1_9788491434009

laboral laboral La colección «Laboral» es una ambiciosa iniciativa de la Editorial «Tirant lo blanch» y un equipo de expertos en Derecho Laboral que puntualmente acercarán al profesional en la materia temas de interés y actualidad en el siempre cambiante mundo del Derecho del Trabajo.

Margarita Apilluelo Martín

laboral

REUBICACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS POR MOTIVOS DE SALUD

La Administración pública debe dar respuesta a las cada vez más frecuentes situaciones de los funcionarios públicos que presentan limitaciones psicofísicas que les impiden desempeñar su servicio en condiciones óptimas de seguridad y/o rendimiento. Son funcionarios públicos que en un momento dado presentan una reducción o pérdida de capacidad debido a factores tales como la edad o una concreta característica física o psíquica o un estado transitorio o, en fin, circunstancias varias sobrevenidas que les impide realizar su prestación de servicios en las mimas condiciones anteriores. Estas situaciones plantean a la Administración pública una serie de problemas jurídicos y de gestión de personal, dados los sistemas de acceso en la función pública. Se trata de observar los derechos del funcionario público dispuestos en la normativa estatal y autonómica de desarrollo que faciliten la mejora de sus condiciones de salud y seguridad a través principalmente de su reubicación en otro puesto compatible.

Margarita Apilluelo Martín

245

REUBICACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS POR MOTIVOS DE SALUD

laboral

245

REUBICACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS POR MOTIVOS DE SALUD

Colección Laboral (Fundada por IGNACIO ALBIOL MONTESINOS) Consejo científico:

JOSÉ MARÍA GOERLICH (Director) ÁNGEL BLASCO PELLICER JESÚS R. MERCADER UGUINA FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL REMEDIOS ROQUETA BUJ

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

REUBICACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS POR MOTIVOS DE SALUD

MARGARITA APILLUELO MARTÍN

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© Margarita Apilluelo Martín

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-400-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color

Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com.

En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN. EL EMPLEO PÚBLICO.................................... 9 II. PRINCIPIO DE INAMOVILIDAD.................................................... 19 III. PUESTOS DE TRABAJO. CLASIFICACIÓN, PROVISIÓN, ORDENACIÓN Y CARRERA PROFESIONAL........................................... 23 A. CLASIFICACIÓN DE PUESTOS................................................. 23 a) Cuerpos y escalas................................................................. 23 b) Grupos................................................................................. 24 B. PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO................................. 28 a) Oposición y concurso-oposición........................................... 28 b) Concurso.............................................................................. 31 c) Libre designación................................................................. 33 C. CARRERA PROFESIONAL Y PROMOCIÓN INTERNA......... 34 a) Promoción horizontal........................................................... 34 b) Promoción vertical............................................................... 37 c) Movilidad............................................................................. 39 IV. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO.................................................. 43 A. INTRODUCCIÓN...................................................................... 43 B. EFECTOS................................................................................... 46 a) En la carrera profesional...................................................... 46 b) En la formación.................................................................... 48 c) En la percepción de retribuciones complementarias.............. 48 d) En la continuidad en los puestos de trabajo obtenidos por concurso y libre designación................................................. 49 e) Especialmente la remoción................................................... 52 C. PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO: EL EJEMPLO DEL P. DE ASTURIAS............................................... 53 a) Contenido de la evaluación del desempeño........................... 54 b) Criterios de evaluación......................................................... 56 c) Procedimiento de evaluación................................................ 57 d) Comisión de revisión............................................................ 57 V. EFECTOS DE LA INEPTITUD TRAS LA EVALUACIÓN............... 59 A. INTRODUCCIÓN...................................................................... 59 a) Concepto de ineptitud.......................................................... 60 b) Discapacidad........................................................................ 61 c) Incapacidad.......................................................................... 65 a’) Incapacidad Temporal.................................................... 66 b’) Incapacidad Permanente................................................ 68 1. Incapacidad permanente parcial.............................. 69 2. Incapacidad permanente total................................. 72

