TIRANT TRIBUTARIO Directores:
Juan López Martínez
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada
José Manuel Pérez Lara
Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada
Consejo científico:
Antonia Agulló Agüero
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra
Ignacio Corral Guadaño
Jefe de Estudios de la Escuela de Hacienda Pública
Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo
Amparo Navarro Faure
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante
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EL ORDENAMIENTO TRIBUTARIO Y PRESUPUESTARIO LOCAL ANÁLISIS INTERNO Y COMUNITARIO SATURNINA MORENO GONZÁLEZ Mª ESTHER SÁNCHEZ LÓPEZ (Directoras)
SATURNINA EL ORDENAMIENTOMORENO TRIBUTARIO Y GONZÁLEZ PRESUPUESTARIO LOCAL. ANÁLISIS INTERNO Y COMUNITARIO Mª ESTHER SÁNCHEZ LÓPEZ Directoras Autores Autores
Pedro José Carrasco Parrilla Pedro José Carrasco Parrilla Eduardo Costa Castellá Eduardo Costa Castellá Mª del Marde de la Amorós Mª del Mar laPeña Peña Amorós Pablo de Mora Navarro Pablo de Mora Navarro Fernando Fernández Marín Fernando Fernández Marín Andrés García Martínez José Gerardo Gómez Melero Andrés García Martínez Mª Llanos González Alfaro José Gerardo Gómez Melero Mª Llanos González Alfaro
Antonio López Díaz Antonio López Díaz Saturnina Moreno González Saturnina Moreno González del Carmen Pastor del Pinodel Pino MªMªdel Carmen Pastor Gemma Patón García Gemma FranciscoPatón RisueñoGarcía Jiménez Francisco Luis María Risueño Romero FlorJiménez María Esther Sánchez López Luis María Romero Flor Antonio Villaescusa Soriano María Esther Sánchez López Antonio Villaescusa Soriano
COMISIÓN EUROPEA – PROGRAMA JEAN MONNET
Valencia, 2016
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PRESENTACIÓN La presente obra es el resultado del excelente trabajo realizado sobre un tema complejo, cambiante y siempre actual, como es el ordenamiento tributario y presupuestario de las Entidades Locales. La temática es abordada por profesionales de la Hacienda Local y profesores universitarios de manera profunda y rigurosa, a fin de permitir una visión completa de las complejas cuestiones que plantea en nuestros días el sistema tributario y presupuestario local, de gran utilidad para estudiosos y profesionales encargados de aplicar e interpretar esta compleja normativa. Es por ello que se ha optado por la división de esta obra en dos grandes bloques que, como no podía ser de otra manera, ponen de relieve la íntima conexión entre ingreso y gasto público, que debe manifestarse en todos los niveles de nuestra Hacienda. En este sentido, y en lo que se refiere concretamente a la Hacienda Local, cualquier estudio que se realice tiene que partir necesariamente de dos datos fundamentales. De un lado, el principio de suficiencia financiera contenido en el art. 142 de la Constitución, principio propio por el que se rige este nivel de Hacienda, encontrándose los tributos propios entre los recursos fundamentales al servicio del principio mencionado. De otro, el art. 135 de la Constitución, en el que se proclaman los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las administraciones públicas, que se traducen en exigencias específicas para las Entidades Locales. En esta línea, por una parte, se ha procedido al análisis de los tributos locales más relevantes. Temas que no solamente se han abordado con espíritu crítico y profunda rigurosidad, como demuestra la profusa inclusión de bibliografía y jurisprudencia en cada uno de los capítulos, sino que, además, han sido complementados con el estudio de otros que se han considerado fundamentales para la comprensión del sistema tributario local. Se trata de los procedimientos tributarios en el ámbito local, la revisión en vía administrativa de los actos tributarios emanados en el ámbito local, así como de la importante visión relativa a los aspectos internacionales y comunitarios de la tributación local, prestando particular atención a la incidencia de los tratados internacionales y, en especial, de los convenios para evitar la doble imposición, y, desde la óptica comunitaria, los efectos de las libertades fundamentales de circulación, la prohibición general de ayudas de Estado y las directivas comunitarias sobre la ordenación y aplicación de los tributos locales. Por otra parte, en relación con el gasto público de las Haciendas Locales, se analiza de forma rigurosa y detallada, la compleja cuestión de la incidencia de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera sobre las
Presentación
entidades locales; principios que se han traducido en una exigencia de equilibrio presupuestario que impide a estos entes incurrir en el menor déficit estructural, extremo que repercute de forma indefectible sobre las decisiones de gasto y endeudamiento de tales entidades. Nos encontramos, pues, ante un tema de constante atención y siempre en continua evolución que pretende convertirse en un peldaño más del complejo entramado que supone la construcción del mismo. Esto es, a partir del análisis del ordenamiento local, tanto desde la perspectiva del ingreso como del gasto, los autores han llevado a cabo un gran esfuerzo de identificación de los problemas más relevantes intentado aportar, asimismo, criterios de clarificación de los mismos a través de las opiniones doctrinales, así como de las decisiones administrativas y jurisprudenciales existentes en la materia. Y, en todo caso, ofreciendo las herramientas necesarias para afrontar los problemas que continuamente