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INTERVENCIÓN EN LA ACTIVIDAD DE LOS CIUDADANOS Y CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS EN LAS ENTIDADES LOCALES Luis Jesús

de

Juan Casero

(Director y Coordinador)

Secretario de Administración Local, categoría Superior Vicesecretario General de la Diputación Provincial de Ciudad Real

Joaquín Avilés Morales

Secretario-Interventor Vicesecretario del Ayuntamiento de Miguelturra (Ciudad Real)

Enrique Fernández Cazallas

Secretario-Interventor Coordinador de la Unidad de Apoyo Técnico a los Municipios de la Diputación Provincial de Ciudad Real

Valencia, 2012


Copyright ® 2012 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© Luis Jesús de Juan Casero Joaquín Avilés Morales Enrique Fernández Cazallas

©

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es I.S.B.N.: 978-84-9004-978-5 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


A mi padre, que pudo haber escrito mucho slibros. A Teresa, por las horas robadas. y a mis hijos Teresa, Alejandra y Luis, por estar ahí Luis Jesús

de Juan

Casero

A mis padres, que me enseñaron el camino. A Laura por su cariño. A Pedro y Araceli Joaquín Avilés Morales

A mis padres y a mis hijos Jaime e Inés Enrique Fernández Cazallas


ÍNDICE GENERAL ABREVIATURAS...................................................................................................................................

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INTRODUCCIÓN...............................................................................................................................

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PARTE GENERAL INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES EN LA ACTIVIDAD DE LOS CIUDADANOS Capítulo 1 INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO LOCAL 1.1. OBJETO Y FINALIDAD......................................................................................................... 1.2. PRINCIPIOS INSPIRADORES DE LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA..................................................................................................................................................... 1.3. MEDIOS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA ACTIVIDAD DE LOS CIUDADANOS................................................................................................................ 1.3.1. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA EN LAS ENTIDADES LOCALES.......... 1.3.2. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO EN LAS ENTIDADES LOCALES..... 1.3.3. LA ACTIVIDAD DE SERVICIO PÚBLICO EN LAS ENTIDADES LOCALES.............................................................................................................................

39 40 45 46 55 57

Capítulo 2 REGLAMENTOS Y BANDOS 2.1. REGLAMENTOS Y ORDENANZAS MUNICIPALES............................................... 2.1.1. CONCEPTO DE REGLAMENTO....................................................................... 2.1.2. EFICACIA NORMATIVA DE LOS REGLAMENTOS.................................. 2.1.3. LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y SUS LÍMITES................................. 2.1.4. EL CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA............................ 2.1.5. POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS ENTIDADES LOCALES...... 2.1.6. REGLAMENTOS AD INTRA Y AD EXTRA EN LAS ENTIDADES LOCALES....................................................................................................................... 2.1.7. ÓRGANO COMPETENTE PARA LA APROBACIÓN DE LOS REGLAMENTOS Y ORDENANZAS LOCALES.................................................. 2.1.8. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN Y MODIFICACIÓN DE LAS ORDENANZAS Y REGLAMENTOS LOCALES............................................ 2.1.8.1. Aprobación inicial......................................................................................... 2.1.8.2. Información pública..................................................................................... 2.1.8.3. Resolución y aprobación definitiva........................................................... 2.1.8.4. Publicación..................................................................................................... 2.1.8.5. Entrada en vigor............................................................................................