8

Índice

c’) Especial sensibilidad a los riesgos del puesto de trabajo. 79 B. MEDIDAS LEGALES DE PROTECCIÓN DISPUESTAS............. 81 a) Introducción......................................................................... 81 b) Medidas de protección dispensada por la LPRL................... 85 C. PROCEDIMIENTO PARA LA ADAPTACIÓN Y REUBICACIÓN. 91 a) Introducción......................................................................... 91 b) Iniciación del procedimiento................................................. 92 c) Instrucción del procedimiento.............................................. 93 d) Selección puesto compatible................................................. 95 e) Efectos.................................................................................. 96

VI. REHABILITACIÓN TRAS LA IP...................................................... 99 A. INTRODUCCIÓN...................................................................... 99 B. PROCEDIMIENTO.................................................................... 100 a) Solicitud............................................................................... 100 b) Documentación.................................................................... 100 c) Instrucción........................................................................... 101 d) Propuesta de resolución........................................................ 101 e) Finalización.......................................................................... 101

VII. LA INEPTITUD COMO FALTA DISCIPLINARIA........................... 103 BIBLIOGRAFÍA............................................................................................. 109

I. INTRODUCCIÓN. EL EMPLEO PÚBLICO1 La Exposición de Motivos de la Ley 7/2007, de 12 de abril por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, en la actualidad Texto Refundido de la citada Ley2 (en adelante EBEP), en consonancia con el art. 103.3 CE, establece que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, atribuyendo el art. 149.1.18ª CE al Estado la competencia sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las administraciones públicas. Pese a este mandato constitucional no se aprobó hasta el año 2007 una ley general del Estado que, en cumplimiento de aquellas previsiones, regulara de manera completa las bases de este régimen de los empleados públicos.

Entre los empleados públicos a los que afecta el EBEP se hallan en primer lugar los funcionarios públicos que son quienes “en virtud de nombramiento legal están vinculados a una administración pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos” (art. 1.1 EBEP), definición que ya contenía en idénticos términos la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, aprobada por D. 315/1964, de 7 febrero (en adelante D. 315/1964) según la cual, son funcionarios “las personas incorporadas a la administración por una relación de servicios profesionales y retribuidos regulada por el Derecho administrativo” (art. 1 D. 315/1964). En orden a ello, el vínculo estatutario y no contractual y su regulación por Derecho administrativo constituyen los elementos clave diferenciales con el trabajador asalariado por cuenta ajena. De ello deriva que el funcionario se incorpore a la administración no por contrato sino por medio de nombramiento o “vinculación” (art. 9.1 EBEP y art. 25 Reglamento General de Ingreso, aprobado por RD 364/1995, de 10 marzo —en adelante RD 364/1995—).

La norma actual que regula el régimen jurídico de los funcionarios públicos se encuentra básicamente en el EBEP, pero también en otros muchos instrumentos normativos3.

1

2 3

Proyecto I+D+I, Instituto de Ciencia e Innovación DEL 2012-37872 (2012-2015).

Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Otras normas aplicables a estos funcionarios, además dela citada Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, son: Ley 30/1984, de 12 agosto, de Reforma de la Función Pública; Ley 70/1978, de 26 diciembre, de Reconocimiento de servicios previos en la administración pública; Ley 53/1984, de 26 diciembre, de Incompatibilidades del

10

Margarita Apilluelo Martín

Los funcionarios públicos pueden ser de carrera, interinos y eventuales. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente (art. 9.1 EBEP4). No hay nada más especificado en el EBEP acerca de los funcionarios de carrera porque simplemente estamos ante una figura genérica a la que será de aplicación todo lo que se disponga con carácter general en la normativa de funcionarios. Los funcionarios interinos (art. 10 EBEP) son los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: (a) la existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera; (b) la sustitución transitoria de los titulares; (c) la ejecución de programas de carácter temporal; (d) el exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses. A estos funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera (art. 10.5 EBEP). Finalmente, es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin (art. 12.1 EBEP), debiendo las leyes de función

4

personal al servicio de la Administración General del Estado y RD 598/1985, de 30 abril, de desarrollo; RD 33/1986, de 10 enero por el que se aprueba el Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado; RD 364/1995, de 10 marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado; RD 2271/2004, de 3 de diciembre, por el que se regula el acceso al empleo público y la provisión de puestos de trabajo delas personas con discapacidad; RD 365/1995, de 10 marzo, por el que se aprueba el Reglamento de situaciones administrativas; RD 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón de servicio; RDLeg 670/1987, de 30 abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado y RDLeg 4/2000, de 23 junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.