va planteando la normativa local. Esfuerzo que se ofrece, asimismo, como posible vía de mejora del ordenamiento tributario y presupuestario local. Esto es, se trata de aportaciones que pretenden servir de guía a las decisiones de los poderes públicos así como las de nuestros Tribunales en orden a una continua y necesaria reforma de nuestro sistema local. Agradecemos a la editorial Tirant lo Blanch haber aceptado la publicación de esta obra colectiva, algunos de cuyos trabajos son el resultado de las actividades programadas en el proyecto europeo “The Impact of European Union Law on the Power of Taxation of Member States” (200100-LLP-1-2011-ES-AJM-MO), dentro del Programa “Jean Monnet Modules”, financiado por la Dirección General de Educación y Cultura de la Comisión Europea, coordinado por la profesora Saturnina Moreno González. Finalmente, queremos dejar constancia de nuestra más sincera gratitud a quienes con tanto esfuerzo e ilusión han contribuido a que esta obra haya visto finalmente la luz esperando que la misma responda a las expectativas de los profesionales, académicos y funcionarios de la Administración local.
Albacete, noviembre de 2015
Abreviaturas AAPP Administraciones Públicas AEAT Agencia Estatal de la Administración Tributaria Ap. Apartado Art. Artículo Arts. Artículos ATC Auto del Tribunal Constitucional BICE Bien Inmueble de Características Especiales BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales BOE Boletín Oficial del Estado CCAA Comunidades Autónomas CCLL Corporaciones Locales CDI Convenio para evitar la doble imposición internacional CDIs Convenios para evitar la doble imposición internacional CE Constitución Española CE Comunidad Europea CEAL Carta Europea de la Autonomía Local CNAL Comisión Nacional de la Administración Local DA Disposición Adicional DGCHT Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales DGT Dirección General de Tributos DO Diario Oficial DOUE Diario Oficial de la Unión Europea DT Disposición Transitoria EELL Entidades Locales EEUU Estados Unidos EM Estado Miembro EP Establecimiento permanente FFJJ Fundamentos Jurídicos FJ Fundamento Jurídico FMI Fondo Monetario Internacional GEI Gases de Efecto Invernadero IAE Impuesto sobre Actividades Económicas IBI Impuesto sobre Bienes Inmuebles ICIO Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras
Abreviaturas
IDMT IGAE IIVTNU IP IRNR IRPF IS IVA IVTM LCI LEC LGT LRHL LIRPF LJCA LMMGL LO LOE LOEPSF LOU LRBRL LRJPAC LTPP MC MINHAP MPMP NIF OCDE Orden EHA Orden HAC Orden PRE ONU
Impuesto sobre determinados medios de transporte Intervención General de la Administración Estatal Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana Impuesto sobre el Patrimonio Impuesto sobre la Renta de No Residentes Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Impuesto sobre Sociedades Impuesto sobre el Valor Añadido Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario. Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local. Ley Orgánica Ley 38/1999, de 5 de noviembre, sobre Ordenación de la Edificación. Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Modelo de Convenio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas Marcos Presupuestarios a Medio Plazo Número de Identificación Fiscal Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Orden del Ministerio de Economía y Hacienda Orden del Ministerio de Economía y Hacienda Orden del Ministerio de la Presidencia Organización de las Naciones Unidas
Abreviaturas
PEC PIB RCI
Pacto de Estabilidad y Crecimiento Producto Interior Bruto Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se desarrolla el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario. RD Real Decreto RD Ley Real Decreto-Ley RD Leg Real Decreto Legislativo RDU Decreto 34/2011, de 26 de abril de 2011, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística. Rec. Recurso RGR Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación. RGRV Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa. RGV Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos. RLTGG Remanente Líquido de Tesorería para Gastos Generales ROF Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. ROMA Registro Oficial de Maquinaria Agrícola RPGI Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos. RTEAC Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central SAN Sentencia de la Audiencia Nacional SEC95 Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales SSTC Sentencias del Tribunal Constitucional SSTJUE Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea SSTS Sentencias del Tribunal Supremo SSTSJ Sentencias del Tribunal Superior de Justicia STC Sentencia del Tribunal Constitucional STS Sentencia del Tribunal Supremo STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea TC Tribunal Constitucional
Abreviaturas
TCE TEAC TEAR TFUE TG TJUE TPI TRLCI
Tratado de la Comunidad Europea Tribunal Económico-Administrativo Central Tribunal Económico-Administrativo Regional Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal General Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal de Primera Instancia Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario. TRLCSP Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. TRLOTAU Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha. TRLRHL Real Decreto 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. TRLS Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo. TRLSRU 2015 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. TS Tribunal Supremo TSJ Tribunal Superior de Justicia TUE Tratado de la Unión Europea UE Unión Europea UEM Unión Económica y Monetaria
