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LA POLÍTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EN LA UNIÓN EUROPEA

GABRIELA ALEXANDRA OANTA Doctora en Derecho Profesora de Derecho Internacional Público Universidad de A Coruña

tirant lo b anch Valencia, 2007

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Parintilor mei, pentru tot ceea ce au factu pentru mine

Índice Prólogo...........................................................................................................

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Siglas y abreviaturas..............................................................................

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INTRODUCCIÓN...............................................................................................

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Capítulo I UNA APROXIMACIÓN INDIRECTA A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN LA UNIÓN EUROPEA

1. INTRODUCCIÓN ......................................................................................

2. LA POLÍTICA DE SALUD PÚBLICA.....................................................

2.1. Consideraciones introductorias...........................................................

2.2. Hacia la consecución de una Política de salud pública. Sus primeros desarrollos............................................................................................

2.3. El contenido y la aplicación de la actual Política de salud pública...

2.4. Perspectivas de futuro para la Política de salud pública...................

3. LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES........

3.1. Consideraciones introductorias...........................................................

3.2. Hacia la consecución de una Política de protección de los consumidores. Sus primeros desarrollos..........................................................

3.3. El contenido y la aplicación de la actual Política de protección de los consumidores tras la adopción del Tratado de Ámsterdam...............

3.4. Perspectivas de futuro para la Política de protección de los consumidores.....................................................................................................

4. LA REALIZACIÓN DEL MERCADO INTERIOR Y SUS REPERCUSIONES EN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA....................................

4.1. Consideraciones introductorias...........................................................

4.2. Marco general.......................................................................................

4.3. Los principios básicos referidos a la protección de la salud y la vida de las personas y los animales, y la preservación de los vegetales en el mercado interior...............................................................................

4.3.1. La armonización de las legislaciones nacionales de los Estados miembros y el principio de reconocimiento mutuo...........

4.3.2. La carga de la prueba..............................................................

4.3.3. El principio de proporcionalidad............................................

4.3.4. Otros principios.......................................................................

4.4. La protección de la salud y la vida de las personas y los animales, y la preservación de los vegetales en la jurisprudencia del TJCE referida a los arts. 28 y 30 CE.............................................................

4.4.1. Los aditivos y las vitaminas...................................................

4.4.2. Los pesticidas..........................................................................

4.4.3. Los niveles máximos aceptados de bacterias.........................

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índice

4.4.4. Las licencias de importación...................................................

4.4.5. Las inspecciones y los controles a la importación.................

4.4.6. El nuevo tratamiento al que estará sometido un producto alimenticio en el Estado miembro de importación................

4.4.7. Las reglas que imponen la responsabilidad del importador 4.4.8. Los requisitos de que el producto sea vendido solamente por una determinada clase de personas.......................................

4.4.9. Las restricciones a la publicidad y a la promoción de ventas.............................................................................................

4.4.10. Las restricciones a la importación y a la venta de las bebidas alcohólicas.........................................................................

4.4.11. Los requisitos de etiquetaje y de embalaje............................

4.4.12. La prevención de las enfermedades de los animales y de los vegetales que tengan un interés comercial............................

4.4.13. El bienestar de los animales...................................................

4.4.14. La protección de las especies raras o que se encuentran en peligro......................................................................................

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Capítulo II LA POLÍTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA UNIÓN EUROPEA FRENTE A LAS SUCESIVAS CRISIS ALIMENTARIAS 1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................

2. LA CRISIS DE LA ENCEFALOPATÍA ESPONGIFORME BOVINA (EEB)............................................................................................................

2.1. Consideraciones introductorias...........................................................

2.2. La EEB y el marco normativo comunitario en materia de seguridad alimentaria hasta 1996.......................................................................

2.3. La crisis de la EEB y sus consecuencias jurídicas.............................

2.4. La dimensión internacional de la crisis de la EEB............................

2.5. Algunas consideraciones acerca de las consecuencias políticas de la crisis de la EEB....................................................................................

3. LA CONTAMINACIÓN POR DIOXINA..................................................

3.1. Consideraciones introductorias...........................................................

3.2. El desarrollo de la crisis de la contaminación por Dioxina y sus consecuencias jurídicas.............................................................................

3.3. Algunas consideraciones acerca de las consecuencias políticas de la crisis de la contaminación por Dioxina...............................................

