1_9788413366395

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ISBN 978-84-1336-638-8

ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

Luis María Díez-Picazo

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL Luis María Díez-Picazo

manuales

ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

Luis María Díez-Picazo

Catedrático de Derecho Constitucional Magistrado del Tribunal Supremo

tirant lo blanch Valencia, 2020

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© Luis María Díez-Picazo

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A mi hermano Ignacio

Sumario Prefacio.......................................................................................................................... 19 Abreviaturas utilizadas................................................................................................... 21 Bibliografía general........................................................................................................ 23 Comentarios a la Constitución Española.................................................................. 23 Principales manuales y obras de referencia................................................................ 23 Principales revistas especializadas............................................................................. 24

Capítulo I LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Sección 1ª

Aproximación a la Constitución Española de 1978 1.

2.

3.

4.

5.

6.

La Constitución Española como obra del poder constituyente del pueblo................ 27 Las decisiones fundamentales y el llamado “proceso constituyente implícito”.......... 30 Sistemática, características y modelos de la Constitución de 1978........................... 33 El lenguaje de la Constitución: poderes públicos y potestades.................................. 35 El lenguaje de la Constitución: ciudadanos y españoles............................................ 36 Estado y soberanía en la Constitución Española...................................................... 38 Sección 2ª

La fuerza vinculante de la Constitución 1.

2.

3.

4.

La Constitución como norma jurídica..................................................................... 41 Manifestaciones del carácter normativo de la Constitución..................................... 42 La aplicación jurisdiccional de la Constitución........................................................ 45 El principio de interpretación conforme a la Constitución....................................... 47 Sección 3ª

El poder de reforma constitucional 1.

2.

3.

4.

Rigidez y reforma constitucional............................................................................. 51 Los procedimientos de reforma de la Constitución Española................................... 52 Cuestiones abiertas en materia de reforma constitucional........................................ 55 Modificaciones tácitas de la Constitución................................................................ 56 Sección 4ª

Constitución Española e integración europea 1. España como Estado miembro de la Unión Europea................................................ 61 2. El fundamento constitucional de la pertenencia de España a la Unión Europea....... 63

10

Sumario

3. Primacía del derecho de la Unión Europea y supremacía de la Constitución Española............................................................................................................................. 65

Capítulo II EL CUERPO ELECTORAL 1. El cuerpo electoral: concepto y naturaleza............................................................... 69 2. Constitución y legislación en la regulación de la materia electoral........................... 71 3. El derecho de sufragio activo................................................................................... 72 4. Características constitucionales del voto.................................................................. 76 5. El derecho de sufragio pasivo.................................................................................. 77 6. Causas de inelegibilidad y causas de incompatibilidad............................................. 80 7. Propaganda política y campañas electorales............................................................. 83 8. El procedimiento electoral: garantías administrativas y jurisdiccionales................... 87 9. La democracia directa: generalidades....................................................................... 90 10. La democracia directa: manifestaciones en el derecho español................................. 91

Capítulo III LOS PARTIDOS POLÍTICOS 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

La tradicional reticencia al reconocimiento oficial de los partidos políticos............. 97 Democracia, sociedad de masas y Estado de partidos.............................................. 99 La naturaleza jurídica de los partidos políticos........................................................ 100 La creación de partidos políticos............................................................................. 102 La exigencia de democracia interna en los partidos políticos................................... 104 Control jurisdiccional de la vida interna de los partidos políticos............................ 105 La posible ilegalización de partidos políticos liberticidas o totalitarios.................... 107 La financiación de los partidos políticos.................................................................. 113

Capítulo IV LAS CORTES GENERALES Sección 1ª

Parlamento y representación política 1.

2.

3.

4.

5.

