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ciencia policial

Entre las reformas de Estado para la democratización de México, la reforma del sector seguridad se ha caracterizado por medidas parciales y en ocasiones inconsistentes. Tanto el debate legislativo como las respuestas pragmáticas de operación policial requieren de un análisis acucioso de las posibilidades de coordinación y mando policial en el complejo marco del federalismo mexicano. Este libro analiza la base constitucional y normativa de la operación policial en México; examina las funciones y modelos operativos para desarrollar un marco conceptual para el mando policial; describe y compara modelos de coordinación policial en ocho países; a partir del análisis se desarrollan cuatro opciones de mando policial para México, se estudian sus posibilidades de impacto y se propone una ruta crítica de implementación. Por una parte, la investigación sistematizada en este libro aporta elementos técnicos al debate sobre mando policial en México; por otra, constituye una importante herramienta para que las autoridades responsables de la coordinación y operación policial tomen decisiones.

Bernardo González-Aréchiga / David Pérez Esparza Juan Salgado Ibarra / José Antonio Caballero

¿Cómo transformar las policías?

ciencia policial

¿Cómo transformar las policías? Análisis de opciones y estrategias para reformar el mando policial en México

Bernardo González-Aréchiga David Pérez Esparza Juan Salgado Ibarra José Antonio Caballero

ciencia policial

¿CÓMO TRANSFORMAR LAS POLICÍAS? ANÁLISIS DE OPCIONES Y ESTRATEGIAS PARA REFORMAR EL MANDO POLICIAL EN MÉXICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

¿CÓMO TRANSFORMAR LAS POLICÍAS? ANÁLISIS DE OPCIONES Y ESTRATEGIAS PARA REFORMAR EL MANDO POLICIAL EN MÉXICO

BERNARDO GONZÁLEZ-ARÉCHIGA (UVM) DAVID PÉREZ ESPARZA (UCL) JUAN SALGADO IBARRA (CIDE) JOSÉ ANTONIO CABALLERO (CIDE)

Ciudad de México, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

Director de la colección:

Francisco de Antón y Barberá

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-355-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice general Índice de tablas................................................................................................... 9 Índice de ilustraciones......................................................................................... 9 Índice de gráficas................................................................................................. 10 Prólogo de la obra............................................................................................... 11 Introducción. Reforma para la seguridad ciudadana y el mando único policial en México.......................................................................................................... 13 Capítulo 1 Seguridad pública y operación policial en México............................................... 33 Capítulo 2 Marco conceptual para el diseño del mando único policial: funciones y modelos de operación policial...................................................................................... 81 Capítulo 3 Revisión de experiencias en la práctica: un marco empírico................................ 103 Capítulo 4 Cuatro opciones de mando policial único para México: análisis para la toma de decisiones de las opciones de política pública aplicables................................ 215 Capítulo 5 Posibles impactos de la implementación de las opciones de mando único............ 239 Capítulo 6 Ruta crítica para la implementación de un nuevo modelo policial....................... 293 Conclusiones....................................................................................................... 303 Referencias.......................................................................................................... 307

Índice de tablas e ilustraciones

ÍNDICE DE TABLAS 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

14. 15. 16. 17. 18 19. 20. 21.

Estrategias progresivas para el fortalecimiento institucional............................... Reformas vinculadas al funcionamiento ............................................................ Correlaciones entre incidencia delictiva y actividad policial .............................. Modelos posibles de mando único...................……………………………………. Mecanismos civiles de supervisión policial en Australia...................................... Estructura del mando policial en Colombia........................................................ Mecanismos externos de control de la Policía Nacional de Colombia................ Estructura jerárquica del personal de Carabineros............................................. Plan Cuadrante de Chile y las Unidades de Protección Ciudadana del Distrito Federal............................................................................................................... Características de los ocho modelos de mando único estudiados........................ Cuatro estrategias de mando único.................................................................... Directrices de los conflictos sociales retomados por el sistema penal.................. Definición de las funciones de prevención, reacción, investigación y fuerzas especiales de las instituciones policiales municipales, estatales y federales para los cuatro modelos de mando único discutidos................................................... Tasas de crecimiento real del gasto en seguridad pública y seguridad interior 2001-2010......................................................................................................... Gasto en seguridad pública por rubro, 2014...................................................... Principios de calidad en seguridad pública......................................................... Municipios con instituciones policiales por debajo de 100 elementos................. Costo de subsidios para pago de sueldos policiales a municipios con policías pequeñas............................................................................................................ Costo de subsidio para pago de sueldos policiales a municipios con nuevo modelo............................................................................................................... Funciones de gobernantes locales bajo distintos tipos de mando único............... Fases y estrategias de la ruta crítica....................................................................