61 61 63 64 65 67 68 69 71 73 74 77 79 80


10

Índice general

2.1.9. IMPUGNACIÓN DE LOS REGLAMENTOS Y ORDENANZAS............ 2.1.10. INICIATIVA POPULAR EN EL MARCO DE LOS REGLAMENTOS Y ORDENANZAS LOCALES..................................................................................... 2.1.11. POTESTAD MUNICIPAL PARA LA TIPIFICACIÓN DE INFRACCIONES Y SANCIONES LAS ORDENANZAS LOCALES........................ 2.2. LOS BANDOS MUNICIPALES............................................................................................ 2.2.1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA..................................................... 2.2.2. ÓRGANO COMPETENTE Y PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN............................................................................................................................... 2.2.3. RECURSOS QUE PROCEDEN FRENTE A LOS BANDOS....................... 2.2.4. LOS BANDOS EN MATERIA DE TRÁFICO Y CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS................................................................................................................ 2.2.5. LOS BANDOS COMO FIGURA LITERARIA................................................. 2.4. MODELOS DE BANDOS....................................................................................................... 2.5. FORMULARIOS: EXPEDIENTE PARA TRAMITACIÓN Y APROBACIÓN DE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS MUNICIPALES........................................

80 82 84 86 86 91 91 92 93 96 102

Capítulo 3 SOMETIMIENTO A LICENCIA, DECLARACIÓN RESPONSABLE O COMUNICACIÓN PREVIA DE LA ACTIVIDAD DE LOS CIUDADANOS 3.1. OBJETO Y FINALIDAD......................................................................................................... 3.2. SUPUESTOS EN LOS QUE PROCEDE EL SOMETIMIENTO A LICENCIA, LA DECLARACIÓN RESPONSABLE Y LA COMUNICACIÓN PREVIA........ 3.4. DISTINTOS MODELOS DE DECLARACIÓN RESPONSABLE/COMUNICACIÓN PREVIA..................................................................................................................... 3.4.1. MODELO DECLARACIÓN RESPONSABLE/COMUNICACIÓN PREVIA DE INICIO DE ACTIVIDADES EN GENERAL........................... 3.4.2. MODELO COMUNICACIÓN DE CAMBIO DE TITULARIDAD........... 3.4.3. MODELO DECLARACIÓN RESPONSABLE / COMUNICACIÓN DE MODIFICACIÓN, REFORMA O AMPLIACIÓN DE ACTIVIDAD........ 3.5. EXPEDIENTE DE CONTROL Y COMPROBACIÓN DE DECLARACIÓN RESPONSABLE/COMUNICACIÓN PREVIA..............................................................

113 121 128 128 130 131 133

Capítulo 4 ÓRDENES INDIVIDUALES CONSTITUTIVAS DE MANDATO PARA EJECUCIÓN O PROHIBICIÓN DE UN ACTO 4.1. OBJETO Y FINALIDAD......................................................................................................... 4.2. SUPUESTOS EN LOS QUE PROCEDEN........................................................................ 4.3. COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO EN EL ÁMBITO LOCAL...................... 4.3.1. Competencia................................................................................................................... 4.3.2. Procedimiento................................................................................................................. 4.4. INCUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DE EJECUCIÓN................................... 4.6. FORMULARIOS: EXPEDIENTE TIPO RELATIVO A UNA ORDEN DE EJECUCIÓN.......................................................................................................................................

143 144 149 149 149 155 163


Índice general

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PARTE ESPECIAL CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS POR LAS ENTIDADES LOCALES Capítulo 5 INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS 5.1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 5.2. EL NUEVO RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS EN EL ÁMBITO LOCAL: PRINCIPALES NOVEDADES......................................... 5.2.1. ELIMINACIÓN DE BARRERAS QUE RESTRINGEN EL ACCESO A UNA ACTIVIDAD DE SERVICIOS.................................................................... 5.2.2. AUTORIZACIÓN PREVIA, DECLARACIÓN RESPONSABLE Y COMUNICACIÓN PREVIA EN LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS DE COMPETENCIA LOCAL....................................................................................... 5.2.3. EL RÉGIMEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LAS AUTORIZACIONES PARA EL EJERCICIO DE LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS............................................................................................................................ 5.2.4. LA VENTANILLA ÚNICA DE SERVICIOS. OBLIGACIONES ADMINISTRATIVAS FACILITADORAS....................................................................... 5.3. ACTUACIONES DE ADECUACIÓN PROCEDENTES........................................... 5.5. MODELO DE ORDENANZA MUNICIPAL REGULADORA DE LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS.....................................................................................................

