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LOS PODERES PÚBLICOS Y EL FUEGO UNA APROXIMACIÓN JURÍDICA

Leopoldo Tolivar Alas Catedrático de Derecho Administrativo

Valencia, 2015

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Índice PREFACIO: ELECCIÓN Y SELECCIÓN TEMÁTICA............................. 11 I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 17 II.

UNA EJEMPLIFICACIÓN SIN LÍMITES...................................... 25

III. DEL DERECHO MEDIEVAL AL FINAL DEL ANTIGUO RÉGIMEN..................................................................................... 35 1. DELITO Y PENA A LA PAR.................................................. 35 2. LA OBRA INGENTE DE ESCRICHE.................................... 37 IV. REFERENCIA Y REMISIONES A LA EVOLUCIÓN DE LA CODIFICACIÓN PENAL.............................................................. 49 1. Código Penal de 9 de junio de 1822........................................ 49 2. Código Penal de 19 de marzo de 1848.................................... 52 3. Código Penal de 17 de junio de 1870...................................... 54 4. Código Penal de 8 de septiembre de 1928............................... 56 5. Código Penal de 27 de octubre de 1932.................................. 58 6. La Codificación Penal del franquismo (1944-1973)................. 60 7. Código Penal de 23 de noviembre de 1995.............................. 61 8. Una reforma penal en curso.................................................... 71 V.

FUERZAS ARMADAS Y DE SEGURIDAD................................... 73 1. El protagonismo temprano de la Guardia Civil....................... 73 2. Creación, estructura, funciones y dependencia del SEPRONA. 79 3. Incendios en la regulación penal militar.................................. 85 4. Incendios en las leyes sobre fuerzas y cuerpos de seguridad y defensa nacional...................................................................... 87 5. La creación de la unidad militar de emergencias...................... 89

VI. PROTECCIÓN CIVIL: ORIGEN, TÍTULO COMPETENCIAL Y PREVISIONES ESTATUTARIAS: LA LEY ESTATAL Y LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL............................................... 95 1. Aparición del término y efectos organizativos......................... 95 2. Marco competencial difuso y confuso..................................... 96 3. Referencia a la Ley estatal 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil............................................................................. 105 4. Hacia una protección civil europea......................................... 110 5. Titulación profesional en materia de emergencias y protección civil......................................................................................... 113

Índice

VII. REGULACIONES TÉCNICAS DE INSTALACIONES Y EQUIPOS IGNÍFUGOS................................................................. 117 1. Instalaciones de protección contra el fuego............................. 117 2. Alusión al código técnico de la edificación.............................. 123 3. Extintores preceptivos en vehículos de transporte................... 124 4. Referencia mínima a los riesgos laborales................................ 125 VIII. CONSIDERACIONES SOBRE LOS INCENDIOS FORESTALES. 127 1. La creciente inquietud por la protección de la naturaleza........ 127 2. La legislación específica de incendios forestales....................... 131 3. La integración en la legislación de montes............................... 140 4. Infracciones y sanciones por fuego en la Ley de montes.......... 144 5. Mención a un efímero fondo................................................... 145 6. Anexo de referencias a normativa específica de incendios forestales......................................................................................... 146 IX. LOS AYUNTAMIENTOS EN EL TRATAMIENTO JURÍDICO DEL FUEGO DESDE EL SIGLO XIX A LA ACTUALIDAD......... 153 1. Un camino con muchos hitos, singularmente en materia de extinción..................................................................................... 153 2. La Ley 7/1985 y su reforma de 2013....................................... 165 3. El ejemplo de la prestación del servicio de extinción en el Principado de Asturias................................................................... 169 4. El fuego en el alumbrado público............................................ 170 X. INCINERACIÓN Y RESPONSABILIDADES FUNERARIAS PÚBLICAS..................................................................................... 173 1. Los condicionantes eclesiásticos.............................................. 173 2. La incineración en el municipalismo español del siglo XX...... 175 3. Los procesos liberalizadores y su incidencia en la materia....... 179 4. Descentralización de la sanidad mortuoria y regulación autonómica de las cremaciones...................................................... 189 5. Incineradoras y actividades clasificadas................................... 209 XI.

ACERCA DE LA INCINERACIÓN DE RESIDUOS...................... 213

XII.

