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la literatura universitaria española.

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y Sociología. Una colección clásica en

DERECHO ADMINISTRATIVO.

especialidades de Derecho, Economía

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PARTE GENERAL

CURSO

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CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Catalina Escuin Palop

CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO PARTE GENERAL

CATALINA ESCUIN PALOP Profesora Titular de Derecho Administrativo Letrada de las Cortes Valencianas

Valencia, 2009

Copyright ® 2009 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor.

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© CATALINA ESCUIN PALOP

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: V-3782-2009 I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 662 - 2 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/politicas.htm nuestro Procedimiento de quejas.

A la memoria de mi madre, Carmen Palop Asensio

Índice PRÓLOGO ................................................................................................................................

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I. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA NOCIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Lección 1 Origen y evolución del Derecho Administrativo I.- FUNDAMENTOS HISTÓRICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 1.- Los orígenes liberales del Derecho Administrativo. 1.1.- Los orígenes filosófico-políticos. 1.2.- La separación inicial entre el Estado y la Sociedad. 1.3.- La separación entre el Estado y la Economía. 1.4. Los principios estructurales del Estado liberal.

1.4.1.- El principio de la división de poderes. 1.4.2.- El principio de legalidad. 2. Las transformaciones posteriores. 2.1. Los cambios en la Economía. 2.2.- Los cambios en la organización política. 2.3.- Los cambios sociales. 2.4.- Los cambios en el Derecho.

2.4.1.- Condicionamientos del poder legislativo. 2.4.2.- La pérdida del monopolio del Estado sobre la producción normativa. 2.4.3.- La proliferación de la producción normativa en sectores no económicos. 3.- Algunos consideraciones finales. II.- EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO: LOS ESFUERZOS DOCTRINALES EN LA ELABORACIÓN DEL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. 1.- El concepto tradicional de Derecho Administrativo. 2.- Insuficiencia de las concepciones doctrinales. 3.- El Derecho Administrativo al margen de su concepto. III.- NOTA BIBLIOGRÁFICA .........................................................................................................

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II. ESTRUCTURA Y DINÁMICA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO Lección 2 Las normas jurídicas y el sistema jurídico I.- LAS NORMAS JURÍDICAS. 1.- Normas generales y normas individuales. 2.- Normas positivas y normas no positivas. 3.- Normas de conducta y normas de competencia. 4.Las normas escritas y sus consecuencias lógicas. II. SISTEMA NORMATIVO Y ORDEN JURÍDICO. 1.- Criterios de ordenación de las normas jurídicas. 1.1.- El criterio de la jerarquía. 1.2.- Criterio de la competencia. 1.3.- Otros criterios para la selección de la norma aplicable. 2.- La dimensión temporal de las normas jurídicas. 2.1.- El inicio de la vigencia. 2.2.- La eficacia temporal de las normas jurídicas 2.2.1.- La eficacia pro futuro.

2.2.2.- La eficacia en el pasado. 2.3.- La pérdida de vigencia de las normas jurídicas.

2.3.1.- La derogación. 2.3.2.- La anulación de las normas jurídicas. 2.3.3.- El desuetudo.

2.3.4.- Las normas jurídicas con fecha de caducidad. 3.- La dimensión espacial de las normas jurídicas. III.- NOTA BIBLIOGRÁFICA.............................................................

45

10

ÍNDICE

III. LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL Lección 3 Fuentes de Derecho Administrativo (I) LAS FUENTES DEL DERECHO ESPAÑOL. 1.- Origen del concepto. 2.- Las Fuentes del Derecho en el Derecho interno. 2.1.- Diseño constitucional de las Fuentes del Derecho. 2.2.- Las normas escritas. 2.2.1.- El lenguaje normativo y su significado. 2.2.2.- Los documentos normativos. A.- Los errores y las erratas. B.- La clonación jurídica. 3.- La costumbre como fuente del Derecho Administrativo y el valor del precedente administrativo. 3.1.- El limitado papel de la costumbre en el Derecho público. 3.2.- La falta de valor vinculante de la costumbre secundum legem. 3.3.- El precedente administrativo. 4.- La pluralidad de los principios generales del Derecho. 4.1.- La diversidad de significados. 4.2.- La heterogeneidad de funciones. 4.3.- Su importancia actual. 5.- La jurisprudencia. 5.1.- La vinculación del efecto de cosa juzgada. 5.2.- La vinculación de la doctrina jurisprudencial. 5.3- El efecto sobre el Ordenamiento jurídico de algunas sentencias. 5.3.1.- Las sentencias de inconstitucionalidad del Tribunal Constitucional.