No difiere en este punto el EBEP de lo que establecía el hoy derogado art. 4º de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, que decía que “son funcionarios de carrera los que, en virtud de nombramiento legal desempeñan servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y perciben sueldos o asignaciones fijas con cargo a las consignaciones de personal de los Presupuestos Generales del Estado”.

Reubicación de los funcionarios públicos por motivos de salud

11

pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinar los órganos de gobierno de las administraciones públicas que podrán disponer de este tipo de personal (art. 12.2 EBEP). El número máximo de eventuales se establecerá por los respectivos órganos de gobierno, siendo este número y las condiciones retributivas públicas (art. 12.2 EBEP). Su nombramiento y cese serán libres, teniendo en todo caso lugar el cese cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento (art. 12.3 EBEP). A este personal eventual le será aplicable, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera (art. 12.5 EBEP).

El EBEP contempla también el denominado personal asimilado a los funcionarios públicos que es el personal estatutario de los servicios públicos sanitarios y el personal docente (art. 3.4 EBEP). A este personal no se le aplica ni la Ley del Estatuto de los Trabajadores (en adelante LET) ni la normativa de funcionarios, aunque del EBEP sí les es de aplicación el Capítulo II del Título III, salvo los arts. 20, 22.3, 24 y 84 EBEP; es decir al personal sanitario y docente no le es de aplicación las normas concernientes a la carrera profesional y a la promoción interna, pero sí los preceptos que regulan las siguientes materias: a) La evaluación del desempeño; b) Las retribuciones complementarias que retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario; c) La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias y, d) La movilidad voluntaria entre administraciones públicas. Estos funcionarios asimilados a los funcionarios públicos al encontrarse mucho más próximos a las reglas administrativas que a las reglas laborales se les referencia, por esta razón, como asimilados a funcionarios.

Los funcionarios públicos, además de poder pertenecer a la administración general del Estado y a las administraciones de las comunidades autónomas (y de las ciudades de Ceuta y Melilla), pueden ser funcionarios de las administraciones de las entidades locales5. También pueden ser 5

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y el Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por RD-Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Modificada por Ley 27/2013, de 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Otras normas aplicables a los funcionarios de la Administración Local son: RD 2568/1986, de 11 julio, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales; RD 861/1986, de 25 abril por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de la Administración Local; RD 1174/1987, de 18 septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional; RD 896/1991, de 7 junio por el que se estable-

12

Margarita Apilluelo Martín

funcionarios de los organismos públicos6, de las agencias7 y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las administraciones públicas y, finalmente, pueden ser funcionarios de las Universidades Públicas (art. 2.1 EBEP)8.

Al lado de estos funcionarios existen otros que tienen legislación específica y les resulta de aplicación solo supletoria el EBEP y las correspondientes leyes de función pública autonómicas (art. 6 EBEP). Son los funcionarios de las Cortes Generales9, el personal funcionario de los órganos constitucionales del Estado10 y de los estatutarios de las comunidades autónomas, personal al servicio del Poder judicial11, el personal al servicio de la Administración de justicia12, el de las Fuerzas Armadas13 y el de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad14; Notarios y Registradores15, el personal del Centro Nacional de Inteligencia16, el personal del Banco de

6

7 8 9

10 11 12 13

14

15

16

cen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de la Administración Local; RD 480/1993, de 2 abril, por el que se integra en el Régimen General de la Seguridad Social el Régimen Especial de la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración Local; RD 1732/1994, de 29 julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional y Orden de 10 agosto 1994 por la que se dictan normas sobre concursos de provisión de puestos reservados a funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Para el personal que presta servicios en Organismos autónomos resultará aplicable la norma reguladora de cada uno de ellos, puesto que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), prevé que la ley de creación de los mismos “podrá establecer excepcionalmente peculiaridades del régimen de personal en las materias de oferta de empleo, sistemas de acceso, adscripción y provisión de puestos y régimen de movilidad de su personal” (art. 47.4).