4. LA CRISIS DE LA FIEBRE AFTOSA.....................................................

4.1. Consideraciones introductorias...........................................................

4.2. El marco jurídico internacional de la lucha contra la fiebre aftosa..

4.3. El marco jurídico comunitario europeo de la lucha contra la fiebre aftosa....................................................................................................

4.4. Algunas consideraciones acerca de las consecuencias políticas de la crisis de la fiebre aftosa.......................................................................

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5. LA GRIPE AVIAR.......................................................................................

5.1. Consideraciones introductorias...........................................................

5.2. La labor de distintas Organizaciones internacionales con competencias en materia de salud y de seguridad alimentaria en lo referido a la gripe aviar........................................................................................

5.3. El marco jurídico comunitario europeo de protección frente a la gripe aviar. Las consecuencias jurídico-políticas de la presencia del virus H5N1 en aves en las fronteras de la Unión Europea y en algunos de sus Estados miembros....................................................................

5.4. Análisis del marco jurídico comunitario europeo existente en lo referido a la gripe aviar hasta 2004..........................................................

5.5. Las repercusiones jurídico-políticas de la identificación de brotes de la gripe aviar H5N1 en las fronteras de la Unión Europea y en algunos de sus Estados miembros..............................................................

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Capítulo III LA ACTUACIÓN LEGISLATIVA DE LA UNIÓN EUROPEA EN SEGURIDAD ALIMENTARIA 1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................

2. LA LEGISLACIÓN MARCO EN MATERIA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA..................................................................................................

3. LOS PRINCIPIOS SOBRE LOS QUE SE ASIENTA LA ACTUACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN SEGURIDAD ALIMENTARIA..........

3.1. El análisis del riesgo............................................................................

3.2. El principio de precaución:..................................................................

3.2.1. Consideraciones introductorias..............................................

3.2.2. Los textos de Derecho comunitario europeo..........................

3.2.3. Las orientaciones políticas de las Instituciones comunitarias...........................................................................................

3.2.4. El principio de precaución en el Reglamento (CE) nº 178/2002...................................................................................

3.2.5. La jurisprudencia del TJCE:.................................................. i. La aplicación tácita del principio de precaución por el TJCE.................................................................................. ii. Las sentencias del “mal de las vacas locas” y su posterior consolidación..................................................................... iii. La condición actual del principio de precaución en la jurisprudencia del TJCE...................................................... iv. El principio de precaución y el principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del TJCE................................

3.3. El principio de transparencia..............................................................

3.4. La trazabilidad o la rastreabilidad.....................................................

297 298 308 308 316 316 320 329 338 339 340 347 359 367 369 373

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índice

Capítulo IV EL ESTABLECIMIENTO DE UN MARCO INSTITUCIONAL EN SEGURIDAD ALIMENTARIA 1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................

2. LA AUTORIDAD EUROPEA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA (EFSA)..........................................................................................................

2.1. Algunas consideraciones generales sobre el concepto de “Agencia europea”................................................................................................

2.2. La génesis y la creación de la EFSA...................................................

2.3. La estructura de la EFSA....................................................................

2.4. Las funciones de la EFSA....................................................................

2.5. La coordinación, la complementariedad y la coherencia de la acción de la EFSA y de los organismos nacionales con competencias en la materia.................................................................................................

3. LOS PROCEDIMIENTOS RELATIVOS A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA..................................................................................................

3.1. El sistema de alerta rápida.................................................................

3.2. Las situaciones de emergencia............................................................

3.3. La gestión de crisis..............................................................................

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CONCLUSIONES...............................................................................................

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BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................

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DOCUMENTACIÓN DE DERECHO INTERNACIONAL...............................

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DOCUMENTACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA.............................................

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JURISPRUDENCIA COMUNITARIA EUROPEA............................................

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FUENTES EN INTERNET................................................................................

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PrÓlogo La seguridad alimentaria fue una preocupación en los inicios de la construcción europea y lo continúa siendo, hoy en día, tras cerca de sesenta años de un proceso de integración ininterrumpido. Lo único es que la perspectiva ha cambiado. Lo que comenzó siendo un temor a no tener suficientes alimentos para dar de comer a las poblaciones europeas se transformó con el tiempo en una preocupación por la calidad de los alimentos y sus efectos sobre la salud de los consumidores europeos.