EL SECTOR DEL ESPECTÁCULO............................................... 223 1. Un uso ancestral del fuego....................................................... 223 2. La normativa española desde comienzos del siglo XX............. 224 3. Sobre los menores y las actuaciones peligrosas........................ 228

XIII. LA REGULACIÓN PIROTÉCNICA.............................................. 231 1. Condicionantes del derecho europeo....................................... 231 2. Regulación estatal................................................................... 237 3. Mención a la Comisión Interministerial de armas y explosivos 250 4. La regulación de la Comunidad Valenciana............................. 252

Índice

9 5. Referencia a la prohibición de los toros de fuego en Madrid y Castilla-La Mancha................................................................. 256 6. El necesario aseguramiento municipal..................................... 257 7. El caso de los correbous en Cataluña...................................... 261 8. Responsabilidad patrimonial en las fiestas locales con fuego... 265

XIV. SEGUROS DE INCENDIOS, DE RESPONSABILIDAD Y OTRAS COBERTURAS DE INTERÉS PARA LA ADMINISTRACIÓN..... 279 1. Referencia a los orígenes del seguro........................................ 279 2. Algunos ejemplos de la casuística aseguradora en las administraciones españolas.................................................................. 281 3. La cuestión en la vigente Ley de contrato de seguro................ 283 4. Alusión al Consorcio de Compensación de seguros. Los incendios y las declaciones de zona catastrófica............................... 286 XV. FUEGO Y NORMATIVA DE TRÁFICO Y CAMINOS PÚBLICOS..................................................................................... 289 XVI. JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA CONSULTIVA SOBRE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR DAÑOS DEBIDOS A INCENDIO................................................................................ 291 1. Responsabilidad originada por fuego en el ámbito penitenciario y supuestos análogos.......................................................... 291 2. Residuos acumulados y daños por su incendio........................ 301 3. Caminos públicos y deberes de mantenimiento....................... 308 4. Incendio ocasionado por impericia en la labor inspectora....... 312 5. Cauce propio para las reclamaciones de miembros de cuerpos y fuerzas de seguridad............................................................. 314 6. Hasta en los torneos vecinales de fútbol.................................. 317 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................ 321

Prefacio: elección y selección temática Al igual que sucede en el ámbito privado, el fuego, para los poderes públicos, es un elemento básico que ha venido propiciando la prestación de determinados servicios o el florecimiento de actividades dignas de fomento; pero también un riesgo más que potencial, por su frecuencia, al que enfrentarse, desde la regulación de trabajos o industrias peligrosas, hasta la radical extinción de las llamas destructivas, pasando por amplísimas gamas de medidas preventivas, sin olvidar las facetas represivas hacia los incendiarios, presentes en las culturas jurídicas de todo tiempo. Existen en la doctrina española abundantes contribuciones, algunas del más alto nivel, sobre los delitos relacionados con el fuego, particularmente cuando éste se extiende por terrenos forestales; ámbito donde la doctrina jurídico-administrativa también ha aportado monografías y trabajos de singular interés desde el encuadre de los incendios en la legislación de Montes y espacios naturales protegidos. Tampoco los autores han dejado huérfano el campo de la protección civil, incluso ciñéndola al marco local; o las prestaciones personales inherentes a las situaciones de emergencia. Por no referirse a la añeja y consolidada institución mercantil de los seguros de incendios1, gráficamente recordados en tantas placas y baldosas de edificios. Sin olvidar que el Derecho es sólo una de las disciplinas desde las que se ha de dar tratamiento a las llamas: la Física, las Ingenierías, la Arquitectura, la Dasonomía, la Geología, la Historia o la Meteorología2, entre otras

Incluso una reputada compañía de seguros mantiene una línea de publicaciones relacionadas con los incendios: http://www.fundacionmapfre.org/fundacion/ es_es/ciencias-del-seguro/publicaciones/libros/default.jsp. La Agencia Estatal de Meteorología (AEMET), del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, cuenta en su Web con una información detallada sobre los niveles de riesgo de incendio previstos en Península e Islas Baleares (http://www.aemet.es/es/eltiempo/prediccion/incendios). El Real Decreto 186/2008, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Estatuto de esta Agencia Estatal de Meteorología, cuyos orígenes se remontan a 1887, al crearse el Instituto Central Meteorológico, se refiere en su Exposición de Motivos a “los servicios básicos de carácter esencial asociados a la protección de vidas y bienes y a la preservación del medio ambiente que los gobiernos tienen encomendados como

