1_9788491692980

En el Derecho comparado, el uso del referéndum ha crecido en los últimos años y se ha generalizado en todos los niveles de gobierno. Y no sólo donde estaba normalizado como cauce habitual de participación política, sino también allí donde solo había sido usado para consultar sobre cuestiones de gran trascendencia. Ello ha evidenciado que el referéndum puede complementar la democracia representativa, estimulando su representatividad y actuando de contrapeso. Pero, lamentablemente, no todos los referéndums profundizan la democracia: depende de quién pregunte, sobre qué se pregunte y en qué condiciones se delibere en la campaña. Depende, en suma, de sus garantías.

Este libro pretende contribuir a la reflexión académica sobre el referéndum como complemento de la democracia representativa. En la primera parte de la obra se aborda la regulación del referéndum en España, sus límites y sus posibles reformas; las posibilidades del referéndum autonómico y el difícil encaje del pretendido referéndum de secesión en Cataluña. En su segunda parte, se analiza la regulación y la práctica de los referéndums en el Derecho comparado, en particular su iniciativa y sus límites normativos, la incidencia de los referéndums sobre el proyecto de integración europea y su utilización para dirimir conflictos territoriales.

Coordinadores

Eva Sáenz Royo / Carlos Garrido López

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

EVA SÁENZ ROYO CARLOS GARRIDO LÓPEZ Coordinadores

LA FUNCIONALIDAD DEL REFERÉNDUM EN LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

A raíz de los polémicos referéndums sobre el rescate de la economía griega, el brexit británico, las cuotas de refugiados en Hungría y la reforma constitucional en Italia, entre otros, se ha reabierto el debate sobre la compatibilidad y conveniencia de los instrumentos de democracia directa en el seno de las democracias representativas.

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LA FUNCIONALIDAD DEL REFERÉNDUM EN LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA FUNCIONALIDAD DEL REFERÉNDUM EN LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Coordinadores

EVA SÁENZ ROYO CARLOS GARRIDO LÓPEZ

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© Eva Sáenz Royo Carlos Garrido López (Coords.)

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-298-0 IMPRIME: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

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Índice EL DEBATE SOBRE LA FUNCIONALIDAD DEL REFERÉNDUM........ 13 Eva Sáenz Royo Carlos Garrido López

¿DEMOCRACIA DIRECTA VERSUS DEMOCRACIA REPRESENTATIVA? ...................................................................................................... 23 Francesc de Carreras

1.

2.

3.

4.

Estado, derecho y democracia........................................................ 23 La participación directa y la democracia representativa................. 29 Las formas de democracia directa: en especial, el referéndum........ 36 Una reflexión final......................................................................... 43

PRIMERA PARTE EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DEL REFERÉNDUM EN ESPAÑA EL REFERÉNDUM EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA: LÍMITES Y POSIBLES REFORMAS............................................................................ 45 Miguel Ángel Presno Linera

1.

2.

3.

4.

Precisiones conceptuales y despropósitos legislativos..................... 47 El referéndum en la Constitución republicana de 1931.................. 52 El referéndum en la Constitución de 1978..................................... 57 La propuesta de reforma constitucional aprobada por el Parlamento asturiano............................................................................. 67

LOS REFERÉNDUMS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA: UN ANÁLISIS CRÍTICO Y UNA PROPUESTA DE MODIFICACIÓN................................................................................................... 73 Enrique Cebrián Zazurca

1. La regulación de los referéndums de reforma de la Constitución española......................................................................................... 73 2. Reforma constitucional y democracia............................................ 82 3. Propuestas de modificación de los referéndums de reforma de la Constitución española.................................................................... 90

8

Índice

SENTIDO Y POSIBILIDADES DEL REFERÉNDUM AUTONÓMICO... 99 César Aguado Renedo

1. Introducción: Reticencia constitucional al referéndum y su posibilidad en el ámbito autonómico....................................................... 99 2. Referéndums y consultas populares en los Estatutos de Autonomía................................................................................................ 102 3. La realidad problemática de los intentos de convocatoria de referéndums autonómicos hasta ahora................................................. 108 4. Sentido del referéndum en el Estado y en las Comunidades Autónomas............................................................................................ 112 5. Una disconformidad con, y una inconsecuencia de, la interpretación por el Tribunal Constitucional de su doctrina sobre el referéndum autonómico............................................................................ 121 SOBRE EL ENCAJE CONSTITUCIONAL DEL PRETENDIDO REFERÉNDUM DE SECESIÓN EN CATALUÑA............................................. 129 Josep Mª Castellà Andreu

1.