En efecto, cuando se iniciaba la aventura europea, para los ciudadanos y las administraciones la preocupación alimentaria se refería a la urgencia de abastecer los mercados, de asegurar el suministro de alimentos a una población que en muchas zonas de Europa había pasado hambre y aún conocía serias dificultades para llenar la cesta de la compra con productos de primera necesidad.

El mercado común, primero del carbón y el acero y luego referido a la generalidad de las mercancías, supuso un paso adelante significativo en la mejora de la situación económica de los nacionales de los Estados miembros de aquellas Comunidades europeas. De la misma manera que, también, lo fue la instauración de una Política Agrícola Común, doblemente interesada en lograr una autosuficiencia alimentaria europea y garantizar un sector agrícola europeo competitivo. Todo ello permitió dejar atrás el fantasma del hambre y de la penuria de alimentos. Así, en breve tiempo se pasó de la escasez de productos agrícolas y ganaderos a la existencia de excedentes.

La prosperidad económica vino, pues, en pocas décadas, los objetivos del artículo 2 TCEE se iban logrando y entre ellos los de elevar la calidad y nivel de vida de los ciudadanos europeos. Pero, en buena medida, estos avances se habían producido merced a una industrialización del sector agrícola y ganadero, a una eliminación de las fronteras arancelarias y también fitosanitarias y al incremento del mercado y del consumo, donde el interés económico se imponía a consideraciones de salud del consumidor europeo.

La perspectiva empezó a cambiar con la reiteración de escándalos conectados con la alimentación. Sus amplias repercusiones mediáticas, la conmoción que todo ello provocó en la sociedad europea, minando la confianza del consumidor, cada vez más preocupado por la seguridad de los productos que estaba consumiendo. Además, la existencia de un mercado interior, de un espacio sin fronteras interiores, comenzaba a percibirse como una situación que venía a incrementar los riesgos, lo que, a la postre, acrecentó los temores de la población europea que exigía una respuesta de las autoridades públicas, que tardaría en llegar.

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Efectivamente, muchos años tuvieron aún que transcurrir, graves crisis alimentarias que producirse y destacados cambios habrían de introducirse en los Tratados constitutivos, para que la Unión Europea incorporara a sus objetivos los de contribuir al logro de un alto nivel de protección de la salud y al fortalecimiento de la protección de los consumidores. Este cambio de enfoque, que contribuye, sin duda, a acercar la construcción europea a las preocupaciones cotidianas de sus ciudadanos, fue debido, entre otras razones, a la instauración, como ya avanzaba, de un mercando interior único, coetáneo, a su vez, de un proceso acelerado de globalización económica y mundialización de las sociedades y, evidentemente, al agravamiento de ciertas enfermedades y problemas sanitarios-sociales que, como el Sida, la toxicomanía, la denominada enfermedad de las “vacas locas”, la gripe aviar, etc., no conocían de fronteras y su lucha, necesariamente, pasaba por disponer de unos medios y medidas que estaban más allá del alcance y posibilidades de un solo Estado.

Estos problemas pandémicos de salud a nivel europeo (y mundial) han facilitado la incorporación de las preocupaciones sanitarias y la protección de la salud humana en el Ordenamiento jurídico comunitario. Inicialmente, de manera indirecta, vinculando la salud a las cuestiones de seguridad y riesgo laboral y al logro de un mejor nivel de vida; más tarde, de una forma más directa, incorporando, tras los Tratados de Maastricht y de Ámsterdam, una Política de salud en el art. 3, p) CE y desarrollándola en el art.

152 CE, pieza jurídica clave para entender, en la actualidad esta Política.

En segundo lugar, las Instituciones comunitarias han venido insistiendo en la necesidad de integrar las exigencias en materia de protección de la salud en las restantes Políticas comunitarias, en especial, destacando su articulación con la Política de protección de los consumidores (art. 153 CE), lo que, finalmente, ha permitido la emergencia de una Política de seguridad alimentaria, cuyos contornos empezaron a ser definidos en un Libro Blanco sobre seguridad alimentaria, presentado por la Comisión el 12 de enero de 2000 [COM (1999) 719 final, 12.01.2000], y perfilados jurídicamente en el Reglamento (CE) nº178/2002 del Parlamento europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativo a la seguridad alimentaria, que constituye hoy la clave de bóveda de esta joven Política comunitaria.