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ramas del saber, han estudiado las causas, naturales o artificiales; accidentales o provocadas del fuego y, en algunos casos, han contribuido con soluciones técnicas a la minimización de daños o a la evitación de catástrofes futuras. Es cierto que, en la mayoría de los supuestos, auxiliadas por las normas jurídicas que, imperativamente, han llevado esas medidas a la regulación de la edificación, de los espectáculos o de la protección medioambiental. Menos trabajada se halla la faceta estrictamente municipal de las obligaciones mínimas y bien antiguas de prevención y extinción de incendios, ahora difuminadas en un concepto global, pero ciertamente moderno, de defensa o protección civil que pone más el acento en la alerta ante desastres naturales que en la protección de los caseríos urbanos que aparecen no pocas veces en un segundo plano de tutela, para el caso de que un fuego desbocado del arbolado obligue a desalojar poblados. Pero los municipios —como otras instancias públicas— también han visto en el fuego un aliado y no un enemigo, tanto en la organización de festejos populares, como en el viejo alumbrado de gas o, más modernamente, en la implantación o autorización de hornos de cremación; incineración que afecta a diversos sectores, como el funerario o el de residuos, entre otros. El fuego moviliza a empleados públicos, locales, autonómicos o estatales; civiles y militares; pero también a voluntariado en sentido estricto o lato, así como a compelidos por una prestación personal inexcusable. A todos, en suma, sea cual sea el tipo de vínculo o sujeción con los poderes públicos. Ello anima a estudiar desde distintos ángulos un tema con tantos y tan activos focos. La visión plenamente integradora de los tratamientos del fuego en una única obra parece tarea casi imposible, aún abordada de manera pluridisciplinar en una composición colectiva. Pero ello no impide —y es el propósito de este libro— acercar regulaciones y superar, de forma necesariamente selectiva y no exhaustiva, las rígidas barreras

principales agentes” y reclama para su organización, “instrumentos ágiles de cobertura de puestos de trabajo ubicados en los ámbitos de actuación de la Agencia directamente relacionados con la seguridad de personas y bienes y de apoyo a la defensa nacional, protección civil y el tráfico marítimo y aéreo”.

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entre lo forestal y lo urbano; entre lo catastrófico y lo lúdico —a veces entremezclado en situaciones generadoras de responsabilidad—; entre lo criminal y lo administrativo; entre la prevención pública y el aseguramiento privado. En el caso de la referencia, particularmente histórica, a las normas punitivas y a algunos autores clásicos que escrutaron nuestra caótica regulación medieval, presente hasta bien entrado el siglo XIX, no se pretende ahondar en el campo penal, cuyos especialistas, como se ha dicho, ya han venido abordando rigurosa y extensamente la materia, sino mostrar unos límites imprecisos —aunque recientemente se halla buscado un encuentro con la normativa forestal— entre lo gubernativo y la judicialización de las conductas criminales. Algo que, como también se trata de explicar en distintos pasajes del texto que sigue, nunca obedeció a una construcción acabada con linderos precisos y mucho menos antes de solemnizarse la división de poderes. Además, desde que en 1995, acertadamente, la mayoría de los incendios con trasfondo penal se colocaran bajo la rúbrica de los delitos contra la seguridad colectiva, sin querer, esa seguridad ha venido a acercarse a la macronoción de seguridad pública en la que, la normativa atinente a la Administración y el propio Tribunal Constitucional, han ubicado la protección civil y otras respuestas gubernativas a situaciones de emergencia. Porque la calificación de pública de esta seguridad no se refiere sólo, en la dogmática administrativa, a su identificación con las estructuras estatales de policía del orden, sino también a la seguridad ciudadana, tal como reza el título de una conocida ley orgánica. Se habla de seguridad pública, sí, por contraposición orgánica, estatutaria o de titularidad, a la seguridad privada, ahora en auge aunque muy añejamente considerada en la vigilancia forestal. Pero también la seguridad pública, en cuanto que ciudadana, es seguridad colectiva, con lo que los conceptos penal y administrativo se han aproximado notablemente. Diversamente, de forma deliberada, no encontrará el lector en este trabajo, referencias a la normativa de elementos o productos industriales previos a la producción del fuego, como la fabricación de artículos de encendido o de combustión normalmente inocua, a

