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TRIBUTARIO

temática La situación financiera de los municipios se ha visto notablemente afectada por la crisis económica y por ello la eficacia en la gestión tributaria se convierte en un factor determinante para resolver sus problemas actuales. De aquí la importancia que cobra la gestión de los tributos propios y precisamente donde acaba la norma comienza la aplicación práctica de los tributos, por eso la multiplicidad de procedimientos exige a los Ayuntamientos dotarse de una estructura administrativa para responder a esta compleja circunstancia. Este libro trata de dar una respuesta concreta a esa problemática, partiendo de una experiencia en la implementación de un proyecto de modernización en el que ha primado la consecución de una Administración pública eficiente y ágil en la resolución de las demandas de los administrados, donde prima la implantación de una administración electrónica y se da cumplimiento al principio de interoperabilidad entre las diferentes administraciones. Al mismo tiempo, se propone una administración tributaria transparente que pone en práctica políticas de calidad. Los resultados obtenidos, expuestos de forma breve pero concluyente, pueden ser de utilidad para quienes estudian y ponen en práctica la aplicación de los tributos municipales.

La organización de los servicios tributarios municipales Valentín Pérez Martínez

TIRANT

TRIBUTARIO

La organización de los servicios tributarios municipales Valentín Pérez Martínez

temática

LA ORGANIZACIÃ“N DE LOS SERVICIOS TRIBUTARIOS MUNICIPALES

TIRANT TRIBUTARIO Directores:

Juan López Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

José Manuel Pérez Lara

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

Consejo científico:

Antonia Agulló Agüero

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra

Ignacio Corral Guadaño

Jefe de Estudios de la Escuela de Hacienda Pública

Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo

Amparo Navarro Faure

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS TRIBUTARIOS MUNICIPALES

VALENTÍN PÉREZ MARTÍNEZ

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-133-2018 ISBN: 978-84-9169-570-7 IMPRIME Y MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A Elena, mis hijos y mis nietos.

Índice Acrónimos usados..................................................................................... 13 Prólogo..................................................................................................... 15 Introducción.............................................................................................. 23

Capítulo I El marco conceptual del proyecto de modernización del organismo autónomo de gestión económica y recaudación I.1. Aproximación legal........................................................................ 31 I.2. El marco legal. Los Ayuntamientos ante la nueva Ley de Procedimiento Administrativo. El cambio de la Administración tributaria tradicional a la Administración tributaria electrónica.................... 42 I.3. La Ley General Tributaria y la Administración Electrónica Tributaria Municipal.............................................................................. 57 I.4. Breves apuntes sobre la colaboración social en la aplicación de los tributos.......................................................................................... 79 I.5. La colaboración entre Administraciones Públicas en la aplicación de los tributos locales..................................................................... 86 I.6. La modernización de la Administración tributaria local. La Ley de Transparencia................................................................................ 95 I.7. La tributación local en el contexto actual. Las bases para un proyecto de modernización de la organización tributaria municipal.... 108 Capítulo II Implementación de un proyecto de modernización de una organización tributaria municipal II.1. Implementación de un proyecto de modernización de una organización tributaria municipal. Descripción del contexto.................... 131 II.1.1. El contexto actual de los procesos de modernización de las entidades locales................................................................. 131 La apuesta de la Administración española por la modernización de la gestión pública y el desarrollo de la Administración electrónica en el ámbito local................................. 139

Índice

Estrategia de impulso a la Administración electrónica en Entidades Locales............................................................... 141 II.1.2. Principales implicaciones de la Ley 11/2007, de 22 junio, de Acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.................................................................................. 143 II.2. Metodología de la modernización.................................................. 150 II.3. Un ejemplo de modernización de los servicios tributarios municipales: el Organismo Tributario del Ayuntamiento de Salamanca.... 156 II.3.1. Mejora de los canales de relación con los ciudadanos......... 160 II.3.2. Mejora de la gestión interna............................................... 163 II.3.3. Interoperabilidad e integración de la información para la toma de decisiones.............................................................. 169 II.3.4. Seguridad........................................................................... 171 II.3.5. Soporte legal y aspectos organizativos. Formación y capacitación de los empleados públicos..................................... 177 Aspectos organizativos: formación y capacitación de los empleados públicos............................................................ 180 II.3.6. Comunicación y difusión.................................................... 182 II.4. Iniciativas para la Modernización.................................................. 184 II.4.1. Análisis de las principales tendencias e iniciativas más novedosas en el ámbito de la modernización de la Administración Local........................................................................... 184 II.4.2. Modernización de la prestación de servicios tributarios...... 186 Descripción del sistema...................................................... 186 Plan de Implantación del Sistema....................................... 189 II.4.3. Modernización de la gestión económico-presupuestaria..... 190 II.4.4. Estructura de funcionamiento. Análisis del impacto funcional, organizativo y normativo del proceso de modernización propuesto.................................................................... 191 Capítulo III Un supuesto de implementación del proyecto de modernización en una organización tributaria. El Organismo Autónomo de Gestión Económica y Recaudación del Ayuntamiento de Salamanca III.1. Marco de la modernización y antecedentes.................................... 205 III.1.1. Marco general de la modernización: europeo, nacional y local................................................................................... 205 Marco europeo................................................................... 205 Marco nacional.................................................................. 209 Marco Local....................................................................... 212 III.1.2. Antecedentes de una modernización................................... 214 III.2. Marco normativo........................................................................... 221