5.3.2.- Las sentencias contencioso administrativas .........................................................

65

Lección 4 Fuentes del Derecho Administrativo (II) I.-EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA. 1.- Unión Europea y Comunidades Europeas. 2.- Las Fuentes del Derecho de la Unión Europea y del Derecho comunitario europeo. 2.1.- Derecho primario. 2.1.1.- Caracteres de los Tratados: A.- Autonomía.

B.- Supremacía 2.2.- Las normas del Derecho derivado. 2.2.1.- Naturaleza y tipología de las normas comunitarias. 2.2.2.- Publicación, notificación, vigencia y motivación.

2.2.3.- Análisis individualizado de las principales categorías normativas. A.-Reglamentos.

B.-Directivas. C. Decisiones. 2.3.- La costumbre y los principios generales del Derecho en el Derecho comunitario. 3.- La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. II.-CRITERIOS QUE INSPIRAN LA RELACIÓN ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL DERECHO INTERNO. 1.- El principio de atribución competencial.

2.- El principio de subsidiariedad. 3.- El principio de proporcionalidad. 4.- Primacía.

5.- Eficacia o aplicabilidad directa. 6.- El principio de uniformidad del Derecho comunitario. 7.- Obligación del Estado y de las Comunidades Autónomas de cooperar en el cumplimiento del Derecho comunitario. 8.- Responsabilidad de los Estados miembros por la infracción del Derecho comunitario .......................................................................

Lección 5 La Constitución I.- ANTECEDENTES. II.- EL FUNDAMENTO DE LA CONSTITUCIÓN. III.- LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DE VALIDEZ DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. IV.- LA EFICACIA NORMATIVA DE LA CONSTITUCIÓN. 1.- La eficacia directa de las normas que reconocen derechos y libertades fundamentales. 2.- La eficacia de las normas que reconocen valores y establecen principios jurídicos. 3.- Las reservas y el bloque de constitucionalidad. V.- EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES. 1.- Leyes preconstitucionales y postconstitucionales. 2.- La intervención de los juzgados y tribunales en la detección y denuncia de los vicios de inconstitucionalidad. 3.- Los

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ÍNDICE

efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional fiscalizadoras de leyes. 4. Efectos de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. VI.- LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ........................................................................................................

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Lección 6 Las leyes. Introducción (I) I.- SU SIGNIFICADO Y CONTENIDO ACTUAL. 1.- El origen parlamentario de la Ley. 2.- El rango jerárquico. II.- LÍMITES DE LAS LEYES. 1.- Límites materiales. 1.1.- Certeza.

1.1.1.- La previsibilidad en materia sancionadora y limitadora de derechos y libertades fundamentales. 1.1.2.- La previsibilidad y el derecho a un proceso justo. 1.2.- Razonabilidad.

1.3.- Coherencia. 1.4.- Respeto a la igualdad. 1.5.- El respeto al principio de tutela judicial efectiva. 1.6.- Finalidad legítima. 1.7.- Reconocimiento del derecho a la indemnización cuando la ley produce daños a personas que no están obligadas a soportarlos. 2.- Límites formales. 2.1.- Limites lingüísticos. 2.1.1.- Inteligibilidad. 2.1.2.- Unidad temática.

2.2.- Límites procedimentales. 2.2.1.- Procedimiento de elaboración de las proposiciones de Ley. 2.2.2.- Procedimiento de elaboración de los proyectos de ley. A.-Tramitación del proyecto de ley. B.-Fase parlamentaria. a.- Órganos parlamentarios competentes. b.- El procedimiento parlamentario ordinario. 2.2.3.- Los vicios del procedimiento legislativo.

2.2.4.- Diversa consideración jurisprudencial de los vicios del procedimiento .................

127

Lección 7 Las leyes parlamentarias y los tratados internacionales (II) I.-TIPOS DE LEYES ESTATALES. 1.- Leyes ordinarias. 2.- Las leyes orgánicas.

2.1.- Concepto y naturaleza. 2.2.- La reserva material de Ley orgánica. 2.2.1.- Ámbito estricto. 2.2.2.- Ámbito eventual. 3.- Los Estatutos de Autonomía. 3.1.- Características.