24 38 58 97 113 116 127 129 135 175 247 250

252 256 257 264 268 269 271 294 301

ÍNDICE DE ILUSTRACIONES 1. Instrumentos jurídicos, técnicos, administrativos y presupuestales del Estado mexicano............................................................................................................ 2. Semáforo Delictivo. Iluminemos Nuevo León..................................................... 3. Evolución de los modelos de mando único policial ............................................ 4. Modelo de organización..................................................................................... 5. Comparación de modelos................................................................................... 6. Síntesis de opciones............................................................................................ 7. Los seis pasos de la política pública....................................................................

55 199 217 220 229 235 293

Índice de gráficas

ÍNDICE DE GRÁFICAS 1.

Población de 18 años y más por entidad federativa y problemas comunitarios según la prevalencia del problema y la organización de los vecinos para resolverlo........................................................................................................... 2. Porcentaje de población que percibe inseguridad en los espacios públicos y privados de la comunidad.................................................................................. 3. Porcentaje de población, de 18 años y más, que considera inseguro su municipio o delegación y su colonia o localidad................................................................. 4. Instrumentos jurídico-administrativos de las instituciones policiales registrados ante el SESNSP................................................................................................... 5. Salarios percibidos por policías estatales según el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2012 y 2013 del INEGI...... 6. Población de 18 años y más que identifica las autoridades de seguridad pública por entidad, tipo autoridad, según percepción de desempeño............................. 7. Estructura policial en Australia..........................................................................

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Prólogo de la obra En los últimos quince años, la eficacia y eficiencia de las instituciones de seguridad y, en particular, la viabilidad de los mecanismos de coordinación entre las policías municipales, estatales y federales en México, han ocupado un lugar central en el debate público. No es para menos. Los niveles de violencia e inseguridad que se han experimentado en México son históricos: está claro que se necesita una solución de fondo. En este entorno, México ha desplegado un intenso proceso de reformas a sus instituciones de seguridad y justicia. Nunca antes el aparato sectorial de seguridad había cambiado tanto, en tan poco tiempo. Sin embargo, a pesar de los avances normativos de estas múltiples reformas al sector seguridad, la realidad cotidiana sigue haciendo visibles los enormes retos por resolver. Las áreas de oportunidad están en todos lados: desafíos operativos, inercias institucionales, incentivos perversos, disfuncionalidad de instituciones, e inclusive, la evidente infiltración de la delincuencia organizada. Todos estos retos dejan claro que hay mucho más por hacer. La búsqueda de políticas públicas para solucionar esta compleja situación —cuyas causas son multifactoriales y sistémicas— ha identificado la atomización del mando policial como una de las causas raíz que necesitan transformarse. Así, se han formulado propuestas legislativas de todo tipo para reformar y/o centralizar el mando; desde las más radicales, hasta las que mantienen casi todo igual. Como consecuencia, México lleva debatiendo casi una década cómo reorganizar sus policías. La centralización del mando policial en México contemporáneo no es un tema abstracto, la mayor parte de las entidades federativas actualmente cuenta con diversos acuerdos de colaboración y convenios específicos para establecer mecanismos de centralización del mando policial y, en algunas entidades (Aguascalientes, Chihuahua, Durango y Morelos) se han desarrollado modelos de mando único bastante centralizados. Sorprendentemente, hasta hoy, ninguna reforma de gran calado ha logrado ser aprobada en este ámbito. De fondo, la gran paradoja es que mientras los actores institucionales se ponen de acuerdo y el tiempo pasa, día a día México sigue enfrentando una criminalidad que parece mucho más rápida y organizada que las