Primera Parte
EL ORDENAMIENTO TRIBUTARIO LOCAL. ANÁLISIS INTERNO Y COMUNITARIO
Capítulo I
Principios y reglas de establecimiento y ordenación de los tributos locales LUIS MARÍA ROMERO FLOR
Profesor Contratado Doctor Centro Internacional de Estudios Fiscales (CIEF) Universidad de Castilla-La Mancha
SUMARIO: 1. APROXIMACIÓN A LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. 2. AUTONOMÍA Y SUFICIENCIA “FINANCIERA” DE LAS HACIENDAS LOCALES. 3. ALCANCE, CONTENIDO Y LÍMITES DEL PODER TRIBUTARIO DE LAS ENTIDADES LOCALES. 4. SISTEMA Y ENUMERACIÓN DE LOS RECURSOS DE LAS ENTIDADES LOCALES. 5. LA POTESTAD DE IMPOSICIÓN Y DE ORDENACIÓN DE LOS TRIBUTOS LOCALES: LAS ORDENANZAS FISCALES. 6. BIBLIOGRAFÍA.
1. APROXIMACIÓN A LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL La existencia en España de zonas con particularidades históricas, culturales y lingüísticas, convirtió la organización territorial del Estado en una las cuestiones más conflictivas e importantes a la que las Cortes Constituyentes se tuvieron que enfrentar. La solución a dicho problema encontró respuesta en el Título VIII, Capítulo Primero, artículo 137 de la Constitución Española (en adelante CE)1 al reconocerse de manera expresa la autonomía no sólo de nacionalidades y regiones, sino también de Municipios y Provincias “para la gestión de sus respectivos
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Según el artículo 137 CE (Tol 173304) “el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas Entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Este precepto, como afirma Parejo Alfonso, contiene dos aspectos diferenciables: de un lado fija las instancias territoriales que integran la estructura orgánica del Estado; y, de otro, proclama la autonomía de cada una de dichas instancias para la gestión de sus respectivos intereses. L. Parejo Alfonso. Garantía institucional y autonomías locales, IEAL, Madrid, 1981, p. 115.
Luis María Romero Flor
intereses”2, asentando el principio de autonomía política para estos Entes territoriales en los artículos 140 y 141 de la CE3, respectivamente. Como puede observarse, la Carta Magna quiso destacar, desde el primer momento que, ante todo, estas Administraciones locales son Entes dotados de autonomía; sin embargo, a diferencia de lo que acontece en la regulación de las Comunidades Autónomas, no menciona en ninguno de sus preceptos cuáles van a ser los poderes de los que pueden disponer, ni las competencias que pueden asumir, ni los controles de que pueden ser objeto o el sistema de relaciones con las restantes Administraciones públicas; o dicho de otra manera, no desarrolló el contenido y alcance de la mencionada autonomía local, remitiendo al legislador ordinario, tanto Estatal como de las Comunidades Autónomas4, la regulación concreta del régimen local y el ámbito de competencias propios de estas Entidades para, como hemos indicado, “la gestión de sus respectivos intereses”. En desarrollo de lo expuesto, la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LRBRL)5 junto con la Carta Europea de Autonomía Local (en
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Sobre este particular, la Sentencia del Tribunal Constitucional (en lo sucesivo STC) 4/1981, de 2 de febrero (Tol 518779) señala que “de aquí que el artículo 137 de la Constitución delimite el ámbito de estos poderes autónomos, circunscribiéndolos a la ‘gestión de sus respectivos intereses’, lo que exige que se dote a cada Ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo”. Conforme, pues, con la Carta Magna, la autonomía que garantiza para cada Entidad lo va a ser en función del criterio del respectivo interés: interés de la Comunidad Autónoma, del Municipio, de la Provincia. El artículo 140 CE insiste en que “la Constitución garantiza la autonomía de los Municipios”, los cuales “gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales […] elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto”. Por su parte, el artículo 141 CE establece que “la Provincia es una Entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado”, estando encomendado su gobierno y administración a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo; además de poder crearse agrupaciones de municipios diferentes de la provincia; y en donde en los archipiélagos, las islas tendrán también su administración propia, en forma de Cabildos o Consejos insulares. Sobre la cuestión de qué legislador, el del Estado o los de cada Comunidad Autónoma, puede proceder a esa regulación, el Tribunal Constitucional entendió en la Sentencia 32/1981, de 28 de julio (Tol 110834) que el régimen local, es decir, la regulación normativa de la Administración local, forma parte del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, cuyas bases corresponde establecer al Estado, al afirmar textualmente que “La garantía constitucional [de la autonomía local] es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación del principio o criterios básicos en materia de organización y competencia [de las entidades locales]”. Ello no supone de por sí desapoderar a las Comunidades Autónomas de su potestad legislativa sobre el régimen local, ya que el Estado sólo puede regular las bases de esta materia, con las limitaciones de orden material y formal que tiene este tipo de competencia legislativa. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (Tol 257364).