El Parlamento como sede de la democracia representativa....................................... 117 Significados del bicameralismo................................................................................ 120 Modo de elección de los diputados y senadores....................................................... 121 El bicameralismo imperfecto en la Constitución Española....................................... 125 Las Cortes Generales en sesión conjunta.................................................................. 126 Sección 2ª

El estatuto de los diputados y senadores 1. Incompatibilidades y asignación de los diputados y senadores................................. 127 2. Los privilegios parlamentarios: la inviolabilidad...................................................... 130

Sumario

11

3. Los privilegios parlamentarios: la inmunidad.......................................................... 134 4. Los privilegios parlamentarios: el aforamiento......................................................... 136 Sección 3ª

Organización y funcionamiento de las Cámaras 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

La idea de las Cámaras como cuerpos separados..................................................... 139 Los reglamentos parlamentarios.............................................................................. 139 Los órganos de gobierno de las Cámaras................................................................. 142 La doctrina de los interna corporis y sus límites....................................................... 143 El recurso de amparo contra actos no legislativos de las Cámaras........................... 145 La autonomía administrativa y financiera de las Cámaras....................................... 146 Los partidos políticos en el Parlamento: grupos parlamentarios y Junta de Portavoces........................................................................................................................... 148 8. La dimensión temporal de las Cortes Generales: legislatura y períodos de sesiones.. 151 9. Las Diputaciones Permanentes................................................................................. 152 10. Funcionamiento de las Cámaras: las comisiones parlamentarias.............................. 153 11. Funcionamiento de las Cámaras: regularidad de las sesiones y adopción de acuerdos........................................................................................................................... 155 Sección 4ª

El procedimiento legislativo 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Significado del procedimiento legislativo................................................................. 159 La iniciativa legislativa............................................................................................ 160 La fase central del procedimiento legislativo............................................................ 163 El papel del Senado en el procedimiento legislativo.................................................. 165 Sanción, promulgación y publicación de la ley......................................................... 166 Procedimientos legislativos especiales...................................................................... 167

Capítulo V EL GOBIERNO 1. Poder Ejecutivo y Gobierno..................................................................................... 171 2. Regulación constitucional y legal del Gobierno....................................................... 172 3. ¿Quiénes son miembros del Gobierno?.................................................................... 174 4. La formación del Gobierno...................................................................................... 175 5. El cese del Gobierno y el llamado “Gobierno en funciones”..................................... 179 6. El Gobierno como colegio y la preeminencia del Presidente..................................... 182 7. El estatuto de los miembros del Gobierno................................................................ 184 8. La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno.......................................... 185 9. Funciones del Gobierno: la dirección política.......................................................... 187 10. Gobierno y Administración Pública......................................................................... 189

12

Sumario

Capítulo VI LAS POTESTADES NORMATIVAS DEL ESTADO Sección 1ª

La potestad legislativa 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Constitución, potestades normativas y principio de legalidad.................................. 195 El principio de jerarquía normativa......................................................................... 196 La ley: concepto y características............................................................................. 197 Ámbito material y contenido de la ley...................................................................... 200 Leyes singulares, convalidaciones legislativas, leyes de contenido heterogéneo......... 201 Diversificación de tipos de leyes: las leyes orgánicas................................................. 203 El principio de irretroactividad normativa............................................................... 206 Sección 2ª

La potestad reglamentaria 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

El reglamento: concepto y características................................................................. 209 La titularidad de la potestad reglamentaria.............................................................. 210 Ámbito de la potestad reglamentaria....................................................................... 211 Congelación del rango y deslegalización.................................................................. 214 El control jurisdiccional de los reglamentos............................................................. 216 Forma y contenido en la identificación de los reglamentos....................................... 217 En particular, la noción de decreto........................................................................... 219 Sección 3ª

La legislación delegada 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

La idea de legislación delegada................................................................................ 221 La ley de delegación: requisitos generales................................................................. 222 La ley de delegación: requisitos para autorizar textos articulados............................ 223 La ley de delegación: requisitos para autorizar textos refundidos............................. 225 El ejercicio de la delegación por el Gobierno: los decretos legislativos..................... 226 El control jurisdiccional y parlamentario sobre la legislación delegada.................... 227 Referencia a la escasa utilización de la legislación delegada..................................... 229 Sección 4ª

El decreto-ley 1.

