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EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA INTEGRAL EN LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN M. FISS

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

¿CÓMO TRANSFORMAR LAS POLICÍAS? EL PRINCIPIO ANÁLISIS DE OPCIONES DE TRANSPARENCIA INTEGRAL Y ESTRATEGIAS PARA REFORMAR EN LA CONTRATACIÓN EL MANDO POLICIAL EN MÉXICO DEL SECTOR PÚBLICO

LORENZO MELLADO RUIZ BERNARDO GONZÁLEZ-ARÉCHIGA Profesor Titular de Derecho Administrativo(UVM) DAVID PÉREZ ESPARZA (UCL) JUAN SALGADO IBARRA (CIDE) JOSÉ ANTONIO CABELLERO (CIDE)

Ciudad de México, Valencia, 20172016

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Estudio realizado en el marco del Proyecto “Regeneración democrática y estrategias penales en la lucha contra la corrupción”, DEP2014-53159-P.

Índice

Principales abreviaturas utilizadas....................................................... 15 Capítulo I Introducción: premisas de partida, encuadramiento del objeto de estudio y objetivos

84 87 87

92 94 96 96

Capítulo II La transparencia como principio nuclear del estado social y democrático de derecho

100 102

103 109 111 114

117 117 126 126 130 143

147 147 155

1. 2.

158 158 164 167

176 176 197

202 202 205 205

223 223 226 228 235 243 243 245 257 260

Capítulo III Aproximación al “nuevo” derecho público de la transparencia

261 261

268 271 295 312 318 323

325

329 329 330 334

355

361

367

371 391 391 395

398

411 411 415 415 420 423 424

425 429

CONFIGURACIÓN JURÍDICO-CONSTITUCIONAL ACTUAL: ¿PRINCIPIO, DEBER O DERECHO?....................... 31 MANIFESTACIONES Y CARACTERÍSTICAS: LA TRANSPARENCIA COMO “PRINCIPIO MEDIAL DE GARANTÍA DEL PRINCIPIO DE BUENA ADMINISTRACIÓN”.... 49 LA TRANSPARENCIA EN EL ESTADO SOCIAL: LA TRANSPARENCIA COMO “REALIZACIÓN SOCIAL” DEL CIUDADANO EN LIBERTAD..................................... 59

2. 3.

GRUPO NORMATIVO: LA INTEGRACIÓN ENTRE LAS “DETERMINACIONES GENERALES Y ESPECIALES” SOBRE EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA................... 67 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS............................... 78 FUNCIONALIDAD Y ALCANCE DEL PRINCIPIO GENERAL DE TRANSPARENCIA EN LA ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 84 3.1. Transparencia, publicidad y acceso a la información.. 87 3.1.1. Acceso a la información y publicidad pasiva... 87 3.1.2. Publicidad activa............................................ 89 3.1.3. La transparencia como condición de mejora de la calidad y eficacia de los servicios públicos.... 92 3.1.4. Transparencia y simplificación documental..... 94 3.2. Transparencia y participación..................................... 96 3.2.1. Transparencia y nuevas tecnologías de la información y la comunicación: de la información al “conocimiento”................................... 96

Índice

3.3.

3.2.2. Transparencia y pluralismo............................. 100 A. Descentralización administrativa y transparencia.................................................. 100 B. La transparencia como principio transversal del ordenamiento jurídico............. 102 Transparencia y control.............................................. 103 3.3.1. El “matizado” alcance de las previsiones de control en la LT y la inexistencia de un régimen sancionador completo en materia de transparencia administrativa........................... 103 3.3.2. Responsabilidad y rendición de cuentas.......... 109 3.3.3. Transparencia y responsabilidad públicas: la “reutilización” de la información y el control de los datos de origen público......................... 111 3.3.4. Transparencia y sostenibilidad presupuestaria en el ámbito público....................................... 114

Capítulo IV Manifestaciones del principio general de transparencia en la preparación y adjudicación de los contratos públicos 1.