175 180 182 185 190 192 193 199

Capítulo 6 INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN ACTIVIDADES TRADICIONALMENTE DENOMINADAS CLASIFICADAS E INOCUAS 6.1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 6.2. NUEVO RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ACTIVIDADES CLASIFICADAS E INOCUAS. SUPUESTOS EN LOS QUE PROCEDE EL CONTROL PREVIO.. 6.3. INSPECCIÓN Y CONTROL MUNICIPAL DE LAS ACTIVIDADES TRADICIONALMENTE DENOMINADAS CLASIFICADAS E INOCUAS................... 6.5. MODELO DE ORDENANZA MUNICIPAL DE ACTIVIDADES CLASIFICADAS E INOCUAS.......................................................................................................................

213 216 228 235

Capítulo 7 INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN ESPECTÁCULOS PÚBLICOS Y ACTIVIDADES RECREATIVAS 7.1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 7.2. LA INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN LOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS Y LAS ACTIVIDADES RECREATIVAS................................................................................ 7.3. EL CONTROL MUNICIPAL DE LOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS Y LAS ACTIVIDADES RECREATIVAS..........................................................................................

249 251 262


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Índice general

7.5. MODELO DE ORDENANZA REGULADORA DE ESPECTÁCULOS PÚBLICOS Y ACTIVIDADES RECREATIVAS...........................................................................

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Capítulo 8 INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN LOS MERCADOS DE ABASTOS 8.1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 8.2. PROCEDIMIENTO Y CRITERIOS PARA EL OTORGAMIENTO DE AUTORIZACIONES DE VENTA EN EL MERCADO DE ABASTOS................................ 8.3. CONTROL MUNICIPAL DE LA ACTIVIDAD DESARROLLADA EN EL MERCADO DE ABASTOS..................................................................................................... 8.5. MODELO DE REGLAMENTO MUNICIPAL REGULADOR DEL MERCADO DE ABASTOS......................................................................................................................

293 298 302 307

Capítulo 9 INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN LA ACTIVIDAD DE VENTA AMBULANTE O NO SEDENTARIA 9.1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 9.2. PROCEDIMIENTO Y CRITERIOS PARA EL OTORGAMIENTO DE AUTORIZACIONES DE VENTA AMBULANTE...................................................................... 9.3. CONTROL MUNICIPAL DE LA ACTIVIDAD DE VENTA AMBULANTE.... 9.5. MODELO DE ORDENANZA MUNICIPAL REGULADORA DE LA VENTA AMBULANTE............................................................................................................................

327 328 331 335

Capítulo 10 INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN LA INSTALACIÓN DE QUIOSCOS EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO 10.1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 10.2. PROCEDIMIENTO Y CRITERIOS PARA EL OTORGAMIENTO DE AUTORIZACIONES DE INSTALACIÓN DE QUIOSCOS EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO..................................................................................................................... 10.3. CONTROL MUNICIPAL DE LOS QUIOSCOS........................................................... 10.5. MODELO DE ORDENANZA MUNICIPAL REGULADORA DE LA INSTALACIÓN DE QUIOSCOS EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO...............

357 361 364 368

Capítulo 11 INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN LA INSTALACIÓN DE TERRAZAS EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO 11.1. INTRODUCCIÓN...................................................................................................................

385


Índice general

13

11.2. PROCEDIMIENTO Y CRITERIOS PARA EL OTORGAMIENTO DE AUTORIZACIONES DE INSTALACIÓN DE TERRAZAS EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO LOCAL.................................................................................................... 11.3. CONTROL MUNICIPAL DE LAS TERRAZAS............................................................ 11.5. MODELO DE ORDENANZA MUNICIPAL REGULADORA DE LA INSTALACIÓN DE TERRAZAS EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO................