3.2.- Interpretación amplia de su contenido. 3.3.- Procedimiento de reforma. 4.- Las leyes básicas. 4.1.- Algunas precisiones acerca de «legislación básica» «normas básicas» y «bases». 4.2.- La diferencia entre legislación básica y condiciones básicas. 4.3.- El elemento material y formal de la legislación básica. 5.- Las leyes marco. 6.- Las leyes de armonización. 7.- Las leyes de presupuestos. 7.1.- La reserva material y su fundamento.

7.2.- Ámbito subjetivo. II.- LOS TRATADOS INTERNACIONALES COMO FUENTE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. SUS RELACIONES CON LA LEY. 1.- Las relaciones internacionales en la Constitución. 2.- Concepto de tratados internacionales.

3.- Clases de tratados internacionales. 4.- La integración de los Tratados en el Derecho interno. 5.- Posición de los Tratados en el sistema de Fuentes del Derecho ..................

Lección 8 Las normas del Gobierno y de la Administración I.- LOS ACTOS NORMATIVOS DEL GOBIERNO CON RANGO DE LEY. 1.- Los Decretos legislativos. 1.1.- Límites y requisitos constitucionales. 1.2.- Modalidades de decretos legislativos 1.3.- Los decretos legislativos de las Comunidades Autónomas.

1.4.- El control de los decretos legislativos. 1.4.1.- Control parlamentario. 1.4.2.- Control judicial. A.- Control por el Tribunal Constitucional. B.- Control por la jurisdicción contencioso administrativa. 2.- El Decreto Ley. 2.1.- Concepto y caracteres. 2.2.- Presupuesto habilitantes. 2.3.- Límites materiales. 2.4.- Límites formales. 2.5.- El Decreto ley

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12

ÍNDICE

en las Comunidades Autónomas. 2.6.- El control por el Tribunal Constitucional. II.- EL REGLAMENTO. 1.- Concepto y deslinde de figuras afines. 2.- Naturaleza y fundamento de la potestad reglamentaria. 3.- Clases de reglamentos de la Administración. 3.1.- Por razón del sujeto que los dictan. 3.2.- Por sus relaciones con la Ley. 3.3.- Otras clasificaciones. 4.- Límites de la potestad reglamentaria. 5.- El control judicial de la potestad reglamentaria. III.- NOTA BIBLIOGRÁFICA.................................................................

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IV. LA POSICIÓN JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LOS CIUDADANOS Lección 9 Estatuto y tipología de las Administraciones públicas I.- LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. II.- CAPACIDAD DE OBRAR DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. III.- TIPOLOGÍA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: TERRITORIALES, INSTITUCIONALES Y CORPORATIVAS. IV.- EL SECTOR PÚBLICO ESTATAL. 1.- Evolución del sector público estatal. 2.- La reorganización del sector público estatal. 3.- Categorías típicas de entidades institucionales de carácter administrativo. 3.1.- Los organismos autónomos. 3.2.- Las entidades públicas empresariales. 3.3.- Las agencias. 3.3.1.Sus diferencias con los organismos autónomos. 3.3.2.- Las agencias en el Derecho comparado. 4.- Las entidades privadas de la administración. 4.1.- Las sociedades anónimas en mano pública. 4.2.- Las fundaciones públicas. 5.- Las empresa pública.

Una categoría compleja. V.- LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA. REMISIÓN. VI.- LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES ..............................................

205

Lección 10 El sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho I.- TEORÍAS SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN. 1.- Vinculación positiva. 2.- Vinculación negativa. 3.- Relatividad de ambas teorías.

II.- PRINCIPIOS POLÍTICOS QUE LAS SUSTENTAN. 1.- La vinculación negativa y el principio monárquico. 2.- La vinculación positiva y el principio parlamentario. III.EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978. 1.- Tipicidad competencial. 2.- Tipicidad procedimental. 3.- Tipicidad presupuestaria. 4.- Tipicidad teleológica ..........................................................................................................................

229

Lección 11 Las potestades administrativas I.- LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS. II.- LOS MECANISMOS DE ATRIBUCIÓN DE POTESTADES A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. III.- POTESTADES REGLADAS Y POTESTADES DISCRECIONALES. IV.- EL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA. 1.- Los hechos determinantes. 2.- El control del fin y la desviación de poder. 3.- Los principios generales del Derecho. V.- CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS Y DISCRECIONALIDAD .......................................