Índice

III.2.1. Ley 11/2007, de Acceso electrónico de los ciudadanos a las administraciones públicas................................................... 221 III.2.2. La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.................................................................... 224 III.2.3. Otras disposiciones de referencia para la modernización administrativa en el ámbito tributario................................ 235 III.2.3.1. El Acuerdo por el que se aprueba para la Administracion del Estado el Plan de desarrollo de la Ley 11/2007....................................................... 235 III.2.3.2. Ley 56/2007, de 28 diciembre de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información............... 241 III.3.2.3. Plan integral para la conciliación de la vida personal y laboral en la Administración................... 243 III.3. Estrategia y Planificación: El Plan Director de Control Tributario.. 244 III.4. El modelo organizativo y de prestación de servicios....................... 271 III.4.1. Una estructura flexible y funcional..................................... 271 III.4.2. Un modelo de prestación de servicios mixto: gestión interna de actividades propias y mayor externalización............. 272 Reflexiones finales..................................................................................... 281

Bibliografía............................................................................................... 309

Acrónimos usados AEAT AGE BOE CCAA CCLL DNIe EBEP EVAM FEMP FNMT IAE IBI ICIO IIVTNU

Agencia Estatal de Administración Tributaria Administración General del Estado Boletín Oficial del Estado Comunidades Autónomas Corporaciones Locales Documento Nacional de Identidad Electrónico Estatuto Básico del Empleado Público Modelo de Evaluación, Aprendizaje y Mejora Federación Española de Municipios y Provincias Fábrica Nacional de Moneda y Timbre Impuesto sobre Actividades Económicas Impuesto sobre Bienes Inmuebles Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana IRPF Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas ISO International Organization for Standardization IVA Impuesto sobre el Valor Añadido IVTM Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica I+D/I+D+I Inversión más Desarrollo (más Investigación) INE Instituto Nacional de Estadística LAE/LAECSP Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos LBRL Ley reguladora de las Bases de Régimen Local LGT Ley General Tributaria LISI Ley de medidas de Impulso de la Sociedad de la Información LOPD Ley Orgánica de Protección de Datos LRHL/LHL/TRLHL Ley Reguladora de Haciendas Locales LRJPAC Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común LRJSP Ley de Régimen Jurídico del Sector Público LTAIP/LTAIBG Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno OAGER Organismo Autónomo de Gestión Económica y Recaudación PIB Producto Interior Bruto REALA Revista de Estudios de Administración Local y Autonómica

14 REDA RGAT RGI RGR RPT TIC TRCI UE15

Acrónimos

Revista Española de Derecho Administrativo Reglamento General de Gestión e Inspección Tributaria Reglamento General de la Inspección Reglamento General de Recaudación Relación de Puestos de Trabajo Tecnologías de la Información y la Comunicación Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario Unión Europea 15 miembros