Ley 28/2006, de 18 de julio.

LO 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Acuerdo de las Mesas del Congreso y del Senado de 27 de marzo de 2006, por el que se aprueba el Estatuto del Personal de las Cortes Generales.

Acuerdo de 5 de julio de 1990.

LO 6/1995, de 1º julio, del Poder Judicial.

RD 796/2005, de 1º de julio.

Ley 39/2007, de 19 noviembre, reguladora de la carrera militar y LO 9/2011, de 27 de julio, sobre derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas y Ley 8/2006, de 24 de abril para personal de Tropa y Marinería.

LO 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, aplicable tanto al Cuerpo Nacional de Policía como a las policías de las CCAA y Locales, sin perjuicio en estos casos de la normativa autonómica; y Ley 42/1999, de 25 noviembre, reguladora del Régimen de Personal de la Guardia Civil.

RD 45/2007, de 19 enero que aprueba su Reglamento.

RD 240/2013 de 5 de abril que aprueba su Estatuto de Personal, de desarrollo de la Ley 11/2002, de 6 mayo.

Reubicación de los funcionarios públicos por motivos de salud

13

España y Fondos de Garantía de Depósitos17; el personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos18; los funcionarios con habilitación de carácter estatal19 y, finalmente, el personal de los Organismos reguladores20. A todos ellos se les aplicará el EBEP solamente cuando sea compatible con las normas singulares de cada uno de estos grupos de funcionarios, ahora citadas (art. 4 EBEP).

Otro grupo de empleados públicos viene constituido por el denominado personal laboral. Es personal laboral (art. 11.1 EBEP) aquél que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las administraciones públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. No obstante, las leyes de función pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecerán los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral, respetando en todo caso lo establecido en el art. 9.2 en relación con el art. 11.2, ambos del EBEP. Es decir, el personal laboral no ocupará puestos de trabajo exclusivos de funcionarios que son aquellos relacionados con la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas.

Podemos convenir que el EBEP constituye la piedra angular del régimen de los empleados públicos configurada como norma básica y con la intención de reducir el contenido básico dispuesto por el Estado. El enorme desarrollo de las administraciones autonómicas —que reúnen a más de la mitad del total de los empleados públicos— y de las administraciones locales exigía un replanteamiento en el diseño del régimen del personal a su servicio que respondía a un esquema nacido y desarrollado desde y para la administración del Estado. Hoy las comunidades autónomas pueden aprobar normas para sus funcionarios y distanciarse de un modelo único de referencia, sin mermar los necesarios elementos de cohesión y coordinación. La habilitación competencial quedaba dispuesta en 17 18

19 20

Res. de 28 marzo 2000 del Consejo de Gobierno del Banco de España, por la que se aprueba su Reglamento Interno.

RD 370/2004, de 5 de marzo que aprueba el Estatuto del personal, en desarrollo de lo previsto en el art. 58 Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de acompañamiento a los presupuestos para el año 2001. De aplicación supletoria será el EBEP. Su personal laboral se regirá por la legislación laboral y demás normas convencionalmente aplicables (art.

5 EBEP).

DA Segunda, 6º EBEP y legislación autonómica correspondiente.

DA Cuarta EBEP.