2.

3.

4.

Los hechos: cinco años de «proceso» secesionista (2012-2017)..... 129 Referéndum de secesión y Derecho constitucional español............. 134 Referéndum de secesión y estándares europeos.............................. 145 A modo de conclusión................................................................... 152

SEGUNDA PARTE LA REGULACIÓN Y LA PRÁCTICA DEL REFERÉNDUM EN EL DERECHO COMPARADO PROPUESTAS DE UNA REGULACIÓN ADECUADA DEL REFERÉNDUM DESDE LA TEORÍA DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DESDE LA PRÁCTICA DEL DERECHO COMPARADO.................... 155 Eva Sáenz Royo

1. El referéndum en las democracias representativas como elemento de contrapeso y control.................................................................. 157 2. El referéndum constitucional: ¿expresión ineludible del poder constituyente?................................................................................ 162 3. El referéndum legislativo de iniciativa popular como mecanismo de contrapeso y control.................................................................. 167 4. El referéndum revocatorio o recall................................................. 171 5. La regulación de la deliberación en el referéndum.......................... 173 6. La regulación de la participación, de las mayorías requeridas y de los posteriores efectos jurídicos a la aprobación por referéndum... 176 6.1. La participación en los referéndums....................................... 176

Índice

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6.2. La regla de la mayoría y los mecanismos de protección de minorías................................................................................. 178 6.3. Los efectos jurídicos de la aprobación por referéndum.......... 180 7. Consideraciones finales.................................................................. 181 EL DEBATE SOBRE LOS RIESGOS Y LOS LÍMITES DE LOS REFERÉNDUMS EN PERSPECTIVA COMPARADA....................................... 183 Carlos Garrido López

1. La práctica del referéndum en España y en el Derecho Comparado.................................................................................................. 183 2. El cuestionamiento del referéndum en el contexto de la crisis del proceso de integración europea y del auge del populismo.............. 191 3. Los riesgos atribuidos a la práctica referendaria: valoración y alcance.............................................................................................. 199 4. La funcionalidad del referéndum como acicate y contrapeso de la democracia representativa. En especial, el referéndum legislativo como factor de integración............................................................ 206 5. Garantías y límites normativos del referéndum.............................. 211 5.1. Ampliación de los sujetos dotados de iniciativa..................... 213 5.2. La claridad de la pregunta y la formación de la opinión........ 217 5.3. Las materias excluidas de consulta......................................... 223 5.4. Quórums de participación y exigencia de mayorías reforzadas para la validez del resultado............................................ 227 6. Reflexión final................................................................................ 231 EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS REFERENDOS E INICIATIVAS......................................................................................... 233 Daniel López Rubio

1. Introducción.................................................................................. 233 2. La objeción democrática a la justicia constitucional....................... 235 2.1. El advenimiento del Estado constitucional............................. 235 2.2. Elementos constitutivos de la objeción democrática a la justicia constitucional................................................................... 237 2.3. Justificación de la justicia constitucional................................ 241 3. Análisis de la tensión entre justicia constitucional y legislación popular en Estados Unidos, Francia y España.................................... 244 3.1. ¿Por qué Estados Unidos, Francia y España?.......................... 244 3.2. Estados Unidos...................................................................... 244 3.2.1. El surgimiento del control de constitucionalidad de las leyes...................................................................... 244 3.2.2. La relación entre el control de constitucionalidad y la legislación popular...................................................... 246