Este camino no ha sido fácil. Las iniciativas, frecuentemente, se han enfrentado a numerosos obstáculos originados por intereses nacionales y corporativos; frecuentemente, también, estas cuestiones se han visto lastradas por dificultades económico-financieras donde en lo que realidad primaba sobre las inquietudes puramente sanitarias y de protección de la salud de

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los europeos era la magnitud de los desafíos económicos y la conveniencia de salvaguardar la autonomía de los sistemas nacionales sanitarios. Pero, hoy en día, forma ya parte del acervo comunitario la exigencia de que en la ejecución de las políticas comunitarias deba garantizarse un nivel elevado de protección de la vida y la salud de las personas. Esta exigencia, es la que va conduciendo, también, a una Política comunitaria de seguridad alimentaria basada en un planteamiento global e integrado, cuyas medidas están llamadas a actuar a lo largo de toda la cadena alimentaria, “de la granja a la mesa”.

Es, precisamente, al estudio del proceso de creación de esta Política de Seguridad Alimentaria y a las cuestiones conectadas con la emergencia de la misma que se consagra la monografía de la Doctora Gabriela Alexandra Oanta que tengo el honor y el agrado de presentar.

Se trata, como pronto apreciará el lector, de un trabajo minucioso, denso, universitario y, al mismo tiempo, apasionado. Hecho por un investigador que se ha preocupado no solo de las construcciones jurídicas formales, de los principios y normas que han dado cuerpo a esta Política y de su plasmación institucional, sino también, de lo que ocurre detrás, del trasfondo social y económico, de las razones que han llevado al establecimiento de esta Política de seguridad alimentaria y del por qué nos encontramos, ahora y aún, ante una política incipiente y complementaria de las Políticas de los Estados miembros en estos ámbitos.

Estamos ante un trabajo, fruto de una tesis doctoral que recibió la calificación de sobresaliente “cum laude” por unanimidad y fue defendida por la autora en la Universidad de A Coruña, ante un tribunal formado por los profesores Manuel Pérez González, Catedrático de Derecho internacional público de la Universidad Complutense de Madrid; Victoria Abellán Honrubia, Catedrática de Derecho internacional público de la Universidad de Barcelona; François Feral, Professeur de Droit public y Président de l’Université de Perpignan Via Domitia; Jorge Cardona Lloréns, Catedrático de Derecho internacional público de la Universidad Jaume I de Castellón; y, Monserrat Abad Castelo, Profesora titular de Derecho internacional público de la Universidad Carlos III de Madrid.

Aquella investigación doctoral se inscribía en un amplio y plurinacional itinerario universitario de la autora. La Dra. Oanta, realizó su licenciatura en Derecho en la Universidad rumana “Titu Maiorescu” de Bucarest. Su interés por conocer mejor la realidad de la Unión Europea a cuyo encuentro caminaba su país natal, Rumanía, la llevó a realizar un Master en estudios de la Unión Europea, eligiendo para ello el que organizaba el Instituto Universitario de Estudios Europeos “Salvador de Madariaga” de la Universidad de A Coruña. Estudios que completó con un DEA de Derecho internacional público en la misma Universidad y otros estudios en la Columbia Universi-

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ty de Nueva York y en otras instituciones académica, durante los cuales fue adentrándose en el universo jurídico internacional y europeo de la seguridad alimentaria.

La obra de la Dra. Oanta se estructura en torno a cuatro grandes apartados. En el primero de ellos aborda la aparición de esta Política desde una aproximación indirecta, mediante los progresos realizados por la UE en las Políticas de salud pública y protección de los consumidores y a través, también, de las repercusiones que la seguridad alimentaria está teniendo en la realización del mercado interior.

Que duda cabe, que para poder comprender el trato que el Derecho comunitario reserva a la seguridad alimentaria hay que pasar necesariamente por el estudio de aquellas dos Políticas comunitarias que están en el origen de la atención por la UE a estos problemas. Así, la protección de la salud y la de los consumidores son políticas de coordinación, en el sentido que cubren ámbitos de actuación cuya determinación y conducta corresponde en principio a los Estados, mientras que la intervención comunitaria no viene a sustituir las políticas nacionales en la materia sino a coordinarlas, fomentando la cooperación entre los Estados miembros y complementando la acción de estos. Constituyen, asimismo, unas Políticas cercanas a los ciudadanos, esto es, unas Políticas, en fin, de proximidad, consustanciales al Estado de bienestar. Pues bien, como acertadamente se refleja en este trabajo, estos caracteres de complementariedad, proximidad y la trascendencia que tiene en todo su funcionamiento el principio de subsidiariedad han sido heredados por la Política de seguridad alimentaria.