387 391 396

Capítulo 12 INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN LA ACTIVIDAD DE PUBLICIDAD EXTERIOR 12.1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 12.2. PROCEDIMIENTO Y CRITERIOS PARA EL OTORGAMIENTO DE AUTORIZACIONES.............................................................................................................................. 12.3. CONTROL MUNICIPAL DE LA PUBLICIDAD EXTERIOR................................ 12.5. MODELO DE ORDENANZA REGULADORA DE LA PUBLICIDAD EXTERIOR...............................................................................................................................................

417

ANEXO.....................................................................................................................................................

449

419 423 430


ABREVIATURAS AAPP: AN: BOE: BOP: CC: CCAA: CE: CEE: CES: DA: DF: DG: DL: DO: DS o Directiva de Servicios: DT: EBEP: Ed.: EL: EE.LL: ETT: INAP: INEM: INSS: IPC: IRPF: JCCA: LCAP: LCSP: LEC: LEF: LFCE: LGPE: LMRFP:

Administraciones Públicas Audiencia Nacional Boletín Oficial del Estado Boletín Oficial de la Provincia Código Civil Comunidades Autónomas Constitución Española Comunidad Económica Europea Consejo Económico Social Disposición Adicional Disposición Final Dirección General Decreto-Ley Diario Oficial Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12/12/2006 relativa a los servicios en el mercado interior. Disposición Transitoria Estatuto Básico del Empleado Público Editorial Entidad Local Entidades Locales Empresa de Trabajo Temporal Instituto Nacional de Administración Pública Instituto Nacional de Empleo Instituto Nacional de la Seguridad Social Índice de Precios al Consumo Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Junta Consultiva de Contratación Administrativa Ley de Contratos de las Administraciones Públicas Ley de Contratos del Sector Público Ley de Enjuiciamiento Civil Ley de Expropiación Forzosa Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado Ley General de los Presupuestos del Estado Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública


16 LO: LOFAGE: LOPJ: LOREG: LOTC: Ley Omnibus: Ley Paraguas: LRBRL: LRJAP: MAP: MEyH: OIT: OM: OMC: ONG: ONU: RB: RD: RDL: RDLeg: RGLCAP: Res: ROF: RSCL: S: SAN: SS: STC: STCT: STJCE: STS:

Abreviaturas

Ley Orgánica Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial Ley Orgánica de Régimen Electoral General Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Ministerio de Administraciones Públicas Ministerio de Economía y Hacienda Organización Internacional del Trabajo Orden Ministerial Organización Mundial de Comercio Organización no Gubernamental Organización de las Naciones Unidas Reglamento de Bienes de las Entidades Locales Real Decreto Real Decreto Ley Real Decreto Legislativo Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas Resolución Real Decreto 2568/2986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales Reglamento de Servicios de las Entidades Locales Sentencia Sentencia de la Audiencia Nacional Sentencias Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Central de Trabajo Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea Sentencia del Tribunal Supremo


Abreviaturas

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STSJ: TC: TCEE: TJCE: Tol : TRLCAP:

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Tribunal Constitucional Tratado de la Comunidad Económica Europea Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea Referencia Tirant On Line Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia Unión Europea Unión Temporal de Empresas

TRRL: TS: TSJ: UE: UTE:


INTRODUCCIÓN

La Directiva Europea de Servicios, en su contexto 1.– La principal pretensión de los redactores de este manual es intentar aportar, en el ámbito local, y con marcado sentido práctico, algo de luz a la confusión generada por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, Directiva de Servicios) y su traslación al derecho interno español1, que exige un necesario replanteamiento de muchos de los procesos tradicionales de intervención administrativa local en la actividad de los particulares que desarrollen “cualquier actividad económica por cuenta propia, (…) a cambio de una remuneración2”. La finalidad básica de este texto no es elucubrar sobre las muchas dudas y disquisiciones que esa norma europea de carácter general y transversal plantea, sino aportar algunas ideas, instrumentos y herramientas, fundamentalmente dirigidas a los pequeños y medianos ayuntamientos, y a los diversos operadores jurídicos que se relacionan con ellos, para facilitar la compleja y obligada labor de incorporar a la práctica administrativa de nuestros municipios las exigencias que se derivan del nuevo marco normativo aplicable a las actividades de servicios en el ámbito de la Unión Europea. No es pretensión de este manual, por tanto, el examen de todos los sectores de la actividad municipal que puedan resultar afectados por la Directiva de Servicios, sino el de los más característicos y habituales en la mayor parte de los municipios pequeños y medianos que, a pesar del tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la normativa de referencia, aún tienen pendientes de precisar, e incorporar a sus ordenanzas o reglamentos, las normas imperativas reflejadas en la Directiva de Servicios. A estos criterios responde la estructura del texto elaborado.

1

2

Como ha señalado L. Parejo Alfonso, la también llamada Directiva Bolkenstein, buscando un elevado grado de integración jurídica en la CE en materia de servicios, establece un marco jurídico general basado en la supresión de las barreras al funcionamiento del mercado interior y constituye “... una norma de política económica de primera importancia y carácter transversal ...” que rompe con la tradición administrativa española en esta materia. Este es el amplio concepto de servicio que recoge la directiva.


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Introducción

La tarea no es sencilla, no obstante. Como tendremos ocasión de detallar, la normativa europea de servicios obliga, de una parte, a una actuación diligente de los poderes legislativos de los estados miembros. En el caso español, obliga en el ámbito normativo tanto a las Cortes Generales como a las Asambleas Legislativas de todas las Comunidades Autónomas. Pero, de otra parte, las principales responsables del cumplimiento de los principios contenidos en la nueva normativa de servicios son las Administraciones Públicas Europeas, incluidas las municipales. Todas ellas están obligadas a adoptar las medidas necesarias para que sean efectivos, en el ámbito de sus competencias y atribuciones respectivas, los principios y criterios jurídicos establecidos en la Directiva de Servicios. En algunos casos, las entidades locales podrán contar con el auxilio normativo del Estado o la Comunidad Autónoma, pero en otros casos, habrán de identificar las actividades de servicios afectadas, y regular de forma adecuada su actividad administrativa sin el apoyo de normas internas, estatales o autonómicas. Pero, además, habrá ocasión de analizar las paradojas que se derivan de las distintas regulaciones autonómicas en la materia (o de la ausencia de esa normativa) y plantear cómo debe actuar cada entidad local ante tales circunstancias. Ya de inicio advertimos que se debe partir del criterio elemental que, entre otros, ha señalado Ordoñez Solís3: “La aplicación de las ordenanzas municipales puede poner de manifiesto la contradicción de éstas con la Directiva de Servicios o incluso con el propio Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea al consagrar las libertades económicas fundamentales. Pero también puede plantearse el problema del intento de aplicar en el ámbito local una regulación estatal o autonómica que sea contraria al derecho de la Unión Europea. Pues bien, en estos supuestos las reglas de selección y de aplicación del derecho son sumamente sencillas. Para el caso de que una Ordenanza Municipal, como cualquier otra disposición general o acto administrativo, sea contraria a la Directiva de Servicios, los jueces anularán la Ordenanza Municipal y, en su caso, el acto administrativo controvertido. Del mismo modo, si al adoptar una ordenanza o un acto administrativo se advierte una contradicción entre la Directiva de Servicios y una ley estatal o una ley autonómica, debe recordarse que el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea obliga al juez a dejar inaplicada la ley española, sea estatal o autonómica, frente a la norma de la Unión Europea.” La primacía del derecho comunitario sobre las normas jurídicas internas de los estados miembros es, pues, una cuestión básica y elemental y, desde luego, insoslayable. Por razón de la orientación generalista de este manual, no podremos entrar a analizar con detenimiento la casuística ni las dificultades que, en aspectos concretos o especí-