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Índice

3.3. Francia................................................................................... 250 3.3.1. El surgimiento del control de constitucionalidad de las leyes...................................................................... 250 3.3.2. La relación entre el control de constitucionalidad y la legislación popular...................................................... 253 3.4. España................................................................................... 259 3.4.1. El surgimiento del control de constitucionalidad de las leyes...................................................................... 259 3.4.2. La relación entre el control de constitucionalidad y la legislación popular...................................................... 262 4. Reflexiones sobre la deferencia judicial ante decisiones directas de los ciudadanos............................................................................... 267 4.1. La inconveniencia de la ausencia de control........................... 267 4.2. El control y la modulación de sus rasgos................................ 270 4.2.1. Tipo de proceso decisorio........................................... 271 4.2.2. Afectación a los derechos de minorías vulnerables...... 272 4.2.3. Respeto al procedimiento exigido............................... 273 5. Conclusiones.................................................................................. 274 LA PRÁCTICA DE LOS REFERÉNDUMS DE INDEPENDENCIA O SECESIÓN TERRITORIAL: LOS CASOS DE QUEBEC EN CANADÁ Y ESCOCIA EN EL REINO UNIDO, UNOS PROCESOS POLIÉDRICOS Y POLIFÁSICOS....................................................................................... 277 M.ª Esther Seijas Villadangos

1. Introducción: procesos poliédricos y polifásicos............................. 277 2. Contextualización político-social................................................... 280 3. Rol de los Parlamentos.................................................................. 285 4. Rol de los ejecutivos...................................................................... 293 5. Judicialización de los procesos....................................................... 295 6. Aspectos formales, la convocatoria del referéndum........................ 307 7. Futuros referéndums: Del neverendum quebequés al «highly likely» referéndum escocés tras el Brexit........................................ 315

Índice

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UNA PROPUESTA DE SISTEMATIZACIÓN DE LOS REFERÉNDUMS SOBRE LA UNIÓN EUROPEA EN LOS ESTADOS MIEMBROS............ 319 Víctor Cuesta López

1. Introducción.................................................................................. 319 2. La Unión Europea frente a la democracia directa........................... 323 3. El referéndum europeo: delimitación del objeto de estudio............ 327 4. Las variantes de referéndum europeo............................................. 332 4.1. El referéndum europeo en función del origen de la convocatoria: referéndum obligatorio-referéndum facultativo............ 332 4.2. El referéndum europeo en función de su objeto: referéndum de pertenencia, referéndum de ratificación de los Tratados constitutivos, referéndum sobre políticas europeas específicas......................................................................................... 336 5. Algunas reflexiones finales............................................................. 357 LA DEMOCRACIA DIRECTA EN ITALIA: INICIATIVA CIUDADANA Y REFERÉNDUM EN LA FALLIDA REFORMA CONSTITUCIONAL Y EN LOS ESTATUTOS REGIONALES DE SEGUNDA GENERACIÓN..... 361 Neliana Rodean

1. Introducción.................................................................................. 361 2. Los ciudadanos en el procedimiento legislativo nacional................ 366 2.1. La ineficaz positivización de las iniciativas de los ciudadanos .............................................................................................. 366 2.2. Los instrumentos de democracia directa en el proyecto de reforma constitucional: impulso de la iniciativa y el referéndum....................................................................................... 372 3. Los ciudadanos en el procedimiento legislativo regional................ 377 3.1. La «segunda generación» de la iniciativa legislativa popular regional: entre la continuidad y la novedad............................ 377 3.2. La iniciativa popular y la ordenación del territorio «especial»....................................................................................... 386 3.3. La iniciativa legislativa reforzada y el referéndum en los estatutos de segunda generación.................................................. 395 4. Conclusiones.................................................................................. 402

El debate sobre la funcionalidad del referéndum EVA SÁENZ ROYO CARLOS GARRIDO LÓPEZ

Profesores de Derecho Constitucional Universidad de Zaragoza

No hay duda de que a raíz del referéndum sobre las condiciones del rescate de la economía griega, del referéndum sobre el brexit británico, de los más recientes referéndums en Colombia o Hungría sobre el plan de paz y las cuotas de refugiados, respectivamente, y del reciente referéndum sobre la reforma constitucional impulsada en Italia por Matteo Renzi, por poner algunos ejemplos, se ha reabierto, y no sólo en España, el debate sobre la compatibilidad y conveniencia de los instrumentos de democracia directa en el seno de las democracias representativas.