Prólogo Es para mí una gran satisfacción prologar el libro de Valentín Pérez Martínez, su Tesis Doctoral, que presidí el Tribunal que la juzgó. Me une con él una entrañable amistad que se forjó cuando en el año 1973, llegado a Salamanca como Catedrático de Derecho Administrativo, él, como brillante alumno, y yo, defendimos las libertades codo con codo. La lectura del título del libro podría dar lugar a pensar ¿otro trabajo más de un funcionario? Pues sí un trabajo de singular importancia. ¡Ajola!, como dicen los andaluces, tuviésemos muchos trabajos de funcionarios de esta importancia. Si ustedes ojean con cierto detenimiento el índice del libro, y si son expertos en la materia, se darán cuenta que el trabajo que tienen entre manos, no es una exposición formal de un organismo, sino que incide, se conecta con los temas generales del Derecho Administrativo: el interés general, la dignidad de la persona, la buena administración, la hacienda social y el presupuesto. Tanto los expertos en Ciencia de la Administración como los administrativistas italianos y alemanes, y quien escribe este trabajo, hemos tenido que sostener que, para dar una debida respuesta a los derechos de los ciudadanos, en sus relaciones con la Administración, y el interés general, no sirve cualquier modelo organizativo, sino que es necesario, por imperativo del principio de buena administración, que el modelo organizativo de respuesta satisfactoria a los derechos de los ciudadanos, al interés general, tanto en el aspecto meramente orgánico, como en el del personal al servicio del modelo elegido. Y ello es así, como puso de relieve la mejor doctrina italiana (Nigro entre otros), porque si no las disfunciones entre organización y actividad son inevitables. El organismo objeto del estudio del doctor Pérez Martínez es un organismo autónomo, modelo organizativo que tantos conflictos y discusiones originó entre los administrativistas. Mi maestro D. Manuel Francisco Clavero, en un trabajo clásico y fundamental en el Derecho Administrativo español, “Personalidad jurídica, Derecho General y Derecho Singular en las Administraciones Autónomas”, con-

Enrique Rivero Isern

ferencia inaugural del Curso 1962 y 1963 en el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, señalaba que poco fenómenos eran tan interesantes como el de la multiplicidad de organismos administrativos autónomos, dotados de personalidad jurídica pública que se desgajan constantemente de las Administraciones territoriales, bien sean éstas, el Estado o las corporaciones locales. Es lo que él llamó el intento de huida o evasión del Derecho administrativo que el fenómeno implicaba. La prerrogativa de personificación o si se quiere la facultad de personificación es propia y asiste a la Administración pública, pero lo importante, como ya destacó mi maestro Clavero Arévalo, es que el Estado admite y consagra la facultad de personificación a favor de la Administración Pública para casos en los que realmente no se dan fenómenos fácticos personificables. Esta es la clave: la prerrogativa o la facultad de personificación, si se quiere, solamente puede admitirse siempre que los derechos de los ciudadanos y el interés general se realicen a través de la creación dotada de personalidad pública y privada, y rodeadas de todos los procedimientos de control y fiscalización de los mismos, amén de otras cuestiones que, como es obvio exceden de este prólogo. Ocurre algo parecido como acontece con la utilización táctica del Derecho privado por la Administración. Los franceses tan reacios a la utilización del derecho privado para fines públicos han subrayado, como Vedel, que frecuentemente se ha presentado al Derecho Administrativo como un sistema de normas globalmente autónomo que repudia en bloque al Derecho privado, lo cual no es totalmente exacto. Otro gran maestro Eisenmann, ya puso en tela de juicio el que todo acto de la Administración fuera un acto de “puissance”, como la responsabilidad extracontractual de las administraciones públicas, la gestión del dominio privado o los contratos privados. Una última reflexión al hilo de la exposición del libro que prologamos. El cumplimiento del principio de buena administración exige el sometimiento a la evaluación del desempeño de autoridades y funcionarios. No es este el momento para tratar del tema de esta institución jurídica que hunde sus raíces en la historia a través de mecanismos arbitrados por el poder público.

Prólogo

Por imperativos comunitarios y de nuestro ordenamiento jurídico administrativo, la organización y actividad administrativa debe ser presidida por el principio de buena administración. Pero este prólogo quedaría incompleto si no hiciéramos una referencia a lo que normativamente se conoce como la evaluación del desempeño. El artículo 20 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público define la evaluación del desempeño como “el procedimiento que debe adecuarse a los criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación, mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados de los empleados públicos”. No es este prólogo el lugar para hacer el análisis crítico de la configuración normativa de la institución. Pero no puedo silenciar lo siguiente. La institución tal y como está concebida y normada, es una nueva manifestación, otra más desde el siglo XIX hasta nuestros días, de que ni a los partidos, sindicatos, ni a muchos funcionarios, afortunadamente los menos, les interesa hacer frente e intentar solucionar las importantísimas cuestiones que están inmersas en la evaluación del desempeño. Para terminar, como consecuencia de la relación de servicios, los empleados públicos, tienen una serie de deberes para con la Administración y los ciudadanos. Estos deberes se hayan recogidos en la legislación de empleo público desde tiempos históricos y deben ineludiblemente formar parte de los criterios para evaluar el desempeño del empleado público, deberes que se consagran para hacer realidad la dignidad de la persona y los principios de buena administración, objetividad, eficacia y eficiencia y efectividad, lealtad y buena fe. El contenido de la evaluación del desempeño deberá valorar también los supuestos en los que el empleado ha sido sancionado penal o disciplinariamente por daños a los ciudadanos, por daños a la imagen de la Administración o a los patrimonios públicos. La respuesta, la consideración de estas coordenadas para llegar al cumplimiento del principio de buena administración, están expuestas magistralmente en las conclusiones del trabajo, fundamentalmente la primera, segunda, quinta y sexta; ojéenlas por favor. Una última reflexión. He sostenido que el Derecho administrativo es el Derecho de la dignidad humana y del interés general. El Derecho