Principios y reglas de establecimiento y ordenación de los tributos locales
adelante CEAL)6, van a ser las normas encargadas de establecer un régimen básico común de autonomía local, garantizando la misma tanto para las entidades locales territoriales (que son el Municipio7, la Provincia8 y la Isla en los archipiélagos Balear y Canario9), como a otras entidades no calificadas como de territoriales (como son las de ámbito territorial superior al municipio10 instituidas igualmente por las autonomías de conformidad con la LRBRL y los Estatutos de Autonomía correspondientes, las Áreas Metropolitanas11 y las Mancomunidades de Municipios12) a las que el legislador puede otorgar también las potestades propias de aquéllas. Así, y con la finalidad de equiparar el status13 básico de las entidades locales al de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, se les va
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La Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985 (Tol 11531) está constituida como un instrumento jurídico del Consejo de Europa que tiene como objetivo reconocer, promover y garantizar un estándar común y uniforme del principio de autonomía local en todos los Estados Miembros integrantes de dicha Organización Supranacional. Los Municipios, conforme al artículo 1 LRBRL, son las Entidades locales “básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”; por lo que, de acuerdo con el artículo 11 LRBRL, van a tener “personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”, contando entre sus elementos constitutivos “el territorio, la población y la organización”. El apartado primero del artículo 31 LRBRL nos indica que la Provincia “es una Entidad local determinada por la agrupación de municipios”, igualmente, “con personalidad jurídica propia y plena de capacidad para el cumplimiento de sus fines”. De igual manera, y en virtud del artículo 1 LRBRL, las Islas Baleares y Canarias gozan de autonomía para la gestión de sus correspondientes intereses. Como es el caso de las Comarcas u otras Entidades que agrupen a varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de gestión propia, o demanden la prestación de servicios en dicho ámbito (artículo 42.1 LRBRL). Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos, y previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectadas, pueden establecer Áreas Metropolitanas, cuya creación, modificación y supresión se llevará a cabo mediante ley (artículo 43 LRBRL). Dichas Áreas Metropolitanas son Entidades locales supramunicipales con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el ejercicio de sus competencias, integradas por Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vínculos urbanísticos, económicos y sociales, que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras; constituyéndose como división territorial óptima para esa planificación conjunta y gestión coordinada de obras y servicios. Las Mancomunidades son Entidades locales de carácter asociativo, a las que el artículo 44 LRBRL reconoce el derecho a asociarse con otros Entes locales para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia; Mancomunidades que tendrán personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos, y que se rigen por sus Estatutos propios, los cuales han de regular su objetivo y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y demás extremos necesarios para su funcionamiento. Santamaría Pastor concibe a la autonomía como un status integrado por potestades públicas superiores diversificadas (potestad normativa, potestad de autotutela, potestad tributaria, etc.) para llevar a cabo “la gestión de sus respectivos intereses”, de acuerdo con el artículo 137
Luis María Romero Flor
a conceder a los Municipios, Provincias e Islas14 el ejercicio de potestades reglamentarias, de auto-organización, tributarias y financieras, de programación o planificación, expropiatorias y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, de ejecución forzosa y sancionadora, de revisión de oficio de sus actos y acuerdos, la presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos, y las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que corresponda a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes. Por último, por lo que se refiere a las competencias de las Entidades locales territoriales, y con el objetivo de hacer efectiva su autonomía garantizada constitucionalmente, se establece un régimen básico de competencias para los Municipios, Provincias e Islas, que debe ser completado por la legislación sectorial en cada materia; legislación sectorial (estatal y autonómica) que debe asegurar a todos estos entes locales “su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate, y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”15.