14

Margarita Apilluelo Martín

la DF 1ª EBEP/2007 al establecer que “las disposiciones de este Estatuto se dictan al amparo del art. 149.1.18ª CE, constituyendo aquéllas las bases del régimen estatutario de los funcionarios al amparo del art. 149.1.7ª CE por lo que se refiere a la legislación laboral, y al amparo del art. 149.1.13ª CE a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” Por su parte, la DF 2ª EBEP/2007 dispuso que “las previsiones de esta Ley son de aplicación a todas las comunidades autónomas respetando en todo caso las posiciones singulares en materia de sistema institucional y las competencias exclusivas y compartidas en materia de función pública y de autoorganización que les atribuyen los respectivos Estatutos de Autonomía, en el marco de la CE”.

Con estas premisas se dejaba más espacio a las comunidades autónomas para que regulasen sus propias normas de personal en desarrollo y con respeto al EBEP. A tales efectos, el EBEP sigue siendo en la actualidad una ley básica en el sentido pleno del término, que sólo establece la estructura del empleo público, las líneas básicas y claves del régimen del personal al servicio de las administraciones públicas, limitándose a los aspectos esenciales que los dibuja desde una perspectiva general y de principios, dejando regulados muchos de ellos como simples habilitaciones que abren la posibilidad a su desarrollo. Esta estructura dispuesta por el EBEP requiere de leyes de desarrollo tanto para el personal al servicio del Estado como, por supuesto, para el personal al servicio de las CCAA y de las Entidades locales (arts. 3 y 6 EBEP). Las leyes de desarrollo afectantes al personal de la administración general del Estado como al personal de las CCAA no plantea problemas La aplicación del EBEP en la Administración Local presenta, sin embargo, peculiaridades derivadas tanto de la idiosincrasia propia de la función pública local como del original sistema de desarrollo implantado por el EBEP. En este sentido, las Entidades locales carecen de la potestad legislativa necesaria para desarrollar en un primer nivel el EBEP, tal y como imponen no sólo el propio Estatuto sino también la reserva constitucional de ley en la materia (art. 103.3 CE). Es cierto que el EBEP contiene aspectos básicos (art. 149.1.18ª CE) pero muchos de esos contenidos están sometidos a reserva de ley (art. 103.3 CE).

Todavía hoy la ley del Estado y las de las comunidades autónomas (art. 6 EBEP) no han desarrollado todos los contenidos del EBEP para que en un segundo momento la administración local pudiera entrar en ciertos desarrollos y adaptaciones de aquéllas normas. La jurisprudencia del TC21 ha señalado que la reserva de ley en materia de función pública y, por tanto, 21

SSTC 99/1987, de 11 de junio; 37/2002, de 14 de febrero y 1/2003, de 16 de enero.

Reubicación de los funcionarios públicos por motivos de salud

15

sin posibilidad de regulación por la administración local, comprende el estatuto funcionarial (derechos y obligaciones, responsabilidad y régimen disciplinario), modos de provisión de puestos de trabajo (delimitación de lo funcionarial y lo contractual laboral), situaciones administrativas, adquisición y pérdida de la relación de servicio y las condiciones de promoción de la carrera administrativa.

La singular configuración del EBEP hizo necesario establecer un complicado sistema de vigencias y de transitoriedad para evitar que se generase un vacío a partir de su aprobación, precisamente por su carácter estructural y básico. De hecho, una gran parte del contenido del EBEP sólo producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las leyes de función pública que se vayan dictando. Es el caso de la carrera profesional, la promoción interna, la evaluación del desempeño y el régimen retributivo (cap. II Título III —arts. 16 a 20— EBEP) y la provisión de puestos de trabajo y la movilidad de los funcionarios (cap. III Título V —arts. 78 a 84— EBEP) que se regirán por las normas anteriores. Transcurridos más de nueve años desde la entrada en vigor del EBEP en 2007 su desarrollo no ha sido llevado a cabo a nivel estatal. El desarrollo en el ámbito de la administración general del Estado (AGE) aún hoy no se ha concretado más allá de aquellas noticias que a comienzos del año 2010 apuntaban el inicio, dentro del Grupo de Trabajo de Dialogo Social de la AGE, de la negociación sobre la nueva Ley de Función Pública o el anuncio de su presentación en el aquel período de sesiones22. Sin embargo, algunas CCAA han dado cuenta de cierto desarrollo, y las menos han adaptado sus leyes de función pública al EBEP sin entrar apenas en su desarrollo que lo