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salvo, claro está, de la pirotecnia, por su trascendencia en la actividad festiva local, por convertirse inexorablemente en fuego y por generar, numerosas veces, exigencias de responsabilidad por daños, asegurados o no, a las Administraciones Públicas. Tampoco hallará, quien examine las páginas sucesivas, reflexión o comentario alguno en torno a los efectos contaminantes o nocivos de un signo externo del fuego tan característico como el humo. Ni las emisiones ni las simples prohibiciones de fumar se contemplan aquí. Como en la célebre zarzuela de Amadeo Vives3, por el humo se sabe dónde está el fuego pero, también a efectos de su estudio jurídico, ambas cosas pueden considerarse por separado. Como tampoco he entendido procedente analizar aquí el rico tema de las armas, calificadas de fuego ni el régimen de los explosivos y la cartuchería dada su moderna separación normativa de los fuegos —que no disparos letales ni explosiones—, que son, paradigmáticamente, los de artificio; diferenciación propiciada por la reglamentación de la actual Unión Europea. De forma no muy distinta a las personas físicas y colectividades, las Administraciones se sirven del fuego que controlan, encauzan y, de modo positivo, utilizan o autorizan para fines públicos o sociales. Es el descontrol, la falta de dominación de las llamas lo que convierte a éstas en un incendio y, por tanto, en un enemigo frente al que no caben armisticios. Algo no muy dispar a lo que ocurre con su antagonista, el agua, cuyo estudio en el Derecho público español viene ofreciendo, con muy dispares perspectivas, aportaciones tan numerosas como, en gran medida, sobresalientes. Con este breve preludio alerto al lector de lo que se encontrará más adelante y de lo que, en su caso, desde su peculiar perspectiva, podrá echar en falta. Toda selección es necesariamente subjetiva y más en una pequeña empresa —aunque asediada por cientos de normas de distinto rango y etiología—, como la aquí acometida, en la que el autor es el primero que ha deseado ilustrarse ante una preocupación social creciente y con mil aristas, para, posteriormente, transmitir, con las observaciones no menos personales, la información recabada y sin

Doña Francisquita cuenta con libreto de Federico Romero Sarachaga y Guillermo Fernández-Shaw Iturralde.

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renunciar al futuro an谩lisis singularizado de cuestiones conexas o colaterales que, como es habitual, suelen quedarse por el camino ya que, ante las derivaciones expansivas que ofrece cualquier investigaci贸n, siempre es preciso poner cortafuegos. Y este tema, precisamente, no iba a ser la excepci贸n.

I. Introducción Rara es la cultura antigua donde no se observan manifestaciones de culto al fuego, en muchos casos como consecuencia o vinculado al que se rendía al Sol, cuya luminosidad y calor pronto se identificaron con las llamas provocadas en la tierra; fuego que desde su mismo descubrimiento, posiblemente hace más de 790.000 años, fue considerado como elemento nobilísimo y fundamental en la supervivencia humana lo que, en sociedades con muy precario desarrollo técnico, no tardó en provocar su elevación a las aras como una deidad; símbolo, a la vez, del astro rey, si bien tampoco es excepcional el culto diferenciado, aunque con algún nexo, al sol y al fuego. En México, recientemente, en febrero de 2013, un equipo del Instituto Nacional de Antropología e Historia, localizó una escultura de Huehuetéotl, el dios viejo o del fuego junto a unas estelas, en la cúspide de la célebre pirámide del Sol, edificada hace unos 1.500 años4. El hallazgo, sumado a otros objetos ya encontrados en 1906 y relacionados con el ritual o ceremonia sagrada del Fuego Nuevo, ha llevado a los arqueólogos a concluir que la pirámide del Sol fue un lugar de cultos ígneos, más que de adoración solar. Un dato, el anterior, que desbarataría la mayor antigüedad de estos ritos en el continente asiático. En el hinduismo, en el principal y más antiguo de los cuatro Vedas, que es el Rig-veda5, si Indra, que había encabezado la jerarquía de los dioses pero acabó siendo identificado con el dios de la lluvia6, inversamente, Agní era el dios del fuego7. Dentro de las mismas creencias aparecerá Prayápati, invocación de protecciones diversas según los distintos libros, que incorpora a varias deidades, como las de la luna, el sol y, relacionado con éste, el fuego, con potestades sobre la fecundidad y la vida.

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Situada a unos 50 kilómetros al nordeste de la capital federal. Se trata de una colección de 1028 himnos compuestos sin constancia gráfica ya que en la India no se había descubierto aún la escritura, entre el 1500 y el 1000 a. C. con la misión de invitar a los dioses Indra y Agní a los ritos sacrificiales. Incluso, como un simple semidiós que regía la atmósfera y los temporales de agua y viento. Etimológicamente parece tener el mismo origen que el “ignis” latino.