Los autores

propias instituciones del Estado y su capacidad para reformarse en la práctica. Ante esta falta de consensos para actualizar el modelo policial vigente hasta hoy, los funcionarios públicos más pragmáticos a lo largo y ancho del país han celebrado diversos acuerdos entre estados y municipios con el objetivo de establecer mecanismos de coordinación alternos. La mayoría de ellos están cimentados más sobre un acuerdo político espontáneo e informal, que sobre un modelo legal, financiero y operativo ad hoc basado en evidencia. Por ello, a pesar de su buena fe, representan un gran riesgo: dichos acuerdos son improvisaciones. Tienen el riesgo, por ende, de aglutinar medidas parciales, inconsistentes y hasta contradictorias. Esta situación no puede seguir así. El presente material es el resultado de los trabajos de análisis por más de cinco años de un grupo de especialistas mexicanos en la materia. El objetivo que pretende es coadyuvar a resolver la indefinición sobre cómo transformar las policías mexicanas. Con este objetivo en mente, el presente libro contiene todo lo necesario para una tomar una decisión informada. Esto es, un análisis del marco jurídico actual, un estudio comparativo internacional y la descripción de ocho experiencias nacionales. Además, considerando las diferentes condiciones y realidades, presenta un análisis de la diversidad institucional, las limitaciones en términos de recursos y las necesidades en materia de seguridad pública en las diversas regiones del país. Con un fuerte espíritu federalista, y aprendiendo de las prácticas promisorias, se proponen cuatro opciones realistas de mando único policial para México. Con ello, se busca romper inercias y que cada entidad federativa elija el o los modelos que mejor se adecúen a sus necesidades específicas. Una reforma al mando policial —por sí sola— no resolverá los retos en materia de seguridad pública que demanda el país. Cierto. Aun así, es definitivamente la vía más sustentable para lograrlo. No es posible concebir una democracia moderna si sus ciudadanos desconfían y tienen miedo de sus propias instituciones. Aceptémoslo: México no tendrá el lugar en el mundo que se merece hasta que resuelva esta severa deficiencia. Este es un perfecto momento para asimilar esta realidad, innovar y transformar de raíz lo que claramente no funciona.

Introducción

Reforma para la seguridad ciudadana y el mando único policial en México1

La inseguridad ha sido una de las mayores preocupaciones de la población mexicana en las últimas décadas. No obstante, también es una de las oportunidades más importantes para construir las instituciones democráticas que requiere un país que enfrenta graves retos de crecimiento económico, desarrollo social, pobreza, inequidad y violación a los derechos humanos. El desafío no es menor. Consiste no solamente en atender los severos problemas de inseguridad, sino también en crear condiciones adecuadas para el ejercicio de las libertades básicas, en un entorno operativo de instituciones democráticas eficaces y con capacidad para atender las responsabilidades del Estado. Consiste, a final de cuentas, en transitar del paradigma tradicional de seguridad pública enfocado fundamentalmente en el fortalecimiento de instituciones punitivas centradas en la administración y procuración de justicia, hacia una visión más amplia de seguridad ciudadana, orientado hacia la salvaguarda de libertades, ausencia de miedo y protección integral a los derechos humanos del ciudadano. Ante este reto, se han generado procesos de cambio sin precedentes en las instituciones de seguridad pública de la federación, los estados y los municipios mexicanos2. Estos procesos no sólo han involucrado al Poder Ejecutivo, sino también al Legislativo y, en menor medida, al Judicial. Entre

Los autores agradecen el financiamiento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SENSP) durante la primera parte de esta investigación. También agradecen la invaluable asesoría, revisión y consejo del Dr. Sergio López Ayllón, Director General del CIDE. Se hace un reconocimiento especial a las aportaciones de Deisy Hernández, Eugenio Weigend, Ana Gabriela Santana, Rocío Ortiz y Juan Soto. Asimismo, se agradece el enorme esfuerzo de revisión y corrección realizado por Miguel Quintana y Ariana Ángeles del CIDE. Los planteamientos son responsabilidad de los autores y no necesariamente reflejan la opinión de las instituciones en las que se desempeñan. Uno de los indicadores más objetivos de la intensidad del cambio es el presupuesto dedicado a la seguridad. El gasto en este rubro se incrementó siete veces entre 2005 y 2011 (México Evalúa, 2011).