La Constitución española asume en su artículo 23 que la participación de los ciudadanos en el proceso de adopción de las decisiones colectivas puede realizarse directamente y por medio de representantes. En línea, por tanto, con la mayoría de los textos constitucionales modernos. Pero el tratamiento dado después por nuestra Constitución a la figura del referéndum evidencia la decidida apuesta del constituyente por un modelo de democracia representativa monopolizado por los partidos políticos como instrumentos de mediación. La Constitución prevé el referéndum obligatorio de reforma constitucional agravada (art. 168), de iniciativa autonómica agravada (art. 151.1), de aprobación y reforma de determinados Estatutos de Autonomía (art. 151.2 y 152.2) y de ratificación de una hipotética incorporación de Navarra al País Vasco (DT 4). Prevé también el referéndum facultativo en caso de reforma constitucional ordinaria (art. 167.3) y el referéndum consultivo a iniciativa exclusiva del Presidente del Gobierno, cuyo resultado no es vinculante (artículo 92). Pero el referéndum legislativo aprobatorio (previo a la sanción de las leyes aprobadas por las Cortes) y el referéndum abrogatorio de las leyes en vigor, previstos ambos en el Anteproyecto de Constitución elaborado por la Ponencia,

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Eva Sáenz Royo - Carlos Garrido López

desaparecieron del texto constitucional. Y la iniciativa para instar su convocatoria, que se reconocía en el Anteproyecto a 750.000 ciudadanos, a cualquiera de las Cámaras y a tres Asambleas autonómicas, fue radicalmente eliminada ante el temor de los constituyentes a un uso supuestamente populista y plebiscitario de dicha legitimación.

Partiendo de tan limitado marco constitucional, la regulación legal del referéndum en España ha sido muy restrictiva. La falta de una norma legal adecuada para la regulación de los referéndums en un país caracterizado por una intensa regulación legal ha sido también una clara evidencia del papel secundario que los referéndums han jugado en España y del escaso interés que los partidos políticos han demostrado hacia esta figura. De hecho, la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum, nació con el propósito concreto de poder convocar el referéndum andaluz de iniciativa autonómica y fue aprobada con gran rapidez y sin una profunda reflexión.

En consonancia con ello, el referéndum ha sido poco usado y constituye más bien «[…] un cauce especial o extraordinario, por oposición al ordinario o común de la representación política» (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 2; STC 76/1994, de 14 de marzo, FJ3). De hecho, al margen de los referéndums para la aprobación de la Constitución española de 6 de diciembre de 1978, de iniciativa autonómica en Andalucía y de aprobación y reforma de algunos Estatutos de Autonomía, sólo se han celebrado dos referéndums, de carácter consultivo y de ámbito nacional: el referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN, celebrado en 1986, y el referéndum de ratificación del Tratado de Lisboa, que instituía una Constitución para Europa, que tuvo lugar en 2004. Ni uno más en treinta y nueve años de vigencia del texto constitucional, lo que constituye una anomalía de nuestro sistema político.

La estricta regulación constitucional y legal del referéndum en España y su residual práctica impide considerar que este instrumento tenga una funcionalidad clara en nuestro ordenamiento y, desde luego, no opera como elemento de contrapeso y control, tal y como exigiría la propia teoría de la democracia representativa. Como señaló Carré de Malberg, no puede defenderse la idea de la representación como forma de hacer presente la voluntad popular a través de los

El debate sobre la funcionalidad del referéndum

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elegidos y no reconocer «el derecho de los ciudadanos a manifestar un sentimiento contrario a aquel que, sobre una cuestión determinada, ha sido manifestado en su nombre por los representantes»1. En caso contrario, la voluntad expresada por los representantes dejaría de ser la de sus representados y se quebraría la justificación última de la representación. Como más recientemente ha sostenido Böckenförde, la representación es indudablemente un elemento constitutivo de la democracia, pero ello no impide «la posibilidad de que el poder de decisión y dirección representativo se pueda corregir y contrapesar democráticamente […] mediante la decisión directa sobre ciertos asuntos por el pueblo mismo». La democracia directa «desempeña así un papel en la organización democrática del poder del Estado: no como un principio fundamental de su construcción, sino como un elemento corrector o de contrapeso. Es en este sentido como pueden y como deben incorporarse estos componentes en la organización constitucional democrática»2.