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También esta veneración tendrá una singular importancia para los caldeos, una tribu semítica de origen desconocido, aunque lingüísticamente emparentada con los arameos, que se estableció en el sur de Mesopotamia meridional en la primera mitad del milenio anterior a nuestra era, aunque su dinastía más famosa no reinó hasta los siglos VII y VI a. de C. Hay constancia, no meras hipótesis científicas, de que los caldeos consideraban el fuego como una deidad suprema y todopoderosa. La devoción por el fuego alcanza su cénit en Persia, donde se levantaron, profusamente, edificios sin techo y cercas para prender fuego y adonde acudían las gentes para mostrar su veneración y, en el caso de las clases pudientes, como privilegio, para quemar allí, a modo de sacrificio, plantas y esencias aromáticas de gran valor. A este tipo sencillo de construcciones con función de templo lo llamaron los griegos pireia, de piros, fuego; raíz luego adoptada por el latín, del mismo origen que pira, la hoguera en la que se quemaban los cuerpos de los difuntos y las víctimas de los sacrificios. Se afirma que los pueblos persas creían que el fuego había sido bajado del cielo y puesto sobre el altar del primer templo que Zoroastro8 había mandado edificar. Aún cuando la religión de la Persia aqueménida9, entre los siglos VI y IV a. de C. presente muchos aspectos quiméricos, sabemos por relatos de la cultura helénica, que divinizaba al fuego y al sol, arrancando de dicha cultura los mitos zoroastrianos.

Zoroastro o Zaratustra, es el nombre del profeta fundador del mazdeísmo (o zoroastrismo). Su identidad real se desconoce, llegándose a formular la hipótesis de que el nombre abarcara hasta a cuatro personas diferentes de épocas no muy distantes del siglo VI a. de C. Zoroastro habría dejado una obra, el Avesta, transmitida durante siglos mediante tradición oral, hasta que, ya en tiempos del Imperio sasánida y posiblemente a finales del siglo IV de nuestra era, se compilaron por escrito los textos que se entendía que conformaban el referido Avesta. La dinastía aqueménida del Imperio persa fue fundada por Ciro II el Grande tras vencer al último rey Medo en el año 550 a. C. y dominar el vasto territorio de la meseta central de Irán y una amplia porción de Mesopotamia. Sus sucesores ampliaron el Imperio y, concretamente, Darío I el Grande lo reestructuró en 23 satrapías, regidas por todopoderosos miembros de la nobleza elegidos directamente y solo supervisados por el monarca. El declive llegó con los fracasos militares contra las ciudades griegas en las Guerras Médicas de la primera mitad del siglo V a. C. El Imperio aqueménida se debilitó y resquebrajó con la sublevación de algunas provincias y, en el 331 a. C. pudo certificarse su desaparición histórica con la conquista de Alejandro Magno.

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Más conocido y con reflejos brillantes en la literatura y la filosofía, es este culto al fuego tras ser heredado por la Grecia clásica. En la mitología griega, el Etna10 era el volcán en cuyo interior se hallaban las fraguas de Hefesto y los cíclopes, bajo las que el Tifón provocaba las erupciones de lava. La misma cultura donde el fuego sagrado no podía apagarse en los templos de Apolo, de Minerva o de Delfos. Numa Pompilio, segundo rey de Roma, tal como muestra un impresionante fresco de Giuseppe Cesari, el Caballero de Arpino, fundó un colegio de vestales11, en el siglo VII a. de C., para reclutar y formar a quienes debían preservar el fuego sagrado. Vulcano12, adaptación latina de Hefesto, será el dios del fuego y los volcanes; forjador, con ayuda de los cíclopes, de metales en su mítica Fragua que Diego Velázquez recreó, precisamente en Roma, en 1630. Y, en el suelo irlandés, el primero de mayo, los pueblos celtas celebraban la llegada del buen tiempo con un ritual en el que los druidas encendían hogueras que el ganado atravesaba, a modo de vacunación espiritual, para no enfermar durante el año. Ese culto, como se ha indicado, está presente en numerosas civilizaciones (tártara, siberiana, china, centroafricana…) y no deja de ofrecer manifestaciones reales o alegóricas en la cultura judeo-cristiana y en los libros sagrados. Incluso el mito del ave fénix, que muere para renacer en perfección de sus cenizas, es una adaptación cristiana de la leyenda posiblemente importada de Egipto por Heródoto, que adoctrina sobre el premio de la inmortalidad al único pájaro del Edén que no probó la fruta prohibida aunque, antes de emerger de los rescoldos, murió abrasado por una chispa de la espada de fuego de un ángel, a lo que se ve, poco cuidadoso. También, dentro de las religiones del Libro, el Corán identifica el infierno con “cadenas de fuego”; “un fuego que llamea y que sopor-