González-Aréchiga, Pérez Esparza, Salgado y Caballero

los catalizadores más importantes de estas transformaciones cabe destacar la reforma constitucional en materia procesal penal de junio de 2008 y la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública de enero de 20093. A partir de entonces han cambiado docenas de leyes estatales en materia policial y de procuración de justicia. Como consecuencia de ello, prácticamente todo el sistema de seguridad y justicia está en transición: desde los esquemas preventivos y el modelo policial, pasando por las procuradurías, el sistema procesal penal, y hasta el sistema penitenciario. Pocos países en el mundo han intentado transformaciones de esta magnitud de manera simultánea; aceptar este hecho permite dimensionar con mayor claridad el reto de concretar el rediseño institucional de las policías que se discute hoy. En cualquier caso, estos procesos de cambio estructural han respondido tanto a los requerimientos de una sociedad más exigente como a los enormes retos que plantea la operación de la delincuencia organizada. Comprender el reto que significa este tipo de delincuencia es esencial, pues ésta opera con redes internacionales de tráfico de drogas, personas y armas; disputa territorios, se enfrenta al Estado, lava dinero y se involucra crecientemente en delitos de alto impacto social como el secuestro, el cobro de piso a comerciantes y muchos otros tipos de extorsión a diversos sectores sociales. La violencia producida por la delincuencia en su lógica interna y en su enfrentamiento con el Estado mexicano ha generado tensiones extraordinarias en el sistema de seguridad pública, complicando aún más la ya de por si postergada reconstrucción institucional4. Para coadyuvar en la búsqueda de soluciones tangibles, este libro analiza un abanico de estrategias para mejorar las policías mexicanas, y en particular, el posible diseño e implementación del mando único policial como uno de los instrumentos más discutidos en los últimos años para contribuir significativamente al fortalecimiento institucional de la seguridad en México. Esto es importante por tres razones. En principio, porque las policías mexicanas son una de las instituciones que han mostrado ser más difícil de reformar, y de hecho, son quizá de las que con menor éxito se han reformado en toda la historia de México. En un segundo sentido, porque aunque no es la única forma de mejorar la seguridad, la reforma del mando policial

Afecta, en principio, las leyes de procesos penales, seguridad pública, policía, orgánicas del Poder Judicial y de administración de justicia, en los estados y en la federación. Las instituciones policiales mexicanas —tanto investigadoras como preventivas— no han sido sujetas a procesos de reforma integrales y democratizadores. La reforma de estas instituciones es uno de los ámbitos más rezagados de las reformas de Estado en México (Salgado, 2010ii: 2).

Introducción

podría promover un cambio viable y visible, capaz de ofrecer resultados tangibles en un plazo razonable5. Por último, porque aun cuando el objetivo de integrar mandos policiales a través de iniciativas de reforma constitucional ya fracasó en el Congreso durante la administración federal 200620126, algunos estados y municipios han realizado convenios y acuerdos de distintos tipos que buscan transformar la operación y coordinación de las policías. Ante ello, es necesario encontrar una nueva estructura y discurso que permitan, por un lado, aprender de esas experiencias, y por otro, atender las críticas y preocupaciones de los actores centrales de la seguridad que obstaculizaron dichas iniciativas de reforma en legislaturas anteriores. De hecho, las experiencias y reflexiones generadas con motivo de la discusión e implementación de los modelos de mando único, han permitido observar los riesgos y las ventajas en los procesos de toma de decisión. Las alternativas “duras” que involucran la construcción legislativa del mando único parecen ceder espacio a modelos que privilegian el consenso. Después de todo, para algunos, el problema operativo policial tiene más que ver con conceptos como la coordinación y la colaboración, que con la distribución o reasignación de competencias entre los tres ámbitos de gobierno. Así, bajo esta perspectiva, una buena negociación permitiría que el modelo se adapte a las características y condiciones de cada entidad federativa. De esta manera, estados con problemas muy peculiares como Oaxaca o Puebla, por señalar dos, tendrían vías amplias para la construcción de esquemas que mejor respondan a su situación; opciones probablemente muy distintas a lo que elegirían Nuevo León o Estado de México. Este mecanismo flexible, hasta ahora no planteado, parecería más eficiente que obligar a que todos los estados emulen un solo modelo que puede no funcionar para todos, particularmente al considerar sus diferencias en incidencia delictiva, realidad socioeconómica y ambiente geográfico.