2.

3.

4.

5.

6.

El decreto-ley: concepto y antecedentes.................................................................... 231 Supuesto habilitante: extraordinaria y urgente necesidad......................................... 232 Materias excluidas del decreto-ley........................................................................... 233 La convalidación del decreto-ley.............................................................................. 236 La tramitación del decreto-ley como proyecto de ley............................................... 238 Expansión y utilización abusiva del decreto-ley....................................................... 239

Sumario

13

Sección 5ª

Los tratados internacionales 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Concepto de tratado internacional........................................................................... 241 Relevancia constitucional y regulación legal de los tratados internacionales............ 242 La negociación de los tratados internacionales......................................................... 242 Clases de tratados internacionales a efectos de su celebración.................................. 243 Efectos de los tratados internacionales en el derecho interno: dualismo y monismo. 246 Los tratados internacionales como fuente del derecho español................................. 248 La posición de los tratados en la jerarquía normativa.............................................. 249 Acuerdos internacionales administrativos y acuerdos internacionales no normativos........................................................................................................................... 251

Capítulo VII LA DINÁMICA DEL RÉGIMEN PARLAMENTARIO Sección 1ª

El control parlamentario sobre el Gobierno 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Separación de poderes y régimen parlamentario...................................................... 255 La función parlamentaria de control: generalidades................................................. 256 El derecho de las Cámaras a la información............................................................. 257 Comparecencias ante las Cámaras........................................................................... 260 Interpelaciones, preguntas y mociones..................................................................... 262 Las comisiones de investigación............................................................................... 264 Referencia al Defensor del Pueblo............................................................................ 266 Los estados de alarma, excepción y sitio.................................................................. 267 Sección 2ª

Los Presupuestos Generales del Estado 1.

2.

3.

4.

5.

6.

El principio de legalidad de ingresos y gastos........................................................... 271 Los Presupuestos Generales del Estado: aspectos formales....................................... 273 Los Presupuestos Generales del Estado: aspectos sustantivos................................... 274 El principio de estabilidad presupuestaria................................................................ 276 La naturaleza jurídica de la ley de Presupuestos....................................................... 278 El control del gasto público y el Tribunal de Cuentas.............................................. 280 Sección 3ª

La responsabilidad política del Gobierno 1.

2.

3.

4.

La idea de responsabilidad política.......................................................................... 283 La cuestión de confianza.......................................................................................... 285 La moción de censura.............................................................................................. 286 El derecho de disolución de las Cámaras................................................................. 288

14

Sumario

Capítulo VIII LAS AUTONOMÍAS TERRITORIALES Sección 1ª

El significado del Estado autonómico 1.

2.

3.

4.

La descentralización política: origen histórico.......................................................... 293 El derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones..................................... 294 Acceso a la autonomía y formación de las Comunidades Autónomas...................... 296 Sobre la diferencia entre el Estado autonómico y el Estado federal.......................... 298 Sección 2ª

Los Estatutos de Autonomía y la distribución competencial 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Los Estatutos de Autonomía: naturaleza jurídica..................................................... 301 La reforma de los Estatutos de Autonomía.............................................................. 304 El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas............. 306 La legislación básica del Estado............................................................................... 309 Las reglas de cierre del reparto competencial: el artículo 149.3 de la Constitución.. 311 La delimitación extraestatutaria de competencias: el artículo 150 de la Constitución......................................................................................................................... 313 Sección 3ª

Organización y funcionamiento de las Comunidades Autónomas 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

La organización político-administrativa de las Comunidades Autónomas................ 317 La ciudadanía autonómica....................................................................................... 318 El régimen lingüístico.............................................................................................. 319 La legislación autonómica....................................................................................... 322 La financiación de las Comunidades Autónomas: aspectos constitucionales............ 324 Regímenes fiscales especiales.................................................................................... 326 El control del Estado sobre las Comunidades Autónomas........................................ 328 Sección 4ª