22

Cfr. Comparecencia en la Comisión Constitucional de la señora vicepresidenta primera del Gobierno, ministra de la Presidencia y portavoz del Gobierno (FERNÁNDEZ DE LA VEGA SANZ), para informar, explicar y concretar las medidas de austeridad relativas al personal de las Administraciones Públicas, DS — Congreso de los Diputados—, núm. 584, de 29 de junio de 2010, págs. 4 y 24, donde se señalaban como ideas clave de este nuevo proyecto, por una parte, profesionalizar el desempe­ño de la Función Pública y hacerlo más productivo mediante la introducción de carreras profesionales para los funcionarios públicos y, por otra parte, también flexibilizar los mecanismos internos de la Administración. La carrera profesional de los funcionarios no debe quedar a merced de la existencia de puestos en la organización sino de su trayectoria y de su rendimiento. La formación tendrá un papel fundamental, se regulará un nuevo sistema retributivo, un sistema más sencillo a la vez que más homogéneo y más justo. En definitiva, lo pretendido con esta futura ley es un empleo público profesional, productivo, eficaz e incentivado y una organización en materia de recursos humanos más flexible y ágil en sus procedimientos.

16

Margarita Apilluelo Martín

han dejado para futuros reglamentos de los legislativos autonómicos23.

Por tanto, ante la ausencia de leyes de función pública de las correspondientes administraciones públicas y principalmente de las comunidades autónomas, los temas citados de provisión de puestos de trabajo, carrera profesional, evaluación, promoción y movilidad siguen rigiéndose por las normas de función pública anteriores al EBEP. En el presente trabajo daremos cuenta de las leyes estatales de función pública que continúan vigentes hasta su futura adaptación y desarrollo tras el EBEP, así como las normas contenidas en este último Texto y en las de función pública autonómicas que ya han sido adaptadas al EBEP —o que sin adaptación total contienen normativa al respecto— así como algunos acuerdos negociados. La finalidad es advertir de las previsiones existentes ante la ineptitud y falta de capacidad del funcionario para el desempeño de su puesto de trabajo y de sus consecuencias o efectos legales, especialmente la posibilidad de su eventual reubicación en otro puesto. Dentro de toda esta normativa, estatal y autonómica, nos centraremos en los funcionarios de carrera a que se refiere el art. 9.1 EBEP. El tema es relevante por dos motivos fundamentales. En primer lugar por la gran oportunidad que tienen las administraciones públicas, estatal y de comunidades autónomas, de desarrollar los contenidos del EBEP en estos temas. Existen nuevos planteamientos estatutarios sobre diseño de puestos de trabajo y de acceso a los mismos y de promoción horizontal y vertical que pueden instrumentar una futura reubicación del funcionario en otro puesto de trabajo ante motivos de salud. En segundo lugar porque el EBEP regula por primera vez y de forma especial la evaluación del desempeño de la prestación de servicios del funcionario, es decir la eva23