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ÍNDICE

13

Lección 12 La posición de los administrados ante la Administración pública (I) I.- LOS CIUDADANOS. II.- EL STATUS CIVITATIS. 1.- Derechos de libertad. 1.1.La libertad de asociación. 1.1.1.- Los partidos políticos. A.- Naturaleza y constitución.

B.- Los recursos económicos y su control. C.- Disolución 1.1.2.- Los sindicatos y las asociaciones empresariales. 1.1.3.- Las corporaciones profesionales. A.- Los colegios profesionales. B.- Las cámaras oficiales 1.2.- La libertad económica. A.- La libertad de empresa. B.- La liberalización del acceso y ejercicio a la actividad empresarial y profesional. 2.- Derecho a la participación. 2.1.- La participación política. 2.1.1.- Derecho de sufragio activo 2.1.2.- Derecho al sufragio pasivo. 2.1.3.- Derecho de petición. 2.2.- La participación administrativo. 3.- El derecho a la tutela judicial. 3.1.- El derecho de acceso a la jurisdicción. 3.2.- Las instancias judiciales de protección frente a las actuaciones de los poderes públicos. 3.3.- El derecho a la ejecución de las sentencias ......................

247

Lección 13 La posición de los administrados ante la Administración pública (II) I.- EL ADMINISTRADO. 1.- Capacidad jurídica y capacidad de obrar. 2.- La vecindad administrativa. 3. Derecho de los ciudadanos a relacionarse con la Administración por medios electrónicos. 4.- El derecho de acceso a la información y a la documentación administrativa directamente o por medios electrónicos. 5.- El derecho de acceso a los servicios públicos. II.- SITUACIONES JURÍDICAS ACTIVAS Y PASIVAS. III.- ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL ELEMENTO SUBJETIVO DE LA REALIZACIÓN JURÍDICO ADMINISTRATIVA. IV.- NOTA BIBLIOGRÁFICA ....................................

281

V. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Lección 14 El procedimiento administrativo I.- LA NOCIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. II.- LA DISTRIBUCIÓN DE LA COMPETENCIA PARA REGULAR LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. III.- LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO. 1.- El principio participativo. 2.- El principio inquisitivo o de oficialidad. 3.- El principio de publicidad y de transparencia. 4.- El principio antiformalista. 5.- El principio de economía y celeridad. 6.- El principio de igualdad. 7.- El principio de gratuidad. 8.- El principio de congruencia. 9.- El principio de buena fe y de seguridad jurídica. IV.- EL PROCEDIMIENTO DE PREPARACIÓN DE LA DECISIÓN. 1.- La administración instructora. 2.- Las causas de abstención y de recusación. 3.- Los interesados. V.- LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 1.- Iniciación. 2.- Instrucción.

3.- Terminación normal del procedimiento administrativo. 3.1.- La resolución. 3.2.- La terminación convencional del procedimiento administrativo. 3.3.- La terminación del procedimiento administrativo por silencio administrativo. 4.- Extinción anormal del procedimiento. VI.- EL PROCEDIMIENTO INFORMÁTICO. 1.- Iniciación del procedimiento por medios electrónicos. 2.- Instrucción del procedimiento utilizando medios informáticos. 3.- Terminación del procedimiento por medios electrónicos. VII.- LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES ................................................................................

299

14

ÍNDICE

Lección 15 Actividad de la Administración I.- LAS MANIFESTACIONES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 1.- Actividad formal: actos, convenios y contratos. 2.- Actividad material o técnica. 3.- Actividad informal. II.- EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO. III.- ELEMENTOS. 1.- Subjetivos. 2.- Objetivos. 3.- Formales. En particular, la motivación. IV.- CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. 1.- Decisorios y no decisorios. 2.- Resolutorios y de trámite. 3.

Favorables y de gravamen. 4.- Confirmatorios. 5.- Expresos, tácitos y presuntos. 6.- Los actos firmes. V.- LA DOCTRINA DE LOS ACTOS POLÍTICOS .....................................

323

Lección 16 Validez y eficacia del acto administrativo I.- VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. 1.- La resolución expresa. 2.- El silencio administrativo y sus sentidos. II.- CONDICIONAMIENTOS DE LA EFICACIA: LA NOTIFICACIÓN Y LA PUBLICACIÓN. III.- LA RETROACTIVIDAD DE LA EFICACIA. IV.- LA SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ..........................................................................................................