Así se entiende de una manera creciente en las actuales democracias occidentales. Donde previamente los referéndums eran excepcionales, usados sólo para cuestiones políticas de mayor trascendencia, ahora se han extendido en muchas otras áreas de la política pública y desarrollado en todos los niveles de gobierno. En Europa, sin incluir Suiza ni los referéndums en los períodos autoritarios, durante el siglo XX se han celebrado 326 referéndums. En EEUU los ciudadanos votan en referéndum todo tipo de materias en los ámbitos estatales, incluyendo reformas constitucionales, cuestiones fiscales, locales, de política educativa, reglas electorales y materias de derechos y libertades, habiendo en los últimos años una tendencia creciente al uso de estos instrumentos. También en América Latina se observa a partir del último tercio del siglo XX una tendencia tanto al incremento del uso de este instrumento como una mayor regulación del mismo.

1

2

R. CARRÉ DE MALBERG, «Considérations théoriques sur la question de la combinaison du referendum avec le parlementarisme», Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’étranger, Tome XLVIII, nº 2, 1931, pp.

233-234.

E. W. BÖCKENFÖRDE, «Democracia y representación: crítica sobre la discusión actual sobre la democracia», en Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia, Trotta, Madrid, 2000, pp. 143-144.

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Eva Sáenz Royo - Carlos Garrido López

Desde una perspectiva científica, y en claro paralelismo con el incremento de su uso, en los últimos años es abundante la atención que la literatura extranjera está prestando a estas figuras. Son incontables las citas que podrían hacerse de libros y artículos publicados en revistas científicas en los últimos años. Esclarecedor es el libro colectivo Referendums around the world. The continued growth of direct democracy, publicado en 2014 por Palgrave Macmillan. O el libro publicado en 2015 por la editorial Brill/Nijhoff titulado Citizen Participation in Multi-level Democracies. También en el número 38 de la revista Electoral Studies de 2015 se aborda concienzudamente la temática del referéndum desde una perspectiva comparada, por citar las publicaciones más recientes que dan buena cuenta del interés suscitado en el derecho comparado. En el ámbito español, por el contrario, el tema ha sido escasamente abordado desde la doctrina, probablemente por una falta de práctica política y experiencia en la materia, así como por la pervivencia de ciertos prejuicios y cautelas políticas hacia la democracia directa. Unas cautelas que en gran medida traen causa de nuestra particular singladura autonómica, donde las pretensiones nacionalistas de secesión territorial, manifestadas primeramente en el País Vasco mediante el Plan Ibarretxe y después con intensidad en Cataluña, contaminan todo el debate político sobre la democracia directa. Y condicionan la reflexión y las propuestas académicas.

En una democracia consolidada como la española, sin embargo, el debate sobre el referéndum como instrumento complementario de participación política debería ser posible sin que el eufemístico «derecho a decidir» siga lastrándolo o sirviendo de coartada para no plantearlo. Ese debate es necesario, porque la ampliación de los canales de participación de los españoles no puede estar supeditada sine die a la improbable superación de nuestro contencioso territorial. Partiendo de esta premisa, y de la conveniencia de impulsar la discusión científica que elimine prejuicios e incite a la reflexión sobre la práctica normalizada de la democracia directa, celebramos, el 1 de diciembre de 2016, una Jornada académica dedicada a la regulación y la práctica del referéndum. Organizada por el grupo de investigación S102 de la Universidad de Zaragoza «Nuevas vías de participación política en democracias avanzadas», en el marco del Proyecto de Investigación (DER2016-75406-R) sobre «Modelos de derecho comparado para una nueva regulación del referéndum y la iniciativa popular en