Este libro parte de una premisa fundamental. Tal como lo establece la Ley —y la evidencia empírica— la seguridad es un sistema legal, operativo y fiscal que integra los subsistemas de: 1) prevención social, 2) la policía, 3) la investigación y persecución del delito, 4) la impartición de justicia y 5) la reinserción. Este libro se enfoca sólo en la policía, es decir, en uno de los cinco subsistemas. La primera iniciativa de reforma constitucional en materia de mando único policial fue presentada en octubre de 2010 pero no fue dictaminada por el Congreso de la Unión. Los compromisos de proceder con la reforma a partir de convenios entre estados y municipios no han avanzado al ritmo que se esperaba. Los resultados de este modelo parcial han sido mixtos.

González-Aréchiga, Pérez Esparza, Salgado y Caballero

Más allá de que el debate hasta ahora no haya planteado un mecanismo flexible, otra de las razones que podrían estar limitando acuerdos para una reforma basada en los cambios estructurales al mando policial, es la falta de una clara limitación conceptual que implicaría esta reforma. De hecho, si bien el concepto de mando único se emplea con mucha frecuencia, es necesario reconocer que no se cuenta con una definición generalmente aceptada de sus características y alcances. Inclusive, a veces se confunde con “policías coordinadas” o “policía única”. Además de ayudar a comprender las diferencias entre estos conceptos, este libro retoma algunas consideraciones sobre su origen y desarrollo que ocurrieron durante los últimos años, entre las que se encuentran: 1. El acuerdo de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) de marzo 2010 en el que se determinó promover: a) la integración de policías estatales y b) un tablero de control para dar seguimiento a los Sistemas estatales7. 2. El acuerdo 03/XXVIII/10 del Consejo Nacional de Seguridad Pública en julio de 2010 para analizar la pertinencia de un nuevo modelo policial, y en su caso, crear 32 policías estatales con mando único a través de una Iniciativa de Ley. 3. La iniciativa de reforma constitucional enviada por el Ejecutivo federal en 2012 al Congreso para crear un Modelo Policial con Mando Único Estatal Subsidiario y la Policía Metropolitana; reforzar la “subsidiariedad” y la “corresponsabilidad” en el ámbito federal; y crear una nueva figura de “reacción inmediata” que permita responder a la perturbación grave del orden y la paz pública, o a alguna situación operativa extraordinaria8. 4. La adopción del Subsidio para la Policía Estatal Acreditable (SPA) en el Diario Oficial de la Federación en enero de 2011, como el instrumento para transferir recursos federales a los estados a partir de lineamientos operativos homologados y consistentes. Esto es, el diseño de filtros (como aplicar polígrafos y pruebas socioeconómicas y toxicológicas) que permitan generar una buena policía estatal y eventualmente consolidar un mando único estatal9.

9 7 8

Consejo Nacional de Seguridad Pública (2010i). SNSP (2010). DOF (2011).