337

Lección 17 El cumplimiento del acto administrativo I.- LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: Principios generales. II.- LOS PROCEDIMIENTOS DE EJECUCIÓN FORZOSA. 1. Apremio sobre el patrimonio. 2. Ejecución subsidiaria. 3. Multa coercitiva. 4. Compulsión sobre las personas. 5. Desahucio administrativo.............................................................................

345

Lección 18 Los vicios de legalidad del acto administrativo I.- LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO. 1. Anulabilidad. 2. Nulidad. 3.

Irregularidades no invalidantes. 4. Convalidación, conversión e incomunicación de la invalidez. II.- NOTA BIBLIOGRÁFICA ...........................................................................

351

VI. REVISIÓN ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Lección 19 La Administración y los Tribunales de Justicia I.- LA FORMULACIÓN DEL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA JUSTICIA. II. EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA. III.- LAS PERSONAS JURÍDICO PÚBLICAS Y SU TUTELA ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. IV.- LOS CONFLICTOS ENTRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA ..............................................................................

363

ÍNDICE

15

Lección 20 La revisión de oficio de los actos administrativos I.- LA REVISIÓN DE OFICIO DEL ACTO ADMINISTRATIVO. 1.- Principios generales. 2.- La revisión de actos y la rectificación de errores. II.- LA REVISIÓN POR MOTIVOS DE LEGALIDAD. 1.- Revisión de actos nulos. La revisión de oficio en sentido estricto. 2.- Revisión de actos anulables. El recurso de lesividad. III.- LA REVOCACIÓN SANCIÓN. IV.- LA REVOCACIÓN POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD ......................................................................................................................

369

Lección 21 La vía administrativa de recurso I.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS. 1.- Concepto, significado, tipología y clasificación. 2.- El procedimiento general. 2.1.- El recurrente. 2.2.- Los actos recurribles.

2.3.- Interposición y tramitación del recurso. 2.4.- Terminación del procedimiento.

II.- ANÁLISIS DE LOS PRINCIPALES TIPOS DE RECURSOS: 1.- Recurso de alzada. 2.- Recurso de reposición. 3.- Recurso extraordinario de revisión. III.- LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS. IV.- LAS RECLAMACIONES PREVIAS A LA VÍA JUDICIAL CIVIL Y SOCIAL. V. OTROS PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN; EN PARTICULAR, LA CONCILIACIÓN, LA MEDIACIÓN Y EL ARBITRAJE ........................................................................................................

379

Lección 22 La jurisdicción contencioso-administrativa I.- LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: EVOLUCIÓN Y CONFIGURACIÓN ACTUAL. II.- OBJETO DEL RECURSO: LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE. III.- LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. 1.- Cláusula general. 2.- Delimitación negativa.

3.- Delimitación positiva. IV.- LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO................................................................................................................

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Lección 23 El recurso contencioso-administrativo (I) I.- EL PROCEDIMIENTO GENERAL. 1.- La interposición. 2.- Tramitación. 3.- Terminación: La sentencia y otras formas de terminación. 3.1.- Pronunciamientos posibles de la Sentencia. 3.2.- La ejecución de la Sentencia. II.- EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO. III.- LAS MEDIDAS CAUTELARES. IV.- PROCEDIMIENTOS ESPECIALES. 1.- El procedimiento para la protección de los derechos y libertades fundamentales. 2.- La cuestión de ilegalidad. 3. Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos locales.................................................................................................

403

16

ÍNDICE

Lección 24 El recurso contencioso-administrativo (II) I.- LOS RECURSOS CONTRA LAS DECISIONES JUDICIALES: LA CASACIÓN CONTRA SENTENCIAS. II.- NOTA BIBLIOGRÁFICA ................................................

415

BIBLIOGRAFÍA GENERAL.............................................................................................

421

Prólogo En los últimos años el legislador nos tiene acostumbrados a revisar cada año sobre el contenido del Derecho Administrativo para incorporar, al menos, las nuevos referencias normativas.

En esta ocasión he acometido una revisión más profunda que me ha llevada a desdoblar el “curso de Derecho Administrativo” en dos volúmenes y a variar, casi por completo, la parte general.

He centrado mi esfuerzo en la parte general para incorporar a la misma las nuevas tendencias del Derecho Administrativo surgidas como consecuencia del movimiento neoliberal y del proceso de armonización europeas, surgido con la aparición y desarrollo del Derecho Administrativo de la Unión Europea como consecuencia de su legislación de la Jurisprudencia unificadora del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del intercambio de ideas entre los juristas europeos.