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España», dicha jornada contó con la participación de los profesores Francesc de Carreras, Miguel Ángel Presno Linera, César Aguado Renedo, Josep María Castellà Andreu, Mª Esther Seijas Villadangos, Víctor Manuel Cuesta López y los autores de estas líneas, Eva Sáenz Royo y Carlos Garrido López. Sus reflexiones han dado lugar meses después a sendos trabajos que hoy, junto con las colaboraciones de los profesores Enrique Cebrián, Daniel López Rubio y Neliana Rodean, ven la luz en esta monografía colectiva que se somete a la valoración y consideración de los lectores.

En la primera ponencia, que hace las veces de marco general, Francesc de Carreras realiza básicamente un planteamiento crítico sobre la institución del referéndum. Como plantea el autor en el propio título, la disyuntiva entre democracia representativa y democracia directa ha de ir entre interrogantes en la actualidad ya que la democracia directa no es hoy propiamente una alternativa a la democracia representativa. El referéndum, como principal instrumento de la democracia directa, es complementario de la democracia representativa. «Si no fuera así —señala el autor—, si las instituciones básicas fueran las de democracia directa y las de la democracia representativa las complementarias, no nos encontraríamos ante una democracia liberal sino ante una de las versiones de la democracia de identidad. Este carácter complementario es, pues, esencial para comprender la función de estas instituciones de democracia directa en el conjunto del sistema». A partir de esta constatación, Carreras subraya los principales riesgos que implica el uso de este instrumento: desde la ignorancia del ciudadano para responder a cuestiones concretas, hasta el peligro de su manipulación por el convocante, pasando por el traslado de la responsabilidad del representante al ciudadano o la simplificación del debate. Constituyen estas críticas a la institución del referéndum un punto de partida esencial para cualquier propuesta regulativa al respecto. Y sin duda es desde esta perspectiva crítica de la que se debe partir para cualquier construcción teórica que pretenda la incorporación de este instrumento como elemento de contrapeso y control en un sistema esencialmente representativo.

Al análisis de la regulación jurídica y de la práctica del referéndum en España se dedica la primera parte del libro, en la que también se abordan las principales propuestas de reforma de la institución, el alcance y los límites jurídicos del referéndum autonómico y el encaje

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Eva Sáenz Royo - Carlos Garrido López

constitucional del pretendido referéndum sobre la independencia de Cataluña. Tras abordar la regulación del referéndum en la Constitución española de 1931, el profesor Miguel Ángel Presno analiza la discusión parlamentaria que dio lugar a la estricta regulación constitucional actual de referéndum en España. Frente a la dominante tesis del riesgo en el uso de este instrumento, Presno subraya que las principales críticas vertidas a la institución del referéndum no son privativas de las fórmulas de participación inmediata y apuesta por el referéndum derogatorio «como una forma de democracia de contrapeso» en línea con la propuesta de reforma constitucional aprobada por el Parlamento asturiano y pendiente, cuando se escriben estas líneas, de su toma en consideración por el Congreso de los Diputados.

También se muestra a favor de la reforma, en este caso, de la regulación del referéndum de reforma constitucional, el profesor Enrique Cebrián. Su apuesta por introducir el referéndum obligatorio en esta materia es ampliamente argumentada en términos de necesaria identificación entre Estado de Derecho y Estado Democrático. Frente a las tesis que alegan la falta de preparación de un ciudadano para las reformas concretas es contundente el autor al afirmar que «me temo que mayor complejidad que la que se da cuando se aprueba la propia Constitución en referéndum será difícil de encontrar», y a partir de ahí, y por coherencia con su intervención en el momento fundacional, aboga asimismo por incorporar la exigencia de la participación popular en toda reforma constitucional. En el ámbito del referéndum autonómico, modalidad refendataria no prevista constitucionalmente, el profesor César Aguado defiende jurídicamente la posible regulación autonómica «dentro del marco competencial propio», del marco de la regulación estatal orgánica de desarrollo del derecho de participación política y a partir de un título competencial explícito estatutario.