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CE. J. A. Santamaría Pastor. Fundamentos de Derecho Administrativo, I, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, pp. 261 y siguientes. Apartado primero del artículo 4 LRBRL, en calidad de Administraciones Públicas y dentro del ámbito de sus competencias. Respecto de las Comarcas, Áreas Metropolitanas y demás Entidades locales (salvo las mancomunidades), señala el párrafo segundo del mismo precepto que les serán de aplicación esas mismas potestades y prerrogativas, cuando las leyes de las Comunidades Autónomas concreten cuáles de dichas potestades pueden ejercer; por tanto, si no se prevé expresamente por la legislación autonómica correspondiente, Comarcas y Áreas Metropolitanas no podrán disponer de las mismas, y en todo caso, si se produce tal previsión normativa, podrán ejercer solamente aquéllas en concreto que se les atribuyan en cada caso, y no otras. Por lo que respecta a las Mancomunidades, excluidas de ese segundo párrafo, añade el apartado tercero del artículo 4 LRBRL que les corresponde la prestación de los servicios o la ejecución de las obras de su competencia, y las potestades que prevean sus estatutos de las señaladas en el apartado primero de dicho artículo 4 LRBRL; en defecto de tal previsión, les corresponderán todas las potestades enumeradas en él, siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finalidad, y de acuerdo con la legislación aplicable a cada una de esas potestades, tanto si las ejercen por previsión estatutaria como si no es así. Todo ello en virtud del apartado primero del artículo 2 LRBRL. Ahora bien, se trata de principios muy generales y abstractos, que sólo en caso de manifiesta inobservancia pueden conllevar un juicio de ilegitimidad de las leyes que distribuyen competencias entre las entidades locales y otras Administraciones. Vid., por ejemplo, la STC 51/2004, de 13 de abril (Tol 500530) que declara la inconstitucionalidad de un precepto legal de Cataluña por vulneración de la autonomía local en materia urbanística.
Principios y reglas de establecimiento y ordenación de los tributos locales
Además, para el cumplimiento de sus fines las Entidades locales tendrán plena capacidad jurídica en el ámbito de sus respectivas competencias, de acuerdo con la Constitución y las leyes para realizar cualquiera de las siguientes actuaciones: adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes; celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios públicos; obligarse; interponer los recursos establecidos, así como ejercitar las acciones previstas en las leyes16. Por tanto, y en base a lo anteriormente aseverado, las competencias de las Entidades locales, en general, pueden ser propias o atribuidas por delegación. Empezando por las primeras, éstas sólo podrán ser determinadas por ley, ejerciéndose en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, y atendiendo siempre a la coordinación debida con las demás Administraciones públicas en su programación y ejecución17. Las competencias atribuidas, por su parte, se ejercerán en los términos que señale la delegación, la cual puede prever técnicas de dirección y control de oportunidad que, en todo caso, habrán de respetar la potestad de autoorganización de los servicios de la Entidad local. Además de lo anterior, las Provincias y las Islas podrán realizar la gestión ordinaria de servicios propios de la Administración autonómica, de conformidad con los Estatutos de Autonomía y la legislación de las Comunidades Autónomas18.
2. AUTONOMÍA Y SUFICIENCIA “FINANCIERA” DE LAS HACIENDAS LOCALES Como es sabido, nuestra Carta Magna consagra el principio de autonomía local19 en varios de sus preceptos20, pero por el contrario no establece un mo-
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Según el artículo 5 LRBRL. De conformidad con el artículo 4 CEAL y los apartados primero y segundo del artículo 7 LRBRL. Artículos 7 y 8 LRBRL. La CEAL define esa autonomía local, fija su alcance y sienta el principio de subsidiariedad al respecto al indicar, en el apartado primero de su artículo 3 que, “por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”. Según la jurisprudencia constitucional, entre otras la anteriormente reseñada STC 32/1981, de 28 de julio, la autonomía local es un componente esencial del orden jurídico-político establecido en la Constitución, a través del cual se realiza una “distribución vertical del poder”, que tiene por finalidad permitir la participación en la gestión de los asuntos públicos de los diferentes niveles de gobierno. Partiendo de su establecimiento general para todos los Entes públicos, al recoger el artículo 137 CE la distribución territorial del Estado; así como respecto a la autonomía política o de gestión para Municipios y Provincias sobre sus correspondientes intereses en los artículos 140 y 141.2 CE.