PREMISA DE PARTIDA: LA “TRANSPARENCIA INTEGRAL” COMO INSTRUMENTO DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN EL ÁMBITO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA................................................................... 117 1.1. Aproximación al fenómeno de la corrupción en materia de compras públicas.............................................. 117 1.2. La positivización de la lucha contra la corrupción en el nuevo marco normativo sobre contratación pública..... 126 1.2.1. La transparencia integral como instrumento nuclear básico para la prevención de las prácticas de corrupción......................................... 126 1.2.2. Garantías de legalidad e integridad en las nuevas Directivas sobre contratación pública....... 130 1.2.3. Transparencia vs. corrupción en el Derecho interno ........................................................... 143

CARACTERIZACIÓN DEL PRINCIPIO GENERAL DE TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA................................................................... 147 2.1. La progresiva decantación pretoriana del principio de transparencia.............................................................. 147 2.2. Hacia una concepción “material”, “integrada” y “plurifuncional” del principio de transparencia................. 155

Índice

LA DIMENSIÓN SUBJETIVA DEL DEBER DE TRANSPARENCIA............................................................................... 158 3.1. Los tres “círculos concéntricos” de sujetos obligados en la LCSP.................................................................. 158 3.2. Ámbito subjetivo de aplicación de la LT..................... 164 3.3. Síntesis: alcance subjetivo actual de las obligaciones de transparencia integrada de los contratos públicos.. 167

“EL OBJETO DEL DEBER DE TRANSPARENCIA”: LA INFORMACIÓN EN MATERIA DE CONTRATOS QUE DEBE HACERSE PÚBLICA.................................................. 176 4.1. Alcance material de la obligación de publicidad activa de “todos” los contratos celebrados por los entes del sector público: las nuevas previsiones de difusión pública del art. 63 LCSP.............................................................................. 176 4.2. Requisitos de la información...................................... 197

PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS, PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA.............................................................. 202 5.1. Control de las prohibiciones para contratar y motivación de la exclusión de licitadores............................... 202 5.2. Publicidad y transparencia del expediente de contratación y de los pliegos de condiciones......................... 205 5.2.1. Necesidad del contrato y control de adecuación: la información como prevención de actuaciones fraudulentas.................................... 205 5.2.2. Publicidad de los pliegos................................. 216 5.3. Publicidad de los procedimientos de adjudicación...... 223 5.3.1. Trascendencia de la publicidad de los contratos y fórmulas previstas.................................. 223 5.3.2. Los anuncios potestativos de información previa.................................................................. 226 5.3.3. Publicidad de los anuncios de los contratos.... 228 5.3.4. Publicidad de –las adjudicaciones de– los contratos.............................................................. 235 5.3.5. Requisitos y soportes de la información: Portal de la Transparencia y perfil de contratante. 243 A. El Portal de la Transparencia................... 243 B. Régimen del perfil de contratante de los órganos de contratación.......................... 245 5.3.6. Constancia formal de los contratos adjudicados.. 257 5.4. Participación de los licitadores en el procedimiento de adjudicación y control de la actuación preparatoria de los órganos de contratación................................... 260

Índice

TRANSPARENCIA EN LA ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS...................................................................... 261 6.1. Contratos celebrados por Administraciones Públicas.. 261 6.1.1. Elección del procedimiento............................. 262 6.1.2. Adjudicación de los contratos menores........... 268 6.1.3. Objetividad y transparencia de los criterios de valoración para la selección de la oferta económicamente más ventajosa................................. 271 6.1.4. Motivación y transparencia de la decisión final de adjudicación......................................... 295 6.1.5. Formalización y registro de los contratos adjudicados........................................................ 312 6.2. Contratos celebrados por poderes adjudicadores no Administración Pública.............................................. 318 6.3. Contratos celebrados por otros entes u organismos del sector público....................................................... 323

Capítulo V Manifestaciones del principio general de transparencia en la fase de ejecución de los contratos públicos 1.

