por tanto, el desempeño del poder con apego a las normas escritas, es decir, formales, es el punto de partida que permite situar su acción de manera sistematizada. En esta visión, el poder se caracteriza por su sentido constructivo y por el modo de articular las diversas partes que hacen que el desarrollo de la sociedad sea mejor. La lógica constructiva del poder se forma cuando sus objetivos y fines tienen como referente el logro de las metas colectivas. Estas aluden a la necesidad de atender y solucionar problemas que frenan el logro de oportunidades que se encaminan hacia la prosperidad individual y colectiva. La lógica constructiva del poder se identifica por el modo de hacer que las políticas públicas consigan el resultado esperado. Ello implica ubicarlo en la visión de lo teleológico, la cual da paso a acciones que se impulsan con intencionalidad y orientación a lograr que se cumplan los objetivos definidos. El poder implica reflexión, decisiones y acciones para dar cuenta del modo en que se interviene en la vida comunitaria. Su intervención reacomoda grupos, relaciones, organismos y estrategias de modo tal, que hay que ajustar la estabilidad de fuerzas, gobernar los intereses concurrentes y divergentes, así como asegurar que la dirección pública tenga elementos de gestión, coordinación e implementación efica-

Ricardo Uvalle Berrones - Maximiliano García Guzmán

ces. El poder constituido es una forma de lograr los arreglos que la sociedad necesita para alcanzar su mejor desempeño. Por tanto, los arreglos institucionales son una manera de lograr que los caminos del poder tengan no sólo ámbitos y responsabilidades, sino capacidades organizadas para lograr que los objetivos de las políticas públicas se conviertan en acciones específicas y eficientes. El alcance del poder se relaciona con los medios que aplica, la dimensión del territorio, la disponibilidad de los recursos que están en su hábitat y con la capacidad de lograr que la coordinación de los actores permita establecer formas de intervención efectivas y orientadas hacia el cumplimiento de las metas sociales y políticas. La cobertura del poder también se vincula con las capacidades de gestión que aplica y desarrolla con el concurso de las políticas públicas, la administración de los servicios públicos y las rutinas burocráticas. Todo ello en la visión de capacidades organizadas que se orientan por el lado de mejorar las condiciones de vida en la sociedad y asegurar que la dirección del Estado en la vida pública sea canalizada por la vía de la eficacia. Sin duda, la eficacia del poder se evalúa en razón de los resultados eficaces que consigue alcanzar. Para ello se despliegan acciones que se encaminan a lograr la mejor gobernación de la sociedad, teniendo como referente también la importancia de la gobernanza. Con la gobernación se alude a la capacidad que tiene el poder para cumplir tareas administrativas, políticas, jurídicas, jurisdiccionales e internacionales, en las cuales se refleja lo que realiza, cómo lo realiza y qué medios aplica para dar cumplimiento a esas responsabilidades. En este caso, la gobernación resalta más la capacidad del Estado como un sistema de instituciones que tienen a su cargo la dirección, administración e implementación de normas, reglas, políticas, programas, decisiones y acciones que tienen como finalidad que los conflictos se regulen, las contradicciones se encaucen y que las soluciones a los problemas colectivos sea eficiente. La gobernanza por su parte, alude a un patrón de gobierno en el cual los actores de la sociedad tienen oportunidad de participar en la gestión de los problemas colectivos, mediante políticas públicas que incluyen capacidades y recursos no gubernamentales para que

Introducción

sean aprovechados de manera exitosa. La gobernanza se refiere a formas de intervención que organismos de la sociedad llevan a cabo sobre la base de la autonomía, la autorganización y la autogestión, dado que son los atributos de una nueva forma de organizar y ejercer el poder, distante de los centros infranqueables que daban vida al Estado comando, es decir, al Estado que tendía a la centralidad y verticalidad de las decisiones y de la distribución de los recursos públicos. Esta modalidad del perfil y operación del gobierno, da cuenta de cómo las condiciones de la vida productiva se han modificado y cómo hay otros actores de la sociedad con interés por colaborar de manera activa en los procesos de las políticas públicas. Tanto la gobernación como la gobernanza son binomio que precisa cómo el poder público efectúa acciones en una visión constructiva y necesaria para que los derroteros de la sociedad se transiten sobre la base de la coordinación imperativa y las políticas consensuadas. La vida productiva del poder se relaciona no sólo con su carácter longevo, sino también eficaz. Lo longevo del poder alude a su supervivencia y reproducción en la línea del tiempo, así como la capacidad que tienen para asegurar el cumplimiento de las metas colectivas. Se vincula en este sentido, con la estabilidad, la regularidad y la eficacia de los resultados, los cuales se han de acreditar de manera continua y visible, a fin de convencer a la sociedad de que su capacidad instalada tiene un funcionamiento satisfactorio. Ello implica que la vida del poder depende de sus capacidades, logros y sobre todo, de los medios que utiliza para lograr concretar con acciones productivas, las políticas públicas definidas y aplicadas en razón de los fines sociales que preserva y salvaguarda. La eficacia del poder es un asunto de primer orden en la vida actual y destaca porque su capacidad de gestión alude al conjunto de la sociedad, los procesos políticos y la calidad de los resultados conseguidos. En este caso, el poder tiene naturaleza dinámica, realizadora, constructiva y necesaria que permite situarlo como la columna vertebral que posibilita tanto la elaboración como el cumplimiento de las políticas públicas. La eficacia del poder se constata con el modo de gobernar y hacer que la sociedad viva

Ricardo Uvalle Berrones - Maximiliano García Guzmán

en la relación tensa de los conflictos y la cooperación. Lo fundamental es destacar que la cooperación sea productiva, eficaz y estratégica para dar paso a las acciones que han de desembocar en la administración y gobernación de la sociedad. La cooperación es una senda que permite armonizar intereses, articular demandas en competencia, atendiendo a la lógica del cambio y la permanencia. Ello implica que se forman relaciones de tensión entre una y otra, lo cual implica que la regulación de las condiciones de vida permite estabilizar la suma de objetivos colectivos, considerando que se han de cumplir de acuerdo a un balance de posiciones que permiten el desenvolvimiento de los procesos del poder. Es fundamental en un horizonte de desarrollo, que la cooperación no se ausente en los arreglos institucionales, la toma de las decisiones y la adopción de las políticas públicas. Cuando las políticas públicas hacen fluir la cooperación y los recursos hacia el cumplimiento de las metas colectivas, significa que el poder institucional cumple con el objetivo de armonizar los ámbitos privado, público y social. En este esquema de cooperación, es fundamental articular los modos de desempeño que configuran el quehacer de los procesos de gestión institucional, atendiendo a la premisa de que la cooperación es una fórmula que permite el arreglo de los intereses, así como la organización de las capacidades que permiten que los sistemas de gestión pública sean garantía de labor institucional y de los resultados que se consiguen. La mejor calificación del poder público está dada por sus formas de desempeño que incluyen la correspondencia entre lo prometido y lo cumplido, el abordaje y la respuesta a los problemas, tomando en cuenta la diversidad de problemas, alternativas, decisiones y soluciones que es importante considerar para responder con eficacia a la diferenciación de las estructuras de la sociedad. En consecuencia, el desempeño es la carta de presentación del poder ante las esferas de la sociedad y es lo que permite que su legitimidad se ahonde para dar paso al prestigio que deriva del modo en que logra que la sociedad, la economía, la vida política y los procesos en conjunto de la vida colectiva sean objeto de reconocimiento cuando se consigue conjugar exitosamente objetivos, metas, proyectos, recursos y políticas públicas. De este modo el