Enrique Rivero Isern

presupuestario unido en sus comienzos al Derecho Administrativo, forma parte como el Derecho Administrativo del Derecho Público. El Estado social y democrático de derecho reclama el Presupuesto acorde con la dignidad de la persona y con los valores y principios constitucionales. Los presupuestos deben definir su contenido y realizarlo al servicio del interés general. Como señala nuestra Constitución en su artículo 31, el gasto público ha de atender a los principios de economía, eficiencia y equidad. La normación sobre los ingresos y gastos del Estado, si no atiende a la cohesión social, a la equidad y a los derechos fundamentales, no cumpliría los postulados del Estado social y democrático de Derecho. En definitiva, que los principios de la realización del gasto público son la economía, la eficiencia y la equidad. El gasto público es instrumento principal para priorizar el gasto social y para distribuir la riqueza (Troya Jaramillo). El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderá a los principios de eficiencia y economía.

ENRIQUE RIVERO YSERN

Catedrático de Derecho Administrativo (jubilado) Universidad de Salamanca

Breve pincelada sobre el autor a modo de prólogo Pocos placeres académicos hay semejantes al de ver que, una vez concluida una buena tesis doctoral, ésta se publica en una editorial de prestigio. Tal es el caso de la monografía que nos ofrece Valentín Pérez Martínez, que, convenientemente aligerada, trae causa de la defensa de aquélla ante un tribunal de especialistas en Derecho Administrativo y Financiero Local —Profesores Rivero Ysern, García Martínez y Ruiz Garijo—. Conocí a Valentín en sus quehaceres de probo funcionario, jefe del servicio de gestión tributaria y recaudación del Ayuntamiento de Salamanca, empeñado en transformar ése su servicio en un Organismo Autónomo, a finales de los años 80. Era yo entonces concejal del grupo del Centro Democrático, amén de profesor ayudante, al que primero convenció de la viabilidad del proyecto, que era visto con notables recelos en los tres grupos políticos conformantes de la Corporación. Me cupo el honor de transmitir ese convencimiento a ese adorable grupo humano que conforman siempre los compañeros de partido, amén de a algunos miembros de otros partidos, no menos adorables. Más que en el ente que se nos presentaba, confiaba en la capacidad de Valentín para hacerlo triunfar contra viento y marea, como así ha sido. El modelo se ha perfeccionado, ha hecho fortuna y ha sido tomado como referencia por propios y extraños. De la prudencia de Valentín ya habíamos tomado debida nota tras largas horas deliberando acerca de cómo introducir la vigencia efectiva del principio de capacidad económica en algunas tasas exigibles por la prestación de servicios esenciales. Esto sí que sonó a chino en los tres grupos políticos, más aún si cabe que la constitución del organismo autónomo pretendida. Pero con paciencia logramos redactar, de nuestros sendos puños y letras, unos preceptos reglamentarios que se aprobaron por unanimidad unos y por amplia mayoría otros, y que han sobrevivido, en las ordenanzas correspondientes, ya casi 30 años a todos los sucesivos gobiernos y oposiciones. También éstos han sido copiados, mejor o peor, en un buen número de ayuntamientos.

José María Lago Montero

De la vocación universitaria de Valentín hemos tenido sobradas muestras en esta su otra casa que es la Facultad de Derecho de Salamanca, en la que, además de desarrollar su tarea de profesor asociado de derecho administrativo, encontró tiempo para licenciarse en Ciencias Políticas y Sociología. Todo ello después de realizar una tesina de licenciatura, sobre el endeudamiento de las entidades locales, de casi 400 páginas y calidad superior a la de muchas tesis doctorales que se han leído antes y después. Nunca comprendí por qué no le daba un empujón adicional a aquella tesina para transformarla en tesis doctoral. Ahora ya lo pillo: quería que su tesis fuera su organismo. Aquí la tenemos. Brillante como él. Ejemplar como él. Dejo la palabra para glosarla a mi querida compañera, y no obstante amiga, la codirectora Ángeles García Frías.

JOSÉ MARÍA LAGO MONTERO

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Salamanca