Su nombre derivaba de la ninfa Etna, que se habría convertido en la divinidad que señoreaba el volcán. En la vertiente jurídica de la mitología, estos poderes se tradujeron en que actuó como la juez que resolvió la disputa sobre la posesión de Sicilia entre Deméter y Hefesto. Como es bien conocido, se trataba de sacerdotisas públicas, seleccionadas en la niñez por el Pontífice Máximo para ser consagradas durante treinta años a Vesta, la diosa del hogar. Su principal función era mantener encendido el fuego sagrado del templo de la diosa, en el Foro. Hijo de Júpiter y Juno y esposo de Venus.

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tará el impío”; “un fuego ardiente”13, con llamas que quemarán los vientres de los injustos para quienes su único “refugio será el fuego del infierno que atizaremos cada vez que vaya a extinguirse”14. El fuego15, vital en la evolución humana, en la alimentación, en la supervivencia frente al frío16 o, más modernamente, en los descubrimientos de la revolución industrial, es un elemento igualmente identificado con el mal, por los estragos que puede generar; incluso de castigo eterno. También su oponente, el agua, es a la vez riqueza y amenaza por los diluvios, inundaciones y avenidas. Esa dualidad de representaciones del fuego la encontramos ya en los dos primeros libros de la Biblia. Recordemos, en el Génesis, la creación del sol “para alumbrar la tierra y presidir el día”17, pero, poco más adelante, nos encontramos con la disuasoria espada de fuego con la que un querubín custodiaba el jardín del Edén del que habían sido expulsados Adán y Eva18. Algo menor en comparación con lo que, el mismo libro sagrado, nos dirá sobre la “lluvia de fuego y azufre de Yahvé” que acabó con Sodoma y Gomorra19. Pero apenas in-

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Por ejemplo, en Azoras 73:12; 92:14-15 y 101:11. Azoras 4:10 y 17:97. Para la ciencia, el fuego o combustión es una rápida reacción química de oxidación de carácter exotérmico, autoalimentado, con presencia de un combustible en fase sólida, líquida o gaseosa. De forma más precisa, desde la perspectiva química, es un proceso de reacción rápida, fuertemente exotérmica de oxidaciónreducción, en las que participa una sustancia combustible y una comburente, que se produce en condiciones energéticas favorables y en la que se desprende calor, radiación luminosa, humo y gases de combustión. Como se ha indicado, la Paleontología humana entiende en la actualidad que hace 790.000 años el ser humano ya conocía el fuego, sus aplicaciones domésticas, quizá un incipiente uso preindustrial y sabía cómo extinguirlo mediante el agua. Científicos de la Universidad Hebrea de Jerusalén llegaron a tal conclusión tras analizar los restos fósiles de poblaciones encontradas a lo largo del río Jordán. Investigaciones anteriores decían que el Homo Erectus había aprendido a manipular y usar el fuego, pero no se sabía si verdaderamente podía crearlo o debía tomarlo de fuentes naturales excepcionales (rayos, lava candente…). Sin que esta forma de producción fortuita deba desdeñarse, parece que el ingenio humano ya había logrado generar la chispa por medios más ordinarios y autónomos. Gén, 1, 14-19. Gén, 3, 24. Gén, 19, 24.

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gresados en el Éxodo, nos encontramos la revelación del mismo Dios a Moisés a través de la zarza que ardía y no se consumía20. En fin, en el Nuevo Testamento tampoco escasean las alegorías contradictorias del fuego: el mismo Mesías, anunciando la división que entrañará su causa, anuncia que ha “venido a arrojar un fuego sobre la tierra y ¡cuánto desearía que ya estuviera encendido!”21, sin que falte la identificación con el infierno en parábolas como la del rico Epulón, que clama abrasado: —“Ten piedad de mí y envía a Lázaro para que moje la punta de su dedo en agua y refresque mi lengua, porque estoy atormentado en estas llamas”22. Pero ese fuego no será ya destructor, sino iluminador y tuitivo al descender el Paráclito sobre los apóstoles23. El fuego sigue simbolizando dicha —la alegría que manifiesta la pirotecnia— y desdicha, por sus efectos devastadores. El fuego, obviamente, es un elemento de riesgo, de origen natural —a veces una vis maior— o fruto de la manipulación humana, con múltiples aplicaciones deliberadas y accidentes inopinados. La prolijidad de sus usos y efectos quizá sea el motivo que ahuyentó a creadores y aplicadores del derecho a plantear una visión mínimamente común de las igniciones. El Derecho viene contemplando el fuego desde muy diversos ángulos y casi siempre con una perspectiva preventiva, de extinción y, en su caso, de castigo a sus causantes, tanto cuando las llamas se ceban con las construcciones como cuando destruyen el medio natural, particularmente el patrimonio forestal. Incluso desde esta última perspectiva, en cuanto que plenamente vinculada al medio ambiente, el tratamiento jurídico ha devenido necesariamente plural24. Porque