La experiencia del Estado autonómico 1. La evolución del Estado autonómico....................................................................... 331 2. La crisis independentista en Cataluña: primera fase................................................. 334 3. La crisis independentista en Cataluña: segunda fase................................................. 336 Sección 5ª

La autonomía local 1. La garantía institucional de la autonomía local........................................................ 341 2. El régimen local como materia de competencia legislativa compartida..................... 342 3. Previsiones constitucionales sobre municipios, provincias y otras entidades locales. 344

Sumario

15

4. Peculiaridades de los reglamentos locales................................................................. 346 5. Régimen foral y territorios históricos....................................................................... 347

Capítulo IX LA CORONA 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Jefatura del Estado y monarquía parlamentaria....................................................... 353 La sucesión en la Corona......................................................................................... 356 La regencia y la tutela del Rey................................................................................. 360 Las instituciones de apoyo a la Corona.................................................................... 362 La dotación presupuestaria de la Corona................................................................. 364 Referencia a la Familia Real.................................................................................... 366 La posición constitucional del Rey: inviolabilidad, irresponsabilidad y refrendo...... 368 La abdicación de Juan Carlos I y la posición del Rey emérito.................................. 372 El papel del Rey según la Constitución Española..................................................... 375

Capítulo X EL PODER JUDICIAL Sección 1ª

Principios constitucionales sobre el Poder Judicial 1. Potestad jurisdiccional y Poder Judicial................................................................... 383 2. El principio de exclusividad jurisdiccional............................................................... 384 3. El principio de unidad jurisdiccional........................................................................ 386 4. La sujeción del juez a la ley...................................................................................... 388 5. Significado y valor de la jurisprudencia.................................................................... 390 6. La independencia judicial........................................................................................ 392 7. La responsabilidad judicial...................................................................................... 394 8. La reserva de Ley Orgánica del Poder Judicial......................................................... 395 9. La garantía institucional del Tribunal Supremo....................................................... 397 10. Poder Judicial y Estado Autonómico........................................................................ 399 11. El Ministerio Fiscal.................................................................................................. 401 Sección 2ª

El Consejo General del Poder Judicial 1.

2.

3.

4.

El CGPJ como órgano de gobierno del Poder Judicial.............................................. 407 Las atribuciones del CGPJ....................................................................................... 409 El CGPJ como órgano constitucional....................................................................... 411 La designación de los miembros del CGPJ............................................................... 411

16

Sumario

Capítulo XI EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Sección 1ª

Formas y significado de la jurisdicción constitucional 1. La jurisdicción constitucional: modelo difuso.......................................................... 417 2. La jurisdicción constitucional: modelo concentrado................................................. 418 3. Del Estado legal de derecho al Estado constitucional de derecho............................. 421 Sección 2ª

El Tribunal Constitucional: aspectos estructurales 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

El Tribunal Constitucional: composición y nombramientos..................................... 425 Estatuto de los magistrados del Tribunal Constitucional.......................................... 428 El Presidente del Tribunal Constitucional................................................................ 430 Organización y funcionamiento del Tribunal Constitucional................................... 431 Autonomía reglamentaria y administrativa del Tribunal Constitucional.................. 433 Extensión de la jurisdicción del Tribunal Constitucional.......................................... 435 La ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional................................... 438 Sección 3ª

El control de constitucionalidad de las leyes 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Objeto del control de constitucionalidad................................................................. 441 Criterio o parámetro del control de constitucionalidad............................................ 444 El recurso de inconstitucionalidad........................................................................... 446 El recurso previo de inconstitucionalidad contra proyectos de Estatutos de Autonomía.......................................................................................................................... 449 La cuestión de inconstitucionalidad......................................................................... 450 La sentencia en los procedimientos de control de constitucionalidad de las leyes..... 456 Inconstitucionalidad material e inconstitucionalidad formal.................................... 460 Efectos temporales de la declaración de inconstitucionalidad................................... 462 Las llamadas sentencias interpretativas.................................................................... 464 Sección 4ª