Por otro lado, y como nos dice la reglamentación comunitaria, la libre circulación de alimentos seguros y saludables es un aspecto esencial del mercado interior y contribuye significativamente a la salud y el bienestar de los ciudadanos, así como a sus intereses sociales y económicos. En este sentido, las medidas europeas tienen la no siempre fácil tarea de conciliar un nivel elevado de protección de la salud de las personas y de los intereses de los consumidores con un funcionamiento eficaz del mercado interior. Esta difícil conciliación es objeto de un brillante estudio en el libro que presento, donde de manera rigurosa y detallada, que muestra un manejo intelectual maduro de cuestiones sin lugar a dudas complejas, se abordan estas cuestiones a la luz de los principios, la normativa y la jurisprudencia comunitaria sobre el mercado interior y el impacto sobre el mismo de la protección de la salud y la vida de las personas y los animales y la preservación de las especies vegetales.

El que hoy en día se hable de una Política comunitaria de seguridad alimentaria es consecuencia, esencialmente, de la cadena ininterrumpida de crisis alimentarias que se han repetido en Europa. En otras palabras, la Política que se estudia en este trabajo ha sido, y en buena medida sigue

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siendo, como se reitera en el libro, una política reactiva y no preventiva. La Unión ha tratado de reaccionar, con mayor o menor fortuna, frente a estas crisis. Ahora bien, de la experiencia se aprende, y las últimas crisis, véase la gripe aviar, han cogido a la UE mejor preparada normativa e institucionalmente que lo estaba en las anteriores. Todo ello se explica por la Dra. Oanta, con detenimiento y claridad, en el segundo capítulo de este libro, ofreciendo una presentación esclarecedora de estos episodios alimentarios que tanto han alertado al consumidor europeo y han socavado su confianza en la calidad de los productos alimentarios que circulan en el mercado europeo. Los episodios a los que se refiere la autora son, presumo, bien conocidos, como ocurre, con la crisis de la enfalopatía espongiforme bovina (“vacas locas”), la contaminación por dioxina, la crisis de la fiebre aftosa y la gripe aviar. Se tratan de sucesos que han tenido su momento de celebridad en los medios de comunicación y que luego se han ido mediáticamente apagando, pero no así sanitaria y económicamente, puesto que las causas y las consecuencias siguen aleteando. Las causas, como advierte la autora, se pierden tras una maraña de informes, muchas veces contradictorios, de expertos; y, las consecuencias están hoy presentes en las economías de los productores (piénsese en los ganaderos británicos, por ejemplo) y en la salud de los consumidores (todas aquellas personas que han sufrido en su salud las consecuencias de enfermedades ligadas al consumo de productos alimenticios o al contacto con especies animales enfermas).

Si tanto las causas como las consecuencias de todas estas crisis siguen alimentando páginas y páginas de informes y estudios —que uno ya no sabe si informan o desinforman—, no es de extrañar que los principios que orientan la actuación de la UE en seguridad alimentaria, pretendan inspirar una legislación destinada a aclarar, proteger y prevenir. De manera que análisis del riesgo, principio de precaución, principio de transparencia y principio de trazabilidad o rastreabilidad, son principios que están continuamente presente en la normativa comunitaria en la materia, tal y como se señala en el Capítulo III de la presente monografía, donde se examinan dichos principios, así como la base legislativa y la actuación normativa de la UE en materia de seguridad alimentaria. Actividad toda ella que van creando, a juicio de la autora, un poso jurídico que permite identificar ya una Política comunitaria de seguridad alimentaria. Se tratan de principios y normas que persiguen garantizar un elevado nivel de protección de la salud y la seguridad públicas y de los consumidores. Esta legislación, que no siempre es sencilla y fácilmente comprensible, por lo técnica, dispersa y detallista, es objeto de análisis crítico por la autora que, también, se adentra en el universo, a veces opaco, de unos principios, que traídos del mundo de las ciencias técnicas, a veces no tienen un sencillo acomodo en el de las ciencias jurídicas. Quepa recordar, el caso de la precaución o el de la trazabilidad,

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donde el experto científico se mueve más a gusto que el legislador o el simple jurista.