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Éx, 3, 1-6. Sobre la importancia teológica de este episodio, como garantía de la inmortalidad, véase el Evangelio de Marcos, 12, 18-27. Lucas, 12, 49. Lucas, 16, 19-31. Hechos, Cap. 2, 1-4: “Al llegar el día de Pentecostés, estaban todos reunidos en un mismo lugar. De repente vino del cielo un ruido como el de una ráfaga de viento impetuoso, que llenó toda la casa en la que se encontraban. Se les aparecieron unas lenguas como de fuego que se repartieron y se posaron sobre cada uno de ellos; quedaron todos llenos del Espíritu Santo y se pusieron a hablar en otras lenguas…”. En la obra de referencia de Iñaki LASAGABASTER HERRARTE, Agustín GARCÍA URETA e Íñigo LAZCANO BROTONS, Derecho Ambiental. Parte general. Segunda edición, Lete-IVAP, Pamplona-Bilbao, 2007, llegan a identificarse

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es cierta la aseveración de AGUDO GONZÁLEZ de que los incendios requieren de un tratamiento jurídico integral ya que “las políticas contra incendios en nuestro país han sido tradicionalmente diseñadas desde una perspectiva reduccionista y reactiva”, centralizándose el problema en la quema de bosques y excluyendo, por ello, un tratamiento igualmente profundo de “otras muchas manifestaciones de los grandes incendios que pueden afectar a cualquier tipo de espacio y de vegetación”25. Y no sólo como indica dicho autor, porque además de las zonas forestales hayan de considerarse los pastos, el monte bajo, las tierras de labor o las turbas en el subsuelo, como ocurrió a finales de agosto de 2009 en Las Tablas de Daimiel26, sino porque el daño infligido por las llamas puede no distinguir de ámbitos rurales o urbanos y, de hecho, la historia nos evidencia que, en España, hasta 1876, los Ayuntamientos dispusieron también de importantes atribuciones en la vigilancia, prevención y extinción de incendios forestales, así como de castigo a quienes incurrían en faltas relacionadas con el fuego extramuros. También es de interés el juicio crítico de AGUDO GONZÁLEZ en el sentido de que las políticas públicas, incluidas las legislativas, se vienen ateniendo, fundamentalmente, a “la perspectiva extintiva” y, a lo sumo, también con criterios organizativos de personas y medios materiales, a las “medidas de carácter preventivo”, sin perjuicio, en última instancia, de las de “carácter restaurador y compensatorio”. Frente a esa limitada visión, el autor propone un nuevo enfoque que, evitando “la inflación y dispersión normativa”, tome “en consideración cuestiones estructurales determinantes como las territoriales, socioeconómicas y medioambientales, que tienen una repercusión de-

y delimitarse cinco ramas del derecho reguladoras de este campo: el derecho privado, singularizando el mercantil; el derecho penal; el derecho tributario y el internacional público, sin contar, evidentemente, el protagonismo singular del derecho de las Administraciones Públicas y el papel determinante del nuevo Derecho europeo (págs. 34 a 77). AGUDO GONZÁLEZ, Jorge, “El derecho administrativo ante los incendios: una propuesta para un nuevo enfoque” en Ángel Menéndez Rexach, director y Ana de Marcos Fernández, coordinadora, Protección civil y emergencias: régimen jurídico, El Consultor, Madrid, 2011, págs. 370 y sig. Ibidem.

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finitiva en la gestión de los incendios”27. Todo ello sin minusvalorar, en efecto, como brillantemente sintetiza MORENO MOLINA, que “después de las actividades urbanas y agrícolas del hombre y junto a la contaminación atmosférica, el fuego es la perturbación más universal en la superficie terrestre y consume cada año enormes cantidades de biomasa vegetal”28. Todo ello sin olvidar, como puede verse a lo largo de la codificación penal, la importancia del factor humano, del hecho habitacional ante la propagación de las llamas, pues la vida siempre será el bien jurídico protegido de más valor.