Galicia (Ley 2/2015, de Empleo Público, de 29 de abril); Asturias (Ley 3/1985, de 26 de diciembre, modificada por Leyes 5/2009, de 29 de diciembre, 14/2010, de 28 de diciembre y D. 37/2011, de 11 mayo, por el que se aprueba el Reglamento sobre carrera profesional y evaluación del desempeño de funciones, modificado por D. 12/2013, de 6 marzo y por Ley 7/2014, de 17 julio y D. 80/2014, de 28 de agosto); Cantabria (Ley 4/1993, de 1º abril); País Vasco (Ley 6/1989, de 6 de julio); Navarra (D. Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto y D. Foral 114/2002, de 3 junio); La Rioja (Ley 3/1990, de 29 de junio, modificada por Ley 10/2003 de 19 diciembre); Aragón (D. Legislativo 1/1991, de 19 de febrero); Cataluña (D. Legislativo 1/1997, de 31 de octubre); Castilla y León (Ley 7/2005, de 24 de mayo, modificada por Ley 5/2014, de 11 septiembre); Madrid (Ley 1/1986, de 10 de abril); Extremadura (Ley 13/2015, de 8 de abril); Castilla La Mancha (Ley 4/2011, de 10 de marzo); Comunidad Valenciana (Ley 10/2010, de 9 de julio); Murcia (D. Legislativo 1/2001, de 26 de enero y Ley 14/2013, de 26 de diciembre); Andalucía (Ley 6/1985, de 28 de noviembre), Islas Baleares (Ley 3/2007, de 27 de marzo, modificada por Ley 9/2012, de 19 julio) y Canarias (Ley 2/1987, de 30 de marzo; pendiente de aprobación el Proyecto de Ley desde 2010).

Reubicación de los funcionarios públicos por motivos de salud

17

luación de su rendimiento y de su conducta profesional, previendo que las normas de desarrollo establezcan efectos jurídicos al respecto. Entre éstos los legisladores de desarrollo bien podrían condicionar o hacer pender los resultados de la evaluación a un cambio de puesto de trabajo o reubicación en otro distinto si la falta del rendimiento estuviese relacionada con su salud.

Debemos poner de manifiesto el gran papel que puede y debe jugar la negociación colectiva en la adopción de medidas de carácter organizativo orientadas a conseguir la eficacia en la prestación de los servicios y la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles en la administración pública mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, evaluación de su desempeño y movilidad teniendo en cuenta los nuevos diseños de carrera profesional horizontal-vertical que brinda el EBEP. Con todo, como más adelante daremos cuenta, hasta la fecha sólo se han aprobado cinco modelos de función pública aunque incompletos a falta de desarrollo reglamentario en algunos aspectos. Así, son normas autonómicas que contemplan modelos de función pública las siguientes: la Ley 3/1985, de 26 diciembre, de Ordenación de la Función Pública del Principado de Asturias con sus oportunas modificaciones y desarrollos reglamentarios sobre carrera profesional y evaluación del desempeño; la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha; la Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Función Pública de la Comunidad Valenciana; la Ley 2/2015, de 29 abril, del Empleo Público de Galicia y la Ley 13/2015 de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura.

A pesar del esfuerzo legislativo de estas cinco comunidades autónomas es patente la falta de impulso en la conformación de modelos propios de función pública que se trasluce claramente en la propia ausencia de iniciativas. La incidencia de las normas presupuestarias sobre congelación de las ofertas de empleo público, la supresión de complementos, la parálisis de la implantación de los sistemas de carrera, entre otros, han contribuido decididamente a la falta de impulso y, desde luego, a la uniformidad de las regulaciones que se han ido dictando24.

24

PALOMAR OLMEDA, A.: “Impasse y deterioro del marco jurídico ¿Habrá que cambiar el EBEP antes de aplicarlo?”. Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas. núm. 3/2012, págs. 78-93.

II. PRINCIPIO DE INAMOVILIDAD Uno de los rasgos que distinguen a los funcionarios respecto de otros colectivos de trabajadores que realizan su trabajo en empresas o en la propia administración pública como personal laboral, y quizá sea el más importante, es la inamovilidad en su condición de tales —pero no en el puesto de trabajo—. Este derecho a la inamovilidad, sin ser un privilegio personal del funcionario público, constituye la garantía esencial de la objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas que le corresponde25.

La inamovilidad representa, en efecto, una garantía funcional, es decir una garantía de imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas ya que, en definitiva, protege al funcionario frente a cualquier pretensión arbitraria del poder político de removerle o cambiarle de puesto sin que exista causa objetiva26. De esta manera, el art. 14 EBEP coloca en primer lugar, en el amplio catálogo de derechos de carácter individual que reconoce a los empleados públicos, la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera, esto es, el derecho al cargo y al ejercicio de las funciones correspondientes al mismo y a no ser removido en éste más que por causa objetiva, razonable y acreditada. Sin embargo, esta prerrogativa no puede ser absoluta por lo que se refiere a la permanencia en un puesto de trabajo determinado. Este derecho es, por el contrario, un derecho relativo, condicionado a lo que en cada caso dispongan las leyes en atención, no sólo a la estabilidad en el empleo y a la promoción profesional, sino también a las necesidades del servicio, a los procesos de reorganización administrativa o a necesidades personales del propio funcionario.