LA CRECIENTE ATENCIÓN DEL LEGISLADOR –COMUNITARIO E INTERNO– POR LA “EJECUCIÓN” DE LOS CONTRATOS.............................................................. 325

EL CARÁCTER IMPERATIVO DE LOS CONTRATOS Y SU POSIBLE EXCEPCIÓN A TRAVÉS DEL EJERCICIO DE LAS PRERROGATIVAS PÚBLICAS: EN ESPECIAL, EL CONTROL Y TRANSPARENCIA DE LAS MODIFICACIONES CONTRACTUALES.............................................. 329 2.1. Ajustamiento de la ejecución del contrato a sus cláusulas........................................................................... 329 2.2. Participación, publicidad y transparencia del ejercicio de las prerrogativas públicas en fase de ejecución del contrato......................................................................... 330 2.3. Alcance actual del ius modificandi y obligaciones de transparencia.............................................................. 334

RACIONALIZACIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE SUBCONTRATACIÓN............................................................... 355 PUBLICIDAD DE OTRAS EVENTUALES ALTERACIONES EN LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO...................... 361

Índice

Capítulo VI La tutela de la transparencia 1. 2. 3.

PRESUPUESTO PREVIO DE PARTIDA: HACIA UNA INTERPRETACIÓN SISTÉMICA DE LA TRANSPARENCIA COMO BIEN JURÍDICO..................................................... 367 TUTELA PREVENTIVA....................................................... 370 TUTELA REACTIVA............................................................ 371 3.1. A través del sistema de recursos contractuales o de la tutela –administrativa o jurisdiccional– ordinaria....... 371 3.2. A través de los sistemas de reclamación sustitutivos de los recursos administrativos ordinarios....................... 391 3.2.1. Las vías alternativas a los recursos y la protección “especializada” de las obligaciones de transparencia.................................................. 391 3.2.2. El riesgo de difuminación de las “ventajas” de la reclamación sustitutiva en normas especiales menos exigentes......................................... 395 CONTROL Y DESINCENTIVACIÓN DE LA CORRUPCIÓN A TRAVÉS DE MODELOS O FÓRMULAS DE SUPERVISIÓN ORGÁNICA ESPECIALIZADA: EL NUEVO ESQUEMA ORGÁNICO DE “GOBERNANZA” DE LA LCSP..................................................................................... 398 TUTELA REPRESIVA........................................................... 411 5.1. La ambigüedad interpretativa del régimen sancionador en materia de transparencia................................. 411 5.1.1. Presupuestos “sistemáticos”: la proyección de los principios de buen gobierno en materia de transparencia.................................................. 411 5.1.2. Régimen de infracciones y sanciones............... 415 A. Infracciones en materia de conflicto de intereses y en materia de gestión económico-presupuestaria................................ 415 B. Infracciones disciplinarias....................... 420 C. Sanciones aplicables................................ 423 D. Breve referencia a los órganos competentes. 424 RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.............. 425

Bibliografía......................................................................................... 429

Principales abreviaturas utilizadas ALCSP Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público (Versión de 17 de abril de 2015) CTBG Consejo de Transparencia y Buen Gobierno DOUE Diario Oficial de la Unión Europea LAECSP Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos LCSP Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas LRJAP Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común LT Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno LTPA Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía PLCSP Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público (Aprobación por Consejo de Ministros de 25 de noviembre de 2016) TACRC Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos TRLCSP Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público TRLEBRP Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público