Los motivos referidos me han llevado de analizar con mayor detenimiento las técnicas menos incisivas de intervención administrativa, la amplia gama de derechos que los ciudadanos ostentan frente a la administración y, como no, las fuentes del Derecho Administrativo.

Pues bien, justificado el desdoblamiento en dos volúmenes del “Curso de derecho Administrativo” sólo resta confíar que el lector encuentre en las páginas que siguen lo que busca y que la Parte Especial no se haga mucho de esperar.

Godella, verano, 2009.

I. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA NOCIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Lección 1

Origen y evolución Sumario: I.- FUNDAMENTOS HISTÓRICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 1.- Los orígenes liberales del Derecho Administrativo. 1.1.- Los orígenes filosófico-políticos. 1.2.- La separación inicial entre el Estado y la Sociedad. 1.3.- La separación entre el Estado y la Economía. 1.4. Los principios estructurales del Estado liberal. 1.4.1.- El principio de la división de poderes. 1.4.2.- El principio de legalidad. 2. Las transformaciones posteriores. 2.1. Los cambios en la Economía. 2.2.- Los cambios en la organización política. 2.3.- Los cambios sociales. 2.4.- Los cambios en El Derecho. 2.4.1.- Condicionamientos del poder legislativo. 2.4.2.- La pérdida del monopolio del Estado sobre la producción normativa. 2.4.3.- La proliferación de la producción normativa en sectores no económicos. 3.- Algunos consideraciones finales. II.- EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO: LOS ESFUERZOS DOCTRINALES EN LA ELABORACIÓN DEL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. 1.- El concepto tradicional de Derecho Administrativo. 2.- Insuficiencia de las concepciones doctrinales. 3.- El Derecho Administrativo al margen de su concepto. III.- NOTA BIBLIOGRÁFICA.

I. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Encuadrar, temporalmente, el surgimiento del Derecho Administrativo, es una tarea compleja porque por detrás de los cambios sociales e incluso de las revoluciones subsisten elementos de continuidad, que según el valor que se les reconozca permiten situar su nacimiento en una u otra época.

No obstante, el surgimiento del Estado liberal parece reunir la mayor coincidencia doctrinal. Y aunque la existencia del Derecho Administrativo no está exclusivamente determinada por el advenimiento del régimen capitalista y la promoción del “Estado de Derecho”, estos presupuestos contribuyeron a su nacimiento y han contribuido a su subsistencia.

1. Los orígenes liberales del Derecho Administrativo El liberalismo surge en oposición al sistema monárquico-feudal, que tuvo su definición mas sintética y descriptiva en la famosa frase del Rey Luis XIV: “El Estado soy Yo”.

En esta forma de Estado (Siglos XV y XVI) el Rey era el soberano, es decir, que por encima de su poder no había otro poder humano. El origen de su poder estaba en el Derecho divino, es decir, Dios se lo otorgaba y solo ante Él respondía. En el Rey se concentraba todo el poder.

Tres revoluciones: la Revolución Francesa de carácter político y social, la Ilustración de carácter cultural y la 1ª Revolución Industrial de carácter científicotecnológico, dieron origen a un nuevo tipo de Estado: el Estado liberal-burgués (S. XVII y XVIII) en el que la renovada fe sobre el género humano llevó a pensar que

22

CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

era posible construir, con el único auxilio de la razón, un sistema jurídico y político de validez universal.

1.1. Los orígenes filosóficos-políticos La filosofía que preside la concepción liberal del Estado es el iusnaturalismo racionalista, cuyas claves podrían resumirse en las dos siguientes: 1) la existencia de derechos subjetivos innatos al individuo, que preexisten en un teórico estado de naturaleza, a la sociedad política y civil, y que a través de un “contrato social” confiere legitimidad al poder del Estado y 2) la confianza en la posibilidad de expresar a través del lenguajes un sistema de normas jurídicas de carácter científico y racional.

Por efecto de una proyección de ideas entre leyes jurídicas y físico-naturales, se asignan a las leyes del Derecho los rasgos propios de las leyes naturales. Las leyes, por su propia naturaleza, no podían ser mudables ni arbitrarias. Además también existía una exigencia de generalidad y abstracción, que suponía: 1) uniformidad en la aplicación de la Ley, 2) ausencia de privilegios y 3) un contenido en el que se describían conductas-tipo, no conductas concretas; esto es, la ley por ser general sólo podía contener tipos o clases de conductas (reglas).