Se trata, además, de un sector jurídico donde, como en tantos otros, se produce una estrecha interrelación entre las normas internacionales y las normas comunitarias, de manera que como acertadamente sostiene la Dra. Oanta, el Derecho comunitario alimentario es, en buena medida tributario de lo avanzado en el ámbito jurídico internacional, auque, también, como advierte la autora, en algunas cuestiones aquel Derecho ha ido más allá situándose en la vanguardia de la legislación alimentaria.

Si la UE se ha ido dotando en los últimos años de un cuerpo normativo coherente referido a la seguridad alimentaria, hay que decir también que ello lo ha acompañado de un esfuerzo institucional importante, tanto por lo que se refiere a los mecanismos y procedimientos tradicionalmente existentes, así la constitución de un “Grupo de Comisarios para la salud alimentaria”, encargado de garantizar la coordinación política de las acciones de la Comisión en materia de salud, o la asignación de nuevas competencias a la DG XXIV (Dirección General de política de los consumidores y de protección de su salud); com o, también, por la creación de un organismo específico, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, llamada a poner orden en un sector donde se había asistido a la proliferación de comités directores y comités científicos que, como nos señala la Dra. Oanta en el último Capítulo de su libro —el consagrado al estudio del marco institucional de la seguridad alimentaria—, no siempre coincidían ni en las predicciones ni en los resultados. Así, y como critica la autora, en este ámbito se fue generando una burocracia “científica” que frenaba la toma de decisiones en unas cuestiones que, por esencia, precisan de agilidad y rapidez, dada la urgencia, en muchas ocasiones, de los problemas que plantean. Estos comités se han ido incorporando al organigrama de la Agencia de Parma lo que ha permitido, a juicio de la autora, clarificar la actuación de los mismos y ofrecer mecanismos de alerta rápida para hacer frente a situaciones de emergencia y de gestión de crisis. Al hilo de este estudio se recoge en este trabajo un tema, en mi opinión, importante y preocupante por lo que se refiere no solo al Derecho comunitario sino también al Derecho internacional, el de la existencia de unas bases científicas sólidas sobre las que tomar decisiones adecuadas.

Lo que plantea el peso y trascendencia de la labor de los expertos y comités de expertos, a la hora de preparar, elaborar, aplicar y controlar las normas en materia de seguridad alimentaria.

El libro nos permite, en suma, conocer los esfuerzos que la UE ha desplegado, desde el silencio del Derecho comunitario originario, en materia de seguridad de los productos alimenticios que llegan al ciudadano europeo.

Tiene la virtud de describir, con nitidez, como de la articulación de los intereses derivados de la protección de la salud y de la protección del consumi-

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dor, se ha ido desarrollando una normativa comunitaria, primero reactiva y, ahora, también, preventiva que permite, como sostiene la autora, hablar ya de una Política comunitaria de seguridad alimentaria, surgida, y coincido con Ella, desde el ciudadano y desde la respuesta que a sus preocupaciones intentan dar las autoridades comunitarias.

Se trata de una investigación que estimo oportuna y necesaria, ya que aborda una cuestión de especial trascendencia en la actual sociedad europea, como reflejan los medios de comunicación o se extrae de las conversaciones a pié de calle, donde los ciudadanos muestran su preocupación ante las reiteradas crisis alimentarias, ante los escándalos ligados a la producción alimentaria, ante, en fin, la falta de información o desinformación al respeto. Si la seguridad alimentaria, la salud y la protección de los consumidores forman parte del núcleo duro del Estado de bienestar, modelo social que comparten los Estados miembros de la UE, lógicamente, la Unión debería proporcionar el sustento normativo e institucional que permita hacerlo efectivo. Y, este libro, constituye, a mi juicio, un instrumento privilegiado para mostrarnos hasta que punto se está o no logrando.

José Manuel Sobrino Heredia

Catedrático de Derecho internacional público Instituto Universitario de Estudios Europeos “Salvador de Madariaga” Universidad de A Coruña