Capítulo I

Introducción: premisas de partida, encuadramiento del objeto de estudio y objetivos El 10 de diciembre de 2014 entró en vigor la parte más importante –tras un largo año de vacatio legis– de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante en este estudio, Ley de Transparencia o LT): los Títulos Preliminar, Primero y Tercero. Tan largo período de espera, en la parte sustancial u operativa de la Ley, además, pudo haber estado motivado, como se ha dicho, por las dificultades técnicas, organizativas y documentales para la puesta en marcha de la gran apuesta estatal en esta materia, al menos en esta primera fase de aplicación de la Ley1: el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado (art. 10). Y sin embargo no parece que los resultados a primera vista sean plenamente satisfactorios. Como se ha dicho irónicamente, más que un portal de la transparencia, parece un “portal de la apariencia”. Ésta efemérides sirvió sin embargo para el comienzo de este estudio, como oportunidad para profundizar en uno de los aspectos cruciales de efectividad de este principio general de transparencia en el ámbito público: su íntima y compleja relación con la actividad contractual de los entes del sector público. Efectivamente, aunque en los epígrafes II y III de este libro se realizará un análisis aproximativo sobre la caracterización constitucional, la configuración normativa y sus manifestaciones instrumentales del principio de transparencia en la actualidad, el objeto central de este libro viene constituido por su incidencia y necesaria compatibilización con el grupo normativo sobre contratación del sector público. Se trataría de caracterizar la proyección actual del deber público de trans-

En este sentido, puede verse el comentario sobre la entrada en vigor “escalonada” de la Ley, según el ámbito territorial de proyección, de CABRERA PADRÓN, C. y GARCÍA SANTOS, C., “La Ley de transparencia. Dudas sobre su entrada en vigor en el ámbito autonómico y local”, Diario del Derecho, 19 de diciembre de 2014.

Lorenzo Mellado Ruiz

parencia en la configuración positiva de la organización, los sujetos y, sobre todo, los procedimientos de licitación pública. Y ello porque es evidente la profunda imbricación entre la “negación de la transparencia”, es decir, la opacidad que encubre el favoritismo, la corrupción y la ineficiencia –económica, organizacional y funcional– y la creciente pérdida de credibilidad y confianza2, tanto de los actores económicos como de la sociedad en general, en las instituciones públicas y en su funcionamiento diario, incluida la actividad contractual. Prácticamente tres años después ha visto la luz la normativa básica de referencia que viene a completar el eje referencial de este análisis, la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP). Con enorme retraso, en relación a los plazos de transposición exigidos por el Derecho comunitario (tal y como se estudia más adelante), se trata del nuevo y actualizado marco regulador de la actividad contractual de todos los entes integrantes del sector público, y que entroniza, como primer gran objetivo general de la Ley, de hecho, el principio de transparencia en la contratación pública (apartado segundo del Preámbulo). Su funcionalidad, como auténtico “valor” inspirador de la reforma, es evidente: sólo en el preámbulo se cita hasta siete veces el principio. Y sus exigencias atraviesan realmente todo el cuerpo normativo de la Ley: desde los mismos principios de fundamentación hasta la regulación procesual de los diferentes procedimientos de licitación y ejecución de los contratos. Pues bien, en este estudio se intenta enlazar, diacrónicamente sin embargo, ambos grupos normativos, desde el entendimiento de la “transparencia total” que se desarrolla más adelante. La nueva LCSP no es sólo una excusa para el análisis de un principio ya consolidado en este ámbito, sino la oportunidad perfecta para el contraste entre su “regulación general” básica y su nueva y profunda proyección a

Vide, por ejemplo, GÓMEZ-FERRER MORANT, R., Reflexión sobre la concepción de la democracia en nuestro sistema jurídico, en BAÑO LEÓN, J. Mª (coord..), Memorial para la reforma del Estado. Estudios en homenaje al profesor Santiago Muñoz Machado, Vol. I, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2016, pág. 87 y ss.

Introducción: premisas de partida, encuadramiento del objeto de estudio y objetivos