De dicha concepción se derivó que el “Poder Legislativo” era el poder de crear normas generales y abstractas. De manera que cada acto jurídico que contenía normas semejantes era, por definición, una ley. Y recíprocamente: cada acto jurídico diverso de la ley (el acto administrativo, la decisión judicial) nunca podía tener contenido normativo general y abstracto.

Al Poder Legislativo le estaba prohibido decidir sobre procedimientos singulares y concretos (ya que la adopción parlamentaria de una ley singular y concreta violaría el principio de igualdad, generando “privilegios”). En justa correspondencia, los órganos del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial sólo podían adoptar procedimientos singulares y concretos.

Dichos principios dieron origen, según Hauriou, a una separación entre dos tipos de leyes, las de Derecho privado que siguen siendo directamente aplicables a los ciudadanos, bajo su propia responsabilidad, y las de Derecho público, o al menos aquéllas para cuya ejecución han sido organizados los servicios públicos, las cuales no se aplican sino por medio de los “corps administratifs” y bajo su responsabilidad.

El ordenamiento jurídico-administrativo, en dicho planteamiento teórico, se debía caracterizar por las siguientes notas: 1) se componía, exclusivamente, de normas positivas y 2) eran normas de garantía de la seguridad y del orden público. Normas escasas en número y limitadas por la esfera de los derechos individuales, especialmente por el derecho de propiedad.

Pero los legisladores, según Giannini, no tuvieron la fuerza necesaria para codificar el Derecho Administrativo, por lo que fue la jurisprudencia la que elaboró sus principios, creando un verdadero sistema de Derecho Administrativo, a partir de los conceptos tradicionales del Derecho Privado.

1.2. Separación inicial entre Estado y sociedad En aquella época, la concepción general del mundo estaba dominada por el pensamiento de la Ilustración, se entendía que la sociedad era un orden espontáneo

LECCIÓN 1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN

23

dotado de racionalidad, pero no de una racionalidad previamente proyectada, sino de una racionalidad inmanente, que creaba el mejor de los órdenes posibles, tanto en el aspecto económico como en el cultural y social.

El Estado, como organización artificial, ni debía ni podía modificar el orden social; su único cometido era el de asegurar la concurrencia de las condiciones necesarias para la conservación de ese orden perfecto.

En la asunción, por los revolucionarios franceses, de la idea de conservación del orden social, como fundamento y finalidad del nuevo Estado, tuvo una influencia decisiva la obra de Rousseau y, concretamente, sus ideas sobre el contrato social y el concepto normativo de la “voluntad general”. Para dicho autor, en el estado de la naturaleza existían individuos aislados, libres e iguales que suscribieron, unánimemente, un contrato con el fin de conservar a la humanidad y mantener la libertad individual.

El problema fundamental de este contrato está, según Rousseau, en “encontrar la forma de una agrupación que defienda y proteja con toda la fuerza común, la persona y los bienes de cada miembro, en la que cada cual se una a todos y, sin embargo, sólo se obedezca a sí mismo y permanezca tan libre como antes”.

La solución la encuentra Rousseau en la enajenación sin reservas (aliénation totale) de cada miembro con todos sus derechos a la comunidad.

El resultado de esa alienación es una “personne publique”, que manifiesta su voluntad a través de la volonté générale, que no hay que identificar con la manifestada por representación política (Parlamento) ya que, el referido autor, piensa en términos de democracia directa.

Por su parte, la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, votada por la Convención Nacional el 23 de junio de 1791 e insertada en la Constitución del día 24 del mismo mes y año, reconoce la existencia de dicho orden al proclamar en su artículo 1 que: “Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en Derecho.”

Y al establecer seguidamente: “El fin de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre.

Estos derechos son la propiedad, la libertad, la seguridad y la resistencia a la opresión.” (art. 2).

En esta concepción no hay, como se ha dicho, ni organismos políticos representativos de la población en su conjunto, ni grupos sociales intermedios.

1.3. La separación entre Estado y Economía La Economía también quedó al margen del Estado. En esa línea de pensamiento A. Smith consideró que el Estado sólo debía intervenir para mantener el orden público (policía). El mercado no sólo pertenecía al sector privado, sino que disponía de sus propios mecanismos de autorregulación, que denominó “la mano invisible”.