En este sentido, el autor se muestra muy crítico con la interpretación expansiva del artículo 149.1.32 de la CE que ha realizado el Tribunal Constitucional desde la STC 31/2010 y pone en evidencia algunas contradicciones posteriores en su jurisprudencia, especialmente en la STC 137/2015. Cerrando el análisis de la regulación y las posibilidades de reforma del referéndum en España, el profesor Josep María Castellà aborda la problemática constitucional que suscita el pretendido referéndum de independencia de Cataluña. Tras cinco años de proceso secesionista, se muestra contundente al considerar que un

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referéndum unilateral como el que se pretende no sólo no cumple con los requisitos previstos en el ordenamiento constitucional español, sino que además supone una clara trasgresión de los estándares establecidos por la Comisión de Venecia del Consejo de Europa.

No obstante, el autor concluye reconociendo que ante una demanda constante y amplia de secesión desde Cataluña la propia supervivencia del orden constitucional exigiría de la negociación política de un referéndum, que podría realizarse, en su caso, previa modificación del marco legal contenido en la LO 2/1980.

En contraste con el exiguo uso del referéndum en España, el recurso a esta forma de participación directa está creciendo exponencialmente en la mayoría de las democracias occidentales en los últimos años. Esta tendencia puede observarse tanto en Europa, como en EEUU y América Latina. La regulación comparada del referéndum y las consecuencias prácticas de dicha regulación pueden servir de referencia para una adecuada regulación del referéndum en España.

Al análisis de los referéndums desde esta perspectiva comparada se dedica la segunda parte del libro. Eva Sáenz Royo analiza la institución del referéndum partiendo de su compatibilidad con la teoría de la democracia representativa y de la regulación y la práctica en el derecho comparado, donde los referéndums de reforma constitucional, los referéndums legislativos y los revocatorios celebrados en diversos países proporcionan lecciones de interés para una regulación adecuada y garantista de la institución de las que España podría beneficiarse. A tal efecto, la autora estudia los modelos comparados de regulación de la deliberación en la campaña y valora las exigencias de participación y de mayorías cualificadas, así como los efectos atribuidos a los referéndums. En su trabajo, Carlos Garrido López analiza los argumentos empleados por los detractores de la democracia directa tras los referéndums de ámbito europeo celebrados recientemente, que han supuesto el cuestionamiento de la institución; refuta los principales riesgos que la doctrina atribuye a la práctica referendaria y defiende la funcionalidad del referéndum como acicate y contrapeso de la democracia representativa, en especial la del referéndum legislativo. Dicha funcionalidad, sin embargo, como el autor subraya, depende en gran medida de la regulación e implementación de varias garantías y límites que el derecho comparado ha ensayado con notable éxito, como la ampliación de los sujetos dotados de

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Eva Sáenz Royo - Carlos Garrido López

iniciativa de convocatoria, los límites materiales de la consulta o la exigencia de quórum o mayorías reforzadas para otorgar validez a los resultados. Por su parte, Daniel López Rubio aborda desde una perspectiva también comparada las tensiones existentes entre justicia constitucional y referéndum, y de las que podemos en España dar reciente cuenta a raíz del Estatuto de Autonomía de Cataluña. En esta líneas se muestra partidario de establecer una «presunción de que las normas aprobadas directamente por los ciudadanos son respetuosas con el marco constitucional, obligando así a que el control judicial solo anule aquellas cuya contradicción con la constitución sea clara».