Introducción

De todas ellas, cabe destacar que la estrategia de Policía Estatal Acreditable planteada en su momento por el SESNSP enfrenta graves retos operativos, debido a la falta de capacidad para certificar a todos los miembros de las instituciones locales de policía. La evidencia demuestra que las carencias en este primer paso esencial de desarrollo institucional policial impiden acercarse al cumplimiento de metas en materia de acreditación de las instituciones policiales. Esto sugiere la conveniencia de replantear las metas y estrategias en la materia, a la luz de las posibilidades técnicas en las entidades federativas. Tomando en cuenta que es necesario fortalecer los lineamientos del servicio de carrera policial —debido a que actualmente se otorga mayor relevancia a la evaluación de control de confianza— parece conveniente reconsiderar la pertinencia del modelo, tal como en teoría opera hasta hoy. Anteriormente se ha señalado que el mando único es parte de una estrategia que incorpora la prevención y la participación comunitaria en materia de seguridad, un enfoque de acciones basado en prioridades y el consenso con diversos actores locales10. En términos policiales, esto implica fortalecer las capacidades operativas y los mecanismos que garanticen la integridad de la Policía Federal y la capacidad para integrar los mandos únicos en los estados. No obstante, detrás del mando único, permanece la intención de ejercer mayor control y la generación de estándares profesionales para todas las instituciones policiales del país. Aunque los retos para el cambio de modelo también son significativos y van más allá de la dificultad para construir acuerdos políticos, es importante reconsiderar estos antecedentes al momento de pensar en otra reforma. Por si fuera poco, México enfrenta una lógica delictiva muy compleja por la presencia de delincuencia común (a veces vinculada con delincuencia organizada) así como nuevas manifestaciones delincuenciales basadas en el uso intensivo de la violencia, mismas que conviven con expresiones de violencia social (como la violencia familiar, la discriminación, el bullying y muchas otras). También representan un gran reto las áreas de oportunidad presentes en las instituciones de seguridad y procuración de justicia, y la necesidad de que el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) desarrolle los estándares para la operación de las instituciones policiales para controlar el crecimiento de delitos de alto impacto y la impunidad. Ante todo ello, el modelo actual de tres tipos de policías continúa mostrando su fragilidad. Baste en este momento con apuntar que el 20 por

Secretaría de Gobernación (2013: 21-23).

González-Aréchiga, Pérez Esparza, Salgado y Caballero

ciento de los municipios mexicanos no tienen institución propia y que el 52 por ciento de ellos tienen 20 o menos policías, muchos de ellos realizando funciones de custodia de instalaciones municipales y funcionarios11. Otro de los retos se presenta cuando la policía estatal (o federal) interviene en municipios conflictivos, en la medida que tampoco hay criterios claros para la intervención (o salida) y no siempre hay recursos suficientes o claramente distribuidos con antelación para que la participación sea eficaz. En general, las solicitudes de apoyo de los gobiernos locales se tratan frecuentemente con una perspectiva política. Ciertamente hay avances en muchos estados, pero los Consejos estatales de seguridad no tienen ni la fuerza ni los instrumentos necesarios para incidir sobre la asignación racional de los recursos. Este breve recuento demuestra por qué algunos actores rechazan la idea del mando único mientras que otros la promueven. Por un lado, algunos tomadores de decisiones justifican la parálisis de aquellos actores temerosos de que un cambio estructural adicional pueda agravar, por lo menos temporalmente, la situación de violencia en algunas regiones del país. Por otro lado, algunos actores consideran necesario el diseño de nuevos instrumentos de coordinación entre policías, y elegir una de las opciones para la integración de mandos podría ser una solución duradera a los problemas actuales. Este documento plantea coadyuvar en este debate.

¿Por qué se debe transformar el modelo policial en México? ¿Qué opciones hay? Este libro analiza tres problemas básicos. Primero, busca responder qué problemas podría resolver el cambio de estructura policial y el surgimiento del mando único estatal. Segundo, pretende analizar cómo podría operar dicho mando único, no buscando un nuevo enfoque, sino identificando opciones viables que permitan abrir los horizontes interpretativos, aprovechando tanto las experiencias de coordinación de mandos en el ámbito internacional, como los ensayos de mando único que se han adelantado en algunos estados y zonas metropolitanas de México. Finalmente, pretende identificar las condiciones en que se podría justificar la adopción de alguno de los modelos de integración de mandos. Para atender estos temas, se plantea que el modelo policial mexicano debería analizarse a través de cinco ejes: 1) la estructura y las funciones po-

García (2010).