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delo definido de gobierno, de administración ni, por supuesto, de Hacienda local21. Es por ello que la plena y efectiva autonomía de gestión local requiere, como componente innato de ella (en tanto que parcela de la misma), de una cierta autonomía financiera22 para dichas Corporaciones (aunque la misma no se recoja de forma expresa a nivel constitucional23), de manera tal que no las haga depender en exclusiva de los recursos que le concedan otros Entes a la hora de lograr sus propios objetivos, ni de la autorización de los mismos para decidir los gastos públicos a efectuar.
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Aunque lo que sí estableció son algunos principios básicos o fundamentales con el objetivo de reconocer y garantizar la autonomía de las Corporaciones locales, para que de este modo puedan gestionar sus propios intereses generales, tales como el reconocimiento a los Entes locales como núcleos estructurales “insuprimibles” de la organización territorial del Estado, y garantía de su autonomía para la gestión de sus respectivos intereses; la atribución a sus respectivas Corporaciones representativas del gobierno y administración municipal (Ayuntamiento) y provincial (Diputación); la necesidad de una norma legal para atribuir competencias a dichas Corporaciones; el reconocimiento constitucional de la suficiencia financiera para el desempeño de esas funciones legalmente atribuidas, nutriéndose fundamentalmente de tributos propios y de participaciones en los del Estado y Comunidades Autónomas. Y, finalmente, la potestad para establecer y exigir tributos de acuerdo al ordenamiento jurídico imperante al respecto, Constitución y normas legales estatales y autonómicas. Cfr. G. Casado Ollero. “La participación en los tributos del Estado y de las CC.AA. Autonomía. Suficiencia Financiera. Coordinación”, Tributos Locales, núm. 19, 2002, p. 17. De forma casi similar, M. A. Collado Yurrita y E. Giménez-Reyna. “La nueva hacienda local española”, Cuadernos Civitas, 1990, pp. 17 y 18. En palabras de Ferreiro Lapatza, “Autonomía financiera significa, en efecto y en esencia, recursos propios y capacidad de decisión sobre el empleo de estos recursos”. J. J. Ferreiro Lapatza. “Análisis constitucional de la nueva ley reguladora de las Haciendas Locales”, Revista de Hacienda Autonómica y Local, núms. 55-56, 1989, p. 19. Un gran inconveniente que ha entorpecido la tarea de construcción de un concepto de autonomía tributaria local lo constituye el hecho de que nuestra Constitución no se haya referido expresamente a la autonomía tributaria de los Entes locales, pues en su artículo 137 lo único que hace es reconocer con carácter general la autonomía a los Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas; pero sin embargo, así como en su artículo 156 reconoce expresamente autonomía financiera a las Comunidades Autónomas, cuando se refiere a los Municipios solamente garantiza de nuevo la autonomía de los mismos, pero de una forma general. También, a nivel de Ley ordinaria, el artículo 1601.1 LRBRL, y de acuerdo con la garantía de la autonomía de los Municipios proclamada por la Constitución en sus artículos 137 y 140, pero sin llegar a definirla, dispone que “las Entidades Locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos”. Por su parte, Ruiz García destaca cómo el concepto de autonomía tributaria local se ha visto, a su vez, condicionado por las variaciones significativas que presentan las Entidades a que se refiere la autonomía. Estas variaciones se presentan “no sólo en su potencialidad y su estructura económica, sino incluso en el aspecto físico”. J. R. Ruiz García. “Algunas consideraciones sobre la autonomía tributaria local”, Revista Española de Derecho Financiero, núm. 46, 1985, p. 232.
Principios y reglas de establecimiento y ordenación de los tributos locales
Si bien la Constitución sólo contempla la autonomía local desde el punto de vista de los ingresos24, no hay inconveniente en admitir que consagra también la autonomía para determinar y ordenar los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias anteriormente referidas, la cual se manifiesta y ejerce mediante la elaboración, aprobación y ejecución por los Entes locales de sus propios presupuestos25. Por tanto, dicha autonomía financiera local a la que nos estamos refiriendo entraña dos exigencias: por un lado, la plena disponibilidad por las Corporaciones locales de sus ingresos, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer sus competencias; y por el otro, la capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos. Ahora bien, para garantizar dicha autonomía local resulta esencial respetar el principio de suficiencia financiera26, entendido en relación a las funciones, actividades, competencias y servicios que la Constitución y la ley atribuye a las Corporaciones locales, de modo que los medios financieros o recursos disponibles sean bastantes, adecuados, suficientes en definitiva, para cubrir el desempeño del conjunto de tareas legalmente atribuidas27.