3

David Ordóñez Solís en “Licencias, sanciones y tasas bajo sospecha: las Ordenanzas Municipales y la Directiva de Servicios” Publicado en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 6, Sección Actualidad, Quincena del 30 Mar. 14 Abr. 2011, Ref. 715/2011, pág. 715, tomo 1, Editorial LA LEY


Introducción

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ficos, se derivan de la normativa dictada por cada una de las Comunidades Autónomas en tanto que titulares de la mayor parte de las competencias legislativas en materia de actividades de servicios. Ese labor quedará pendiente para un estudio de futuro de cada uno de los regímenes autonómicos resultantes, tal y como viene sucediendo en otras ramas del derecho administrativo, como es el caso del derecho urbanístico. Queda escrito que, no obstante, nuestro empeño es el de intentar aclarar algunas ideas y aportar luz y posibles soluciones a la difícil labor de los ayuntamientos en esta materia. En cualquier caso, serán nuestras opiniones y criterios, basados en el estudio y la reflexión asentada en la experiencia profesional en el ámbito local, y que se someten con agrado y de antemano a cualquier crítica u opinión mejor fundada en derecho. 2.– La Directiva de Servicios, en su primer considerando, ya explica su sentido y finalidad al poner de manifiesto que “(…) la eliminación de las barreras que obstaculizan el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros es un medio esencial de reforzar la integración entre los pueblos de Europa y de fomentar un progreso económico y social equilibrado y sostenible (…) un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros”. En el tercero de los considerandos de la directiva, el legislador europeo señala que “… los obstáculos afectan a una amplia gama de actividades de servicios, así como a la totalidad de las etapas de la actividad del prestador, y presentan numerosos puntos en común, incluido el hecho de tener su origen con frecuencia en un exceso de trámites administrativos, en la inseguridad jurídica que rodea a las actividades transfronterizas y en la falta de confianza recíproca entre los Estados miembros”. Tras ello, la directiva que analizamos desarrolla una serie de planteamientos y se detiene en mencionar sectores o actividades de servicios a los que expresamente no resulta de aplicación, lo que dificulta su comprensión y la hace confusa. Probablemente eran necesarias todas las precisiones que contempla, pero la técnica empleada puede llegar a confundir a un lector no especializado. La finalidad de la Directiva de Servicios, y por ende, de la normativa estatal y autonómica que la desarrolla, es “… eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado….4”.

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Considerando 5 de la Directiva.


22

Introducción

Se podrá estar de acuerdo o no con las importantes repercusiones que la directiva atribuye al desarrollo de las actividades de servicios, pero es indudable que tales planteamientos exigen implantar las medidas y articular los procesos que contribuyan a eliminar, o cuanto menos reducir, los obstáculos y barreras de índole administrativa que los servicios encuentran en las distintas etapas de la actividad del prestador. Eso es lo que la Directiva de Servicios pretende que hagan los distintos Estados miembros. En desarrollo de esos criterios básicos, la Ley Paraguas5 establece en el apartado I de su Preámbulo que: “… El objeto de esta Ley es, pues, establecer las disposiciones y principios necesarios para garantizar el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio realizadas en territorio español por prestadores establecidos en España o en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea, simplificando los procedimientos y fomentando al mismo tiempo un nivel elevado de calidad en los servicios, promoviendo un marco regulatorio transparente, predecible y favorable para la actividad económica, impulsando la modernización de las Administraciones Públicas para responder a las necesidades de empresas y consumidores y garantizando una mejor protección de los derechos de los consumidores y usuarios de servicios. Ahora bien, es importante destacar que para la mejora del marco regulador del sector servicios no basta con el establecimiento, mediante esta Ley, de las disposiciones y los principios generales que deben regir la regulación actual y futura de las actividades de servicios. Por el contrario, será necesario llevar a cabo un ejercicio de evaluación de la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio conforme a los principios y criterios que esta Ley establece y, en su caso, modificar o derogar esta normativa….”. Así pues, se impulsa el cambio normativo y administrativo en el ámbito de la tradicionalmente conocida como actividad de policía administrativa, y se exige un importante esfuerzo de revisión y evaluación de procesos. Ese es el contexto adecuado en el que se debe entender la directiva europea: supone un aldabonazo al régimen jurídico administrativo aplicable al ejercicio de actividades de servicios en las distintas etapas en las que se desarrolla, orientado claramente a facilitar el ejercicio de esas actividades en el espacio económico europeo y a simplificar las relaciones de los prestadores de servicios con las distintas Administraciones Públicas, en un doble sentido:

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Aunque no las estimamos muy afortunadas, hemos recogido las denominaciones abreviadas de Ley Paraguas y Ley Omnibus porque, nos gusten o no, se han generalizado en los comentarios doctrinales. Nos referimos como Ley Paraguas a la ley estatal 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y, como Ley Omnibus, a la ley estatal 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.


Introducción

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– Eliminando con carácter general requisitos y cargas tradicionalmente exigidos e impuestos a los prestadores, como es la obtención de autorización previa para el ejercicio legítimo de una actividad. – Imponiendo exigencias concretas a las distintas Administraciones Públicas para facilitar la información y tramitación de los expedientes relativos a las actividades de servicios. A ese criterio responden, entre otras medidas, la exigencia de simplificación administrativa, la eliminación de cargas innecesarias y la llamativa “ventanilla única de servicios”, que pretende consagrarse como medio fundamental de información y de gestión de trámites en actividades de servicios, aprovechando los avances electrónicos y de las telecomunicaciones. Pero creemos que la Directiva de Servicios sólo es eso. Ni más, ni menos. Con el nuevo marco jurídico ni se limitan las potestades administrativas, ni se cuestiona la actividad de policía administrativa en materia de servicios. Lo característico de esta actividad administrativa siempre ha sido la limitación de derechos de los ciudadanos con fundamento en la prevención de los peligros y riesgos que pudieran derivarse de su libre ejercicio para la comunidad. Y entendemos que esos criterios no se han visto afectados sustancialmente como tendremos ocasión de explicar en este manual. Desde el punto de vista de algunos autores, ese espíritu y fundamento de la intervención administrativa permanecen vigentes en todas aquellas actividades de los ciudadanos que no resultan afectadas por la mencionada directiva europea y su normativa interna de desarrollo, pero se ha quebrado profundamente en las actividades de servicios no excluidas de su regulación por cuanto, la normativa europea de referencia, considera ahora que las licencias o autorizaciones constituyen un obstáculo ilegítimo a la libre competencia en el mercado, y pone bajo sospecha de restricción indebida cualquier regulación jurídico-pública del acceso al mercado de las actividades de servicios o de ejercicio de éstas. Ese planteamiento ha llevado a algún autor, quizás exageradamente, a considerar que estamos ante un “nuevo Derecho Administrativo”6. Desde nuestro punto de vista, no obstante, la primera cuestión que debe plantearse, por obvia que pueda parecer, es que la Directiva de Servicios cuestiona el arraigado requisito del sometimiento a autorización previa de las actividades de servicios y exige a los Estados miembros, y a las administraciones en las que se vertebran, que faciliten y simplifiquen los trámites y procedimientos establecidos para el acceso a tales actividades en el espacio europeo, pero no cuestiona ni deroga la actividad de policía administrativa en relación con las actividades de servicios sujetas a la directiva. Es cierto que, en

6

T. R. Fernández Rodríguez ha titulado su trabajo sobre la Directiva publicado en el número 22 de la Revista Española de Derecho Europeo (págs.189 y ss.) justamente “un nuevo Derecho administrativo para el mercado interior europeo”.


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