Otros procesos constitucionales 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

El recurso de amparo: significado............................................................................ 467 El recurso de amparo: regulación............................................................................. 471 El conflicto de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas............ 475 La modalidad negativa del conflicto de competencia................................................ 476 El conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado..................... 477 El conflicto en defensa de la autonomía local........................................................... 478 El artículo 161.2 de la Constitución........................................................................ 480 La declaración sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales.............. 481 La impugnación de las normas forales fiscales......................................................... 482

Sumario

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Sección 5ª

Tribunal Constitucional y derecho de la Unión Europea 1. Tribunal Constitucional y derecho de la Unión Europea: el enfoque inicial.............. 485 2. La apertura del Tribunal Constitucional a la Unión Europea: la cuestión prejudicial........................................................................................................................... 486 3. Otros aspectos de la apertura del Tribunal Constitucional a la Unión Europea........ 489

Prefacio En este libro se hace una exposición del derecho constitucional español, tal como yo lo entiendo y suelo explicarlo. Sus destinatarios naturales serían así los estudiantes, y tal vez las personas instruidas interesadas en aproximarse a esta disciplina jurídica. No tiene ninguna pretensión de ser exhaustivo y, desde luego, no es un tratado en el sentido propio de la palabra; pero tampoco es un manual “nocionístico”, por utilizar un italianismo, que se conforme con ofrecer una mera descripción de las reglas constitucionales básicas. Antes al contrario, intenta mostrar cuáles son los principales problemas que surgen de la Constitución Española y, en este sentido, es un libro construido sobre la argumentación. Creo firmemente que los estudios constitucionales, seriamente abordados, tienen una naturaleza esencialmente argumentativa.

El texto es básicamente nuevo. Sólo en unos pocos extremos, como son los relativos al origen de la Constitución Española y a la Corona, he reelaborado materiales míos anteriores. Y la sección sobre el control de constitucionalidad de las leyes aparecerá en breve en una revista mexicana.

Como puede comprobarse con la simple lectura del índice, este libro trata sólo de la parte orgánica o institucional del derecho constitucional español; es decir, la organización y el funcionamiento del Estado en España. No aborda, en cambio, los derechos y garantías de los ciudadanos, el otro gran apartado de la disciplina, del que ya me he ocupado en mi Sistema de derechos fundamentales, cuya primera edición es de 2003.

Conviene, en este punto, hacer dos observaciones. La primera tiene que ver con la sistemática de mi exposición: para comprender un moderno Estado democrático, creo que es conveniente comenzar analizando las instituciones insertas en el circuito político-representativo, dejando para un momento ulterior el examen de las instituciones de garantía y control. Consideraciones protocolarias aparte, este orden expositivo refleja mejor cómo funciona realmente el conjunto del Estado. Y por razones similares, apartándose de lo que es usual, no se hace aquí un tratamiento separado de las fuentes del derecho, sino que se estudian al hilo de las instituciones que ostentan las correspondientes potestades normativas. La producción de normas jurídicas, en otras palabras, es uno de los cometidos de determinadas instituciones.

La otra observación es que el derecho constitucional no se agota en las instituciones del Estado y los derechos de los ciudadanos. Fui educado en el positivismo jurídico, y como constitucionalista he practicado siempre lo que nuestros antepasados denominaron el “método jurídico”. Sin embargo, estoy convencido de que el derecho constitucional —y, más en general, todo el derecho público— adolece

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Luis María Díez-Picazo

hoy de la ausencia de una parte general a la altura de los tiempos: un ordenado sistema de categorías que permita encuadrar las formas jurídicas actuales de la relación entre gobernantes y gobernados. Ésta es una tarea pendiente.

Madrid, 12 de enero de 2020.