El art. 14.a) EBEP proclama el derecho a la inamovilidad pero referido a “la condición” de funcionario de carrera, es decir, derecho a un puesto de trabajo cualquiera que éste fuere y con la única garantía del respeto a las retribuciones que tuviere así como a las demás condiciones esenciales de su trabajo. Coherente con el entendimiento de ese principio el propio EBEP diseña un sistema de planificación de recursos humanos y de gestión integral de los mismos (art. 70 EBEP) que debe tomar en cuenta la clasificación de puestos de trabajo, ordenados según grupos, cuerpos

25

26

Exposición de Motivos EBEP/2007.

Cfr. CASTILLO BLANCO, F.A.: “Los derechos individuales de los empleados públicos”, en VV. AA.: Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (M. Sánchez Mor, dir.), Valladolid, 2007, págs. 138 a 140.

20

Margarita Apilluelo Martín

y escalas, que van a contar con unas determinadas funciones, tareas y responsabilidades asignadas a esos puestos (art. 72.2 EBEP). A partir de ahí desde el EBEP se trazan las líneas maestras de la movilidad bajo dos anclajes legales.

En primer lugar bajo la previsión normativa de la equivalencia entre funciones, tareas y responsabilidades para la movilidad flexible. Incluso, se procura las agrupaciones de puestos cuando coincidan en ellos esas funciones, tareas y responsabilidades equivalentes y sean provistos con el mismo sistema de selección y requieran la misma formación (art. 74 EBEP). Desde esta perspectiva, de forma voluntaria por el propio funcionario ante motivos de diversa índole (promoción horizontal, motivos personales, protección de su salud, etc.) puede llevarse a cabo una movilización de forma ágil. También resultará ágil la movilidad funcional del funcionario cuando de forma forzosa lo requiera la propia administración por necesidades de organización (art. 81.2 EBEP).

En segundo lugar, el otro anclaje maestro de la movilidad está en la posibilidad legal de poder fundamentarla en motivos de salud, si es que las leyes de desarrollo del EBEP así lo han previsto (art. 78.3 EBEP). Las leyes de función pública de desarrollo podrían regular los supuestos de movilidad por motivos de salud dentro del grupo profesional, cuerpo o escala y/o categorías equivalentes o, incluso, sería posible prever normativamente otra movilidad fuera de esos supuestos como movilidad extraordinaria. Podrían también esas leyes hacer previsión de puestos de trabajo concretos reservados para personal de ámbitos determinados pero relacionados con funcionarios afectos de enfermedades no declaradas o residuales respecto a las mismas (art. 69.2c) EBEP), a los que, tras una adscripción provisional o declaración en situación administrativa especial por esos motivos (art. 85.2.a) EBEP), podrían acceder a través de los sistemas ordinarios que oportunamente se convocasen.

Con este diseño de movilidad el EBEP facilita, de un lado, la carrera profesional y promoción interna horizontal y vertical de los funcionarios.

Es decir, promoción para aquéllos que adquieran las competencias y requisitos necesarios para progresar en su carrera desde los niveles inferiores a los superiores, sin que se limiten las oportunidades de quienes tienen interés y deseo de alcanzar con su dedicación y esfuerzo las mayores responsabilidades. De otro lado, la carrera y promoción interna es la base o estructura jurídica desde la que se construye la movilidad del funcionario, la ordinaria y extraordinaria, es decir, la que se realiza dentro del grupo/ cuerpo/ escala o la que está fuera de los mismos. Por ello, las bases elementales donde se asiente la carrera profesional del funcionario, y con ella los