un sector clave de la actividad administrativa y económica como es el mercado de las compras públicas. Como bien señala la propia Ley, los objetivos que inspiran la regulación que acoge son, en primer lugar, una mayor transparencia en la contratación pública (de donde se deduce que lo que se pretende es el fortalecimiento o densificación de las medidas y fórmulas previstas en la normativa anterior, junto con la introducción de algunas modificaciones de “apertura” de la acción contractual), siendo oportuno por ello el cotejo de su regulación con la normativa general sobre transparencia administrativa actualmente en vigor, y, en segundo lugar, conseguir una mejor relación calidad-precio, conectando, en este caso, con los –hoy también– omnipresentes principios de eficiencia, equilibrio y suficiencia económicas y sostenibilidad/racionalización de la acción pública. Se trata, en definitiva, de “perfeccionar” y “mejorar”, al hilo de la necesaria implementación del cuarto paquete comunitario sobre contratos, los propios procesos de aprovisionamiento público, inoculando “más eficiencia, transparencia e integridad” en el sistema de la contratación pública, de tal forma que se consiga “un mejor cumplimiento de los objetivos públicos, tanto a través de la satisfacción de las necesidades de los órganos de contratación, como mediante una mejora de las condiciones de acceso y participación en las licitaciones públicas de los operadores económicos, y, por supuesto, a través de la prestación de mejores servicios a los usuarios de los mismos” (Preámbulo de la LCSP). La transparencia deja de ser pues, como también se defiende en este estudio, un mero principio formal e instrumental, para situarse al mismo nivel “sustantivo” que los dos grandes ejes vertebradores del objetivo de “regeneración” y “sostenibilidad” de la acción pública contractual, los principios de eficiencia y de integridad. La “transparencia integral” en la contratación pública adquiere, así, “valor propio”, auténtica funcionalidad material, como mandato sustantivo de optimización transversal a todo el ciclo de la contratación, y con ella no se busca ya la mera “publicidad” o “información”, sino el “efectivo conocimiento”, a través de una Administración abierta, de todo el proceso de contratación, desde su preparación (sujetos participantes, requisitos de participación, elaboración de la documentación contractual, etc.), pasando por el momento clave de la licitación y adjudicación, hasta la propia ejecución y extinción de los contratos.

Lorenzo Mellado Ruiz

La transparencia no es sólo “apertura”, sino favorecimiento, vía conocimiento, participación y control, de la propia consecución de los objetivos públicos trascendentes al concreto objeto contractual. Es evidente que la transparencia –desde su aséptica invocación principial– no será la solución a todos los problemas, máxime en el ámbito de la contratación pública, donde convergen múltiples intereses y pretensiones. Y que no se trata, estrictamente hablando, de un “descubrimiento”. Como se sabe, el principio de transparencia es uno de los que informaban la entera contratación del sector público en virtud del art. 1 TRLCSP. Pero sí puede defenderse que su alegación, potenciación y desarrollo, sobre todo en la nueva LCSP, pueden contribuir, decisivamente, desde la superación de su entendimiento como simple mecanismo pasivo o reactivo de acceso a la información pública, tanto a los grandes objetivos de regeneración democrática y recuperación de la credibilidad institucional asociada a los procesos de contratación pública, como a los más modestos de clarificación, optimización económica y rendimiento de los procedimientos actuales de licitación pública. Como es desgraciadamente conocido, por los múltiples escándalos de los últimos años, la corrupción política y administrativa ha encontrado un campo abonado a sus pretensiones en el ámbito de la contratación3. Quizás ningún otro sector de intervención pública haya padecido como éste la lacra de la corrupción, el favoritismo político-partidista traducido en prácticas clientelares, nepóticas o colusorias y la propia delincuencia (tanto de los servidores públicos como de los altos cargos y dirigentes políticos de las distintas escalas de poder político de nuestro Estado)4. Desde el punto de vista de la ciudadanía,

Así lo destaca, por ejemplo, desde una estudio comparativo con la realidad italiana, BOTO ÁLVAREZ, A., “Modelos organizativos y corrupción contractual en Italia”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 52, (2015), pág. 48. Entendemos por “corrupción pública” en el ámbito de actuación de los poderes públicos ejecutivos o administrativos, desde una concepción amplia y funcional, y siguiendo la depurada construcción del profesor Ponce Solé, como “la mala administración o el mal gobierno dolosos en el ejercicio de poderes públicos que no busca el interés general sino el beneficio o lucro de una [o más] persona física o jurídica concreta”, PONCE SOLÉ, J., “La prevención de la corrupción mediante la garantía del derecho a un buen gobierno y a una buena administración