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En la vertiente de los ingresos, como aspecto o elemento principal de esa autonomía financiera local, encontramos la autonomía tributaria reconocida coherentemente con la referencia que en el artículo 142 CE se hace a los “tributos propios” de las Haciendas locales, y en el artículo 133.2 CE al poder o función tributaria local. Pero además, encontramos un inequívoco reconocimiento en la CEAL que dedica un extenso artículo 9 a “los recursos financieros de las Entidades locales”, con diversas referencias (garantistas de la autonomía local) a los “ingresos patrimoniales” (apartado 3), a los “procedimientos de compensación” (apartado 5), a las “subvenciones” (apartado 7) y al “acceso […] al mercado nacional de capitales” (apartado 8). Conforme al régimen presupuestario establecido en el VI (artículos 162 y siguientes) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (Tol 346505) por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en lo sucesivo TRLRHL). Específica y expresamente formulado tanto en el artículo 142 CE, al indicar que “las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”; como en el artículo 9.1 CEAL al señalar que “las Entidades locales tienen derecho, en el marco de la política económica nacional, a tener recursos propios suficientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias”. Por eso establece el artículo 9.2 CEAL que “los recursos financieros de las Entidades locales deben ser proporcionales a las competencias previstas por la Constitución o por la Ley”. También el Tribunal Constitucional ha insistido en la importancia de este principio de suficiencia, reconociéndolo literalmente en la STC 233/1999, de 16 de diciembre (Tol 56866), resumiendo la jurisprudencia anterior, al indicar que “[…] el principio de suficiencia financiera, tal y como se desprende de la dicción del artículo 142 CE., y hemos enunciado en anteriores pronunciamientos, implica la necesidad de que los Entes Locales cuenten con fondos suficientes para cumplir con las funciones que legalmente le han sido encomendadas [SSTC 179/1985, de 19 de diciembre (Tol 100383); 237/1992, de 15 de diciembre (Tol 110074); 331/1993, de 12 de
Luis María Romero Flor
Por tanto, el principio de suficiencia financiera es, por definición, de contenido relativo28, pues depende de las competencias y funciones que se atribuyan a las Entidades locales y del nivel o estándar de prestación de los servicios locales que legalmente se establezcan29, por lo que dentro del “contenido inherente a cada competencia”30 estará la capacidad de disponer de los medios financieros necesarios y suficientes para su desarrollo y ejecución; o dicho en otros términos, la suficiencia financiera se sitúa en el contenido inherente de cada competencia material atribuida a la Entidad local31. Dicha suficiencia ha de medirse en cada momento en relación a unos servicios públicos dados y a unas responsabilidades públicas determinadas, y habrá de ser asimismo obtenida o garantizada mediante al triple esfuerzo del Estado, de la respectiva Comunidad Autónoma y del propio Ente local. Efectivamente, si constitucionalmente sus principales fuentes de recursos son tributos propios y participaciones en los ajenos, cuando el Estado o la Comunidad Autónoma donde se integre una Entidad local establezcan y regulen, en su caso, esos tributos propios de los que han de disponer, así como la distribución de esas participaciones en sus respectivos ingresos tributarios, han de hacerlo mediante
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noviembre (Tol 82352); 166/1998, de 15 de julio (Tol 74292)], esto es, ‘para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida (artículos 137, 140 y 141 CE)’ [SSTC 96/1990, de 24 de mayo (Tol 80389); 331/1993, de 12 de noviembre (anteriormente citada); ATC 382/1993, de 1 de diciembre (Tol 2447464)]; pero no impide ni descarta que dichos fondos superen le cifra precisa para cubrir las necesidades del Municipio o, dicho de otro modo, no se opone a que exista superávit presupuestario”. En idéntico sentido, SSTC 201/1988, de 27 de octubre (Tol 80049), 68/1996, de 4 de abril (Tol 83002), 48/2004, de 25 de marzo (Tol 363730), entre otras. En este sentido, el principio de suficiencia se caracteriza por su relatividad o, lo que es lo mismo, la suficiencia, como ha dicho Calvo Ortega, lo es en relación con unos servicios públicos dados y unas responsabilidades públicas también determinadas, sólo adquiere sentido referida a una cuantía de gasto público estimada necesaria. R. Calvo Ortega. “Principios tributarios y reforma de la Hacienda municipal”, en La Reforma de las Haciendas Locales, Tomo I, Lex Nova, Valladolid, 1991, p. 63. Cfr., entre otros muchos, C. Palao Taboada. La Hacienda regional y el proyecto de Constitución, Universidad de Zaragoza, 1978, p. 11. G. Casado Ollero. “La participación en los tributos del Estado y de las CC.AA. Autonomía. Suficiencia Financiera. Coordinación”, op. cit., p. 23. Pero no resulta fácil precisar a qué nivel de calidad del servicio debe juzgarse la suficiencia. Con cierto acierto, Simón Acosta señala que “mientras no se determine el nivel o modo en que debe prestarse el servicio o ejercerse la función, no puede entrarse en la medición de su coste”. E. Simón Acosta. “El principio de suficiencia financiera local”, en Autonomía y Financiación de las Haciendas Municipales, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982, pp. 478. SSTC 42/1981, de 22 de diciembre (Tol 110843) y 80/1985, de 4 de julio (Tol 79495). Cfr. G. Casado Ollero. “La participación en los tributos del Estado y de las CC.AA. Autonomía. Suficiencia Financiera. Coordinación”, op. cit., p. 23.