Los referéndums de independencia de Quebec en Canadá y de Escocia en el Reino Unido son analizados por su parte por la profesora Esther Seijas. Tras la contextualización de ambos procesos, se hace un meritorio ejercicio de paralelismo en aspectos esenciales como el papel desempeñado por el Parlamento, el protagonismo de los Ejecutivos en las campañas, la convocatoria de los referéndums y la judicialización del proceso. Como señala la autora, «una revisión de ambos [referéndums] puede introducir nuevos elementos de reflexión, nuevos datos a considerar»; elementos y datos que ofrece sobradamente al lector proporcionándole criterios fundados para reflexionar sobre la utilidad, o no, del referéndum como instrumento para solucionar conflictos políticos de base territorial. En su trabajo, el profesor Víctor Manuel Cuesta aborda el estudio de los referéndums nacionales que se han celebrado en el decurso del largo proceso de integración europea, que el autor sistematiza y clasifica con arreglo a diversas variables analíticas. Como Cuesta reconoce, los resultados adversos de los referéndums sobre la integración europea celebrados durante los dos últimos años han provocado una ofensiva contra el instrumento referendario, que no deja de ser el mensajero que nos transmite la incapacidad que ha tenido la UE para dar respuestas satisfactorias a los desafíos de la globalización tras la irrupción de la crisis financiera. Y ante este hecho, probablemente la actitud más adecuada sea la que adopta el autor al considerar que «el referéndum constituye una oportunidad para identificar cuáles son los aspectos de la integración europea que deberían ser reconsiderados por instituciones y Estados miembros». «Sólo de este modo —añade— la UE podría recobrar el vigor de otras épocas y volver a contar con el respaldo unánime de sus pueblos». La segunda parte del libro finaliza con un trabajo

El debate sobre la funcionalidad del referéndum

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de la profesora Neliana Rodean, de la Universidad de Verona, en el que analiza la regulación de la iniciativa ciudadana y del referéndum contenida en la fallida reforma constitucional italiana y en los estatutos regionales de «segunda generación». Partiendo de las limitaciones del marco constitucional vigente, la autora valora positivamente el impulso de la democracia directa que pretendía el proyecto de reforma constitucional. Un proyecto en el que la iniciativa legislativa popular, camino de la obsolescencia por su ineficacia, se veía reforzada al conectarse con la nueva figura del referéndum propositivo; se preveía un doble quórum para el referéndum legislativo abrogatorio dependiendo del mayor o menor número de ciudadanos proponentes y se introducían en el ordenamiento los referéndums propositivos y de dirección. Rodean también aborda las novedades en materia de iniciativa y referéndum introducidas en los estatutos regionales, en los que ambos institutos son potenciados. Especialmente significativa es la iniciativa legislativa reforzada prevista en Campania, Calabria y Lacio y en las regiones con estatuto especial (excepto Sicilia), que garantiza la efectividad de la iniciativa legislativa popular al vincularla directamente con el referéndum aprobatorio, que ha de ser convocado si la propuesta no es discutida —y en algunas regiones aprobada— por la Asamblea regional.

Esperamos, en fin, que la calidad de los trabajos, sus reveladores datos y sus sugerentes puntos de vista induzcan a la reflexión y a la duda, base de toda construcción científica y de todo proceso de aprendizaje.

No queremos concluir estas páginas sin expresar en nombre del Grupo de Investigación S-102 de la Universidad de Zaragoza «Nuevas vías de participación política en democracias avanzadas» y de los miembros del proyecto de investigación (DER2016-75406-R) sobre «Modelos de derecho comparado para una nueva regulación del referéndum y la iniciativa popular en España», financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, nuestro agradecimiento a la Institución Fernando el Católico (CSIC-Diputación Provincial de Zaragoza) y a la Fundación Manuel Giménez Abad de estudios parlamentarios y del Estado autonómico por su apoyo organizativo y financiación, así como a la Facultad de Derecho por acoger la realización de la Jornada de estudio y debate de la que este libro académico trae causa. El libro, como el lector puede comprobar, ha sido editado

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cuidadosamente por Tirant lo Blanch, prestigiosa editorial a la que agradecemos su acogida y compromiso con la difusión de este estudio.

Por último, manifestamos nuestra gratitud a todos los profesores y especialistas que aceptaron participar en la Jornada, y luego, comprometidamente, en la elaboración de sendos estudios, y también a los especialistas en democracia directa que, sin participar en la Jornada, aceptaron gustosamente colaborar en la edición de esta monografía, aportando sus trabajos y reflexiones. Al lector corresponde ahora apreciar el acierto de todos.