Siglas y abreviaturas Acuerdo MSF Acuerdo relativo a las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias AEEM Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos AEMA Agencia Europea de Medio Ambiente AESA Agencia Española de Seguridad Alimentaria ANIMO Red informatizada de enlace entre las autoridades veterinarias AUE Acta Única Europea BOE Boletín Oficial del Estado CdT Centro de Traducción de los Órganos de la Unión Europea CE Comunidad Europea CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero Cedefop Centro Europeo de Desarrollo de la Formación Profesional CEE Comunidad Económica Europea CEEA Comunidad Europea de la Energía Atómica CEPCE Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades CIG Conferencia Intergubernamental CIPF Convención Internacional de Protección Fitosanitaria DG Dirección General DOUE Diario Oficial de la Unión Europea EAB Equipo de asistencia en caso de brotes EAR Agencia Europea de Reconstrucción EEB Encefalopatía Espongiforme Bovina EEE Espacio Económico Europeo EET Encefalopatías Espongiformes Transmisibles EEUU Estados Unidos de América EFSA Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria EMEA Agencia Europea para la Evaluación de los Medicamentos ETF Fundación Europea de Formación EUMC Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia EU-OSHA Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo EURATOM Comunidad Europea de la Energía Atómica EUROFOUND Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo

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siglas y abreviaturas

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FDA Food and Drug Administration GPPR Grupo de planificación de la preparación y la respuesta en materia de salud pública HACCP Análisis de Riesgos y Puntos Críticos de Control MEE Medidas de efecto equivalente MERCOSUR Mercado Comercial del Sur OAMI Oficina de Armonización del Mercado Interior OAV Oficina Alimentaria y Veterinaria OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico OCVV Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales OEDT Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías OIE Oficina Internacional de Epizootias OMC Organización Mundial del Comercio OMS Organización Mundial de la Salud PAC Política Agrícola Común PPC Política Pesquera Común SAR Sistema de Alerta Rápida SRAS Síndrome Respiratorio Agudo Severo TAC Total Admisible de Capturas TCE Tratado de la Comunidad Europea TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas TPI Tribunal de Primera Instancia TUE Tratado de la Unión Europea UE Unión Europea vECJ Variante de la Enfermedad de Creutzfeldt-Jacob

Introducción Las recientes crisis alimentarias (“el mal de las vacas locas”, la contaminación por Dioxina de pollos en Bélgica, la fiebre aftosa, etc.) han puesto de manifiesto los importantes riesgos a los que, hoy en día, el consumidor se enfrenta, debido a las circunstancias que rodean los productos alimenticios que se encuentran a su alcance. En la actualidad, esta realidad alcanza nuevas dimensiones ya que ello ocurre en un escenario que se hace cada vez más global, en el que se observa una creciente interdependencia entre el comercio, por un lado, y la salud humana y la seguridad alimentaria, por el otro. Y, aunque la globalización puede presentar, obviamente, ventajas considerables, ya que propicia el logro de alimentos de mayor calidad, precios asequibles y mayor seguridad, también puede, como veremos, provocar importantes inconvenientes, tales como la pérdida de la diversidad local de productos alimenticios y la introducción de medidas tendentes a la uniformización de las exigencias de acceso a los mercados, lo que va a incrementar la dificultad de los países menos avanzados para llegar al mercado de los países más desarrollados.

La lógica alerta social nacida de estas crisis, a las que vamos a referirnos constantemente a lo largo de nuestro trabajo, muestran como los consumidores no se preocupan ya sólo de los peligros que ellos mismos son capaces de detectar, sino, también, de aquellos otros que no se identifican con facilidad. Se observa, así, como dichos consumidores piden, cada vez con mayor insistencia, la adopción de medidas legislativas que les garanticen alimentos seguros y que reduzcan al mínimo los riesgos sanitarios de origen alimentario. Tales exigencias están conduciendo a la progresiva elaboración de un Derecho de la seguridad alimentaria, tanto en el ámbito internacional como el que tiene lugar en la Unión Europea (en adelante, UE). Aunque focalizaremos nuestro estudio sobre lo que ocurre en el espacio comunitario europeo, puesto que, de momento, y en nuestra opinión, es aquel donde más se ha avanzado y donde este Derecho, en tanto Derecho comunitario, va logrando una mayor identidad.

En los pasados años noventa, los medios de comunicación empezaron a alertar a la opinión pública sobre una serie de enfermedades transmisibles que afectaban a los animales y, presumiblemente, también a las personas.

Desde entonces, expresiones como “la enfermedad de la vaca loca”, “la contaminación por Dioxina”, “la gripe aviar”, son frecuentes en las conversaciones, tanto en los círculos científicos como en a pie de calle, de manera que lo que era más preocupante para un grupo reducido de expertos se ha convertido en un problema social, cuya intensidad se ha visto incrementada tanto por lo que se dice como por lo que no se cuenta sobre todo ello.