Principios y reglas de establecimiento y ordenación de los tributos locales
una ley que no cercene ni coarte su suficiencia financiera32 y, aún más, su autonomía misma, permitiéndoles en primer lugar, ejercer por ellas el establecimiento y exacción de sus propios tributos de acuerdo a sus intereses y exigencias33; así como, en segundo lugar, ver complementadas con esas participaciones trasferidas, sus necesidades de ingresos para lograr esa suficiencia de recursos, además de forma incondicionada para plasmar igualmente su autonomía financiera34.
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Como indica Agulló Agüero, la autonomía financiera local exige la garantía de la inalterabilidad de su respectivo régimen, que ni el Estado ni las Autonomías puedan establecer unilateralmente detracciones coactivas que alteren la estructura constitucional de sus ingresos y coarten su autonomía de gasto. A. Agulló Agüero. “La Hacienda de las Provincias y Entidades supramunicipales y del ámbito inferior al Municipio en la ley 39/88”, Palau, núm. 8, 1989, pp. 91 y 92. El propio Tribunal Constitucional reconoce que la autonomía financiera de los Entes territoriales “forma parte” de la “autonomía para la gestión de sus propios intereses, de acuerdo con el artículo 137 CE” [STC 63/1986, de 21 de mayo (Tol 79609)]; declarando en la STC 221/1992, de 11 de diciembre (Tol 110155), que a pesar de que “en lo relativo a las Haciendas Locales es el principio de suficiencia el formulado expresamente por el artículo 142 CE. […] la autonomía territorial, en lo que a las Corporaciones Locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario, pues estos Entes habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los artículos 140 y 133.2º de la Norma fundamental”. El Tribunal Constitucional ha recordado, en la STC 4/1981 (anteriormente citada), que la Constitución pone en la suficiencia y no en la autonomía al expresar que “la Constitución no garantiza a las Corporaciones locales una autonomía económica-financiera en el sentido de que dispongan de medios propios (patrimoniales y tributarios) suficientes para el cumplimiento de sus funciones. Lo que dispone es que estos medios serán suficientes, pero no que hayan de ser en su totalidad propios, así lo expresa con toda claridad el artículo 142 de la Constitución al decir que las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones locales respectivas y que se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y Comunidades Autónomas. En consecuencia, dadas las diversas fuentes que nutren a las Haciendas locales, así como su complementariedad, es aquí plenamente explicable la existencia de controles de legalidad, tanto en relación con la obtención y gestión de ingresos de carácter propio como con la utilización de los procedentes de otras fuentes”. En la misma línea, la STC 90/1990, de 24 de mayo (anteriormente citada). En este sentido, Lasarte Álvarez viene a señalar que “lo que garantiza el artículo 142 no es la autonomía financiera, sino la suficiencia financiera de las Haciendas locales, que es cosa diferente, aunque la autonomía deba basarse en la suficiencia financiera y conducir a la misma”. J. Lasarte Álvarez. “Potestad legislativa y poder tributario de las Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho Financiero, núm. 22, 1979, p. 216. Por su parte, Martín Queralt expresa que “se margina cualquier duda que aún pudiera quedar al intérprete de la Constitución acerca de la diferente posición constitucional que ocupan las Comunidades Autónomas y los Entes locales. Es cierto que la autonomía se predica de ambos tipos de Entes, pero no lo es menos que la diferenciación, aunque solo sea ratione materiae, es también clara. Si bien es cierto que la Constitución no ha formulado expresis verbis tal diferenciación, no lo es menos que de una interpretación sistemática de la misma no es difícil concluir en que la posición que ocupan ambos tipos de Entidades es distinta”. J. Martín Queralt. “La autonomía municipal en