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Op. ult. cit., págs. 371 a 375. MORENO MOLINA, José Antonio, “Defensa frente a los incendios forestales”, en Luis Calvo Sánchez (coordinador), Comentarios sistemáticos a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Estudios de Derecho forestal estatal y autonómico, Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2005, págs. 1041 a 1087.

II. Una ejemplificación sin límites En la alarma y el pavor social que genera la declaración de un incendio, poco importa en la conciencia colectiva el dogmatizar sobre el tipo jurídico de bien con el que se han ensañado las llamas. Importa, en primer término, el sacrificio de vidas humanas; tanto las de los sorprendidos en el perímetro de la catástrofe, como las de los servidores públicos y voluntarios29 que perecen heroicamente en las labores de extinción y rescate. En segundo término, aflige la desaparición o depauperación patrimonial de las cosas propias, en dolor proporcional al daño material o moral causado y, en fin, en el noble sentimiento de la solidaridad colectiva30 y del sentido de pertenencia, a veces ideológicamente limitado en lo territorial, de los bienes naturales y culturales de valor, la devastación de bosques, de inmuebles o de objetos artísticos ajenos, con diversa sensibilidad, en algunos casos, según la titularidad de lo quemado fuera pública o particular. La Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, no oculta que la primordial preocupación de los poderes públicos, sin desdeñar

No es el concepto que la Ley 6/1996, de 15 de enero, de Voluntariado, da a esta figura. La norma entiende por voluntariado el conjunto de actividades altruistas y solidarias de interés general, desarrolladas libre y gratuitamente por personas físicas, siempre que las mismas no se realicen en virtud de una relación de trabajo y siempre que se lleven a cabo a través de organizaciones privadas o públicas y con arreglo a programas o proyectos concretos. Sin embargo, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre de Montes, en su artículo 44.5, sí dispone la presencia de otro tipo de voluntariado no encuadrado en ONG: “las Administraciones públicas podrán regular la constitución de grupos de voluntarios para colaborar en la prevención y extinción y cuidarán de la formación de las personas seleccionadas para desarrollar estas tareas. Igualmente fomentarán las agrupaciones de propietarios de montes y demás personas o entidades interesadas en la conservación de los montes y su defensa contra los incendios”. Imprescindible, según el artículo 45.2 de la Constitución, en la tutela ambiental: “Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”.

Leopoldo Tolivar Alas

la tutela de los bienes, está en la vida31 e integridad de los ciudadanos. Para esta norma, recurrentemente citada en este trabajo, “Identificada doctrinalmente como protección física de las personas y de los bienes, en situación de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente, la protección civil constituye la afirmación de una amplia política de seguridad, que encuentra actualmente su fundamento jurídico, dentro de la Constitución, en la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho a la vida y a la integridad física, como primero y más importante de todos los derechos fundamentales…”

Y el artículo 4 de dicha Ley 2/1985, impone, “en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública”, la obligación de todos los residentes en territorio nacional, mayores de edad, de realizar “las prestaciones personales que exija la autoridad competente, sin derecho a indemnización por esta causa, y al cumplimiento de las órdenes generales o particulares que dicte”. Añadiéndose, en lo que afecta específicamente al fuego, que “los servicios de vigilancia, protección y lucha contra incendios de las empresas públicas o privadas se considerarán, a todos los efectos, colaboradores en la protección civil”32. Sería un esfuerzo baldío y hasta reprochable éticamente, el comparar o incluso establecer siniestras competiciones entre desastres pasados, más allá del recuento, en cada caso, de las víctimas cobradas, de las hectáreas arrasadas o del tipo y el valor del bien, natural o no, perdido o degradado. Ha habido incendios de relevancia histórica, a veces mezclada con lo legendario, como el de Roma del año 64, cuya autoría atribuida a Nerón se ha puesto de forma solvente en entredicho por no pocos investigadores33. Como el número de volúmenes o rollos perdidos hacia el año 48 a.C. en la mítica Biblioteca de Alejandría. Por no hablar del humo que oculta lo realmente ocurrido en la Troya del 2.200 antes de

Véase VÉLEZ MUÑOZ, Ricardo, Seguridad de la vida humana ante el incendio forestal, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Madrid, 1980. Números 4 y 5 del referido artículo 4. En la Atenas clásica y en la Roma anterior a la era cristiana, consta la existencia de servicios de vigilancia nocturna permanente para dar la alarma ante la declaración de un incendio, lo que da idea de que no se trataba de hechos insólitos.