Introducción

liciales; 2) las normas y las decisiones de despliegue; 3) la estrategia policial en campo; 4) la coordinación entre las policías y las demás instituciones de los sistemas estatales y nacional de seguridad pública; y 5) la coordinación de la policía con los demás actores vinculados (por ejemplo, las instituciones que realizan funciones de protección social y que inciden sobre los entornos y, de facto, en la prevención de delitos). El primer eje corresponde a la estructura y a las facultades policiales. Aquí se definen la cantidad de instituciones vigentes, el orden de gobierno del que dependen y las relaciones jerárquicas entre ellas. También se establecen sus responsabilidades en cuanto a la protección de derechos, jurisprudencia sobre delitos federales o de fuero común, las faltas administrativas, las faltas al orden y a la paz pública, así como la forma en que actúan en tareas de prevención, investigación o reacción para estos propósitos. Para los promotores de la centralizaicón del mando policial, la estructura actual es un obstáculo serio —tal vez infranqueable— para el fortalecimiento y profesionalización policial, ya que pulveriza el mando, genera instituciones frágiles con capacidades y recursos insuficientes, y facilita la cooptación e intimidación de mandos y policías por parte de la delincuencia organizada12. Desde este enfoque, no hay solución sin un cambio estructural. El segundo eje corresponde a las normas y decisiones que establecen el alcance geográfico de las policías y la lógica de su despliegue, por un lado, así como la asignación de comisiones y la jerarquía de mandos, por el otro. También pretende ayudar a definir los apoyos subsidiarios entre instituciones, tanto horizontales (por ejemplo, entre dos estados o entre dos municipios), como verticales (un municipio y la federación). Finalmente, aquí también son relevantes las responsabilidades fiscales, así como el monitoreo y la garantía de estándares mínimos de servicios de seguridad. En el libro se analizan ocho modelos de policía con énfasis en la forma en que se estructuran y despliegan dichas instituciones. La gran variedad de arreglos institucionales ayuda a definir esquemas de mando y coordinación. El tercer eje del modelo policial hace énfasis en la estrategia de campo que incluye las prioridades de atención a delitos y faltas administrativas, así como la protección de derechos fundamentales. Esto define la operación policial. En este libro se analizan los modelos de policía comunitaria, la policía

Iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforman los artículos 21, 73, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2010: 2-13).

González-Aréchiga, Pérez Esparza, Salgado y Caballero

orientada a problemas y la policía de inteligencia13. También se consideran casos de instituciones municipales exitosas en México que han sido capaces de mejorar su operación a pesar de los serios problemas de estructura y de despliegue ya mencionados. Este enfoque privilegia la profesionalización y la capacitación de mandos y policías. Su manifestación más acabada son las políticas criminal y de seguridad. El cuarto eje de análisis corresponde a la vinculación de la policía con las demás instituciones de los sistemas estatales y federal de seguridad pública. Estas relaciones se definen por medio de convenios, protocolos (de coordinación, integración de bases de datos, coadyuvancia en la investigación ministerial y la inteligencia policial), la colaboración en la denuncia asistida y en delitos que se persiguen de oficio, la reinserción social y la protección de víctimas y derechos, entre otros. Una policía bien integrada promueve la eficacia de todo el sistema de seguridad. Esta vertiente reconoce la importancia de la policía de investigación y su contribución en la procuración de justicia, las tareas de las fiscalías, la ejecución adecuada de esquemas de libertad bajo caución y de reinserción social de personas privadas de su libertad. Finalmente, el quinto eje se refiere a la eficacia integral de la seguridad pública; es decir, la alineación de todas las competencias del Estado en materia de seguridad. Esto requiere que la policía y los sistemas de seguridad sean capaces de interactuar con el resto del aparato gubernamental para tutelar derechos, así como prevenir y atender delitos. Lo anterior requiere de colaboración con entidades de educación; salud y seguridad dentro del aparato de desarrollo humano; la seguridad nacional (cuerpos de inteligencia y fuerzas armadas); los mercados y el sistema financiero (lavado de dinero, inteligencia financiera en mercados negros, extinción de dominio); y, la seguridad hemisférica (como el tráfico de armas) en el contexto de tratados y acuerdos internacionales. En general, el debate sobre la política pública de seguridad expuesto en este libro reconoce problemas de pulverización de instituciones, certificación de sus elementos y capacitación de los efectivos, rigidez de la definición de delitos del fuero común y del fuero federal, la falta de un modelo de ope-

Autores como Weisburd y Braga agregan a estos modelos de policía los de “ventanas rotas”, “operación de palancas”, “incorporación de terceros” y “sitios calientes” que son variantes de los modelos referidos en este documento. También consideran al Compstat como un modelo policial, mientras que en este documento se considera como una forma de operación (Weisburd y Braga, 2006).